UPN, Alm.del - 2019-20 - Bilag 155: Notits om rådføringspligten i grundlovens § 19, stk. 3, og forholdet til indførelse af midlertidige indrejserestriktioner og grænsekontrol i forbindelse med håndteringen af COVID-19

Det Udenrigspolitiske Nævn 2019-20
UPN Alm.del Bilag 155
Offentligt

Justitsministeriet

Udenrigsministeriet

18. juni 2020

Notat om rådføringspligten i grundlovens § 19, stk. 3, og

forholdet til indførelse af midlertidige indrejserestriktioner og

grænsekontrol i forbindelse med håndteringen af covid-19

På Udenrigspolitisk Nævns møde den 10. juni 2020 blev der anmodet om et notat

om rådføringspligten i grundlovens § 19, stk. 3, og forholdet til indførelse af mid-

lertidige indrejserestriktioner i forbindelse med håndteringen af covid-19. Justitsmi-

nisteriet og Udenrigsministeriet har på den baggrund udarbejdet dette notat.

Det bemærkes, at der i denne udgave af notatet er forkortet i pkt. 2 i forhold til det

oprindelige notat, der den 16. juni 2020 blev oversendt til nævnet i fortrolig form,

idet der i overensstemmelse med nævnets sædvanlige praksis for fortrolighed er

fjernet oplysninger om karakteren af drøftelser i nævnet i konkrete sager. Den fjer-

nede passage er markeret med

”[…]”.

Grundlovens § 19, stk. 3, har følgende ordlyd:

”Folketinget

vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket

regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigs-

politisk rækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn

fastsættes

ved lov.”

Der er ved lov nr. 54 af 5. marts 1954 om Det udenrigspolitiske Nævn fastsat nær-

mere regler om nævnet. Nævnslovens § 2 gengiver rådsføringspligten i grundlovens

§ 19, stk. 3, og tilføjer desuden, at nævnet har til opgave med regeringen at drøfte

sager af betydning for landets udenrigspolitik og at modtage oplysninger fra rege-

ringen om udenrigspolitiske forhold. Der er ikke i den forbindelse fastsat nærmere

regler om, hvornår der er tale om en beslutning ”af større udenrigspolitisk række-

vidde.”

Det anføres i forarbejderne til bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 3, jf. professor,

dr.jur. Max Sørensens responsum af 18. maj 1952, optrykt i Betænkning afgivet af

Forfatningskommissionen (1953), s. 113 ff., pkt. 50, at bestemmelsen må ”være ret

vag, da det formentlig er ugørligt at udforme et aldeles præcist, kortfattet kriterium

for, hvilke sager der bør forhandles i nævnet, og på hvilket tidspunkt.”

For så vidt angår anvendelsesområdet for stk. 3 fremgår det af Henrik Zahle (red.),

Danmarks Riges Grundlov med kommentarer, 2. udg. (2006), side 193, at regerin-

gen i hvert fald i de typer af sager, der er omfattet af stk. 1 og 2, og hvor Folketingets

samtykke skal indhentes, også skal rådføre sig med Det Udenrigspolitiske Nævn, jf.

stk. 3. Ved udøvelsen af skønnet må der

–

udover en udenrigspolitisk vurdering af

den enkelte sag

–

også inddrages den betydning, som Danmarks holdning i sagen

kan have, og den politiske interesse for det pågældende emne i Danmark.

UPN, Alm.del - 2019-20 - Bilag 155: Notits om rådføringspligten i grundlovens § 19, stk. 3, og forholdet til indførelse af midlertidige indrejserestriktioner og grænsekontrol i forbindelse med håndteringen af COVID-19

Side 2 af 4

Max Sørensen anfører i Statsforfatningsret, 2. udg. v. Peter Germer (1973), s. 285,

at ”regeringen er forpligtet til at underrette Nævnet om vigtige udenrigspolitiske

begivenheder og dispositioner. Ved den nærmere afgrænsning af denne pligt må der

imidlertid indrømmes regeringen et vist skøn.”

Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret,

3. udg. v. Ole Espersen (1980), s. 394, anfører: ”At Nævnets funktion kun er rådgi-

vende, at regeringen selv skønner over om en beslutning er af større rækkevidde,

og at regeringen ikke er pligtig at besvare spørgsmål fra Nævnets side vedrørende

andre anliggender end beslutninger af større rækkevidde, er alt sammen ingen ulem-

per og hæmmer ikke nævnets funktion. Denne er et led i Folketingets parlamenta-

riske kontrol af regeringen, og Nævnets magt ligger i den politiske opinion det re-

præsenterer. Anden sanktion behøves ikke.

”

Det bemærkes, at grundlovens § 19, stk. 3, omhandler beslutninger af større

uden-

rigspolitisk

rækkevidde, hvilket adskiller sig fra kravet om Folketingets samtykke i

forbindelse med indgåelse af forpligtelser,

der ”i øvrigt er af større betydning”, jf.

grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., jf. herved Lov- og Parlamentssekretariatets notat

af 23. februar 2000 om grundlovens og nævnslovens bestemmelser om inddragelse

af Folketinget og Det Udenrigspolitiske Nævn i forbindelse med regeringens uden-

rigspolitiske beslutninger. Det anføres samme sted bl.a., at der som ”klassiske” om-

råder for § 19, stk. 3, kan nævnes spørgsmål om anerkendelse af fremmede stater

og Danmarks stemmeafgivning i FN, hvor den danske stemmeafgivning er medvir-

kende til at påvirke udviklingen i den aktuelle politiske situation. Det anføres end-

videre, at praksis utvivlsomt spiller en meget stor rolle ved afgørelsen af, hvilke

beslutninger der bør forelægges nævnet.

