TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 247: Materiale til brug for foretræde 25/2-20 vedrørende flyvelederuddannelsen, fra Dan Banja, Global ATS Danmark

Transportudvalget 2019-20
TRU Alm.del Bilag 247
Offentligt

DLA Piper Denmark

Advokatpartnerselskab

Rådhuspladsen 4

1550 København V

Tlf. +45 33 34 00 00

Fax +45 33 34 00 01

CVR 35 20 93 52

[email protected]

www.dlapiper.com

NA VI AI R O G L U FT FA RT S UD D AN N E L S E

21. februar 2020

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 247: Materiale til brug for foretræde 25/2-20 vedrørende flyvelederuddannelsen, fra Dan Banja, Global ATS Danmark

1. Indledning og problemstilling

Denne henvendelse omhandler Naviair SOV’s (”Naviair”) adfærd i markedet for

uddannelse af flyveledere. Konkurrencen i dette marked er begrænset, og årsagen

hertil kan henføres til den måde, hvorpå Naviair har organiseret uddannelse af

egne flyveledere.

Naviair er et statsejet selskab og reguleret i lov om Naviair (lov nr. 528 af 26. maj

2010). I grundlæggende træk har Naviair eneretten til at levere lufttrafikstyring

og flyvekontroltjenester i dansk luftrum.

Naviair ejer 33 % af virksomheden Entry Point North AB (”Entry Point North”),

der er en uafhængig virksomhed og derfor skal agere uafhængigt af sine ejere.

Entry Point North er en uddannelsesinstitution med base i Malmø, der uddanner

flyveledere. Selskabet ejes foruden af Naviair af LFV og IAA, der er henholdsvis

den svenske og den irske pendant til Naviair.

Det fremgår af Entry Point North’s hjemmeside, at selskabet har lokationer i Sve-

rige, Danmark, Irland, Ungarn, Spanien og Belgien, hvoraf nogle af disse lokati-

oner er etableret som datterselskaber i samarbejde med andre lokale aktører. Sel-

skabets formål er at uddanne personale til brug for lufttrafikstyring og flyvekon-

troltjenester. Ca. 4.500 personer starter hvert år på et kursus udbudt af Entry Point

North. Disse personer kommer fra mere end 150 kunder fordelt på 50 forskellige

lande. For danske personer gennemføres uddannelsen i Sverige.

Entry Point North er også aktiv i Danmark, hvor navnlig Naviair er en stor kunde.

Stort set al Naviairs uddannelse af eget personale uddannes på Entry Point North.

Da Naviair i vidt omfang er den eneste kunde i Danmark (fraset Forsvaret), har

private aktører inden for uddannelse meget vanskeligt ved at opnå adgang til mar-

kedet. Naviairs ejerskab og relation til Entry Point North betyder således, at kon-

kurrencen om uddannelse af flyveledere er væsentligt begrænset. Dette har be-

tydning for både kvaliteten og prissætningen af uddannelsen af flyveledere.

Konkret kan der identificeres fire forhold, der alle påvirker den effektive konkur-

rence og som i dag gør, at konkurrencen ikke er effektiv, og at der derfor er et

samfundsmæssigt økonomisk tab, der kan henføres til den måde, hvorpå Naviair

agerer i markedet.

2. Naviair og Entry Point North udøver konkurrencebegrænsende adfærd

Vi har forstået, at Entry Point North formentlig er prisførende i markedet og der-

for har de højeste priser for uddannelse af flyveledere.

Side 2

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 247: Materiale til brug for foretræde 25/2-20 vedrørende flyvelederuddannelsen, fra Dan Banja, Global ATS Danmark

Vi har også forstået, at Naviair alene anvender Entry Point North til uddannelse

af flyveledere, og at aftalen mellem Naviair og Entry Point North derfor de facto

er en eksklusivaftale.

Naviair afsætter således alle sine uddannelsesopgaver til én leverandør på eks-

klusivt grundlag, som Naviair selv er medejer af, men som i øvrigt fremstilles

som en uafhængig virksomhed. Naviair betaler dertil en højere pris end markeds-

prisen. Dette hænger muligvis sammen med, at Naviair modtager udbytte fra En-

try Point North, og at den reelle pris for uddannelse derfor er lavere og muligvis

også lavere end markedsprisen. Via kombinationen af krydssubsidiering og eks-

klusivitet opnår Naviair derved, at der betales en kunstig høj pris i markedet, uden

at andre aktører kan komme ind i markedet og konkurrere med Entry Point North.

