TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Transportudvalget 2019-20
TRU Alm.del Bilag 25
Offentligt

Oktober 2019

— 3/2019

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Budgetteringen af

Vejdirektoratets

vejprojekter

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

3/2019

Beretning om

budgetteringen af

Vejdirektoratets

vejprojekter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2019

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Transportministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i februar 2020.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-635-7

ISBN online 978-87-7434-636-4

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om budgetteringen af Vejdirektoratets

vejprojekter

Statsrevisorerne har tidligere bemærket, at Transport- og Boligministeriets

(herefter Transportministeriet) budgetmodel Ny Anlægsbudgettering ikke

bør opmuntre til systematisk overbudgettering.

Beretningen viser, at Transportministeriet, herunder Vejdirektoratet, har

haft et væsentligt mindreforbrug på vejprojekter, siden Ny Anlægsbudget-

tering blev implementeret i 2007. Ud af 32 færdiggjorte vejprojekter har

30 projekter haft et mindreforbrug i forhold til det budgetterede. Mindre-

forbruget kan samlet set opgøres til ca. 11,6 mia. kr.

Statsrevisorerne anerkender, at Transportministeriets budgetmodel

Ny Anlægsbudgettering har løst tidligere problemer med, at statslige

anlægsprojekter blev væsentligt fordyrede i forhold til det budgette-

rede.

Statsrevisorerne bemærker imidlertid, at det næppe har været Folke-

tingets hensigt, at ca. 33 % af bevillingen til vejprojekter skulle henstå

som mindreforbrug, der først blev tilbageført relativt sent, når vejene

var åbne for trafik.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Transportministeriet

ikke har fastlagt kriterier for, hvornår og hvordan der skal tilbagefø-

res midler fra projekter med et stort mindreforbrug til fornyet poli-

tisk prioritering.

Statsrevisorerne finder, at Transportministeriets, herunder Vejdirek-

toratets, budgettering af vejprojekterne ikke har været tilfredsstillen-

de. Vejprojekternes omkostninger er forholdsvis konsekvent blevet

overvurderet, og Vejdirektoratets brug af erfaringer med priser, tid-

ligere vejprojekter og entreprenørkontrakter er ikke i tilstrækkelig

grad dokumenteret i budgetteringen.

11. oktober 2019

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne finder det relevant, at Transportministeriet vil nedsætte

den samlede reserve, som hidtil har været på 30 %, når fremtidige vejpro-

jekter budgetteres efter Ny Anlægsbudgettering.

Statsrevisorerne bemærker bl.a.

•

at Transportministeriet, herunder Vejdirektoratet, kun i mindre om-

fang har udarbejdet analyser, der kan forklare mindreforbruget

at Vejdirektoratet systematisk indsamler erfaringer om tidligere vej-

projekter og priser, men at der kun er begrænset dokumentation for,

hvordan disse nyttiggøres i anlægsbudgetteringen, og hvorfor man i

nogle projekter afviger fra de erfaringsbaserede enhedspriser

at Transportministeriet generelt følger op på prognoser for og forbrug

af bevillinger til vejprojekterne.

•

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 3

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 7

2. Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter ................................................................ 11

2�½1. Vejdirektoratets budgetlægning .............................................................................................. 11

2�½2. Transportministeriets budgetopfølgning............................................................................. 22

Bilag 1. Metodisk tilgang ........................................................................................................................ 28

Bilag 2. De 32 projekters bevilling og forbrug ............................................................................. 31

Bilag 3. Danmarkskort over de 32 projekter ............................................................................... 33

Bilag 4. Projektforløb for de 32 projekter ...................................................................................... 34

Bilag 5. De 32 projekter opdelt i projekttyper ............................................................................. 38

Bilag 6. Ordliste .......................................................................................................................................... 39

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 28. Transport- og Boligmini-

steriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Flemming Hansen: november 2001 - september 2007

Jakob Axel Nielsen: september 2007 - november 2007

Carina Christensen: november 2007 - september 2008

Lars Barfoed: september 2008 - februar 2010

Hans Christian Schmidt: februar 2010 - oktober 2011

Henrik Dam Kristensen: oktober 2011 - august 2013

Pia Olsen Dyhr: august 2013 - februar 2014

Magnus Johannes Heunicke: februar 2014 - juni 2015

Hans Christian Schmidt: juni 2015 - november 2016

Ole Birk Olesen: november 2016 - juni 2019

Benny Engelbrecht: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Transport- og Boligmini-

steriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Transport- og Boligministeriets (herefter Transport-

ministeriet) budgettering af vejprojekter. Med budgettering mener vi Transportmini-

steriets, herunder Vejdirektoratets, arbejde med at lægge præcise budgetter og lø-

bende følge op på budgetterne.

2. Rammen for Transportministeriets budgettering er Ny Anlægsbudgettering. Mini-

steriet indførte Ny Anlægsbudgettering i 2006, bl.a. fordi der havde været betydelige

fordyrelser på en række statslige anlægsprojekter. Derudover viste en analyse udar-

bejdet af Finansministeriet, at de daværende budgetteringsmetoder ikke i tilstrække-

lig grad var i stand til at forudberegne anlæggenes endelige pris. Ny Anlægsbudgette-

ring indebærer, at projekterne gennemgår en ekstern kvalitetssikring, ligesom der stil-

les en række krav til udformningen af budgettet, herunder at projektets basisoverslag

tillægges en reserve på 30

Formålet med basisoverslaget er ifølge Ny Anlægsbud-

gettering at nå frem til det bedst mulige skøn for, hvad projektet vil koste ud fra den

tilgængelige viden på tidspunktet for anlægsoverslagets udarbejdelse uden tillæg af

egentlige reserver til håndtering af generelle usikkerheder. I et scenarie, hvor ingen

projektrisici indtræffer, skal projektets endelige pris dermed svare til basisoverslaget.

I anlægsperioden udgør basisoverslaget således Vejdirektoratets økonomiske mål.

Det er endvidere et centralt princip, at der er gennemsigtighed og sporbarhed i pro-

jekternes økonomi.

3. Vejdirektoratet har siden 2007 implementeret Ny Anlægsbudgettering for store

vejprojekter. Vejdirektoratet har afsluttet 32 vejprojekter, som er budgetteret under

eller omlagt til Ny Anlægsbudgettering.

Siden Ny Anlægsbudgettering blev indført, har vejprojekterne haft et væsentligt min-

dreforbrug. En opgørelse udarbejdet af Vejdirektoratet viser, at projekterne i gennem-

snit kun har brugt ca. 67

af den samlede bevilling inkl. de reserver, som de har fået

af Folketinget.

Statsrevisorerne bemærkede ved deres behandling af beretningen om brug af ny

anlægsbudgettering i projektet ”Den nye bane København-Ringsted” fra september

2015, at Ny Anlægsbudgettering ikke bør opmuntre til systematisk overbudgettering.

4. Formålet med undersøgelsen er derfor at vurdere, om Transportministeriet, herun-

der Vejdirektoratet, har budgetteret vejprojekterne tilfredsstillende.

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i september 2018.

Ny Anlægsbudgettering

Med Akt 16 24/10 2006 blev

det besluttet at indføre nye

budgetteringsprincipper for

anlægsprojekter på Trans-

portministeriets område.

Basisoverslag

Et projekts basisoverslag er en

grundlæggende beregning af

projektets forventede omkost-

ninger uden tillæg af egentlige

reserver.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Introduktion og konklusion

Konklusion

Rigsrevisionen vurderer, at det ikke er tilfredsstillende, at Transportministeriet, herun-

der Vejdirektoratet, for 25 ud af 32 vejprojekter har overvurderet de endelige omkost-

ninger med samlet set 3,9 mia. kr., svarende til ca. 11,3 % af den samlede bevilling. Den-

ne vurdering skal ses i lyset af, at de 32 projekter derudover samlet set har uforbrugte

reserver på ca. 7,7 mia. kr., som er afsat som en fast del af Ny Anlægsbudgettering. Pro-

jekterne har dermed haft et mindreforbrug på i alt ca. 11,6 mia. kr., svarende til ca. 33 %

af den samlede bevilling. Vejdirektoratet har kun i begrænset omfang udarbejdet ana-

lyser, der kan forklare mindreforbruget.

Konsekvensen heraf er, at der er en risiko for, at uforbrugte midler også fremadrettet

vil stå bundet i vejprojekter, der ikke har behov for midlerne, frem for at indgå i prio-

riteringen af nye projekter.

Undersøgelsen viser, at Vejdirektoratet systematisk indsamler erfaringer til at under-

støtte præcisionen i budgetlægningen og vælger de priser, som Vejdirektoratet vurde-

rer er repræsentative for det arbejde, der skal udføres. Vejdirektoratet har desuden sik-

ret, at vejprojekterne gennemgår en ekstern kvalitetssikring. Dog kan Vejdirektoratet

i de gennemgåede anlægsoverslag kun i begrænset omfang dokumentere overvejelser

om brug af erfaringer fra tidligere projekter, ligesom Vejdirektoratet kun i begrænset

omfang kan forklare, hvorfor der i nogle projekter afviges fra de erfaringsbaserede en-

hedspriser. Den manglende dokumentation betyder, at gennemsigtigheden og sporbar-

heden i budgetlægningen, som er et centralt princip i Ny Anlægsbudgettering, mind-

skes. Vejdirektoratet har i sine analyser fokuseret på efterkalkulationsbidraget, men ik-

ke på, at mindreforbruget på 3,9 mia. kr. primært skyldes, at de kontrakter, Vejdirek-

toratet har indgået med entreprenørerne, gentagne gange er blevet billigere end for-

ventet.

Undersøgelsen viser også, at Transportministeriet generelt følger op på forholdet mel-

lem vejprojekternes aktuelle udgiftsprognose og den samlede bevilling. Ministeriet har

dog ikke fastlagt kriterier for, hvornår der skal tilbageføres midler fra projekter, der ud-

viser et stort mindreforbrug. Det betyder, at ministeriet i de fleste tilfælde ikke har til-

bageført mindreforbruget fra projekterne til Infrastrukturfonden, før vejene var åbne

for trafik, og projekterne regnskabsmæssigt skulle afsluttes. Dette på trods af, at pro-

jekterne erfaringsmæssigt har stabile udgiftsforløb efter kontraktindgåelse uden træk

på reserverne.

Transportministeriet har oplyst, at fremtidige vejprojekter, der budgetlægges efter Ny

Anlægsbudgettering, vil have en samlet reserve på 15 % frem for 30 %. Tilsvarende har

Vejdirektoratet oplyst, at det vil være hensigtsmæssigt at dokumentere baggrunden for

valg af specifikke erfaringsprojekter og priser samt årsager og konsekvenser ved æn-

dringer af prisgrundlaget, og vil implementere dette fremadrettet. Vejdirektoratet har

endvidere oplyst, at de vil sikre, at processen og de overordnede kriterier for tilbage-

førsel af bevilling bliver beskrevet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

5. Rigsrevisionen blev i forbindelse med beretningen om gener for trafikanter ved ud-

videlser af motorveje fra august 2016 opmærksom på en række forhold i relation til

Vejdirektoratets budgettering af og forbrug på 4 vejprojekter. Det fremgik af beretnin-

gen, at Rigsrevisionen ville undersøge disse forhold i anden sammenhæng.

6. Denne beretning omhandler 32 vejprojekter, som Vejdirektoratet har færdiggjort

siden implementeringen af Ny Anlægsbudgettering.

7. Der er tale om forskellige typer af vejprojekter, herunder bl.a. nyanlæg og udvidelser

af veje, motorveje og omfartsveje. Det økonomisk mindste projekt er Rundkørselsfor-

hold ved Viborg med en samlet bevilling på ca. 25 mio. kr., og det økonomisk største

projekt er Funder-Låsby (Silkeborgmotorvejen) med en samlet bevilling på ca. 7 mia.

kr. Folketinget har bevilget i alt ca. 34 mia. kr. til de 32 projekter. Figur 1 viser en over-

sigt over de 32 projekters mindre- eller merforbrug i forhold til den samlede bevilling.

Mindreforbruget er opdelt på henholdsvis uforbrugt basisoverslag og uforbrugte re-

server. Merforbruget er vist som overskridelse af den samlede bevilling.

Figur 1

De 32 projekters mindre- eller merforbrug i forhold til den samlede bevilling

Projektnummer

10%

-10%

-20%

-30%

-40%

-50%

-60%

-70%

Uforbrugt basisoverslag

Uforbrugte reserver

Overskridelse af samlet bevilling

3 4 5 6

8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

Note: 4 projekter er åbnet for trafik, men er ikke regnskabsmæssigt afsluttet. Der kan derfor være mindre stigninger i forbruget for disse projekter. Det

drejer sig om Funder-Låsby (Silkeborgmotorvejen) (projektnr. 14), Holstebromotorvejen (projektnr. 20), Greve S-Køge (Køge Bugt-motorvejen)

(projektnr. 24) og Holbæk-Vig, 2. og 3. etape (projektnr. 16). Det bemærkes, at mindre- eller merforbruget er opgjort i forhold til den samlede

bevilling. De tildelte reserver på 30 % af basisoverslaget udgør i denne opgørelse ca. 23 % af den samlede bevilling.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Introduktion og konklusion

Det fremgår af figur 1, at 30 af de 32 projekter har haft et mindreforbrug i forhold til

den samlede bevilling. 2 projekter – Gørløse Omfartsvej og Nykøbings Falster Om-

fartsvej – har haft et merforbrug og har overskredet bevillingen med henholdsvis ca.

