TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 379: Orientering om regeringens anfægtelse af dele af Kommissionens afgørelse i statsstøttesag SA.39078 – Danmark – Finansiering af den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transportministeren

Transportudvalget 2019-20
TRU Alm.del Bilag 379
Offentligt

NOTAT

Dato 26. maj 2020

J. nr. 2020-4217

Anfægtelse af dele af Kommissionens afgørelse i statsstøttesag

SA.39078

–

Danmark

–

Finansiering af den faste forbindelse over

Femern Bælt

Europa-Kommissionen

(’Kommissionen’) har den 20. marts 2020 truffet en ny

afgørelse i statsstøttesagen vedrørende finansieringen af Femern Bælt-

forbindelsen.

Kommissionens statsstøtteafgørelse kommer efter, at Retten ved Den Europæi-

ske Unions Domstol (’Retten’) den 13. december 2018 annullerede Kommissio-

nens tidligere afgørelse vedrørende statsstøtte til Femern Bælt-forbindelsen (T-

630/15 og T-631/15), for så vidt angik godkendelsen af finansieringen af kyst til

kyst-forbindelsen (Femern A/S).

Kommissionen

har herefter gennemført en såkaldt ”formel undersøgelsespro-

cedure”

, hvorunder en række interesserede parter

og de danske myndigheder

har afgivet bemærkninger. Samlet set konkluderer Kommissionen i den nye

statsstøtteafgørelse:

Skatteforanstaltninger, jernbaneafgifter, tilrådighedsstillelse af stats-

ejendom (havbund og vandområder) og statsgarantier til derivattrans-

aktioner udgør ikke statsstøtte omfattet af TEUF artikel 107, stk. 1.

2. Kapitaltilførsler, statsgarantier og statslån til Femern A/S udgør stats-

støtte omfattet af TEUF artikel 107, stk. 1.

Kommissionens afgørelse af 20. marts 2020 om statsstøtte SA.39078 (2019/C) (ex 2014/N), som

Danmark

har

implementeret

til

Femern

A/S:

https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases1/202016/280910_2147483_492_2.pdf.

Statsstøttesag SA.39078 (2019/C) (ex 2014/N)

—

Finansiering af den faste forbindelse over Fe-

mern Bælt

–

Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den

Europæiske

Unions

funktionsmåde:

https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases1/201925/256101_2076583_510_2.pdf

3 Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V, Danske Rederier, European Commu-

nity Shipowners’ Associations, Foreningen för Svensk Sjöfart, Naturschutzbund Deutschland (NA-

BU) e.V., Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Rostock Port GmbH, Scandlines Danmark ApS og

Scandlines Deutschland GmbH, Stena Line Scandinavia AB, Trelleborg Hamn AB og Verband

Deutscher Reeder.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 379: Orientering om regeringens anfægtelse af dele af Kommissionens afgørelse i statsstøttesag SA.39078 – Danmark – Finansiering af den faste forbindelse over Femern Bælt, fra transportministeren

Side 2/6

3. Denne statsstøtte kan

–

inden for de rammer, som Danmark har accep-

teret at overholde, jf. nedenfor

–

godkendes som forenelig med det in-

dre marked.

Om det første punkt fastslår Kommissionen, at Femern

A/S’ indtægter ved

jernbaneafgifter ikke udgør en selektiv fordel for Femern A/S (punkt 218), at

Femern A/S ikke har opnået en reel fordel ved, at der i en periode var særlige

skatteregler om underskudsfremførsel og afskrivning for Femern A/S (punkt

219-227), at Femern A/S ikke har været stillet anderledes end andre selskaber,

for så vidt angår reglerne om sambeskatning (punkt 228), og at Femern A/S

ikke opnår en selektiv fordel ved ikke at betale for brug af havbund og vandom-

råder (punkt 229-232).

