SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

Sundheds- og Ældreudvalget 2019-20
SUU Alm.del Bilag 503
Offentligt

Sundheds- og Ældreministeriet

Enhed: Sundhedsøkonomi

Sagsnr.: 1705018

Dok. nr.: 1296419

Dato: 15-06-2020

Administrationsgrundlag vedr. Sundheds- og Ældreministeriets

kvalitetsfondsmidler til sygehusinvesteringer

Version august 2020

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

Indledning

I forbindelse med kvalitetsfondens investering i en moderne sygehusstruktur er der afsat i

alt 25 mia. kr. (09-PL) til statslige tilskud til sygehusbyggerier med henblik på udvikling af

en ny sygehusstruktur. Heraf er 250 mio. kr. prioriteret til en udbygning af akutindsatsen i

områder med lange afstande til nærmeste akutsygehus. Der er således i alt 24,75 mia. kr.

(09-PL) til rådighed til statsligt kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier.

Dette administrationsgrundlag beskriver Sundheds- og Ældreministeriets arbejde med

administration og tilskudsforvaltning af de statslige kvalitetsfondsmidler. Dermed tilsigtes

gennemsigtighed om den statslige administration af kvalitetsfondsmidlerne. Som grundlag

herfor beskrives bl.a. arbejdsdelingen mellem regionerne og staten vedr. sygehusinveste-

ringerne.

Forpligtelser, der pålægges regionerne i forbindelse med modtagelse af tilskud fra kvali-

tetsfonden, fremgår af regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra kvalitetsfonden til

sygehusbyggeri. Sundheds- og Ældreministeriets opfølgning og tilsyn er baseret på de

rammer, der er skitseret i regnskabsinstruksen og administrationsgrundlaget. Den konkre-

te tilrettelæggelse af de løbende tilsynsopgaver er beskrevet i interne styringsdokumen-

ter, herunder skabeloner til udarbejdelse af ministeriets notater om vurdering af regio-

nernes rapportering. Formålet med de interne styringsdokumenter er at danne grundlag

for en ensartet og systematisk sagsbehandling i Sundheds- og Ældreministeriet.

Sundheds- og Ældreministeriet orienterer kvartalsvist Folketingets Sundheds- og Ældreud-

valg og årligt Folketingets Finansudvalg om status på de kvalitetsfondsstøttede sygehus-

byggerier.

Ansvarsfordeling

Sygehusbyggerierne er et regionalt ansvar. Det er således regionernes ansvar at gennem-

føre sygehusbyggerierne, herunder sikre, at projekterne gennemføres inden for en bin-

dende investeringsramme. Det er derfor regionsrådene, som sikrer, at byggerierne har en

tilstrækkelig fremdrift, og at byggerierne overholder de fastlagte investeringsrammer og

øvrige forudsætninger og vilkår.

Regionerne modtager statsligt tilskud fra kvalitetsfonden til sygehusbyggerierne. Tilskud-

det fra kvalitetsfonden til sygehusbyggerierne er udformet som et specifikt statsligt til-

skud. Tilskuddet er derfor omfattet af reglerne om tilskudsadministration på det statslige

område, jf. Budgetvejledning 2011 (punkt 2.4.8. Tilskud) samt Moderniseringsstyrelsens

”Vejledning

om effektiv

tilskudsforvaltning”.

Rammerne for statens tilsyn i forhold til støt-

te fra kvalitetsfonden til sygehusinvesteringerne følger således heraf.

Sundheds- og Ældreministeriets tilsyn har som væsentligste formål at følge op på, at de

statslige midler fra kvalitetsfonden anvendes til formålet og i overensstemmelse med

betingelserne for tilsagnene om tilskud til de enkelte projekter. Sundheds- og Ældremini-

steriets tilsyn gennemføres løbende på baggrund af rapporteringen fra regionerne, herun-

der evt. eksterne bidrag, der indgår i rapporteringen.

Det regionale ansvar

Regionsrådene er som bygherrer ansvarlige i forhold til at realisere de konkrete byggerier i

henhold til de fastlagte vilkår for de statslige tilsagn

–

herunder at den fastlagte investe-

ringsramme, jf. det endelige tilsagn om tilskud fra kvalitetsfonden, skal overholdes.

Det har derfor været et kernepunkt i tilrettelæggelsen af proces mv. for sygehusinveste-

ringerne at sikre, at det projekt, der igangsættes, også i praksis kan realiseres

Side 2

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

inden for rammen, og at rammerne for den løbende regionale styring er de bedst mulige i

forhold til at sikre tæt styring og nødvendige korrektioner i tide.