0,1 mio. kr. og ca. 16,8 mio. kr.

Vejdirektoratets budgetlægning

8. Vejdirektoratets budgetlægning af nye større vejprojekter skal, jf. Akt 16 24/10

2006, følge principperne i Ny Anlægsbudgettering. Aktstykket er udmøntet i en vej-

ledning fra 2008, som bl.a. beskriver opbygningen af et budget. Budgetlægningen ta-

ger udgangspunkt i en beregning af projektets grundlæggende fysik (fysikestimatet),

som tillægges 3 forskellige tillæg (efterkalkulationsbidrag, 10

%-reserve

og 20

%-re-

serve), der alle har forskellige formål. Sammenlagt udgør de 4 dele projektets samle-

de bevilling. Figur 2 viser opbygningen af budgettet.

Figur 2

Opbygningen af et budget for et projekt

20 %-reserve

10 %-reserve

Efterkalkulationsbidrag

Fysikestimat

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Transportministeriet.

Basisoverslag

Projektbevilling

Samlet bevilling (totaludgift)

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Introduktion og konklusion |

Fysikestimat, efterkalkulationsbidrag og basisoverslag

Fysikestimatet

er den grundlæggende beregning af projektets forventede omkost-

ninger. Fysikestimatet skal så vidt muligt bestå af poster beregnet ud fra mængder

gange enhedspriser, dvs. at projektets fysiske mængder (fx antal meter autoværn, der

skal sættes op langs vejen) ganges med forventede enhedspriser (fx prisen for én me-

ter autoværn). Både mængder og enhedspriser skal være baseret på dokumenterede

forudsætninger, tidligere relevante erfaringer eller standarder. Hvis der for en post ik-

ke findes relevante erfaringsbaserede enhedspriser (fx hvis der ikke tidligere er ud-

ført lignende projekter), kan Vejdirektoratet estimere nye enhedspriser. Hvis det for

en post ikke er meningsfuldt at beregne omkostninger ud fra mængde gange pris, fx

ved særlige konstruktioner såsom broer og tunneller, kan posten beregnes som en

sumpost.

Ved udarbejdelsen af budgettet er projekteringen ofte endnu ikke så detaljeret, at de

endelige fysikmængder kendes med sikkerhed. Mængdeusikkerheden kan fx vedrø-

re jordbundsforhold. For at imødekomme denne kendte usikkerhed lægger Vejdirek-

toratet et

efterkalkulationsbidrag

til fysikestimatet. Efterkalkulationsbidragets stør-

relse er fastlagt ud fra erfaringer fra gennemførte projekter, hvor forskellen på de for-

ventede og realiserede mængder er kortlagt. I gennemsnit tillægger Vejdirektoratet

projekterne et efterkalkulationsbidrag på ca. 12

af fysikestimaterne.

Summen af fysikestimatet og efterkalkulationsbidraget udgør projektets

basisover-

slag.

Formålet med basisoverslaget er ifølge Ny Anlægsbudgettering at nå frem til det

bedst mulige skøn for, hvad projektet vil koste ud fra den tilgængelige viden på tids-

punktet for anlægsoverslagets udarbejdelse uden tillæg af egentlige reserver til hånd-

tering af generelle usikkerheder. I et scenarie, hvor ingen projektrisici indtræffer, skal

projektets endelige pris dermed svare til basisoverslaget. I anlægsperioden udgør ba-

sisoverslaget således Vejdirektoratets økonomiske mål. Basisoverslaget danner

grundlag for fastsættelsen af størrelsen på projektets reserve.

Reserver, projektbevilling og totaludgift

10. Et projekts

reserver

består af 2 tillæg på henholdsvis 10

og 20

af basisoversla-

get. Reserverne skal finansiere prisusikkerhed, projektændringer og ekstraordinære

mængdeændringer, dvs. mermængder ud over det, der kan finansieres af efterkalku-

lationsbidraget. 10

%-reserven

bevilges til Vejdirektoratet, som selv kan disponere

over træk på reserven. 20

%-reserven

bevilges til Transportministeriets centrale an-

lægsreserve, og det kræver særskilt godkendelse fra Transportministeriet og ved

større træk Finansministeriet, før Vejdirektoratet kan disponere over disse midler.

Projektbevillingen

er basisoverslaget tillagt 10

%-reserven.

Projektbevillingen er den

del af projektets samlede bevilling, som Vejdirektoratet frit råder over til gennemfø-

relse af projektet inkl. reserve til almindelig mængde- og prisusikkerhed.

Projektets

totaludgift

består af projektbevillingen tillagt 20

%-reserven.

Totaludgif-

ten er dermed den samlede udgift til anlægsprojektet, som Folketinget har bevilget

Transportministeriet til at afholde. Sammenlagt rummer den samlede bevilling såle-

des et grundlæggende fysikestimat tillagt 3 tillæg, der i alt svarer til ca. 46

af fysik-

estimatet.

Den centrale anlægs-

reserve

Transportministeriets centra-

le anlægsreserve er en porte-

føljereserve for ministeriets

vej- og baneprojekter. Hvert

projekt bidrager til reserven

med en andel af sin bevilling.

Hvis et projekt fordyres ud

over sit eget bidrag til reser-

ven, kan fordyrelsen finansie-

res af andre projekters bidrag

til den centrale anlægsreserve.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Introduktion og konklusion

Vejdirektoratets projektmodel

11. Vejdirektoratets projektmodel beskriver faserne for et projekt fra start til slut. Vej-

direktoratet styrer alle større vejprojekter efter projektmodellen, jf. figur 3.

Figur 3

Vejdirektoratets projektmodel

ANLÆGS-

LOV

ÅBNING

FASE 1

Forundersøgelser

FASE 2

Beslutnings-

grundlag

FASE 3

Detail-

projektering

FASE 4

Udbud

FASE 5

Anlæg

FASE 6

Projekt-

afslutning

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

VVM-redegørelse

En VVM-redegørelse indehol-

der beslutningsgrundlaget for

et vejprojekt, bl.a. oplysninger

om økonomi, linjeføring og på-

virkning af miljø.

Infrastrukturfonden

fase 1

udarbejder Vejdirektoratet forundersøgelser for projektet, bl.a. med det formål

at understøtte prioritering af projektet og foreløbigt afdække, om projektet er renta-

belt og relevant for udarbejdelse af et beslutningsgrundlag.

fase 2

udarbejder Vejdirektoratet projektets beslutningsgrundlag, herunder budget

og VVM-redegørelse, som lægges til grund for projektets anlægslov. Projekter med en

forventet totaludgift på over 250 mio. kr. skal endvidere gennemgå en ekstern kvali-

tetssikring.

Fase 3-5 omfatter projektets anlægsfase, der starter, når projektet får anlægslov og

bevillingshjemmel.

Fase 3

består af detailprojekteringen, hvor projektets faktiske

mængder afklares mere detaljeret. I

fase 4

sendes projektet i udbud, og kontrakter ind-

gås. I

fase 5

foregår det egentlige anlægsarbejde. Vejen åbnes for trafik sidst i fase 5.

I løbet af fase 3-5 rapporterer Transportministeriet halvårligt status for projektet til

Folketingets Transportudvalg.

Vejdirektoratet har oplyst, at projektets endelige mængder først kendes, når anlægs-

arbejdet er afsluttet.

fase 6

er vejen åbnet for trafik, og kun mindre restarbejder udestår, fx beplantning.

Vejdirektoratet har afsluttet projektet regnskabsmæssigt, og projektet er taget af fi-

nansloven. Færdiggørelsesarbejder kan tage flere år efter åbning og finansieres ved

et budget, der fremgår af anlægsregnskabet. For projekter, der er finansieret af Infra-

strukturfonden, tilbageføres uforbrugte midler fra projektfasen, herunder reserver, til

Infrastrukturfonden.

Infrastrukturfonden er den of-

fentlige pulje, som har finan-

sieret de fleste nye statslige

infrastrukturprojekter siden

2009, herunder vejprojekter,

Signalprogrammet og den nye

Storstrømsforbindelse.

Infrastrukturfonden blev op-

rettet i 2009 med aftalen om

en grøn transportpolitik. Fon-

den udløber i 2020, hvor Fol-

ketinget skal tage stilling til et

nyt transportforlig.

Med undtagelse af Holstebro-

motorvejen, der er delvist fi-

nansieret af Infrastrukturfon-

den, er alle projekter i denne

undersøgelse finansieret af

Infrastrukturfonden.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Introduktion og konklusion |

12. Vejprojekterne strækker sig ofte over lang tid. Figur 4 viser forløbet for Funder-

Låsby (Silkeborgmotorvejen), der er karakteriseret ved at være et langstrakt projekt.

Figur 4

Projektforløbet for Funder-Låsby (Silkeborgmotorvejen)

1990

Folketinget vedtager

projekteringslov for en

motorvej mellem Herning

og Aarhus.

2009

Folketinget ved-

tager anlægslov

for projektet.

2006

Vejdirektoratet offentlig-

gør VVM-redegørelsen

for en ny linjeføring, der

går gennem dele af

Silkeborg by – den

såkaldte kombilinje.

2016

Anden og sidste

strækning (Funder-

Hårup) åbner for trafik.

1990

2002

2006

2008 09

2014

2016 17

2019

2002

Vejdirektoratet

offentliggør VVM-

redegørelsen for 2

forskellige linjeføringer

for strækningen Funder-

Låsby. Forslagene går

henholdsvis gennem

Silkeborg by og nord

om Silkeborg.

2008

Vejdirektoratet

offentliggør supplerende

VVM-redegørelse for den

endelige linjeføring – den

forbedrede kombilinje.

2014

Første strækning

(Hårup-Låsby)

åbner for trafik.

2017

Projektet afsluttes

og tages af finans-

loven.

2019

Projektet genåbnes på

finansloven for 2019 for

støjreduktion efter poli-

tisk aftale om udmønt-

ning af midler til støj-

bekæmpelse i 2018.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

13. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet, herunder

Vejdirektoratet, har budgetteret vejprojekterne tilfredsstillende. Det har vi gjort ved

at undersøge Vejdirektoratets budgetlægning, herunder om Vejdirektoratet systema-

tisk indsamler og anvender erfaringer, der understøtter budgetlægningen, og om Vej-

direktoratet har afdækket væsentlige afvigelser mellem budget og forbrug og analy-

seret årsagerne til disse afvigelser. Vi har også undersøgt Transportministeriets bud-

getopfølgning, herunder om Vejdirektoratet løbende vedligeholder projekternes ud-

giftsprognose, og om ministeriet følger op på forholdet mellem projekternes udgifts-

prognose og den samlede bevilling.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Introduktion og konklusion

Undersøgelsens revisionskriterier tager afsæt i de principper og krav i Ny Anlægs-

budgettering, der vedrører budgetlægning og budgetopfølgning. Kravene fremgår af

Transportministeriets aktstykke om Ny Anlægsbudgettering og af hovednotatet for

Ny Anlægsbudgettering, som er den efterfølgende udmøntning af kravene. Budget-

tets primære succeskriterium er ifølge Ny Anlægsbudgettering at fremkomme med

et udgiftsestimat, der vil ramme den faktiske anlægsudgift så præcist som muligt ud

fra den tilgængelige viden. Det er således hensigten at opstille det bedste realistiske

estimat for projektets omkostninger ud fra den tilgængelige viden. Derimod skal der

ikke opstilles et budget, der under alle tænkelige forhold vil kunne overholdes. Det er

endvidere et centralt princip i Ny Anlægsbudgettering, at der er gennemsigtighed og

sporbarhed i projekternes økonomi, hvilket skal afspejle sig i projekternes økonomi-

styring. Formålet med kravene til budgetlægning og budgetopfølgning i Ny Anlægs-

budgettering er, at anlægsbudgetter baseres på et budget, der så vidt muligt er erfa-

ringsbaseret (empirisk underbygget) og har dokumenterede forudsætninger, så der

kan ske løbende opfølgning, og så ændringer løbende kan forklares. Vi lægger såle-

des til grund, at principperne og værktøjerne i Ny Anlægsbudgettering bl.a. skal un-

derstøtte kvalitet og præcision såvel som gennemsigtighed og sporbarhed i budget-

terne fra vugge til grav.

Metode

14. Undersøgelsens datagrundlag er de 32 vejprojekter, som Vejdirektoratet har af-

sluttet, siden Ny Anlægsbudgettering blev indført i 2006.

I beretningen bruger vi Transportministeriets og Vejdirektoratets tal for projekternes

bevilling, budget og prognose.