For så

vidt angår Femern A/S’ mulighed for at anvende statsgarantier til så-

kaldte derivattransaktioner

, konkluderer Kommissionen, at den metode, som

den danske regering har foreslået anvendt, sikrer, at Femern A/S betaler mar-

kedspræmie for statsgarantier til derivattransaktioner, og at denne foranstalt-

ning derfor ikke er statsstøtte til Femern A/S (punkt 214). Metoden går ud på,

at Femern A/S indhenter to bindende tilbud fra mindst to forskellige private

banker på to typer transaktioner med og uden statsgaranti og tovejs CSA-

aftale

. Hvis Femern A/S vælger transaktionen med støtteelementer (statsga-

ranti og tovejs CSA-aftale), skal Femern A/S betale forskellen mellem de to

tilbud som en præmie til den danske stat. På alle disse punkter accepterer

Kommissionen således i det hele den danske regerings synspunkter og afviser

klagernes synspunkter.

Om det andet punkt fastslår Kommissionen, at Femern A/S udøver økonomisk

aktivitet omfattet af TEUF artikel 107, stk. 1 (punkt 188-201), idet Femern A/S

ikke udfører en myndighedsopgave og er en virksomhed i statsstøtteretlig kon-

tekst. Kommissionen fremhæver i denne sammenhæng blandt andet, at Fe-

mern A/S vil levere tjenester på markedet for transport over Femern Bælt

(punkt 193), at Femern A/S anlægger og driver forbindelsen som en økonomisk

aktør styret af en ”økonomisk logik” (punkt 194),

at Femern A/S kan indføre

rabatordninger (punkt 197), og at Femern A/S i medfør af traktaten mellem

Danmark og Tyskland, artikel 6, stk. 2, skal udføre virksomhed i overensstem-

melse med almindelige forretningsprincipper (punkt 197).

Et derivat er et finansielt produkt bestående af en tovejsforpligtelse, der har en markedsværdi på

nul på tidspunktet for kontraktens indgåelse. Efterhånden som tiden går, kan markedsværdien

ændre sig til fordel for den ene part (og til skade for den anden part) afhængig af for eksempel

ændringer i rentesatserne (afgørelsens punkt 211). Et derivat kan f.eks. være et rente- eller valu-

taswap.

En CSA-aftale

er et ”Credit Support Annex”, dvs. et tillæg, som regulerer sikkerhedsstillelsen.

Side 3/6

For så vidt angår Femern A/S’ informationsaktiviteter,

konkluderer Kommissi-

onen, at disse aktiviteter også er omfattet af Femern A/S’ økonomiske aktivite-

ter, da aktiviteterne bidrager til den økonomiske aktivitet (afgørelsens punkt

201).

I denne del af afgørelsen

afviser

Kommissionen således samlet set den danske

regerings principielle synspunkt om, at Femern A/S slet ikke er omfattet af

statsstøttereglerne eller i det mindste ikke omfattes af statsstøttereglerne, in-

den Femern Bælt-forbindelsen går i drift.

Kommissionen fastslår endvidere, at det nu kan konstateres,

at ”en del af” de

statslige genudlån, der blev tildelt Femern A/S i november/december 2018, har

været iværksat ulovligt (punkt 265). Det skyldes, at Retten

–

efter at lånene

blev tildelt

–

den 13. december 2018 annullerede Kommissionens tidligere

statsstøttegodkendelse fra 2015, og at Kommissionen i afgørelsen af 20. marts

2020 nu har fastslået, at Femern A/S er omfattet af statsstøttereglerne.

Om det tredje punkt fastslår Kommissionen, at statsstøtten til Femern A/S er

forenelig med det indre marked, idet projektet er et vigtigt projekt af fælleseu-

ropæisk interesse omfattet af TEUF artikel 107, stk. 3, litra b (punkt 269-286),

og idet støtten til Femern A/S skal karakteriseres som investeringsstøtte (punkt

287-296). På disse punkter bekræfter Kommissionen således den danske rege-

rings synspunkter og afviser klagernes synspunkter.

Kommissionen fastslår endvidere, at støtten er nødvendig (punkt 297-313), og

at støtten er proportional (punkt 314-354).

Kommissionen kunne imidlertid kun godkende statsstøtten til Femern A/S

under forudsætning af,

at den danske regering forpligtede sig til at sikre:



At statsstøtten til Femern A/S ikke overstiger 69,3 mia. kr. (”maximum

guaranteed amount”) (punkt 348), og at Femern A/S ikke modtager

statsstøtte efter

det 16. driftsår (”maximum guaranteed period”) (punkt

349).