Konsekvensen er høje markedspriser til skade for samfundet, mens Naviair selv

opretholder en unaturlig høj indtjening på uddannelsesydelser.

Såvel Entry Point North som Naviair må forventes at være dominerende på hver

deres marked. Den indbyrdes relation mellem de to virksomheder, der de facto

afskærer andre adgangen til uddannelsesmarkedet, fører åbenlyst til konkurren-

ceproblemer

–

også selv om det muligvis ikke isoleret set udgør en overtrædelse

af konkurrencereglerne. Konsekvensen af relationen mellem Naviair og Entry

Point North er i hvert fald, at andre aktører afskæres markedet, selv om de for-

mentlig vil kunne tilbyde mindst lige så god, men også billigere løsninger. Det

betyder sammenlagt, at Naviairs struktur og adfærd fører til et samfundsmæssigt

økonomisk tab.

3. Uddannelse af flyveledere er omfattet af udbudspligt

Netop det forhold, at Naviair ikke konkurrenceudsætter uddannelsesydelserne fø-

rer også til, at udbudsreglerne tilsidesættes.

Naviair er et offentligretligt organ, der udøver aktiviteter, der omfattes af forsy-

ningsvirksomhedsdirektivet. Det indebærer, at Naviair omfattes af udbudspligten

og derfor skal udbyde opgaver, hvor der tiltænkes at indgå kontrakt med en eks-

tern leverandør om for eksempel specifikke tjenesteydelser såsom uddannelse. Et

sådant udbud gennemføres ved at offentliggøre en udbudsbekendtgørelse. I tillæg

til udbudsbekendtgørelsen skal ordregiveren fastsætte de kriterier, der afgør,

hvem en kontrakt indgås med. Processen for et udbud skal dertil overholde de

udbudsretlige principper om ligebehandling og gennemsigtighed.

Side 3

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 247: Materiale til brug for foretræde 25/2-20 vedrørende flyvelederuddannelsen, fra Dan Banja, Global ATS Danmark

Uddannelse af flyveledere udgør en tjenesteydelse, der er omfattet af udbudsreg-

lerne for indkøb af sociale og andre specifikke tjenesteydelser. Naviair er derfor

pligtig til at gennemføre offentlige udbud for kontrakter om uddannelse af flyve-

ledere, med mindre den samlede værdi af uddannelsesaktiviteterne er under ca.

7,5 mio. kr. Det til trods gennemføres der os bekendt ikke udbud af Naviairs ud-

dannelsesindkøb. Dette kan bero på, at Naviair indkøber uddannelse for mindre

end 7,5 mio. kr., men da der er tale om eksklusive aftaler med Entry Point North,

der tilsyneladende løber over ganske lange perioder, har det formodningen mod

sig, at Naviair indkøber for mindre end 7,5 mio. kr. Der er derfor en formodning

om, at Naviair i strid med udbudsreglerne undlader at konkurrenceudsætte ud-

dannelse af flyveledere.

4. Entry Point North løser opgaver, der bør og kan løses af private aktører

Konkurrencerådet udgav i 2016 en analyse om offentlige aktiviteter på kommer-

cielle markeder. Analysen omhandler, hvorvidt offentlige aktører konkurrerer

med private aktører, og hvorvidt en sådan konkurrence er sund for et marked. For

eksempel anfører Konkurrencerådet:

”Når offentlige aktører sælger ydelser i konkurrence med private aktører, kan

de have konkurrencemæssige fordele, som knytter sig til det offentlige ejer-

skab. Det kan fx være i form af lempeligere skatteregler eller favorable finan-

sieringsmuligheder. Desuden kan krydssubsidiering fra en offentlig opgave til

en kommerciel ydelse betyde, at prisen ikke dækker omkostningerne ved at

producere ydelsen. Det kan medføre konkurrenceforvridning, og at private ak-

tører, som potentielt producerer ydelsen mere effektivt, må reducere produkti-

onen eller helt forlade markedet. Det kan medføre et samfundsøkonomisk tab.”

Det ses, at offentlige aktørers

– som Naviairs og Entry Point North’s –

adfærd i

markedet kan medføre et samfundsøkonomisk tab. Dette er navnlig tilfældet,

hvis prissætningen ikke sker på markedsvilkår, og der ikke indgås kundeaftaler

på markedsvilkår.

