URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 109: Evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Niger (2009

Udenrigsudvalget 2019-20
URU Alm.del Bilag 109
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

JANUAR 2020

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Danmarks

udviklingssamarbejde med Niger

(2009 - 2018)

Evalueringen af Danmarks

udviklingssamarbejde med Niger

i det vestafrikanske Sahel område

dækker perioden fra 2009 til 2018.

Den samlede støtte på 641 millioner

kroner er gået til programmer

inden for vand, landbrug og god

regeringsførelse. Overordnet har

den danske støtte været i overens-

stemmelse med både Nigers og

internationale målsætninger for

udvikling, og hovedparten af de

støttede programmer har været

relevante og effektive.

Evalueringen er foretaget mellem

januar og september 2019 og udført

af det belgiske konsulentfirma ADE.

Baggrund

I perioden fra 2009 til 2018 har Niger

været udfordret af fødevarekriser, og i

2010 fandt et statskup sted. Fra nabo-

landene Libyen og Mali har der været

voldsomme grænseoverskridende

konflikter og ligeledes fra Boko Haram

i det nordlige Nigeria. Der er undta-

gelsestilstand i to delstater, Diffa og

Tillaberi, hvor en del af de danske

indsatser gennemføres. Derudover er

programmerne også blevet præget af

lukningen af Danidas kontor i Niger i

2014, hvorefter samarbejdet er blevet

styret fra den danske ambassade i

Ouagadougou.

Det har dog været vanskeligt for

evalueringen at dokumentere

bæredygtigheden af alle programmer

i det bilaterale udviklingssamarbejde.

Udfordringen er, at programmerne

mangler ordentlige systemer til

løbende monitorering og evaluering.

De statslige institutioner i Niger

mangler også monitorering og

evaluering af statens egne indsatser

og infrastruktur.

Overordnede konklusioner

Evalueringens vigtigste budskab er, at

et bilateralt udviklingssamarbejde kan

skabe udvikling i en såkaldt skrøbelig

stat som Niger. Bistand som støtter

kapacitetsopbygning af statens

institutioner, herunder kommunerne,

og som hjælper de fattigste og mest

udsatte.

Evalueringen understreger, at trods

den stigende uro i landet, er det

lykkedes at gennemføre program-

merne på en effektiv måde. Indsatsen

viser, at det er muligt at engagere sig

i en region med lavt sikkerhedsniveau

og opnå betydelige resultater.

Medvirkende til succesen er de lokale

partnere i Niger, støtten til decentrale

kommuner og samarbejdet med

veletablerede institutioner i områ-

derne.

Overordnet har de forskellige

programmer nået deres forventede

mål. Men dele af programmerne lever

ikke helt op til målsætningerne. Det

skyldes dels, at det danske kontor

i Niger blev lukket i 2014, dels den

forringede sikkerhedssituation i egne

af landet.

Indsatser mod skrøbelighed

og fattigdom

Ifølge OECD bliver skrøbelighed

defineret ud fra forholdene i et lands

økonomi, samfundsforhold, miljø,

politik og sikkerhed. Faktorer, der alle

kan gøre det vanskeligt for en stat at

styre og håndtere en krise. Niger er

siden 2008 blevet betegnet som en

skrøbelig stat.

Evalueringen har undersøgt, hvordan

indsatserne i udviklingssamarbejdet

er tilpasset en skrøbelig stat.

Samarbejdet har blandt andet styrket

de statslige institutioner, og flere

programmer har været målrettede

særligt udsatte områder som Diffa.

Det er sket, selv om indsatsen mod

skrøbelighed ikke har været defineret

som en overordnet strategi i program-

merne.

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 109: Evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Niger (2009 - 2018)

Indsatsen mod fattigdom er især

aktuel i landbrugssektoren, men

her finder evalueringen dog, at

programmerne ikke altid har været

målrettede de fattigste og mest

sårbare mennesker. Samtidig har

programmerne ikke adresseret nogle

af de vigtigste årsager til den skrøbe-

lige situation i landdistrikterne. Blandt

årsagerne til den skrøbelige situation

nævner evalueringen spørgsmål om

forvaltning af naturressourcer og om

adgang til produktionsmidler.

udviklingssamarbejde. I de seneste år

er fred og stabilitet også blevet mål

for den danske indsats. Men denne

tilgang præger endnu ikke hoved-

parten af de bilaterale programmer.

Dog har enkelte projekter handlet om

konfliktforebyggelse.