Peter Germer anfører i Statsforfatningsret, 5. udg. (2012), s. 252, at det i tvivlstil-

fælde må bero på regeringens og Folketingets skøn, hvad det vil sige, at en beslut-

ning er af større udenrigspolitisk rækkevidde. Det fremgår af Henrik Zahle (red.),

a.st., s. 194, at skønnet om, hvorvidt der foreligger en beslutning af større udenrigs-

politiske rækkevidde, i første omgang ligger hos regeringen.

En gennemgang af danske regeringers praksis vedrørende inddragelse af nævnet

de seneste fem år viser, at rådføringer i denne periode altovervejende har drejet sig

om spørgsmål vedrørende dansk deltagelse i militære operationer. Der har været op

til ti rådføringer om året i denne periode.

Uden for området af militære operationer har der i perioden alene været udtrykkelig

rådføring af nævnet i enkelte tilfælde.

[…]

Spørgsmålet om rådføringspligten har tidligere givet anledning til drøftelser i næv-

net, bl.a.

om nævnets inddragelse i sager vedrørende EU’s Fælles Udenrigs-

og Sik-

kerhedspolitik (FUSP), i forbindelse med Østrig-sagen i 2000 og tegningesagen i

2006. Drøftelsen vedr. Østrig-sagen, som handlede om dansk deltagelse i 14 EU-

stats- og regeringschefers fælles reaktion mod Østrig i anledning af regeringsdan-

nelsen i landet, resulterede i nævnets beretning af 3. marts 2000. I beretningen var

der enighed mellem regeringen og nævnet om, at denne sag var af en sådan karakter,

Side 3 af 4

at der forelå en beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde og dermed skulle

ske rådføring. Nævnets beretning af 16. marts 2001 om nævnets inddragelse i sager

vedrørende FUSP blev ikke afgivet i anledning af en konkret sag om inddragelse i

en FUSP-beslutning, men ud fra et ønske om at få klarlagt nævnets rolle i lyset af

udviklingen siden Fællesakten fra 1987. Tegningesagen førte ikke til afgivelse af en

beretning.

Der har ikke tidligere været taget stilling til spørgsmålet om nævnets eventuelle ind-

dragelse i forbindelse med udenrigspolitiske aspekter af en omfattende indsats mod

en pandemi og en akut, alvorlig trussel mod folkesundheden.

Uden at være direkte sammenlignelige har tidligere regeringer senest i følgende to

tilfælde indført told- og grænsekontrol:

Den daværende regering (VK), Dansk Folkeparti og MF Pia Christmas-Møller ind-

gik i maj 2011

en aftale om ”Permanent toldkontrol i Danmark (styrket grænsekon-

trol)”. Aftalen havde ikke karakter af egentlig grænsekontrol. Der blev ikke forud

herfor rådført med nævnet.

I forbindelse med den europæiske migrationskrise i 2015-16 indførte den davæ-

rende regering midlertidig grænsekontrol den 4. januar 2016. Der blev ikke forud

herfor

–

eller forud for de efterfølgende forlængelser

–

indkaldt til rådføring med

nævnet. Regeringen orienterede derimod partilederne og Tyskland samt Slesvig-

Holsten inden beslutningen blev offentliggjort. Herudover blev de relevante udvalg

i Folketinget skriftligt orienteret ved fremsendelse af kopi af Danmarks notifikation

til Kommissionen via brev fra den ansvarlige minister.

Beslutningen i marts 2020 om indførelse af indrejserestriktioner og grænsekon-

trol havde altovervejende til formål at varetage sundhedsmæssige hensyn og var

således ikke udenrigspolitisk begrundet. Beslutningen blev desuden truffet i en pe-

riode, hvor de fleste regeringer i både Europa og internationalt tog lignende skridt

med meget kort varsel. Det var således i det væsentlige ikke udenrigspolitisk kon-

troversielt, at Danmark indførte indrejserestriktioner og grænsekontrol som led i

bekæmpelsen af covid-19.

På denne baggrund er det samlet set vurderingen, at indførelsen af indrejserestrik-

tioner og grænsekontrol som led i covid-19-indsatsen ikke udgjorde en beslutning

af større udenrigspolitisk rækkevidde, jf. grundlovens § 19, stk. 3, og at regeringen

således ikke havde pligt til forudgående at rådføre sig med nævnet om grænsekon-

trollen og indrejserestriktionerne. Det bemærkes, at regeringen skriftligt orienterede

relevante folketingsudvalg om den indførte grænsekontrol. Endvidere orienterede

udenrigsministeren på møder i Det Udenrigspolitiske Nævn den 1. april 2020 og

den 14. maj 2020 nævnet om udenrigspolitiske implikationer af covid-19. Vurderin-

gen medfører naturligvis ikke, at der er noget til hinder for, at regeringen i lyset af

Det Udenrigspolitiske Nævns interesse for emnet orienterer nævnet om væsentlige

skridt i den gradvise lempelse af de danske indrejserestriktioner i forbindelse med

Side 4 af 4

covid-19. Det bemærkes i den forbindelse i øvrigt, at den faseopdelte lempelse i

højere grad end indførelsen af indrejserestriktioner har givet anledning til reaktioner

fra andre lande.