Tilsagnsgivningen var opdelt i to faser for at sikre et gennemarbejdet grundlag ved

afgivelsen af endeligt tilsagn. Der er først afgivet et foreløbigt tilsagn, som fastlægger

investeringsrammen og projektets overordnede karakter. På det grundlag har regio-

nen udarbejdet et mere detaljeret projekt (der forudsættes et detaljeringsniveau om-

kring det niveau, der opnås i byggeprogramfasen, idet denne fase dog ikke behøver at

være endeligt afsluttet). Det er dette endelige projekt, der er risikovurderet og danner

grundlag for et endeligt tilsagn fra regeringen på baggrund af en indstilling fra ek-

spertpanelet.

En risikovurdering udarbejdet af en ekstern part eller påtegnet af en uvildig control-

lingenhed skal vedlægges som grundlag for et endeligt tilsagn. Vurderingen skal om-

fatte risiko i forhold til tid og økonomi. Projektøkonomien skal være inklusiv anslået

risiko.

Risikovurderingen er vurderet af Deloitte i forbindelse med ekspertpanelets behand-

ling af sagen.



Regionen har endvidere skullet redegøre for den konkrete projektorganisering samt

fastlagte proces for den løbende opfølgning og styring i regionerne (herunder projek-

ternes styringsmanualer), som grundlag for et endeligt tilsagn.

Revisionsfirmaet KPMG har i den forbindelse for Danske Regioner udarbejdet en rap-

port om økonomisk styring af større anlægsprojekter/sygehusbyggerier. Regionerne

har med udgangspunkt i anbefalingerne fra KPMG vedtaget at følge fem hovedprin-

cipper for økonomisk styring af større anlægsprojekter.

De fastlagte styringsmæssige rammer er gennemgået og vurderet af Deloitte i forbin-

delse med ekspertpanelets behandling af sagen.



Der er i regeringens endelige tilsagn fastsat krav om inddragelse af uvildige, eksterne

eksperter med særlig viden om styring af større byggeprojekter og revisionsmæssige

kompetencer. Der skal herunder indgå, at projekternes risikovurdering kvalificeres

uafhængigt af byggeorganisationen.

Der er i regeringens endelige tilsagn fastsat krav om regional udarbejdelse af et be-

sluttet og prioriteret katalog over de projekttilpasninger, der gennemføres, hvis der

opstår budgetproblemer. Det skal sikre, at nødvendige tilpasninger kan realiseres hur-

tigt, uden at der først skal indledes en politisk drøftelse af mulighederne herfor.

Regionerne har i forbindelse med ansøgning om endeligt tilsagn skullet anføre forven-

tede og mulige effektiviseringstiltag i forbindelse med den konkrete investering. Regi-

onens overvejelser indgår i ekspertpanelets samlede vurdering, hvor panelet ud fra en

vurdering af gevinstpotentialet i et projekt af den pågældende karakter og eventuelt

allerede igangsatte effektiviseringstiltag fastsætter sin indstilling til et samlet fremad-

rettet effektiviseringskrav for projektet. Regeringen har herefter på baggrund af ek-

spertpanelets indstilling fastlagt et konkret og nominelt effektiviseringskrav for de en-

kelte projekter i det endelige støttetilsagn. Effektiviseringskravet ligger udover de al-

Side 3



SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

mindelige løbende produktivitetsforbedringer i sundhedsvæsenet. Det fremgår af til-

sagnene, at effektiviseringskravet skal realiseres i år 1 efter ibrugtagning af det nye

hospital, og at gevinsten vil indgå som finansieringsbidrag af ny sygehusaktivitet. Det

betyder, at det fastlagte beløb (inkl. pl-regulering) vil skulle realiseres fuldt ud til brug

for konkret ny finansiering,

jf. også aftale om realisering af effektiviseringsgevinster i

Aftale om regionernes økonomi for 2017.

Det følger også af tilsagnet, at effektivise-

ringsgevinsterne skal kunne henføres direkte til den kvalitetsfondsstøttede investe-

ring og kunne henføres til tiltag igangsat efter det endelige tilsagn.



Der er fastlagt et lukket finansieringskredsløb for finansieringen af de enkelte projek-

ter. Der er i den regionale kontoplan oprettet projektspecifikke konti, der er ledsaget

af deponeringskrav for såvel statslige udbetalinger som regional egenfinansiering og

låneoptagelse. Det skal sikre, at den nødvendige finansiering er til stede, og ikke an-

vendes til andre formål. Konteringsregler er beskrevet i budget- og regnskabssyste-

met for regioner.