15. Principperne i Ny Anlægsbudgettering blev ifølge Transportministeriet gradvist

implementeret og forbedret over en årrække efter Akt 16 24/10 2006. Transportmi-

nisteriet udarbejdede i 2008 den første egentlige udmøntning af kravene i Ny Anlægs-

budgettering i form af et hovednotat med dertilhørende vejnotat. Ministeriet har op-

lyst, at forud for udarbejdelsen af hovednotatet er det kun 2 nye tiltag specifikt nævnt

i aktstykket, der er gældende for projekter, som budgetlægges under Ny Anlægsbud-

gettering – ekstern kvalitetssikring og erfaringsbaserede korrektionstillæg. De oprin-

delige budgetter for 13 af de 32 projekter er ikke udarbejdet under Ny Anlægsbudget-

tering, da de blev igangsat før 2007. Vejdirektoratet har derfor ombudgetteret projek-

terne i forbindelse med implementeringen af Ny Anlægsbudgettering. Ny Anlægsbud-

getterings krav til budgetlægningen har derfor ikke været gældende for disse 13 pro-

jekter.

De resterende 19 projekter er enten budgetlagt i Ny Anlægsbudgettering eller ombud-

getteret i løbet af fase 2 i Vejdirektoratets projektmodel. Folketinget har bevilget mid-

ler til disse de projekter, efter aktstykket trådte i kraft. Vi betragter derfor de 19 pro-

jekter som omfattet af de krav, Transportministeriet har specificeret i hovednotatet

for Ny Anlægsbudgettering.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Introduktion og konklusion |

16. Vejdirektoratet har oplyst, at 4 af de 19 projekter er mindre anlæg, hvor budgettet

er udarbejdet som et mindre anlægsprojekt og derfor ikke følger principperne i Ny An-

lægsbudgettering. Vi vil i analysen af disse 4 projekter afspejle dette forhold.

Vejdirektoratet har desuden oplyst, at de 4 projekter er blevet optaget på finansloven

som større anlægsprojekter og derfor er blevet styret som projekter under Ny Anlægs-

budgettering.

Vejdirektoratet har oplyst, at Vejdirektoratet fremadrettet vil sikre, at opdelingen af

projekter i større og mindre anlægsprojekter bliver beskrevet.

17. Vejdirektoratet har oplyst, at yderligere 8 af de 19 projekter er såkaldte overgangs-

projekter, hvor budgettet er baseret på fx forundersøgelser, der er igangsat før 2006

og derfor ikke følger principperne i Ny Anlægsbudgettering.

Vi vil derfor i den følgende analyse tage højde for de særlige forhold, der gjorde sig

gældende for disse 8 projekter. Vi bemærker dog, at det for 7 af de 8 projekter frem-

går af anlægsloven, at anlægsoverslagene er udarbejdet efter principperne i Ny An-

lægsbudgettering.

18. Alle 32 projekter er afsluttet efter implementeringen af Ny Anlægsbudgettering. Vi

lægger derfor til grund, at kravene til den løbende gennemførelse af og efterfølgende

opfølgning på projekterne er gældende for alle 32 projekter.

19. Undersøgelsens resultater er baseret på en kombination af dataanalyse og gen-

nemgang af dokumenter. Vi har desuden holdt en række møder med Vejdirektoratet

og Transportministeriets departement.

20. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

21. Undersøgelsens tidsperiode er afgrænset fra oktober 2006, hvor Ny Anlægsbud-

gettering trådte i kraft, til januar 2019. Vi undersøger den periode, hvor budgetterne

udarbejdes frem mod anlægslov, og den periode, hvor projekterne eksisterer som

projekter med bevilling på finansloven. Undersøgelsen omhandler dermed ikke forun-

dersøgelsesfaserne, hvor foreløbige budgetter udarbejdes til prioritering af projekter,

eller projekternes videre liv efter anlægsarbejdets afslutning og overgangen til drift.

22. Beretningens undersøgelsesområde er afgrænset til at omhandle de vejprojekter,

der er budgetteret eller ombudgetteret med udgangspunkt i Ny Anlægsbudgettering.

Enkelte projekter, der ikke har været budgetlagt eller ombudgetteret med udgangs-

punkt i Ny Anlægsbudgettering, fx OPP-projektet Kliplev-Sønderborg, indgår derfor

ikke i undersøgelsen. Undersøgelsen omhandler heller ikke vedligeholdelsesprojekter,

da disse ikke budgetteres efter Ny Anlægsbudgettering.

OPP-projekt

OPP er en organisationsform,

der anvendes til at løse offent-

lige bygge- og anlægsopgaver.

Kernen i OPP er, at det offent-

lige finder en privat leveran-

dør til ikke blot at gennemføre,

men også at drive projektet.

Den private part får altså ikke

blot ansvaret for projektet,

men også for efterfølgende

vedligehold og driftsopgaver.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Introduktion og konklusion

Projekterne, der indgår i undersøgelsen, er som udgangspunkt projekter, der er regn-

skabsmæssigt afsluttet og ikke længere er på finansloven. Derudover har vi medtaget

4 større projekter, som er åbnet for trafik, men som endnu ikke er regnskabsmæssigt

afsluttet. Det drejer sig om Holstebromotorvejen, Greve S-Køge (Køge Bugt-motor-

vejen), Funder-Låsby (Silkeborgmotorvejen) og Holbæk-Vig, 2. og 3. etape.

23. Undersøgelsen er afgrænset til den økonomiske del af vejprojekternes planlæg-

ning, styring og opfølgning. Vi undersøger dermed ikke projekternes kvalitet eller tids-

planlægning.

24. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 er en oversigt over

undersøgelsens projekter. Bilaget indeholder bl.a. information om projekternes bevil-

ling og forbrug. Bilag 3 viser de 32 vejprojekters geografiske placering i Danmark. Bi-

lag 4 viser projektforløbet for de 32 projekter. Bilag 5 er en oversigt over, hvordan de

32 projekter har været budgetteret i Ny Anlægsbudgettering. Bilag 6 indeholder en

ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

2. Budgettering af Vej-

direktoratets vejprojekter

2.1. Vejdirektoratets budgetlægning

25. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet systematisk indsamler og anvender erfarin-

ger, der understøtter budgetlægningen. Vi har også undersøgt, om Vejdirektoratet har

afdækket væsentlige afvigelser mellem budget og forbrug og analyseret årsagerne til

disse afvigelser.

Vejdirektoratets indsamling af erfaringer

26. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet systematisk indsamler erfaringer, der under-

støtter budgetlægningen af projekternes budgetter. Det har vi gjort ved at gennemgå

Vejdirektoratets metode for indsamling af erfaringer i overslagssystemet, som bruges

til at udarbejde anlægsoverslaget, der er et projekts budget.

Udgangspunktet for gennemgangen er de anlægsoverslag, Vejdirektoratet har udar-

bejdet for de 19 projekter i undersøgelsen, som har fået en bevilling efter 2007. Som

nævnt tidligere, er der nogle særlige forhold, som gør sig gældende for en del af disse

projekter, hvilket betyder, at der ikke er udarbejdet anlægsoverslag for alle 19 projek-

ter. Vejdirektoratet har oplyst, at der er udarbejdet anlægsoverslag for de 4 mindre

projekter, men at det ikke har været muligt for Vejdirektoratet at finde dokumentation

for 3 af dem, ligesom det ikke har været muligt at finde dokumentation for anlægsover-

slaget for et enkelt af de 8 overgangsprojekter. Tilbage står anlægsoverslagene for 15

projekter, der har fået en bevilling efter 2007. Vejdirektoratet har dog også fremsendt

anlægsoverslag for 3 af de 13 ombudgetterede projekter. Gennemgangen tager derfor

udgangspunkt i 18 anlægsoverslag.

I udarbejdelsen af anlægsoverslaget trækker Vejdirektoratet på et prisbibliotek og et

mængdebibliotek. Prisbiblioteket indeholder enheds- og sumpriser fra tidligere gen-

nemførte projekter, og disse priser bruges som grundlag for de nye priser i anlægs-

overslaget. Når Vejdirektoratet udarbejder et anlægsoverslag, hentes enhedspriser

fra en række udvalgte repræsentative entrepriser. Mængdebiblioteket rummer faste

normer og standardmængder for de forskellige typer af veje, konstruktioner og andre

fysikelementer, hvor det er muligt og hensigtsmæssigt at have standardmængder.

Prisbibliotek

Prisbiblioteket indeholder pri-

ser fra udbudsresultater fra

tidligere projekter.

Mængdebibliotek

Mængdebiblioteket er et kata-

log over standardmængder for

byggematerialer til forskellige

dele af et vejprojekt, fx 1 rund-

kørsel eller 1 km motorvej. Sto-

re dele af mængdebibliotekets

fysiske mængder er fastlagt

gennem standarder, normer

og regler.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

Ensartet opbygning af prisbiblioteket

27. Vi har gennemgået prisbibliotekets opbygning for at vurdere, om erfaringspriser

fra tidligere gennemførte projekter oplistes systematisk og sammenligneligt. For at

Vejdirektoratet har mulighed for at erfaringsopsamle på tværs af projekter, er det en

forudsætning, at der er en ensartet opbygning af prisbiblioteket.

Erfaringsprojekt

Et erfaringsprojekt er et

igangværende eller afsluttet

projekt, der har været i udbud,

som bruges som prisgrundlag

for nye projekter. Prisgrundla-

get består af et gennemsnit af

priserne fra de 3 billigste til-

bud givet i det pågældende

projekts udbudsrunde.

28. Gennemgangen af materialet for de 18 vejprojekter viser, at Vejdirektoratet har

etableret et system, der ensarter og standardiserer erfaringsindsamlingen. For hvert

erfaringsprojekt er priserne inddelt ensartet i forhold til udgiftsposter. Det betyder, at

det er muligt at sammenligne priserne på tværs af erfaringsprojekterne.

Erfaringsbaseret prisgrundlag

29. Vi har undersøgt, om priserne i Vejdirektoratets prisbibliotek er baseret på erfa-

ringer. Det har vi gjort ved at gennemgå Vejdirektoratets prisbibliotek og de priser, der

indgår heri.

30. Gennemgangen viser, at prisbiblioteket indeholder tilbudspriser fra tidligere pro-

jekter. De enheds- og sumpriser, som entreprenørerne har givet i tilbuddet, er binden-

de gennem hele projektet. Det betyder, at det vindende tilbud afspejler de realiserede

erfaringer for enheds- og sumpriser.

Gennemgangen viser videre, at Vejdirektoratet vælger de enhedspriser, som Vejdi-

rektoratet vurderer er repræsentative for det arbejde, der skal udføres. Det betyder,

at prissætningen af et kommende anlægsoverslag ikke altid tager udgangspunkt i alle

enhedspriser i prisbiblioteket. Vi har således set eksempler på, at konkrete priser er

fravalgt til at indgå i nye anlægsoverslag, fordi Vejdirektoratet har vurderet, at prisen

ikke er retvisende. Ligeledes har vi set et eksempel på, at et helt tilbud er fjernet fra

prisbiblioteket, efter den pågældende entreprenør gik konkurs. Hermed sikrer Vejdi-

rektoratet et erfaringsbaseret vedligehold af prisbibliotekets enhedspriser.

Gennemgangen viser dog også, at Vejdirektoratets system for brug af erfaringspriser

kan medføre en uhensigtsmæssig opjustering af anlægsoverslaget. Gennemgangen

viser, at Vejdirektoratet for hvert erfaringsprojekt i prisbiblioteket indtaster tilbuds-

priser fra de 3 billigste tilbud, der blev afgivet, da det pågældende erfaringsprojekt

var i udbud. Priserne i prisbiblioteket er således baseret på et gennemsnit af priserne

for de 3 billigste tilbud for hvert erfaringsprojekt. Vejdirektoratet udbyder dog med få

undtagelser projekterne i entrepriseformer, hvor det altid er det billigste tilbud, der

vinder udbuddet.

31. Vejdirektoratet har oplyst, at det både kan være dyrere og billigere at basere et

prisgrundlag på det vindende tilbud alene. Det skyldes, at selv om det vindende tilbud

samlet set er billigst, er det ikke nødvendigvis billigst på alle de enkelte priser. Nogle

enhedspriser kan således være relativt dyrere i det samlet set billigste tilbud.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

Vejdirektoratet har beregnet betydningen af denne praksis for anlægsoverslaget.

Tendensen er, at basisoverslaget bliver højere ved at bruge de 3 billigste tilbud frem

for det vindende tilbud, selv om forskellen generelt set ikke er stor. Vejdirektoratets

beregning viser, at brugen af de 3 billigste tilbud har ført til, at basisoverslagene sam-

let set er blevet opjusteret med ca. 1,6 %. For ét projekt (Greve S-Køge) har brugen af

de 3 billigste tilbud dog ført til, at basisoverslaget er blevet opjusteret med ca. 5 %

(119 mio. kr. i 2019-priser) i forhold til, hvis kun det vindende tilbud var anvendt.

32. Det er derfor Rigsrevisionens opfattelse, at Vejdirektoratets anvendelse af de 3

billigste tilbud frem for det vindende tilbud medfører, at der er en lille risiko for en opju-

stering af priserne i det samlede fysikestimat.