Bæredygtighed

Offentlige institutioner og infrastruk-

tur i et program skal fortsætte med

at fungere, for at man kan betegne et

program som bæredygtigt. Evaluerin-

gen viser, at det har været gavnligt for

programmerne i sektorerne vand og

landbrug at have klynger af projekter i

KVINDERS RETTIGHEDER OG SUNDHED

Kvinder i Niger får gennemsnitligt 7,3 børn. 76 procent af alle kvinder

bliver gift, før de er fyldt 18 år, og en tredjedel før de er fyldt 15 år. Derfor

er der mange teenagegraviditeter i Niger. Graviditet i en ung alder er

risikabelt for pigernes helbred, og det stopper deres skolegang. Samtidig

bliver pigerne forhindret i at deltage i udviklingen af deres samfund.

Niger oplever en stigende tilslutning til religiøs konservatisme. Det har

betydning i familien og for implementering af konventioner og lovgivning,

så kvinders rettigheder er hverken sikrede politisk eller i samfundet. Piger

og kvinder i Niger har begrænset adgang til ressourcer og muligheder.

Deres adgang til at påvirke og deltage i beslutninger er på alle måder

begrænset.

Dansk støtte er gået til at sikre kvinders rettigheder, give dem flere

muligheder for at deltage i udviklingen af samfundet og samtidig udbrede

mulighederne for familieplanlægning. Forskellige projekter har gennem

årene samarbejdet med traditionelle ledere, religiøse menigheder og

medier. Man har været i politisk dialog og støttet forarbejdet til lovgivn-

ing om kvinders rettigheder. ”Køn og Islam” har været en kampagne,

som via religiøse argumenter for kvinders rettigheder har engageret

religiøse grupper og traditionelle ledere og er blevet udbredt via radio på

lokalsprog.

Pigers udsigt til tidligt ægteskab og tidlig graviditet har man forsøgt at

påvirke ved at støtte deres mulighed for at få en kortere uddannelse

og derved mulighed for at skabe sig et erhverv. Det er i nogle tilfælde

lykkedes, men det har været vanskeligt at hjælpe med nye erhverv.

Unge mænd kan også få undervisning i kvinders sundhed og familieplan-

lægning, ligesom der er skabt klubber for unge ægtemænd.

Menneskerettigheder, klima

og migranter

Siden 2013 har hensynet til men-

neskerettigheder været prioriteret i

dansk udviklingssamarbejde. Ifølge

evalueringen har programmerne

overordnet haft en tilgang baseret på

menneskerettigheder, uden at det har

været fuldt integreret i alle strategier.

Nigers natur og ressourcer er

udfordrede af ustabile vejrforhold

med lange tørkeperioder, forsinkede

regntider og risiko for oversvøm-

melser. Klimaændringer gør landet

endnu mere udsat. Derfor undrer

evalueringen sig over, at hensynet

til klimaforandringer ikke er bedre

indarbejdet i programmerne for

landbrug og vand, især da landbrug

også kan bidrage med løsninger for

befolkningen.

Afrikanske flygtninge og migranters

ankomst til Europa er i evalueringspe-

rioden i stigende grad blevet betrag-

tet som en krise i Europa og i Dan-

mark. Niger er blevet et knudepunkt

for flygtninge og migranter syd for

Sahara, inden de krydser Sahara og

Middelhavet for at komme til Europa.

Derfor er det bestemt, at den danske

udviklingsindsats skal støtte Niger

med en bedre styring af tilstrømnin-

gen af flygtninge og migranter. Men

da den prioritering er sket sidst i den

evaluerede periode, har evalueringen

ikke kunnet konstatere nogen målbar

effekt af denne indsats.

DANMARKS UDVIKLINGSSAMARBEJDE I NIGER

Samarbejdet med Niger begyndte i 1974. Støtten er gået til tre områder:

vand, landbrug og god regeringsførelse. I perioden for evalueringen har

Danmark været den tiende største bilaterale bidragyder med tre procent

af den bilaterale støtte.

Den samlede danske bilaterale støtte i årene 2009 til 2018 var på 641

millioner kroner. 42 procent gik til landbrugssektoren, 41 procent til

vandsektoren og 17 procent til sektoren for god regeringsførelse.

Danmark støtter Niger i et regionalt program for fred og stabilitet i Sahel-

landene Niger, Mali og Burkina Faso. Danske organisationer modtager

også støtte til projekter i Niger. Disse programmer er ikke med i denne

evaluering.