At den danske regering opkræver en provision for statsgarantier og

statslån på 2 pct. i stedet for den nuværende fastsatte provision på 0,15

pct.



Endelig konkluderer Kommissionen om støtteforanstaltningerne, at de udgør

det rette politiske instrument til at tjene formålet med projektet (punkt 355-

356), og at de negative konsekvenser af støtteforanstaltningen i form af for-

drejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem medlemssta-

terne er begrænsede og opvejes af støttens positive virkninger i kraft af bidraget

til målet af fælleseuropæisk interesse (punkt 357-369), samtidig med at Scand-

lines’ de facto monopol på transport over Femern Bælt vil blive brudt.

Side 4/6

Regeringens interesse i at anfægte dele af kommissionsafgørelsen

Regeringen ønsker alene at anfægte den del af Kommissionens afgørelse, hvor-

ved Kommissionen fastslår, at Femern A/S

udøver økonomisk aktivitet og

dermed er omfattet af statsstøttereglerne,

jf. punkt 2.

Regeringen har som ovenfor nævnt under den formelle undersøgelsesprocedu-

re argumenteret for, at etablering og drift af den faste forbindelse over Femern

Bælt efter regeringens opfattelse

ikke

er en økonomisk aktivitet, som er omfat-

tet af EU’s statsstøtteregler, og at

Femern A/S under alle omstændigheder ikke

er omfattet af statsstøttereglerne,

inden

Femern Bælt-forbindelsen går i drift,

men i afgørelsen afviser Kommissionen som anført samlet set disse to princi-

pielle synspunkter.

I sin afvisning forholder Kommissionen sig imidlertid ikke detaljeret til den

danske regerings

principielle indsigelser

mod at anse Femern A/S for at udføre

”økonomiske aktiviteter” i statsstøttereglernes forstand, herunder navnlig

synspunktet om, at sædvanlig statsstøttekontrol af et projekt som Femern Bælt-

projektet ikke tjener noget reelt statsstøtteretligt formål.

Endvidere forholder Kommissionen sig ikke udførligt til den danske regerings

subsidiære synspunkter om, at Femern A/S i hvert fald ikke udfører ”økonomi-

ske aktiviteter”

før idriftsættelsen af forbindelsen (aktuelt forventet 2029), idet

Femern A/S ikke før dette tidspunkt leverer tjenesteydelser på noget konkur-

renceudsat marked.

Regeringen vil i et annullationssøgsmål

ved EU’s domstole

kunne gentage og

udbygge sin argumentation for, at Femern A/S slet ikke udøver ”økonomisk

aktivitet” omfattet af EU’s statsstøtteregler,

og at Femern A/S under alle om-

stændigheder ikke skal være omfattet af statsstøttereglerne før i driftsfasen. Et

hovedsynspunkt i den forbindelse vil være, at Femern A/S udfører en myndig-

hedsopgave, og at Femern A/S ikke er underlagt en sædvanlig markedsøkono-

misk logik om kommerciel udnyttelse af infrastrukturen, således som Kommis-

sionen synes at forudsætte i sin afgørelse.

Spørgsmålet om, hvorvidt Femern A/S udøver økonomisk aktivitet omfattet af

EU’s statsstøtteregler og i givet fald fra hvilket

tidspunkt, er uafklaret i hidtidig

retspraksis fra EU’s domstole

for et projekt som Femern Bælt-forbindelsen. I

den forbindelse bemærkes, at Kommissionen, da den indledte den formelle

undersøgelsesprocedure, selv gav udtryk for tvivl om, hvorvidt Femern A/S

overhovedet er omfattet af EU’s statsstøtteregler.

Spørgsmålet er derfor også ganske principielt, og en dom fra EU’s domstole må

forventes at have vidererækkende betydning for både Kommissionen og den

danske regering. Spørgsmålet kan endvidere være af væsentlig relevans for

Side 5/6

andre danske eksisterende og fremtidige brugerbetalte infrastrukturprojekter,

f.eks. en Kattegatforbindelse.

Får regeringen medhold i, at Femern A/S ikke er omfattet af EU’s statsstøtte-

regler, vil det betyde, at den danske stat ikke er forpligtet til at begrænse stats-

garantimodellen beløbs- og tidsmæssigt som betinget af Kommissionen, jf.

ovenfor, og at staten kan opkræve den almindeligt anvendte garantiprovision.