Ekstern kvalitetssikring

33. Det fremgår af Ny Anlægsbudgettering, at projekter med en totaludgift på over

250 mio. kr. skal gennemgå en ekstern kvalitetssikring. Den eksterne kvalitetssikring

er en uafhængig vurdering af prisgrundlag og anlægsoverslag.

34. Vores undersøgelse viser, at Transportministeriets departement har fået udarbej-

det eksterne kvalitetssikringsrapporter for alle de projekter i undersøgelsen, der har

en totaludgift på over 250 mio. kr. og har anlægslov efter 2007, og hvor det derfor har

været et krav, at der skulle udarbejdes en kvalitetssikringsrapport.

Den overordnede konklusion i alle 13 eksterne kvalitetssikringsrapporter er, at Vejdi-

rektoratets anlægsoverslag for vejprojekterne er gennemarbejdede og veldokumen-

terede. De fleste rapporter peger dog også på behov for større eller mindre korrektio-

ner af anlægsoverslagene. I den seneste kvalitetssikringsrapport fra september 2012

anbefaler den eksterne konsulent, at Vejdirektoratet udarbejder et mere udbygget

forudsætningsnotat med bl.a. mere uddybende beskrivelser af de væsentligste forud-

sætninger for budgettet.

35. Vejdirektoratet har oplyst, at det vil være hensigtsmæssigt at dokumentere bag-

grunden for valg af specifikke enhedspriser samt årsager og konsekvenser ved æn-

dringer heraf, og vil implementere dette fremadrettet.

Vejdirektoratets anvendelse af erfaringer

36. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet systematisk anvender erfaringer, der under-

støtter budgetlægningen, herunder om Vejdirektoratet kan dokumentere, at de an-

vender de mest relevante projekter som erfaringsgrundlag, og om afvigelser fra stan-

dardenhedspriser begrundes og dokumenteres af Vejdirektoratet.

Når Vejdirektoratet udarbejder et anlægsoverslag, skal Vejdirektoratet udvælge en

række repræsentative erfaringsentrepriser i prisbiblioteket, som standardenhedspri-

serne hentes fra. Vejdirektoratet vurderer en erfaringsentreprises relevans ud fra, om

den er repræsentativ for det nye projekt i forhold til kompleksitet, karakter, geografi

og lokalitet. Hvis Vejdirektoratet vurderer, at standardenhedsprisen for en enkelt post

ikke er retvisende, justerer Vejdirektoratet prisen. Vi lægger til grund, at udvælgelsen

af relevante erfaringsentrepriser og begrundelser for afvigelser fra standardenheds-

priser udgør grundlæggende forudsætninger for Vejdirektoratets budgetlægning. Det

følger af Ny Anlægsbudgettering, at disse forudsætninger skal være dokumenteret.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

Dokumentation og begrundelse for anvendelse af mest relevante erfarings-

projekter

37. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet anvender de mest relevante erfaringspro-

jekter som prisgrundlag for nye vejprojekter. Det har vi gjort ved at gennemgå Vejdi-

rektoratets dokumentation for udvælgelsen af erfaringsprojekter.

38. Gennemgangen viser, at Vejdirektoratet ikke har en praksis for systematisk at do-

kumentere og begrunde udvælgelsen af erfaringsprojekter. Vejdirektoratet har for 12

ud af de 19 projekter, der har fået bevilling efter 2007, fremsendt dokumenter, hvori

der indgår overvejelser om udvælgelsen af erfaringsprojekter. Det betyder, at der for

7 projekter, der har fået bevilling efter 2007, ikke foreligger dokumentation for udvæl-

gelsen af erfaringsprojekter.

Gennemgangen viser dog også, at begrundelsen for valget af prisgrundlag er mangel-

fuld for alle 12 projekter. Boks 1 viser Vejdirektoratets dokumenterede begrundelse for

valg af erfaringsprojekter for 3 forskellige projekter.

Boks 1

Eksempler på begrundelse og dokumentation for anvendelse af

mest relevante erfaringsprojekter

”Der blev argumenteret for – og besluttet – at fjerne følgende entrepriser fra prisgrund-

laget: Odense-Ringe, Skejby-Skødstrup, M3 og M4”.

”Ved udvælgelsen er der taget hensyn til geografisk placering af og kompleksiteten i

projektet”.

”Alle entrepriser ligger i det midt- og vestlige Jylland, og tilbud er fra 2010 og 2011”.

Kilde:

Vejdirektoratet.

Kun for et enkelt projekt (Greve S-Køge) har vi set konkrete overvejelser for valget af

erfaringsprojekter. Her har vi set beregninger af, hvilken økonomisk konsekvens for-

skellige kombinationer af erfaringsprojekter ville have for anlægsoverslaget. Overve-

jelser omkring repræsentativitet er dog ikke umiddelbart afspejlet i dokumentationen.

39. Vejdirektoratet har oplyst, at Vejdirektoratet siden primo 2013 har arbejdet med,

at vejprojekterne fremadrettet skal dokumentereres systematisk i et såkaldt forud-

sætningsnotat.

Vejdirektoratet har siden 2013 påbegyndt budgetlægningen for et enkelt projekt, der

indgår i denne undersøgelse – Løgten-Bale. Vores undersøgelse viser, at Vejdirekto-

ratet ikke har udarbejdet et forudsætningsnotat for dette projekt.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

40. Den foreliggende dokumentation giver ikke grundlag for at vurdere, om Vejdirek-

toratet udvælger de mest relevante projekter til prisgrundlaget. Det betyder, at bud-

getlægningen ikke følger det centrale princip i Ny Anlægsbudgettering om, at budget-

tet skal hvile på dokumenterede forudsætninger, der sikrer gennemsigtighed og spor-

barhed i budgettet.

41. Vejdirektoratet har oplyst, at det vil være hensigtsmæssigt at dokumentere bag-

grunden for valg af specifikke prisbiblioteker og sumpriser yderligere, og vil implemen-

tere dette fremadrettet.

Dokumentation og begrundelse for prisafvigelser

42. Vi har undersøgt, om afvigelser fra standardenhedspriser begrundes og dokumen-

teres af Vejdirektoratet. Ifølge Ny Anlægsbudgettering skal eventuelle afvigelser fra

standardenhedspriser beskrives med hensyn til årsag og økonomisk konsekvens.

43. Vi har gennemgået dokumentationen for eventuelle prisafvigelsers årsag og øko-

nomiske konsekvens for anlægsoverslaget. Udgangspunktet for gennemgangen er

derfor de 15 projekter, som har fået bevilling efter 2007, og som vi har modtaget et an-

lægsoverslag for.

Gennemgangen viser, at der for alle projekter findes enkelte begrundelser for prisæn-

dringer, der fremgår af selve anlægsoverslaget. For 7 ud af 15 projekter er der også én

eller flere henvisninger til et granskningsmøde, -notat eller -referat. Vejdirektoratet

har dog ikke kunnet fremsende den dokumentation, der henvises til som forklaring på

prisafvigelserne.

Vejdirektoratet har beregnet, at ændring af standardenhedspriserne har ført til, at ba-

sisoverslagene samlet set er blevet opjusteret med ca. 1,9 % (varierende fra en opju-

stering på ca. 9 % til en nedjustering på ca. 5 %). Ændringen af standardenhedspriser-

ne har derfor haft en begrænset påvirkning på det samlede basisoverslag.

44. Vejdirektoratet har oplyst, at særligt i de tidlige faser af implementeringen af Ny

Anlægsbudgettering har Vejdirektoratet arbejdet med dokumentation af valg af en-

hedspriser, så det væsentligste fokus var på at få dokumenteret, hvilke priser der er

taget udgangspunkt i. Det har metodisk været underforstået, at valget var baseret på

en relevant faglig vurdering, og begrundelsen for valget har derfor ikke været frem-

hævet. Vejdirektoratet har endvidere oplyst, at det vil være hensigtsmæssigt at doku-

mentere baggrunden for valg af specifikke priser samt årsager og konsekvenser ved

ændringer heraf, og vil implementere dette fremadrettet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

Eksterne rådgivere

45. Vores gennemgang af anlægsoverslagene viser flere henvisninger til eksterne råd-

givere ved prissætningen af sum- og enhedspriser. Vejdirektoratet har anvendt eks-

terne rådgivere til prissætningen i 7 ud af de 15 projekter, hvor én eller flere poster der-

med ikke fastsættes af Vejdirektoratet selv.

Gennemgangen har vist tilfælde, hvor den eksterne rådgiver indregner tillæg for ufor-

udsete udgifter i anlægsoverslaget. Fx tillægges der for Funder-Låsby (Silkeborgmo-

torvejen) 10

til uforudsete udgifter i overslaget for lodrette støttevægge og andre

bygværker. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at dette tillæg burde være indregnet

under projektets efterkalkulationsbidrag og reserver og dermed ikke være en del af

prisfastsættelsen i fysikestimatet.

Vejdirektoratet har oplyst, at projektet formentlig blev gennemført med det beskrev-

ne tillæg, på trods af at den eksterne kvalitetssikring fremhævede det som problema-

tisk. Vejdirektoratet har endvidere oplyst, at overgangen fra de daværende budgette-

ringsprincipper til Ny Anlægsbudgettering skulle gennemføres på meget kort tid, og at

det derfor ikke kan udelukkes, at der kan være mindre beløb, som er overset.

Det fremgår endvidere af en anden ekstern kvalitetssikringsrapport, at tillæggene for

uforudsete udgifter ikke specificeres af rådgiverne, hvorfor Vejdirektoratet ikke kan

oplyse omfanget af den praksis eller dens betydning for anlægssummen.

Gennemgangen viser, at Vejdirektoratets brug af eksterne rådgivere til at prisfastsæt-

te kan føre til, at prissætningen er mindre gennemsigtig og sporbar.

46. Vejdirektoratet har oplyst, at Vejdirektoratet har skærpet praksis vedrørende do-

kumentation af de krav og metoder, som rådgiverne anvender.

Vejdirektoratets analyse og kortlægning af væsentlige afvigelser

47. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet analyserer væsentlige afvigelser mellem pro-

jekternes budgetter og det regnskabsførte forbrug i de afsluttede projekter. Opfølg-

ningen på afsluttede projekter består i, at Vejdirektoratet udarbejder et anlægsregn-

skab ved projektafslutning. En vigtig del af den projektspecifikke afrapportering er

ifølge Ny Anlægsbudgettering en efterkalkulation af projektbevillingen. Efterkalkula-

tionen er en gennemgang og kvalitetssikring af projektets økonomistyring med hen-

blik på, at den endelige afvigelsesforklaring bliver kendt og kan bruges til fremtidig læ-

ring.

Herudover indebærer erfaringsbaseret budgettering efter Rigsrevisionens opfattel-

se, at læringen og erfaringerne fra de enkelte afsluttede projekter også sammenhol-

des på tværs af projekterne. Det sikrer, at generelle tendenser indfanges til brug for

fremtidig budgetlægning.

Projektspecifik kortlægning af afvigelser

48. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet har gennemført en projektspecifik kortlæg-

ning af væsentlige afvigelser i hvert enkelt afsluttet projekt. Det har vi gjort ved at gen-

nemgå anlægsregnskaberne for de 28 af undersøgelsens 32 projekter, der er regn-

skabsmæssigt afsluttet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

49. Vejdirektoratet har en målsætning om, at anlægsregnskabet bør være udarbejdet

3 måneder efter, at projektet er taget af finansloven. Figur 5 viser, hvor lang tid der er

gået, fra projektet er taget af finansloven, til anlægsregnskabet foreligger.

Figur 5

Varighed for udarbejdelse af anlægsregnskab

Måneder

100

Note: Den stiplede linje viser Vejdirektoratets målsætning om, at anlægsregnskabet skal være udarbejdet senest 3 måneder efter, at projektet er taget

af finansloven. For ét projekt er anlægsregnskabet ikke dateret. Figuren rummer derfor kun 27 projekter. Der er 3 projekter, hvor anlægsregn-

skabet er aflagt, inden projektet er taget af finansloven, hvorfor der er 3 tomme pladser i figuren.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

Det fremgår af figur 5, at Vejdirektoratet kun for ca. ⅓ af projekterne overholder mål-

sætningen. For ⅓ af projekterne (9 projekter) er der gået mere end 3 år, før anlægs-

regnskabet er afsluttet.

Vejdirektoratet har oplyst, at der de seneste år ikke er sket en systematisk udarbej-

delse af anlægsregnskaberne, men at der bliver taget initiativ til, at det sker fremad-

rettet.

Projektnummer

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

50. Vi har endvidere gennemgået anlægsregnskabernes indhold. I anlægsregnskabet

består Vejdirektoratets kortlægning af væsentlige afvigelser mellem budget og for-

brug af en beskrivelse af projektets væsentligste afvigelser i forhold det forudsatte i

anlægsoverslaget (fx gunstige licitationsresultater). I tillæg hertil er der i flere anlægs-

regnskaber en oversigt, der viser ændringernes økonomiske konsekvenser i form af

træk eller opsparing på de enkelte reserver.