Det indgik i aftalen mellem regeringen og Danske Regioner om økonomien for 2012, at der

for de enkelte projekter skal udarbejdes kvartalsvise revisionspåtegnede redegørelser til

regionsrådene, som også danner grundlag for Sundheds- og Ældreministeriets opfølgning

og er en forudsætning for udbetaling af tilskud. På baggrund af økonomiaftalen er der

udarbejdet et koncept for regionernes løbende standardrapportering til Sundheds- og

Ældreministeriet,

jf. regnskabsinstruksen.

Rapporteringen skal bl.a. indeholde en erklæring

udarbejdet af en uafhængig revisor om rapportens rigtighed og omfanget af den foretagne

revision. Desuden er det en forudsætning, at den kvartalsvise rapportering omfatter en

risikovurdering, der er kvalificeret uafhængigt af byggeorganisationen. De specifikke krav

til rapportering og anmodning om udbetaling af kvalitetsfondsmidler fremgår af regn-

skabsinstruksen. Regionerne skal derudover løbende i forbindelse med kvartalsrapporter-

ingen kvittere for, at projekterne lever op til de generelle og specifikke tilsagnsvilkår eller

redegøre for, hvorfor og i hvilket omfang der evt. afviges herfra.

Den statslige opfølgning/tilsyn

Sundheds- og Ældreministeriets tilsyn har som væsentligste sigte at kontrollere og følge

op på, at de statslige midler fra kvalitetsfonden anvendes til formålet og i overensstem-

melse med tilsagnsbetingelserne,

jf. notat om Sundheds- og Ældreministeriets vurdering af

regionernes overholdelse af tilsagnskrav i kvalitetsfondsprojekterne af 15/1 2019, som er

oversendt til regionerne 21. marts 2019.

Det omfatter bl.a. tilsyn med:



Fremdrift ift. tidsplan



Overholdelse af investeringsrammen, herunder:

Tilsyn med faktisk udgiftsudvikling, dvs. at midlerne anvendes som forudsat

(herunder til it/apparatur) og iht. den forudsatte investeringsprofil, samt

kontrol af afløb af kvalitetsfondsmidler, egenfinansiering og meddelelser om

lånedispensationer fra regioner, så der ikke opsamles større beløb i regio-

nerne.

Kontrol med, at regionerne deponerer i overensstemmelse med det forud-

satte, og at anlægsregnskaber på de enkelte projekter kan afstemmes med

regionernes revisionspåtegnede regnskaber.

Løbende kontrol af, at byggeriets færdiggørelsesgrad modsvares af et tilsva-

rende relativt forbrug af den økonomiske ramme.



(Mulighed) for realisering af effektiviseringskrav.



Opfølgning på om projekterne kan opfylde de forudsatte funktioner i den ny sy-

Side 4

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

gehusstruktur.

Sundheds- og Ældreministeriets opfølgning/tilsyn gennemføres løbende på baggrund af

rapporteringen fra regionerne. Den statslige opfølgningsforpligtelse i forhold til tilskuds-

midlerne er overvejende af økonomisk karakter.

Sundheds- og Ældreministeriet skal gennemgå og vurdere rapporteringen og betrygges i,

at de enkelte projekter lever op til tilskudsbetingelser, samt betrygges i at projekterne er

robuste og realisable inden for den totale investeringsramme.

Der kan ske en ændring af udbetalingsprofilen og/eller krav om tilbagebetaling af midler,

såfremt regionens oplysninger giver anledning hertil. Udbetalingsprofilen vil blive ændret

af Sundheds- og Ældreministeriet, hvis der konstateres væsentlige afvigelser mellem fak-

tisk og forudsat forbrug, eller i øvrigt konstateres problemer i forhold til de fastlagte vilkår

for tilsagnet.

Der kan i forbindelse med Sundheds- og Ældreministeriets opfølgning/tilsyn evt. blive

behov for at inddrage eksterne rådgivere, eksempelvis i forhold til at vurdere evt. tilpas-

ningers betydning for den forudsatte sygehusstruktur.

Såfremt rapporterne med revisorerklæringer ikke kan betrygge Sundheds- og Ældremini-

steriet i, at projekterne lever op til formålet og opfylder tilsagnsbetingelserne, vil ministe-

riet skulle overveje sanktioner.