Demokrati, fred og stabilitet

Den danske indsats har bidraget med

at sprede demokratiske værdier, som

er kernen af den danske tilgang til

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 109: Evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Niger (2009 - 2018)

et område. Gode resultater i et projekt

har indvirket på andre projekter i

klyngen, og det har givet en positiv

effekt på langt sigt.

Kapacitetsopbygning skal føre til, at

myndigheder og institutioner bliver

mere kvalificerede i deres arbejde.

Både regeringen og andre partnere

har bedømt kapacitetsopbygningen

i det bilaterale udviklingssamarbejde

til at være bæredygtig, men evalu-

eringen har haft svært ved at måle

effekterne.

Evalueringen viser, at koordineringen

af programmerne med statslige

institutioner i Niger og andre partnere

kunne være bedre. Koordineringen er

især blevet svækket efter 2014, hvor

kontoret i Niger lukkede. Lukningen

er også gået ud over den politiske

dialog med ministerierne i Niger, hvor

den manglende tilstedeværelse giver

mindre mulighed for indflydelse.

• Ligestilling mellem køn.

•

Håndtering af den demografiske

udfordring med en af verdens

højeste fødselsrater.

• Stabilitet og fred.

Anbefalinger

Evalueringen rummer både overord-

nede og mere konkrete anbefalinger:

• Danmark skal forsat støtte

udviklingsprogrammer i Niger. Den

positive effekt fra tidligere indsat-

ser inden for landbrugssektoren

kan man sprede til flere områder.

Klynger af projekter inden for vand

og landbrug har vist sig at være

særligt effektive og bæredygtige.

Derfor kan man styrke effekten

af programmerne inden for god

regeringsførelse med samme

strategi.

• Styrke monitorering og evaluering.

Lavpraktisk kan ”bæredygtigheds-

tjek” undersøge om infrastruktur

og offentlige tjenester fortsat

fungerer inden for sektorerne

landbrug og vand.

• Kompensere for det lukkede kontor

i Niger med flere ansatte. Gerne

lokalt ansatte, der dermed også

kan stå for overvågning og løbende

evaluering af programmer og

projekter.

• Udarbejde en ramme for samar-

bejdsaftaler med andre donorer

og multilaterale organisationer, de

såkaldte ”delegerede partnerska-

ber.” Vurdere de gældende aftaler

ved at se på procedurer, dialog

med myndighederne, strategier og

rapportering. Sådanne retningslin-

jer for delegerede partnerskaber

kan anvendes i Niger, men også i

andre lande hvor der forhandles

tilsvarende aftaler.

• Indsatser inden for landbrug bør

blive bedre tilpasset til Nigers

situation som skrøbelig stat. Der

er blandt andet behov for analyse

af lokale værdikæder og forarbejd-

ning af landbrugsprodukter, som

tager hensyn til konkurrence fra et

mere ressourcestærkt Nigeria.

• Der er behov for nøgleindikatorer

for de relevante menneskerettig-

hedsbegreber. De kan bruges til at

udvikle, dokumentere og illustrere,

hvordan et program påvirker men-

neskerettigheder og demokratiske

værdier.

OM NIGER

Niger er på alle måder et

udfordret land, hvor proble-

merne vokser sig større på

grund af klimaforandringer.

Fattigdom og befolkningens

manglende adgang til basale

tilbud som rent vand, læge-

hjælp, skole og uddannelse

er en hindring for udvikling.

Sikkerhedssituationen er

udfordret af ustabilitet og

militære konflikter i nabolan-

dene, ligesom terrorangreb

fra islamistiske grupper med

tilknytning til Al-Queda, ISIL og

Boko Haram gør situationen

særdeles risikabel.

Niger befinder sig nederst

på UNDP’s liste som verdens

mindst udviklede land. 44,5

procent af befolkningen på

omkring 20 millioner lever

under den internationale

fattigdomsgrænse. Kun 15,5

procent af befolkningen kan

læse og skrive.

Den årlige befolkningstilvækst

på 3,9 procent betyder, at

der i 2030 er udsigt til, at 26

millioner mennesker skal dele

landets sparsomme ressourcer.

Politisk har Niger været

gennem en demokratisk

omvæltning i perioden for

evalueringen, med en ny

forfatning, frie præsidentvalg

og ny lovgivning, der sikrer

demokrati og beskyttelse af

menneskerettigheder. Men

demokratiet i Niger er stadig

udfordret. Landet bliver regeret

af en lille politisk elite. Og der

mangler tillid mellem staten og

civilsamfundet.