Gennemgangen viser dog også, at den projektspecifikke opfølgning begrænser sig til

en konstatering af projektets ændringer, men ikke indeholder konkrete overvejelser

om afvigelsernes årsager og de eventuelle budgetmæssige læringspunkter, som Vej-

direktoratet kan bære videre i fremtidige projekter.

51. Vejdirektoratet har oplyst, at anlægsregnskaberne ikke er det eneste værktøj til

opsamling af erfaringer, og at der også foregår en løbende opfølgning i de projektspe-

cifikke ændringslogs med tilhørende ændringsskemaer.

Vi har gennemgået ændringsloggene og kan konstatere, at der i den løbende opfølg-

ning i de projektspecifikke ændringslogs ikke indgår en samlet overvejelse om afvigel-

sens årsager og budgetmæssige læringspunkter.

Endelig har Vejdirektoratet oplyst, at opsamlingen på projekternes erfaringer også

sker i Vejdirektoratets kvalitetsstyringssystem, hvor projekterne evalueres med hen-

blik på at levere konkrete forbedrings- og udviklingstiltag til løbende effektivisering og

optimering af processer, metoder, projekter, opgaver og netværk.

Vi har gennemgået et eksempel på en projektevaluering og kan konstatere, at den hel-

ler ikke indeholder overvejelser om afvigelsens årsager og budgetmæssige lærings-

punkter.

Tværgående kortlægning af afvigelser

52. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet har gennemført en tværgående kortlægning

af væsentlige afvigelser.

Vejdirektoratet kortlagde første gang erfaringer med Ny Anlægsbudgettering i sep-

tember 2017, dvs. ca. 6 år efter, at de første vejprojekter, som følger Ny Anlægsbud-

gettering, blev taget af finansloven i 2011. Vejdirektoratet har løbende opdateret kort-

lægningen og samlet resultaterne i et efterkalkulationsnotat. Foreløbig har Vejdirek-

toratet indarbejdet oplysninger for 27 ud af undersøgelsens 32 projekter i efterkalku-

lationsnotatet.

Ved kortlægningen tager Vejdirektoratet bl.a. udgangspunkt i det enkelte projekts

ændringslog, som er et samlet overblik over de ændringer, der er gennemført i pro-

jektet. Som led i udarbejdelsen af ændringslogs kategoriserer Vejdirektoratet pro-

jektændringer, efter hvilken reserve de finansieres fra, dvs. som enten ændringer i ef-

terkalkulationsbidraget, 10 %-reserven eller 20 %-reserven. Mængdeændringer fi-

nansieres af efterkalkulationsbidraget, pris- og scopeændringer finansieres af 10 %-

reserven, og større konsekvenser af fx lovændringer finansieres af 20 %-reserven.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

Dette gælder også for ændringer, der resulterer i et mindreforbrug, hvor besparelsen

flyttes til den relevante reserve. Der kan således ske en opsparing på reserverne un-

dervejs i et projekt, og kategoriseringen betyder, at det er muligt at se, hvor mindre-

forbruget er opstået. Ved udarbejdelsen af efterkalkulationerne kontrollerer Vejdirek-

toratet, at kategorierne er brugt korrekt. Vejdirektoratet konkluderer i efterkalkulati-

onsnotatet, at de afsatte efterkalkulationsbidrag på tværs af projekterne gennem-

snitligt har svaret til mængdeændringerne i projekterne. Det betyder, at Vejdirektora-

tet samlet set har afsat en passende reserve til mængdeændringer.

Vores undersøgelse viser dog, at Vejdirektoratet ikke har udarbejdet en lignende kort-

lægning af projekternes forbrug og opsparing af midler på 10

%-reserven

og 20

%-re-

serven, på trods af at Vejdirektoratet har tilvejebragt de nødvendige data herfor i ud-

arbejdelsen af efterkalkulationsnotatet.

53. Tabel 1 viser de 27 efterkalkulerede projekters afsatte og forbrugte reserver. Før-

ste kolonne i tabellen viser, hvor mange midler der ved anlægsloven er sat af på de en-

kelte reserver for de 27 projekter, mens den anden kolonne viser, hvor mange af disse

midler der er blevet brugt gennem projekternes levetid. Den sidste kolonne viser re-

servestørrelsen ved projektafslutning for projekterne, dvs. de afsatte midler fratrukket

de forbrugte midler.

Tabel 1

Afsatte og forbrugte reserver i 27 projekter (2019-priser)

Afsatte

reserver

Efterkalkulationsbidrag

%-reserve

2�½8 mia. kr.

2�½6 mia. kr.

5�½2 mia. kr.

Forbrugte

reserver

2�½7 mia. kr.

÷3�½9 mia. kr.

0�½03 mia. kr.

Reservestørrelse

ved projekt-

afslutning

0�½1 mia. kr.

6�½5 mia. kr.

5�½1 mia. kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

Det fremgår af tabel 1, at efterkalkulationsbidraget er tilnærmelsesvist fuldt forbrugt

ved projektafslutning. For 20 %-reserven er der blevet brugt ca. 34 mio. kr., hvilket be-

tyder, at der er et overskud på ca. 5,1 mia. kr. For 10 %-reserven overstiger midlerne

ved projektafslutning de afsatte midler, hvilket vil sige, at der er sket en opsparing af

midlerne i 10 %-reserven i løbet af projekternes forløb. Denne opsparing er på ca. 3,9

mia. kr.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

54. Tabel 2 viser en oversigt over de 27 efterkalkulerede projekters forbrug af den af-

satte 10

%-reserve.

Et negativt forbrugstal er udtryk for en opsparing, dvs. at projektet

er billiggjort som følge af prisændringer.

Tabel 2

27 projekters forbrug af 10

%-reserven

(2019-priser)

(Mio. kr.)

Funder-Låsby (Silkeborgmotorvejen)

Øverødvej-Hørsholm S (Helsingørmotorvejen, 1. etape)

Fløng-Roskilde V

Skærup-Vejle N

Middelfart-Nørre Aaby (Vestfyn, 1. etape)

Holbæk-Vig, 2. og 3. etape

Motorring 4-Tværvej N (Frederikssundmotorvejen, 2. etape)

Bording-Funder

Riis-Ølholm-Vejle

Holstebromotorvejen

Bredsten-Vandel

Brande Omfartsvej (udvidelse)

Sunds Omfartsvej

Brande-Give N

Taastrup-Frederikssundmotorvejen (udbygning af Motorring 4)

Esbjerg Havn

Sdr. Borup-Assentoft

Gørløse Omfartsvej

Tilslutningsanlæg ved Odense SØ

Vintapperrampen

Greve S-Køge (Køge Bugt-motorvejen)

Rundkørselsforhold ved Viborg

Løgten-Bale

Slagelse Omfartsvej

Motorring 3-Motorring 4 (Frederikssundmotorvejen, 1. etape)

Næstved Omfartsvej

Nykøbing Falster Omfartsvej

I alt

Forbrug

÷978�½0

÷499�½1

÷453�½7

÷452�½4

÷299�½3

÷264�½2

÷183�½7

÷139�½7

÷135�½7

÷117�½6

÷92�½2

÷84�½1

÷74�½0

÷67�½8

÷64�½6

÷48�½5

÷38�½6

÷38�½2

÷25�½4

÷9�½8

÷7�½2

0�½1

8�½8

27�½1

40�½4

40�½9

43�½3

÷3�½913�½5

Heraf forårsaget

af lavere pris

÷318�½0

÷540�½0

÷721�½3

÷202�½5

÷188�½2

÷203�½6

÷176�½7

12�½7

11�½2

÷78�½9

70�½2

÷64�½5

÷56�½7

÷24�½6

÷66�½1

÷34�½5

÷52�½9

÷24�½7

÷10�½0

÷8�½3

÷219�½0

0�½3

÷6�½7

÷4�½0

2�½3

÷17�½3

22�½8

÷2�½898�½9

Projektet er kun foreløbigt efterkalkuleret af Vejdirektoratet, og der kan derfor forekomme ændringer.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

Det fremgår af tabel 2, at de 27 projekter har en opsparing på 10 %-reserven på i alt

ca. 3,9 mia. kr. Langt størstedelen heraf (i alt ca. 2,9 mia. kr.) skyldes billigere licita-

tionsresultater end forventet ved budgetlægningen. Den resterende opsparing skyl-

des mængdeændringer. Kun 6 af de 27 projekter har haft et forbrug af 10

%-reserven

med et sammenlagt træk på ca. 160,5 mio. kr.

55. Vejdirektoratets egen tværgående analyse af projekternes afvigelser har haft et

fokus på efterkalkulationsbidraget. I udarbejdelsen af efterkalkulationerne har Vejdi-

rektoratet imidlertid tilvejebragt data, der muliggør kortlægning af den samlede afvi-

gelse mellem budget og regnskab. Ovenstående opgørelse viser, at afvigelsen i efter-

kalkulationsbidraget udgør en meget lille andel af den samlede afvigelse. Vejdirekto-

ratets kortlægning indfanger således ikke en stor del af den samlede afvigelse, herun-

der at Vejdirektoratet i langt størstedelen af projekterne har haft væsentligt højere

forventninger til projekternes priser end realiseret.

Indeksering, konkurrence og markedssituation

56. Projekternes bevilling på finansloven indeksreguleres ud fra Finansministeriets

fremskrivninger af vejindekset, og afvigelser mellem den fremskrevne og den realise-

rede prisudvikling afregnes efterfølgende med 2 års forsinkelse. Vejdirektoratet har

dog oplyst, at indekseringen og afregningen ikke fuldt ud kompenserer Vejdirektora-

tet for markedsprisudviklinger i 3 situationer. For det første i perioden fra VVM-under-

søgelse til anlægslov, for det andet i det første år efter kontraktindgåelse, hvor kon-

trakten mellem Vejdirektoratet og entreprenøren ikke prisreguleres, og for det tredje

i de 2 sidste år, inden projektet tages af finansloven, hvor indekseringstab eller -ge-

vinster ikke efterreguleres.

Vejdirektoratet har derfor for et enkelt projekt beregnet indekseringens indflydelse

på projektets økonomi. Vejdirektoratet har beregnet, at projektet fra kontraktindgå-

else til færdiggørelse har haft en positiv gevinst ved indeksering på 72,7 mio. kr. Det

samlede mindreforbrug i projektet i forhold til basisoverslaget er ca. 499 mio. kr.,

hvoraf 72,7 mio. kr. udgør ca. 15

Således er det ca. 85 % af det pågældende pro-

jekts mindreforbrug, som umiddelbart ikke kan forklares af indeksering og konjunk-

turudsving.

Vejdirektoratet har oplyst, at markedsforhold, herunder finanskrisen i 2008-2009,

også er en medvirkende årsag til mindreforbruget i projekterne. Markedssituationen

i vejentreprenørbranchen afspejler ikke nødvendigvis fuldt ud de generelle vejprisin-

deks fra Danmarks Statistik. Dertil kommer, at Vejdirektoratets kontinuerlige forbed-

ringer af udbudsstrategier kan have en priseffekt, herunder fx ved øget anvendelse af

totalentrepriser.

Undersøgelsen viser dermed, at markedsforhold kan spille en rolle i forklaringen af

projekternes afvigelser mellem budget og forbrug.

Vejindeks

Danmarks Statistik udgiver

indeks for følgende typer an-

lægsarbejde: jordarbejder, as-

faltarbejde, betonkonstruktio-

ner og jern- og stålkonstruktio-

ner. Yderligere beregnes del-

indeks for lastvognskørsel og

for materiel og maskiner. På

baggrund af disse anlægs- og

delindeks beregnes et samlet

omkostningsindeks for anlæg

af veje. Statistikken offentlig-

gøres kvartalsvist (primo fe-

bruar, maj, august og novem-

ber).

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

Resultater

Undersøgelsen viser, at Vejdirektoratet systematisk indsamler erfaringer til at under-

støtte præcisionen i budgetlægningen. Vejdirektoratet har etableret et standardise-

ret system, hvor tidligere erfaringspriser samles og vedligeholdes. Undersøgelsen vi-

ser også, at projekter over 250 mio. kr. har gennemgået en ekstern kvalitetssikring,

der kun i mindre omfang havde bemærkninger til budgetlægningen.

Undersøgelsen viser videre, at Vejdirektoratet ikke har haft praksis for systematisk

at dokumentere overvejelserne bag udvælgelsen af erfaringsprojekter. Vejdirektora-

tet kan ikke dokumentere, at Vejdirektoratet anvender de mest relevante erfarings-

grundlag for udarbejdelsen af budgetter. Herudover kan Vejdirektoratet ikke begrun-

de og dokumentere afvigelser fra standardenhedspriserne. Vejdirektoratets brug af

eksterne rådgivere til prissætning har endvidere hæmmet gennemsigtigheden og

sporbarheden, da udregninger og metode ikke dokumenteres. Manglerne i begrun-

delserne for ændringer af priserne gør de anvendte priser ugennemsigtige, da der er

uklarhed om, hvordan den justerede pris er fremkommet.