Sanktionsmuligheder

Såfremt rapporteringerne ikke betrygger Sundheds- og Ældreministeriet i, at det enkelte

projekt kan leve op til det overordnede formål, har ministeriet mulighed for at iværksætte

en tættere opfølgning af projektet, overgå til et skærpet tilsyn og evt. sætte udbetaling af

kvalitetsfondsmidler i bero, jf. regnskabsinstruksen.

Den tættere opfølgning og det skærpede tilsyn iværksættes på baggrund af en trappemo-

del. Sanktionerne kan gøre brug af tættere opfølgning ved f.eks. hyppigere møder med

relevante personer i regionen eller skærpet tilsyn ved at stille krav om hyppigere rappor-

tering, øget detaljeringsgrad i rapportering eller igangsætte eksterne vurderinger af f.eks.

forretningsgange og status på dele af eller det samlede projekt. Sundheds- og Ældremini-

steriet kan sætte udbetaling af kvalitetsfondsmidler i bero og i drøftelse med Social- og

Indenrigsministeriet revidere lånedispensationer. I særlige tilfælde kan regionen eventuelt

pålægges at tilbagebetale udbetalte midler.

Krav om tilbagebetaling af midler vil eksempelvis være relevant, hvis det konstateres, at

midlerne ikke er anvendt til formålet, eller hvis der ikke er et tilstrækkeligt afløb af kvali-

tetsfondsmidler og der således sker en ophobning af kvalitetsfondsmidler.

Hvilken handling der iværksættes bygger på en konkret og individuel vurdering af det

enkelte projekt. I vurderingen vil bl.a. kunne indgå projektets størrelse, hidtidige projekt-

forløb, projektets stade mv.

Evaluering

Kvalitetsfondsinvesteringerne i nye sygehusbyggerier skal muliggøre en mere effektiv

opgaveløsning og ressourceanvendelse via ny struktur, bedre og mere sammenhængende

patientforløb, bedre logistik og ny teknologi mv., der ligger ud over de almindelige, løben-

de produktivitetsforbedringer i sygehusvæsenet.

Side 5

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

Det er et regionalt ansvar, at der indhentes reelle effektiviseringsgevinster som afkast på

investeringen. Sundheds- og Ældreministeriet har en forpligtelse til at følge op på tilsagns-

betingelsen og opnå betryggelse for, at effektiviseringsgevinsterne som forudsat fuldt kan

realiseres som finansieringsbidrag til ny sygehusaktivitet i år 1 efter ibrugtagelsen. Sund-

heds- og Ældreministeriet skal løbende følge op på, om regionerne arbejder med realisti-

ske mål og robuste planer for gevinstrealiseringen.

Effektiviseringsgevinster og evaluering af de enkelte projekter:

I de endelige tilsagn fastlægges et tydeligt, nominelt effektiviseringskrav, som regionerne

forudsættes at realisere i år 1 efter ibrugtagelse af det nye sygehus. Effektiviseringsgevin-

sterne skal kunne henføres til den kvalitetsfondsstøttede investering. Regionerne skal

følge op på de realiserede strukturændringer i forhold til produktivitetsgevinster, kapaci-

tetsudnyttelse, forbedrede arbejdsgange og ambulant behandling, der hvor projekterne er

så fremskredne, at det er relevant. Regionerne skal som led heri redegøre for eksempler

på tiltag, som er iværksat for at skabe mulighed for effektiviseringer, jf. de i tilsagnet for-

udsatte effektiviseringskrav. Tiltagene skal kunne henføres til den kvalitetsfondsstøttede

investering. Kravene til rapporteringen fremgår af regnskabsinstruksen.

Ved ibrugtagningen af de enkelte projekter udarbejder regionerne en evalueringsrapport,

som beskriver projektets resultater i forhold til at skabe muligheder for effektiviseringer,

samt bedre kapacitetsudnyttelse og bedre patientforløb mv., som også kan omfatte op-

følgning på de projektspecifikke mål, som regionerne har opstillet for det enkelte projekt,

og som kan henføres til den kvalitetsfondsstøttede investering. Sundheds- og Ældremini-

steriet har i samarbejde med Danske Regioner fastsat et koncept for regionernes evalue-

ring af de enkelte kvalitetsfondsbyggerier efter ibrugtagning. Konceptet er vedlagt regn-

skabsinstruksen som bilag.

Sundheds- og Ældreministeriet supplerer regionernes evaluering af de enkelte kvalitets-

fondsbyggerier med bl.a. nationale indikatorer..