Vand

Programmet for vand omfatter også

sanitet og adgang til vandressourcer.

Her har Danmark været en af de

første bilaterale samarbejdspartnere

til at støtte Nigers ministerium for

vand og sanitet direkte.

Landbrug

I Niger arbejder 80 procent af

befolkningen inden for landbrug,

og erhvervet står for 40 procent

af BNP. Men det er hovedsageligt

subsistenslandbrug, og det er i høj

grad udfordret af uforudsigeligt klima

og af lav produktivitet. Men land-

bruget er samtidig det erhverv, som

kan skabe økonomisk vækst, skabe

arbejdspladser, bekæmpe fattigdom

og hjælpe med fødevaresikkerhed.

Danmark har blandt andet været med

til at støtte et nationalt netværk af

lokale landbrugsforeninger, der efter

en vanskelig start nu fungerer.

God regeringsførelse

Programmet for god regeringsførelse

er inddelt i fem områder:

• Demokratisering – som handler om

deltagelse, gennemsigtighed og

politisk ansvarlighed.

• Menneskerettigheder.

URU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 109: Evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Niger (2009 - 2018)

• En monitorerings- og evalu-

eringsgruppe skal have overblik

over alle indsatser i landet. Den

skal være med til at udvikle en

strategisk tilgang, der sikrer, at

alle programmer bidrager til at nå

målsætningen om at sikre fred og

stabilitet i Niger.

• I evalueringssystemet skal indika-

torerne defineres, så de beskriver

effekten fremfor at fokusere på

aktiviteterne i et program.

• Mere samarbejde og dialog med

danske NGOer engageret i Niger,

gerne på et årligt møde med

mulighed for informationsdeling

og erfaringsudveksling.

•

Hvis der er ressourcer, så delta-

gelse i møder med lokale partnere.

Det styrker relationer og sikrer,

at beskeder bliver givet direkte.

Det inkluderer også møder med

relevante ministerier for at indgå i

dialog om prioritering og udvikling

af politikker.

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Udenrigsministeriet byder evaluerin-

gens konklusioner velkommen. Det

er positivt, at det danske udviklings-

samarbejde i Niger overordnet bliver

bedømt som sammenhængende,

tilpasset og relevant. Danmark priori-

terer Sahel-området, og evalueringen

viser, at udviklingssamarbejdet kan

gøre en positiv forskel i et af verdens

fattigste lande. Det er også tilfreds-

stillende, at det innovative danske

udviklingssamarbejde med at styrke

Nigers egne systemer, institutioner og

aktører virker.

Udenrigsministeriet er enig i anbefa-

lingen om at styrke monitorering og

evaluering. Danmark samarbejder

dog med andre partnere i mange

programmer og er derfor afhængig

af, om de også vil prioritere øget

monitorering og evaluering.

Udenrigsministeriet er enig i, at der

skal afsættes tilstrækkelige ressourcer

på ambassaden i Ouagadougou til at

styre udviklingssamarbejdet i Niger. I

det nye landeprogram er der allerede

ansat yderligere en medarbejder,

ligesom der er indgået en aftale med

et team, der skal stå for monitorering

og evaluering.

Programmet for landbrug skal

tilpasses bedre til landets skrøbelige

situation. Forholdene er under hastig

forandring, så fleksibilitet og tilpas-

ning er nødvendig. Der er ændringer

i gang, for eksempel i Diffa, hvor

sikkerhedssituationen er forværret.

Her har det været nødvendigt med en

indsats, der kan håndtere ungdoms-

arbejdsløsheden. Unge bønder kan

nu få landbrugstræning og støtte til

udstyr.

Der er også enighed i behovet for en klar

definition af en menneskerettighedsba-

seret tilgang og indikatorer, der kan gøre

målsætningerne tydelige. Men også

her er der samarbejdspartnere, der kan

have andre opfattelser af denne tilgang.

Der er ansat en specialist i fred og

stabilitet i gruppen for monitorering

og evaluering. Så i fremtiden kan der

udvikles strategier for, hvordan fred

og stabilitet overordnet kan indgå i

programmerne.

Udenrigsministeriet er enig i, at det er

nødvendigt at styrke koordineringen

med andre dansk-støttede indsatser

i Niger. Især med de danske NGOer

der allerede har en strategisk partner-

skabsaftale. Ambassaden i Ouagadou-

gou vil forsøge at holde et årligt møde

med relevante organisationer.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Cécile Mouchel

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]