Endelig viser undersøgelsen, at Vejdirektoratets projektspecifikke analyse af afvigel-

ser mellem budget og regnskab er mangelfuld og for langt størstedelen af projekter-

ne forsinket, så erfaringerne ikke kan anvendes med det samme. Vejdirektoratets

tværgående analyse og kortlægning er ligeledes mangelfuld. Vejdirektoratet har ude-

lukkende fokuseret på afvigelsen i efterkalkulationsbidraget og har således ikke haft

fokus på, at der samlet set optræder et betydeligt mindreforbrug på ca. 11,6 mia. kr.

på tværs af projekterne. Vejdirektoratets tværgående kortlægning viser heller ikke,

at en stor del af dette mindreforbrug primært skyldes, at de kontrakter, Vejdirektora-

tet indgår med entreprenørerne, bliver billigere end forventet.

2.2. Transportministeriets budgetopfølgning

57. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet løbende følger op på vejprojekternes bud-

getter, og om Transportministeriets departement løbende følger op på økonomien i

projekterne.

Det er ifølge Ny Anlægsbudgettering et krav af hensyn til bevillingsstyringen, at even-

tuelle ændringer i projekternes forudsætninger og disses økonomiske konsekvenser

kan dokumenteres. Vejdirektoratet skal derfor løbende vedligeholde projekternes ud-

giftsprognose gennem projekternes levetid, så de aktuelle forventninger til forbruget

kan sammenholdes med ankerbudgettet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

Vejdirektoratets vedligeholdelse af projekternes udgiftsprognose

58. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet løbende har vedligeholdt vejprojekternes ud-

giftsprognose. Det har vi gjort ved at se på, om Vejdirektoratet løbende har registreret

og beskrevet væsentlige ændringer i projekterne og opgjort konsekvenserne af æn-

dringer, herunder opdateret budgetterne og projekternes udgiftsprognose med disse

oplysninger.

Vejdirektoratets løbende registrering af væsentlige ændringer

59. Ifølge Ny Anlægsbudgettering skal ændringer i et vejprojekt dokumenteres i æn-

dringsskemaer, og ændringerne skal registreres i projektets ændringslogs. Ændrings-

loggene og den opdaterede udgiftsprognose danner grundlaget for de kvartalvise

budgetopfølgninger. Vi har derfor gennemgået en række ændringslogs for udvalgte

projekter.

Gennemgangen viser, at ændringsloggene indeholder projekternes ændringer og vi-

ser deres økonomiske konsekvenser. Det betyder, at det for alle ændringer i loggene

er beskrevet, hvad den økonomiske konsekvens af ændringen er, herunder omfanget

af mer- eller mindreforbruget på hovedpostniveau, og eventuelt med hvilken af pro-

jektets reserver ændringen finansieres. Dette gælder også for ændringer, der resulte-

rer i et mindreforbrug. Her angives det i ændringsloggen, hvilke reserver mindrefor-

bruget skal flyttes til.

60. Det fremgår af Ny Anlægsbudgettering, at ændringsloggene skal basere sig på

ændringsskemaer, hvor hver ændring skal være dokumenteret.

Vores gennemgang af ændringsloggene og -skemaerne viser, at Vejdirektoratet log-

ger ændringernes årsager og økonomisk konsekvens samt finansiering. Ændringerne

logges endvidere med øvrige konsekvenser for projektet, herunder tid, kvalitet, kom-

munikation, miljø og sikkerhed.

61. Vejdirektoratet kan med den løbende registrering af ændringer og vedligeholdelse

af udgiftsprognosen for projekterne følge udviklingen i projekternes udgiftsprognoser

fra bevillingshjemmel til projektafslutning. Det sker i kvartalsvise interne budgetop-

følgninger, som udarbejdes af projektlederen, hvor projektets fremdriftsmæssige og

økonomiske status rapporteres. Projektets økonomiske status rapporteres i form af

projektets aktuelle projektbevilling og den aktuelle udgiftsprognose. Udgiftsprogno-

sen udgøres af det opdaterede fysikestimat, dvs. projektets fysikestimat medregnet

alle registrerede ændringer i projektet. Herudover rapporteres også et risikotillæg,

som udtrykker Vejdirektoratets aktuelle vurdering af, hvor mange midler der skal til

for at dække projektets risikobillede.

Projekternes løbende vedligeholdelse af udgiftsprognosen og afrapportering i de

kvartalsvise budgetopfølgninger giver Vejdirektoratet mulighed for at monitorere og

tage stilling til udviklingen i udgiftsprognosen, bevillingen og størrelsen på projekter-

nes reserver.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

62. Figur 6 viser udviklingen i udgiftsprognosen, udgiftsprognosen inkl. risikotillæg,

projektbevillingen og den samlede bevilling for Middelfart-Nørre Aaby. De kvartals-

vise budgetopfølgninger starter efter projektets anlægslov af maj 2010 og slutter i

2016, når projektet tages af finansloven, og anlægsregnskabet udarbejdes.

Figur 6

Forløb for Middelfart-Nørre Aaby (løbende priser)

(Mio. kr.)

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Udgiftsprognose

Udgiftsprognose inkl. risikotillæg

Projektbevilling

Samlet bevilling

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

Det fremgår af figur 6, at udgiftsprognosen er faldende, som projektet skrider frem,

mens den samlede bevilling og projektbevillingen forbliver uændret hele projektets

levetid frem mod tilbageførsel af bevilling på finansloven for 2016 – 1 år før, projektet

tages af finansloven. Vejen åbnede i oktober 2014. Slidlagsarbejderne er først udført

i 2015, fordi det er en vejrfølsom aktivitet, som ikke kan udføres i perioden november-

april, hvorfor en andel af entreprenøromkostningerne først forekommer i 2015. Pro-

jektets reserve udgøres løbende af forskellen mellem udgiftsprognosen og den sam-

lede bevilling.

Det fremgår desuden af figuren, at risikotillægget er størst i starten af projektets leve-

tid, hvor detailprojektering af projektet og udbud af projektets entrepriser ikke er gen-

nemført. Herefter udgør risikotillægget en forholdsvis lille sum, der ikke udvikler sig

væsentligt i de resterende dele af projektets levetid. Det kan konstateres, at udgifts-

prognosen inkl. risikotillæg overstiger projektbevillingen i perioden forud for kontrakt-

indgåelse. Der er dog på intet tidspunkt risiko for, at projektets forbrug overstiger den

samlede bevilling, som Folketinget har bevilget projektet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

63. Vi kan på baggrund af en gennemgang af de kvartalsvise rapporteringer og æn-

dringsloggen konstatere, at billiggørelsen i hovedtræk finder sted, når projektets en-

treprisekontrakter udbydes, og der indgås kontrakt. Den store nedgang i udgiftsprog-

nosen i 2012 forklares i de kvartalsvise rapporteringer primært med gunstige udbuds-

resultater.

Opsummerende viser Vejdirektoratets vedligeholdelse af udgiftsprognosen for Mid-

delfart-Nørre Aaby et projekt med et stabilt forløb fra start til slut med undtagelse af

en væsentlig billiggørelse som følge af billigere entreprisekontrakter end forventet.

Vejdirektoratet har oplyst, at det store gab mellem anlægsoverslaget og kontrakter-

ne skyldes, at Vejdirektoratet ikke havde adgang til erfaringspriser, der viser, at pris-

sætningen af udvidelsesprojekterne generelt bliver lavere i markedet. Vejdirektoratet

har endvidere oplyst, at på baggrund af disse erfaringer er bevillingen til de 2 øvrige

etaper af udvidelsen af motorvejen over Vestfyn blevet rebudgetteret forud for, at

projekterne er optaget på finansloven i 2019.

64. Vi har gennemgået kvartalsrapporteringerne for de øvrige 31 vejprojekter gen-

nemført under Ny Anlægsbudgettering. Det er vores vurdering, at de øvrige projekter

i høj grad og med kun få undtagelser ligner det ovenstående forløb, dog med varie-

rende grad af forskel mellem projektbevillingen og udgiftsprognosen. Projektforløb

for alle undersøgelsens 32 projekter fremgår af bilag 4.

Transportministeriets opfølgning på forholdet mellem projekternes

aktuelle udgiftsprognose og den samlede bevilling

65. Vi har undersøgt, om Transportministeriet følger op på forholdet mellem vejpro-

jektets udgiftsprognose og den samlede bevilling til projektet. Derudover har vi set

på, om Transportministeriets departement agerer på information om væsentlige af-

vigelser mellem den aktuelle udgiftsprognose og den samlede bevilling.

Opfølgning på forholdet mellem udgiftsprognose og samlet bevilling

66. Vi har undersøgt, om Vejdirektoratet løbende analyserer forholdet mellem den

aktuelle udgiftsprognose og den samlede bevilling. Vi har taget udgangspunkt i, at

det fremgår af hovednotatet for Ny Anlægsbudgettering, at Vejdirektoratet halvårligt

skal rapportere til departementet om bl.a. udgiftsprognosen.

67. Vi har gennemgået Vejdirektoratets halvårlige rapporteringer til Transportmini-

steriets departement for de 32 vejprojekter for perioden 2010-2018.

Gennemgangen viser, at Vejdirektoratet afrapporterer på forholdet mellem vejpro-

jektets bevilling og udgiftsprognosen. Det sker i forbindelse med den halvårlige bevil-

lingsopfølgning, hvor der findes en opgørelse af ”ikke-disponerede” midler i hvert en-

kelt projekt. De ”ikke-disponerede” midler udgøres af forskellen mellem projektets

samlede bevilling og den aktuelle prognose for projektets forbrug, dvs. det beløb,

som projektet aktuelt forventes at koste.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter

Departementets reaktion på mindreforbrug i projekterne

68. Vores undersøgelse viser, at Transportministeriets departement ikke foretager

særskilte analyser af bevillingsopfølgningerne og udviklingen i vejprojekternes øko-

nomi med henblik på at vurdere, om de tilbageværende midler i projekterne har det

rette niveau. Departementet har oplyst, at departementet kun tilbagefører bevilling

fra projekterne, hvis Vejdirektoratet melder en sikker besparelse ind til departemen-

tet i forbindelse med de halvårlige bevillingsopfølgninger. På baggrund af en budget-

analyse af anlægsoverslagenes post for PTA (Projektering, Tilsyn og Administration)

blev der dog i 2012 og årene frem tilbageført de midler, som analysen viste, at projek-

terne havde fået bevilget for meget.

Transportministeriets departement har endvidere oplyst, at incitamentet til at realise-

re vejprojekterne til lavest mulige pris sikres på anden vis, fx gennem resultatkontrakt-

styringen af Vejdirektoratet, hvor ét af resultatkravene er, at Vejdirektoratet højst må

foretage et træk på den centrale anlægsreserve på 3 % af et projekts bidrag til den

centrale anlægsreserve. Departementet har endelig oplyst, at Infrastrukturfonden er

et lukket kredsløb, hvor uforbrugte midler tilbageføres til fonden.

69. Vi har gennemgået Vejdirektoratets halvårlige bevillingsopfølgningers indmeldin-

ger af sikre besparelser og sammenlignet dem med de tilbageførsler, der er gennem-

ført i de udvalgte vejprojekter.

Gennemgangen viser, at når Vejdirektoratet melder en sikker besparelse ind, bliver

den realiseret på de kommende finanslove. Gennemgangen viser desuden, at tilbage-

førsel af mindreforbrug sker, når vejene er åbnet for trafik, og projekterne regnskabs-

mæssigt skal afsluttes.

70. Vi har derfor undersøgt, om Vejdirektoratet vurderer, hvornår og hvordan der er et

sikkert mindreforbrug i vejprojekterne, og hvornår der kan ske tilbageførsel af bevilling

for projekterne.

Vejdirektoratet har oplyst, at vurderingen – ud over den løbende projektopfølgning –

sker systematisk i forbindelse med den halvårlige proces vedrørende udarbejdelsen

af Transportministeriets anlægsstatus til Folketinget, hvor der udarbejdes en vurde-

ring af det sikre mindreforbrug. Vejdirektoratet har endvidere oplyst, at udgangspunk-

tet for vurderingen er, at Vejdirektoratet kun tilbagefører bevilling, hvis der er meget

stor sikkerhed for, at midlerne ikke skal anvendes. Dette vil reelt først være, når pro-

jekterne er sidst i anlægsfasen eller skal afsluttes, og der er således tale om særtilfæl-

de, hvis det er muligt at anvise et sikkert mindreforbrug tidligere i anlægsperioden. En-

delig har Vejdirektoratet oplyst, at vurderingen af, om et projekt har sikre besparelser,

er baseret på en helhedsvurdering af projektstadiet med særligt fokus på risikovur-

deringen og de afledte økonomiske konsekvenser heraf for den resterende anlægs-

periode og den efterfølgende 5-års periode. Vurderingen er baseret på en indstilling

fra projektlederne i samarbejde med Vejdirektoratets controllingenhed, men det er

en beslutning, som træffes af vejdirektøren og anlægsdirektøren i fællesskab.