Samlet evaluering af projekterne:

Sundheds- og Ældreministeriet vil i takt med realiseringen af projekterne foretage en vur-

dering af, hvordan projekterne samlet set bidrager til at udvikle den nye sygehusstruktur. I

denne opfølgning vil der blandt andet være fokus på, i hvilket omfang Sundhedsstyrelsens

anbefalinger i forhold til sikring af sundhedsfaglige kvalitet følges, samt i hvilket omfang

samlingen af den specialiserede behandling og reduktionen i antallet af sygehuse med

fælles akutmodtagelse realiseres. Det lægges til grund for denne undersøgelse, at Sund-

hedsstyrelsens anbefalinger er udtryk for sundhedsfaglig kvalitet.

Sundheds- og Ældreministeriet gennemfører desuden en samlet vurdering af rammevilkå-

renes hensigtsmæssighed, når sygehusbyggerierne er færdige,

jf. anbefaling fra Statsrevi-

sorerne i forlængelse af Rigsrevisionens beretning om ændringer i sygehusbyggerierne

(februar 2020).

Læring

Det er politisk besluttet, at udmøntningen af kvalitetsfondsmidlerne er sket ad to omgan-

ge, men at sygehusbyggerierne i de enkelte regioner kan løbe parallelt. Dette giver natur-

ligvis nogle begrænsninger i forhold til mulighederne for læring og løbende erfaringsop-

samling, men der er fortsat mulighed for at lære på tværs af regionerne. Her spiller både

Danske Regioner og Sundheds- og Ældreministeriet en vigtig rolle.

Side 6

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

Regeringen og Danske Regioner er enige om, at læring, videnopsamling og videndeling på

tværs af regionerne vedrørende sygehusbyggeri er et afgørende element i forhold til at

sikre innovative, rationelle løsninger i sygehusbyggeriet og at etablere fremtidssikrede

moderne sygehuse.

Danske Regioner har iværksat et initiativ, der skal sikre en systematisk videnopsamling og -

deling for centrale elementer af sygehusbyggeriet, herunder med inddragelse af erfaringer

fra udlandet ligesom muligheder for standardiserede løsninger inddrages. Sundheds- og

Ældreministeriet vil med Danske Regioner løbende drøfte resultater, status og muligheder

i dette arbejde.

Side 7

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 503: Redegørelse vedr. Statsrevisorernes beretning nr. 11/2019 om ændringer i sygehusbyggerierne, fra sundheds- og ældreministeren

Oversigt over procestrin, ansvar og krav/regler

Procestrin

Ansvar

Krav/regler

I forbindelse med ansøgning om endeligt tilsagn

Risikovurdering

Regionen

Vurdering af risikovurderin-

gen

Redegøre for projektorga-

nisering samt proces for

den løbende opfølgning og

styring

Vurdering af projektorgani-

sation mv.

Fastsættelse af effektivise-

ringskrav

Efter endeligt tilsagn

Kvartalsvis rapportering

Inddragelse af uvildige

eksperter og risikovurde-

ring

Katalog over mulige pro-

jekttilpasninger (change

request)

Udbetaling af tilskud

Ekspertpanelet

Regionen

Udarbejdes/påtegnes af en uvildig

controllingenhed

Vurderes af Deloitte i forbindelse

med ekspertpanelets behandling

Udarbejdes med udgangspunkt i

materiale fra KPMG

Ekspertpanelet

Vurderes af Deloitte i forbindelse

med ekspertpanelets behandling

Fastsættes på baggrund af en sam-

let vurdering af projektet

Regionen

Regnskabsinstruksen

Kvalificering af risikovurdering

uafhængigt af byggeorganisatio-

nen

Regnskabsinstruksen

Sundheds- og Ældre-

ministeriet

Ændringer i udbetalingspro-

fil

Sanktionsmuligheder

Effektiviseringsrapport

Faserapportering

Evaluering: realisering af

effektiviseringsgevinster

Evaluering: ved færdiggø-

relse af projektet

Evaluering: samlet evalue-

ring af projekterne

Regionen/Sundheds-

og Ældreministeriet

Sundheds- og Ældre-

ministeriet

Regionen

Regionen og Sund-

heds- og Ældremini-

steriet

Sundheds- og Ældre-

ministeriet

Budgetvejledningen

Vejledning om effektiv tilskudsfor-

valtning

Administrationsgrundlag

Regnskabsinstruksen

Ekspertpanelets screeningsrappor-

ter og Sundhedsstyrelsens anbefa-

linger samt data (FAM-database

mv.)

Side 8