Får regeringen medhold i, at Femern A/S ikke er omfattet af EU’s statsstøtte-

regler før idriftsættelse af den faste forbindelse, vil det betyde, at færgeselska-

ber og andre ikke vil have samme muligheder for at påberåbe sig statsstøttereg-

lernes procedureregler (bl.a. stand still-forpligtelsen) med henblik på at forsøge

at forsinke Femern Bælt-projektet i planlægnings- og anlægsfasen.

Hertil kommer, at hvis regeringen får helt eller delvist medhold i sine princi-

pielle synspunkter, så vil det skabe en større handlefrihed for den danske stat i

forbindelse med tilrettelæggelsen af andre lignende brugerbetalte infrastruk-

turprojekter. Under alle omstændigheder vil en dom fra EU’s domstole kunne

bringe større klarhed over, hvornår statsstøttereglerne finder anvendelse på

større brugerbetalte transportinfrastrukturprojekter, der udelukkende finan-

sieres, ejes og drives af den danske stat.

Hidtil har Scandlines og Stena Line indgivet en lang række klager og indledt et

betydeligt antal retssager om Femern Bælt-projektets overholdelse af EU-

statsstøttereglerne. I disse retssager er det generelt forudsat, at Femern A/S

omfattet af statsstøttereglerne på sædvanlig vis, og de retssager handler derfor

udelukkende om, hvorvidt samtlige processuelle og materielle statsstøtteregler

har været overholdt. Regeringen har i disse verserende sager ikke haft meget

rum til at give sin beskrivelse af Femern Bælt-projektet og fremføre sine egne

mere principielle synspunkter om, hvorfor Femern A/S slet ikke er omfattet af

statsstøttereglerne, og hvorfor statsstøttereglerne under alle omstændigheder

bør tage højde for Femern A/S’ særlige situation. En anfægtelse af Kommissio-

nens konklusion om, at Femern A/S udøver ”økonomisk aktivitet” siden an-

lægslovens ikrafttræden vil give den danske regering mulighed for at presse på

fra ”den anden side” og dermed

muligvis give en samlet set mere afbalanceret

beskrivelse af Femern Bælt-projektet. Dette vil muligvis kunne være til gavn for

det samlede udfald af de fremtidige statsstøtteretssager, uanset om regeringen

måtte tabe sit principielle synspunkt om, at Femern A/S slet ikke er omfattet af

statsstøttereglerne.

Regeringen har omvendt ikke anledning til at anfægte de dele af Kommissio-

nens afgørelse, hvor Kommissionen konkluderer, at en række foranstaltninger

ikke udgør statsstøtte, og hvor Kommissionen konkluderer, at støtten til Fe-

mern A/S erklæres for forenelig med det indre marked, jf. TEUF artikel 107,

stk. 3, litra b.

Side 6/6

Et annullationssøgsmål anlagt af regeringen vil ikke have opsættende virkning,

og Kommissionens godkendelse vil derfor være i kraft, så længe sagen verserer.

Et annullationssøgsmål vil derfor ikke forsinke Femern Bælt-projektet. Hvis

regeringen taber en sådan retssag, vil det ikke få betydning for Kommissionens

godkendelse, som vil forblive i kraft.

I tilknytning hertil bemærkes, at kommissionsafgørelsen eller dele af afgørelsen

også vil kunne anfægtes af en eller flere af

andre

interesserede parter, forudsat

at de har den fornødne søgsmålskompetence, inden for en frist på to måneder,

efter at afgørelsen er blevet offentliggjort i EU-tidende, jf. artikel 263, stk. 6,

TEUF. I lyset af det hidtidige forløb er det ikke usandsynligt, at Kommissionens

godkendelse af statsstøtten til Femern A/S vil blive anfægtet af en eller flere af

de interesserede parter, der afgav indlæg under den formelle undersøgelses-

procedure.

På baggrund af ovenstående vil regeringen indbringe Kommissionens statsstøt-

teafgørelse for Retten med henblik på at få en endelig afklaring fra EU’s dom-

stole af, om Femern A/S er omfattet af EU’s statsstøtteregler og i givet fald fra

hvilket tidspunkt.