Vejdirektoratet har oplyst, at Vejdirektoratet ikke har en klar og nedskrevet definition

af, hvad der er en sikker besparelse. Vejdirektoratet vil fremadrettet sikre, at proces-

sen og de overordnede kriterier bliver beskrevet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Budgettering af Vejdirektoratets vejprojekter |

Resultater

Undersøgelsen viser, at Vejdirektoratet sikrer løbende vedligeholdelse af vejprojek-

ternes udgiftsprognose. Vejdirektoratet registrerer og dokumenterer løbende væ-

sentlige ændringer i projekterne og indarbejder dem i projekternes ændringslogs og

budgetoverslagssystemer. Endvidere beskriver og specificerer Vejdirektoratet æn-

dringernes årsag og konsekvens i ændringsskemaer.

Undersøgelsen viser derudover, at vejprojekterne generelt har meget begrænsede

udsving i udgiftsprognosen i løbet af anlægsfasen. Tendensen i projekterne er en væ-

sentlig billiggørelse af projekterne efter indgåelse af entreprisekontrakter efterfulgt

af et stabilt forløb frem mod åbning.

Endelig viser undersøgelsen, at Transportministeriet generelt følger op på forholdet

mellem vejprojekternes aktuelle udgiftsprognose og den samlede bevilling. Ministe-

riet har dog ikke fastlagt kriterier for, hvornår der skal tilbageføres midler fra projek-

ter med et stort mindreforbrug. Det betyder, at ministeriet i de fleste tilfælde ikke har

tilbageført mindreforbruget fra projekterne, før vejene var åbne for trafik, og projek-

terne regnskabsmæssigt skulle afsluttes.

Rigsrevisionen, den 3. oktober 2019

Lone Strøm

/Mads Nyholm Jacobsen

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Transportministeriet har budgetteret

Vejdirektoratets vejprojekter tilfredsstillende.

I undersøgelsen indgår Transportministeriet, herunder Vejdirektoratet. Det er Vejdi-

rektoratet, der har ansvaret for statsvejnettet, herunder planlægning, anlæg, drift og

trafikafvikling.

Undersøgelsen omhandler perioden fra oktober 2006, hvor Ny Anlægsbudgettering

trådte i kraft, til januar 2019.

Undersøgelsen bygger på gennemgang af dokumenter og analyser af data fra Vejdi-

rektoratet. Vi har desuden holdt møder med Transportministeriet og Vejdirektoratet.

Nedenfor beskrives vores data og metode i flere detaljer.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

centrale dokumenter for Ny Anlægsbudgettering og interne vejledninger

projektdokumenter for projekterne, herunder anlægsoverlag, ombudgetterings-

dokumenter, eksterne kvalitetssikringer, løbende budgetopfølgninger, ændrings-

logs, licitationsresultater, anlægsregnskaber, efterkalkulationer, projekternes lø-

bende budgetopfølgningsdokumenter og ændringslogs, interne styringsdokumen-

ter og projektoversigter, halvårlige indmeldinger fra Vejdirektoratet til Transport-

ministeriet og halvårlige anlægsstatusrapporter fra Transportministeriet til Folke-

tinget.

Formålet med gennemgangen af de centrale dokumenter for Ny Anlægsbudgettering

og interne vejledninger er at skabe overblik over regler og retningslinjer for Vejdirek-

toratets budgettering af vejprojekter.

Formålet med gennemgangen af projektdokumenterne er at undersøge, hvordan Vej-

direktoratet har budgetlagt projekterne, hvordan projekterne er forløbet i anlægspe-

rioden, og hvordan Vejdirektoratet regnskabsmæssigt har afsluttet projekterne og er-

faringsopsamlet til brug for budgetlægningen af nye projekter. Endelig er formålet at

undersøge, hvordan Transportministeriet har fulgt op på bevillingerne undervejs i pro-

jekterne.

Møder

Vi har holdt møder med:

•

Transportministeriet

Vejdirektoratet.

Formålet med møderne med Vejdirektoratet var at opnå viden om Vejdirektoratets

overslagssystem og proces for budgettering af vejprojekter samt betydningen af mar-

kedskonjunkturer og indeksering for projekternes økonomi.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Metodisk tilgang |

Formålet med møderne med Transportministeriet (hvor Vejdirektoratet ligeledes del-

tog) var at opnå viden om udviklingen i projekternes risikoprofiler samt Transportmi-

nisteriets og Vejdirektoratets principper og praksis for tilbageførsel af bevilling til In-

frastrukturfonden.

De 32 projekter

Undersøgelsens datagrundlag er de 32 vejprojekter, som Vejdirektoratet har gennem-

ført, siden modellen for Ny Anlægsbudgettering trådte i kraft i 2006.

Undersøgelsen er afgrænset til at omhandle de vejprojekter, der er budgetteret eller

ombudgetteret med udgangspunkt i Ny Anlægsbudgettering. Enkelte projekter, der

ikke har været budgetlagt eller ombudgetteret med udgangspunkt i Ny Anlægsbud-

gettering, fx OPP-projektet Kliplev-Sønderborg, indgår derfor ikke i undersøgelsen.

Undersøgelsen omhandler heller ikke vedligeholdelsesprojekter, da disse ikke bud-

getteres efter Ny Anlægsbudgettering.

Projekterne i undersøgelsen er som udgangspunkt projekter, der er regnskabsmæs-

sigt afsluttet og ikke længere er på finansloven. Derudover har vi medtaget 4 større

projekter, der er åbnet for trafik, men som endnu ikke er regnskabsmæssigt afsluttet.

Det drejer sig om Holstebromotorvejen, Greve S-Køge (Køge Bugt-motorvejen), Fun-

der-Låsby (Silkeborgmotorvejen) og Holbæk-Vig, 2. og 3. etape.

Analyser udarbejdet af Vejdirektoratet

Vejdirektoratet har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse udarbejdet en

analyse af betydningen af konjunkturer og markedssituation for et enkelt projekt. In-

dekseringen på finansloven og vejindekset (det realiserede indeks) efterreguleres

med en forsinkelse på 2 år, hvilket vil sige, at forskellen i 2010 efterreguleres på fi-

nansloven for 2012. Vejdirektoratets udregning opgjorde, hvor meget forskellene

mellem de 2 indeks og forsinkelsen i reguleringen havde betydet for de samlede om-

kostninger til projektet.

Vejdirektoratet udarbejdede desuden en analyse af forskellen i basisoverslaget ved

brugen af 3 tilbud frem for et enkelt tilbud for flere af undersøgelsens projekter. Vej-

direktoratet udregnede for hvert enkelt projekt basisoverslagets pris, hvis kun det

samlede billigste tilbud var blevet brugt. Denne pris blev sammenlignet med det fak-

tiske basisoverslag, som projektet fik bevilling på baggrund af.

Vejdirektoratet har endelig udarbejdet en analyse af betydningen for basisoverslaget

af de foretagne afvigelser fra prisbiblioteket for flere af undersøgelsens projekter.

Vejdirektoratet udregnede for hvert projekt basisoverslagets pris, hvis Vejdirektora-

tet i budgetlægningen havde anvendt prisbibliotekets standardenhedspriser. Denne

pris blev sammenlignet med det faktiske basisoverslag, som projektet fik bevilling på

baggrund af.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Metodisk tilgang

Projektforløb for de 32 projekter

Vi har udarbejdet projektforløb for de 32 projekter, jf. bilag 4. Projektforløbene er ud-

arbejdet på baggrund af data fra projekternes interne kvartalsvise budgetopfølgnin-

ger (udgiftsprognose, udgiftsprognose inkl. risikotillæg og projektbevilling) samt de år-

lige finanslove, aktstykker og anlægslove (samlet bevilling). Vejdirektoratet har udar-

bejdet de kvartalsvise budgetopfølgninger siden 2. kvartal 2009. Udgiftsprognosen

inkl. tillæg er dog fra 3. kvartal 2011. Projektforløbene viser udviklingen i projekternes

udgiftsprognose og bevilling fra vugge til grav, dvs. fra projekterne igangsættes og be-

vilges ved aktstykke eller finanslov, til projekterne tages af finansloven efter åbning.

Alle tal er i løbende priser, dvs. at både bevillings- og prognosetal indekseres årligt ud

fra vejindekset. Enkelte steder har vi udeladt oplysninger fra budgetopfølgningerne,

da disse ikke fremstår retvisende. Derfor er der bl.a. et databrud på 4 kvartaler i pro-

jektforløbet for Slagelse Omfartsvej.

3 projekter har været i gang før 2009, og projektforløbenes opstart for disse projek-

ter falder således ikke sammen med projektstart. Det drejer sig om Bording-Funder,

Motorring 3-Motorring 4 (Frederikssundmotorvejen, 1. etape) og Søften-Skejby. Des-

uden har 2 projekter væsentlige scopeændringer, der medfører en merbevilling. Det

drejer sig om Greve S-Køge (Køge Bugt-motorvejen) og Slagelse Omfartsvej. Fløng-

Roskilde V har fået 20 %-reserven til disposition ved ombudgetteringen. Derfor er

projektbevillingen lig den samlede bevilling i projektforløbet.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

De 32 projekters bevilling og forbrug |

Bilag 2. De 32 projekters bevilling og forbrug

Projekt

Samlet

bevilling

Basis-

overslag

Forbrug

Afvigelse

i forhold til

basisoverslag

(Mio. kr.)

÷34�½1

÷97�½4

÷58�½5

÷498�½9

÷35�½9

÷140�½1

÷336�½5

÷115�½0

÷111�½8

÷7�½6

Afvigelse

i forhold til

samlet bevilling

(Mio. kr.)

÷53�½9

÷156�½2

÷96�½9

÷860�½6

÷67�½2

÷262�½9

÷631�½0

÷228�½9

÷246�½6

÷16�½8

(%)

÷63

÷61

÷58

÷55

÷50

÷49

÷46

÷42

Heraf

uforbrugte

reserver

(Mio. kr.)

19�½8

58�½8

38�½4

361�½7

31�½3

122�½9

294�½6

114�½0

134�½8

9�½3

Heraf

uforbrugt

basisoverslag

(Mio. kr.)

34�½1

97�½4

58�½5

498�½9

35�½9

140�½1

336�½5

115�½0

111�½8

7�½6

Heraf over-

skridelse af

samlet bevilling

(Mio. kr.)

Nørresundby-Bouet, 2. etape

Sunds Omfartsvej

Esbjerg Havn

Skærup-Vejle N

Grenåvej (niveaufri skæring)

Brande-Give N

Middelfart-Nørre Aaby

(Vestfyn, 1. etape)

Brande Omfartsvej

(udvidelse)

Bredsten-Vandel

85�½9

254�½8

166�½6

1�½567�½2

135�½7

532�½4

1�½281�½7

493�½9

584�½1

40�½2

(Mio. kr.)

66�½1

196�½0

128�½1

1�½205�½5

104�½4

409�½6

987�½2

379�½9

449�½3

30�½9

(Mio. kr.)

32�½0

98�½6

69�½6

706�½6

68�½5

269�½5

650�½7

264�½9

337�½6

23�½3

10 Forbedring af kapaciteten

ved den eksisterende

Limfjordsforbindelse

11 Taastrup-Frederikssund-

motorvejen (udbygning af

Motorring 4)

12 Sdr. Borup-Assentoft

13 Motorring 4-Tværvej N

(Frederikssundmotorvejen,

2.etape)

14 Funder-Låsby (Silkeborg-

motorvejen)

15 Øverødvej-Hørsholm S

(Helsingørmotorvejen,

1. etape)

16 Holbæk-Vig, 2. og 3. etape

17 Bording-Funder

18 Skovdiget, Vestbroen

19 Riis-Ølholm-Vejle

20 Holstebromotorvejen

21 Vintapperrampen

22 Fløng-Roskilde V

23 Søften-Skejby

24 Greve S-Køge (Køge Bugt-

motorvejen)

25 Rundkørselsforhold ved

Viborg

26 Tilslutningsanlæg ved

Odense SØ

27 Motorring 3-Motorring 4

(Frederikssundmotorvejen,

1. etape)

28 Næstved Omfartsvej

29 Slagelse Omfartsvej

30 Løgten-Bale

31 Gørløse Omfartsvej

32 Nykøbing Falster Omfartsvej

I alt

Vægtet gennemsnit

Note:

Kilde:

349�½0

268�½5

206�½8

÷61�½7

÷142�½3

÷41

80�½5

61�½7

362�½8

1�½368�½6

279�½1

1�½039�½1

225�½3

855�½0

÷53�½9

÷184�½0

÷137�½5

÷513�½5

÷38

83�½7

329�½5

53�½9

184�½0

7�½081�½7

1�½524�½8

5�½383�½6

1�½175�½1

4�½464�½9

1�½006�½8

÷918�½7

÷168�½3

÷2�½616�½8

÷517�½9

÷37

÷34

1�½698�½1

349�½6

918�½7

168�½3

1�½851�½4

1�½189�½7

295�½6

2�½112�½9

4�½039�½8

163�½3

2�½098�½6

608�½8

2�½480�½5

24�½5

215�½8

1�½929�½8

1�½478�½1

915�½2

227�½4

1�½625�½4

3�½107�½5

125�½6

1�½614�½3

468�½3

1�½977�½6

18�½8

164�½9

1�½484�½4

1�½238�½6

797�½4

199�½9

1�½453�½1

2�½783�½1

117�½7

1�½540�½6

451�½0

1�½846�½4

18�½7

170�½2

1�½587�½9

÷239�½5

÷117�½7

÷27�½5

÷172�½2

÷324�½4

÷8�½0

÷73�½7

÷17�½3

÷131�½2

÷0�½1

5�½4

103�½5

÷612�½8

÷392�½3

÷95�½7

÷659�½8

÷1�½256�½6

÷45�½6

÷558�½0

÷157�½8

÷634�½0

÷5�½8

÷45�½5

÷341�½8

÷33

÷32

÷31

÷28

÷27

÷26

÷24

÷21

÷18

373�½3

274�½5

68�½2

487�½6

932�½3

37�½7

484�½3

140�½5

502�½8

5�½6

45�½5

341�½8

239�½5

117�½7

27�½5

172�½2

324�½4

8�½0

73�½7

17�½3

131�½2

0�½1

770�½8

676�½0

58�½6

194�½2

251�½7

34�½791�½4

592�½9

518�½1

45�½2

149�½4

193�½6

26�½809�½2

638�½5

563�½0

54�½6

194�½3

268�½5

23�½204�½1

45�½6

44�½9

9�½4

44�½9

74�½9

÷3�½605�½1

÷132�½2

÷113�½0

÷4�½0

0�½1

16�½8

÷11�½587�½3

÷17

÷7

132�½2

113�½0

4�½0

7�½670�½4

3�½933�½8

0�½1

16�½8

16�½9

÷33

Metode for bilaget fremgår af næste side.