Når Naviair de facto lægger alle sine uddannelsesopgaver i Entry Point North og

dernæst accepterer højere priser end markedsprisen, fører det til, at der betales for

meget for uddannelsen. I det konkrete tilfælde fører det også til, at private aktører

udelukkes fra markedet og derfor over tid kan blive tvunget til at forlade marke-

det.

Side 4

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 247: Materiale til brug for foretræde 25/2-20 vedrørende flyvelederuddannelsen, fra Dan Banja, Global ATS Danmark

Selv om Naviair muligvis ikke selv har et tab, fordi Naviair via sit medejerskab

af Entry Point North modtager andel i overskuddet i Entry Point North, vil ad-

færden samlet set føre til et samfundsmæssigt tab.

5. Entry Point North er ikke uafhængig af sine ejere

Entry Point North er præsenteret som en uafhængig virksomhed. Entry Point

North ledes imidlertid af en bestyrelse bestående af fem personer, hvor direkti-

onsmedlemmer fra de tre ejere besætter tre af posterne. Naviairs finansdirektør

har dertil rollen som formand for bestyrelsen. Endelig bestyres sekretariatet af

Naviair, der igennem sekretariatet må antages at have en ganske stor indsigt i

Entry Point North.

Denne sammensætning af bestyrelsen og sekretariatet fører alt andet lige til tvivl

om, hvorvidt Entry Point North er en uafhængig virksomhed.

Usikkerheden om uafhængighed kombineret med de konkurrenceretlige og ud-

budsretlige observationer fører til uklarhed om, hvorvidt Naviairs og Entry Point

North’s struktur og adfærd er den rette i forhold til at sikre den samfundsøkono-

miske bedste løsning.

Sammenfatning

Det følger af ovenstående, at konkurrencen inden for uddannelse af flyveledere

er hæmmet af Naviairs struktur og adfærd. Navnlig bemærkes;

At Naviairs brug af Entry Point North som eksklusiv leverandør samt

Naviairs accept af priser, der er højere end markedsprisen, fører til be-

grænsning af den effektive konkurrence. Strukturen og adfærden fører til

højere priser og udelukkelse af andre leverandører og dermed til et sam-

fundsøkonomisk tab.

At uddannelse af Naviairs personale er en udbudspligtig ydelse. Naviair

udbyder imidlertid ikke uddannelsesopgaverne, men tildeler dem i stedet

til et selskab, som Naviair selv er medejer af. Dette fører til tab af kon-

kurrence og formentlig også til højere priser.

At Naviair bør respektere, at private aktører udbyder uddannelse af per-

sonale til flyvekontroltjeneste. Som minimum bør Naviair sikre, at Entry

Point North agerer på kommercielle og markedsmæssige vilkår, samt at

relationen mellem Naviair som kunde og Entry Point North som leveran-

dør sker på arms længde vilkår.

Side 5

TRU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 247: Materiale til brug for foretræde 25/2-20 vedrørende flyvelederuddannelsen, fra Dan Banja, Global ATS Danmark

At erklæringen om, at Entry Point North er en uafhængig virksomhed

næppe er korrekt, og at den manglende uafhængighed skaber usikkerhed

om, hvorvidt Entry Point North og dets ejere agerer på arms længde vil-

kår.

Samlet set bør det indskærpes, at Naviair, og de selskaber som Naviair har ejer-

andele i, skal agere på markedsvilkår og i overensstemmelse med gældende lov-

givning. Det bør dertil overvejes at præcisere lovgivningen om Naviair, så det

sikres, at Naviair ikke udøver konkurrencebegrænsende aktiviteter eller agerer på

en måde, der begrænser konkurrencen i markedet og fører til samfundsøkonomi-

ske uhensigtsmæssige løsninger.

Foruden fokus på konkurrencereglerne og udbudsreglerne bør der ses nærmere

på, om uafhængighedsniveauet mellem Naviair og de selskaber, som Naviair har

ejerandel i, er tilstrækkelig klart. Som det fremgår, er Entry Point North den do-

minerende aktør inden for uddannelse af flyveledere i Danmark, mens Naviair

har den modsvarende købermagt ved at være den klart største kunde i markedet.

I den forbindelse skærpes forventningerne til uafhængighed mellem Naviair og

Entry Point North. Det til trods er der stort personsammenfald mellem centrale

personer i Naviair og bestyrelsen i Entry Point North, hvilket alt andet lige skaber

stor tvivl om niveauet af uafhængighed.

Side 6