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| De 32 projekters bevilling og forbrug

Bilaget er baseret på en opgørelse over samlet bevilling, basisoverslag og forbrug for

de 32 projekter, som Vejdirektoratet har udarbejdet til Rigsrevisionen. Opgørelsen er

i 2019-priser. De første 3 kolonner i bilaget består af disse oplysninger.

Den næste kolonne indeholder projekternes afvigelse fra basisoverslaget. Afvigelsen

er beregnet ved at fratrække projekternes forbrug fra basisoverslaget. Et negativt be-

løb er således udtryk for et mindreforbrug i forhold til basisoverslaget, mens et positivt

beløb er udtryk for en fordyrelse i forhold til basisoverslaget.

Endelig har vi opgjort projekternes afvigelse i forhold til den samlede bevilling. Afvigel-

sen er beregnet ved at fratrække projekternes forbrug fra den samlede bevilling. Vi

har endvidere opdelt afvigelsen i uforbrugte reserver, uforbrugt basisoverslag og over-

skridelse af samlet bevilling. Disse oplysninger fremgår af de sidste 3 kolonner i bila-

get. En streg i kolonnen for uforbrugte reserver betyder, at projektet har brugt alle si-

ne tildelte reserver. En streg i kolonnen for uforbrugt basisoverslag betyder, at projek-

tet har brugt hele sit basisoverslag. En streg i kolonnen for overskridelse af samlet be-

villing betyder, at projektet ikke har overskredet sin samlede bevilling. Den samlede

afvigelse kan opnås ved at trække overskridelsen af den samlede bevilling fra sum-

men af de uforbrugte reserver og uforbrugt basisoverslag. Afvigelser kan forekomme

på grund af afrundinger.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Danmarkskort over de 32 projekter |

Bilag 3. Danmarkskort over de 32 projekter

Nørresundby-Bouet

Forbedring af kapaciteten

ved den eksisterende

Limfjordsforbindelse

Rundkørselsforhold

ved Viborg

Sdr. Borup-

Assentoft

Holstebro-

motorvejen

Sunds

Omfartsvej

Funder-

Låsby

Løgten-Bale

Søften-Skejby

Grenåvej

Brande

Omfartsvej

Brande-

Give N

Bredsten-

Vandel

Esbjerg Havn

Bording-

Funder

Gørløse

Omfartsvej

Riis-Ølholm-Vejle

Skærup-Vejle N

Holbæk-Vig,

2. og 3. etape

Motorring 4-

Tværvej N

Fløng-Roskilde V

Greve S-Køge

Motorring 3-

Motorring 4

Taastrup-

Frederikssund-

motorvejen

Næstved

Omfartsvej

Vintapper-

rampen

Øverødvej-

Hørsholm S

Skovdiget,

Vestbroen

Middelfart-Nørre Aaby

Tilslutningsanlæg

ved Odense SØ

Slagelse

Omfartsvej

Nykøbing Falster

Omfartsvej

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Projektforløb for de 32 projekter

Bilag 4. Projektforløb for de 32 projekter

1 : Nørresundby-Bouet, 2. etape

(Mio. kr.)

2 : Sunds Omfartsvej

(Mio. kr.)

250

200

150

100

2010

2011

2010

2011

2012

2013

3 : Esbjerg Havn

(Mio. kr.)

4 : Skærup-Vejle N

(Mio. kr.)

180

160

140

120

100

2010

2011

2012

2013

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2010

2011

2012

2013

2014

5 : Grenåvej (niveaufri skæring)

(Mio. kr.)

6 : Brande-Give N

(Mio. kr.)

140

120

100

2010

2011

600

500

400

300

200

100

2010

2011

2012

7 : Middelfart-Nørre Aaby (Vestfyn, 1. etape)

(Mio. kr.)

8 : Brande Omfartsvej (udvidelse)

(Mio. kr.)

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2011

2012

2013

2014

2015

2016

600

500

400

300

200

100

2011

2012

2013

2014

2015

Udgiftsprognose

Udgiftsprognose inkl. risikotillæg

Projektbevilling

Samlet bevilling

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Projektforløb for de 32 projekter |

9 : Bredsten-Vandel

(Mio. kr.)

10 :

Forbedring af kapaciteten ved den eksisterende Limfjordsforbindelse

(Mio. kr.)

600

500

400

300

200

100

2010

2011

2012

2013

2015

2016

2017

11 :

Taastrup-Frederikssundmotorvejen (udbygning af Motorring 4)

(Mio. kr.)

12 : Sdr. Borup-Assentoft

(Mio. kr.)

400

300

200

100

2011

2012

2013

2014

2015

2016

400

350

300

250

200

150

100

2011

2012

2013

2014

2015

2016

13 :

Motorring 4-Tværvej N (Frederikssundmotorvejen, 2. etape)

(Mio. kr.)

14 : Funder-Låsby (Silkeborgmotorvejen)

(Mio. kr.)

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

15 : Øverødvej-Hørsholm S

(Mio. kr.)

16 : Holbæk-Vig, 2. og 3. etape

(Mio. kr.)

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2.000

1.500

1.000

500

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Udgiftsprognose

Udgiftsprognose inkl. risikotillæg

Projektbevilling

Samlet bevilling

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| Projektforløb for de 32 projekter

17 : Bording-Funder

(Mio. kr.)

18 : Skovdiget, Vestbroen

(Mio. kr.)

1.200

1.000

800

600

400

200

2010

2011

2012

2013

300

250

200

150

100

2010

2011

19 : Riis-Ølholm-Vejle

(Mio. kr.)

20 : Holstebromotorvejen

(Mio. kr.)

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2010

2011

2012

2013

2014

4.500

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2014

2015

2016

2017

2018

21 : Vintapperrampen

(Mio. kr.)

22 : Fløng-Roskilde V

(Mio. kr.)

180

160

140

120

100

2010

2011

2012

2013

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2010

2011

2012

2013

23 : Søften-Skejby

(Mio. kr.)

24 : Greve S-Køge (Køge Bugt-motorvejen)

(Mio. kr.)

600

500

400

300

200

100

2010

2011

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Udgiftsprognose

Udgiftsprognose inkl. risikotillæg

Projektbevilling

Samlet bevilling

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Projektforløb for de 32 projekter |

25 : Rundkørselsforhold ved Viborg

(Mio. kr.)

26 : Tilslutningsanlæg ved Odense SØ

(Mio. kr.)

2015

2016

2017

250

200

150

100

2014

2015

2016

2017

27 :

Motorring 3-Motorring 4 (Frederikssundmotorvejen, 1. etape)

(Mio. kr.)

28 : Næstved Omfartsvej

(Mio. kr.)

2.000

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2010

2011

2012

2013

800

700

600

500

400

300

200

100

2012

2013

2014

2015

2016

2017

29 : Slagelse Omfartsvej

(Mio. kr.)

30 : Løgten-Bale

(Mio. kr.)

700

600

500

400

300

200

100

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

31 : Gørløse Omfartsvej

(Mio. kr.)

32 : Nykøbing Falster Omfartsvej

(Mio. kr.)

200

180

160

140

120

100

2010

2011

2012

300

250

200

150

100

2011

2012

2013

2014

2015

Udgiftsprognose

Udgiftsprognose inkl. risikotillæg

Projektbevilling

Samlet bevilling

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

| De 32 projekter opdelt i projekttyper

Bilag 5. De 32 projekter opdelt i projekttyper

Fuldt gennemført under

Ny Anlægsbudgettering

•

Tilslutningsanlæg ved Odense SØ

•

Taastrup-Frederikssundmotorvejen (udbygning af Motorring 4)

•

Løgten-Bale

•

Holstebromotorvejen

•

Greve S-Køge (Køge Bugt-motorvejen)

•

Brande Omfartsvej (udvidelse)

•

Øverødvej-Hørsholm S (Helsingørmotorvejen, 1. etape)

Overgang

•

Funder-Låsby (Silkeborgmotorvejen)

•

Næstved Omfartsvej

•

Middelfart-Nørre Aaby (Vestfyn, 1. etape)

•

Skærup-Vejle N

•

Sdr. Borup-Assentoft

•

Motorring 4-Tværvej N (Frederikssundmotorvejen, 2. etape)

•

Nykøbing Falster Omfartsvej

•

Esbjerg Havn

Omlagt, jf. anlægsstatus 1,

2008

•

Grenåvej (niveaufri skæring)

•

Skovdiget, Vestbroen

•

Slagelse Omfartsvej

•

Bredsten-Vandel

•

Brande-Give N

•

Gørløse Omfartsvej

•

Sunds Omfartsvej

•

Riis-Ølholm-Vejle

•

Fløng-Roskilde V

•

Bording-Funder

•

Motorring 3-Motorring 4 (Frederikssundmotorvejen, 1. etape)

•

Holbæk-Vig, 2. og 3. etape

•

Søften-Skejby

Mindre anlæg

•

Vintapperrampen

•

Rundkørselsforhold ved Viborg

•

Nørresundby-Bouet, 2. etape

•

Forbedring af kapaciteten ved den eksisterende Limfjords-

forbindelse

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Vejdirektoratet.

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 25: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger 'Budgetteringen af Vejdirektoratets vejprojekter'

Ordliste |

Bilag 6. Ordliste

10 %-reserve

Et erfaringsbaseret korrektionstillæg på 10 % af basisoverslaget, som anlægsmyndigheden dispo-

neret frit over. Fungerer i praksis som projektreserve.

Et erfaringsbaseret korrektionstillæg på 20 % af basisoverslaget, der tildeles Transportministeriets

departements centrale anlægsreserve.

Summen af fysikestimatet og efterkalkulationsbidraget udgør projektets basisoverslag. Formålet

med basisoverslaget er ifølge Ny Anlægsbudgettering at nå frem til det bedst mulige skøn for, hvad

projektet vil koste uden tillæg af egentlige reserver til håndtering af generelle usikkerheder.

Ved udarbejdelsen af anlægsoverslaget forud for anlægsloven er strækningen ikke projekteret så

detaljeret, at de beregnede fysikmængder kendes med sikkerhed. For at imødekomme denne kend-

te usikkerhed, når budgettet udarbejdes forud for anlægsloven, kan Vejdirektoratet vælge at lægge

et efterkalkulationsbidrag til fysikestimatet.

Et erfaringsprojekt er et igangværende eller afsluttet projekt, der har været i udbud, som bruges

som prisgrundlag for nye projekter.

Den grundlæggende beregning af projektets forventede omkostninger. Fysikestimatet skal så vidt

muligt bestå af poster beregnet ud fra mængder gange enhedspriser.

I Vejdirektoratets overslagssystem beregnes anlægsoverslaget på grundlag af et prisbibliotek med

priser fra repræsentative udbudsresultater. Prisbiblioteket skal opdateres løbende med de udbuds-

resultater, der indhentes på Vejdirektoratets projekter, og gøres tilgængelige for anlægsoverslag for

kommende projekter.

Den bevilling, der gives til anlægsmyndigheden til gennemførelse af et anlægsprojekt. Projektbevil-

lingen består af basisoverslaget tillagt 10 %-reserven. Projektbevillingen danner udgangspunkt for

udviklingen i projektets anlægsøkonomi, som skal dokumenteres i rapporteringen.

Den uændrede pris, der genereres i prisbiblioteket på baggrund af de 3 billigste tilbud fra en given

entreprise.

Den samlede bevilling til projektet. Det vil for projekter på fase 2-niveau sige projektbevillingen plus

20 %-reserven.

20 %-reserve

Basisoverslag

Efterkalkulationsbidrag

Erfaringsprojekt

Fysikestimat

Prisbibliotek

Projektbevilling

Standardenhedspris

Totaludgift