SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Sundheds- og Ældreudvalget 2019-20
SUU Alm.del Bilag 375
Offentligt

Maj 2020

— 14/2019

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Regionernes grundlag

for den økonomiske

styring af sygehusene

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

14/2019

Beretning om

regionernes grundlag for

den økonomiske styring

af sygehusene

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2020

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Sundheds- og ældreministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i november 2020.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-660-9

ISBN online 978-87-7434-662-3

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om regionernes grundlag for den øko-

nomiske styring af sygehusene

Regionerne har det overordnede ansvar for den økonomiske styring af sy-

gehusene. Sygehusområdet udgør et væsentligt udgiftsområde med sam-

lede budgetterede driftsudgifter på ca. 80 mia. kr. i 2019. Sygehusområ-

det kræver effektiv styring både i forhold til efterlevelse af de politiske af-

taler knyttet til regionernes budgetter og årlige besparelseskrav, men og-

så almindelig driftsøkonomisk styring, således at regionerne kan træffe

løbende ledelsesmæssige dispositioner. Dette er bl.a. vigtigt, da området

er udfordret af et stigende pres som følge af flere behandlingskrævende

ældre, udvikling af nye behandlingsformer mv. Samtidig må der konsta-

teres betydelige forskelle i sygehusenes produktivitetsudvikling i perio-

den 2014-2017.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at regionernes grundlag

for den økonomiske styring af sygehusene ikke i tilstrækkelig grad sik-

rer, at resurserne udnyttes bedst muligt til gavn for patienterne og

samfundsøkonomien. Regionerne har ikke tilstrækkelig databaseret

viden om, hvad aktiviteterne koster, og om sammenhængen mellem

sygehusenes aktiviteter og resurser, hvilket vanskeliggør regionernes

beslutninger om budgetter, omprioriteringer, besparelser mv.

Statsrevisorerne baserer bl.a. dette på:

•

at regionerne ikke i alle tilfælde kan forklare forskelle i sygehusenes

omkostninger og produktivitet

at regionerne ikke i tilstrækkelig grad udnytter egne data og de natio-

nale data om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter i deres

styring af sygehusene

at regionerne følger op på, om sygehusene når deres mål, men at re-

gionernes styringsgrundlag og ledelsesinformation ikke er baseret på

systematiske analyser af forskelle mellem sygehusenes resurseudnyt-

telse eller overblik over, om der er mulighed for at udnytte resurser-

ne bedre på tværs af sygehusene.

15. maj 2020

Henrik Thorup*

Klaus Frandsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

* Statsrevisor Henrik Thorup

har ikke deltaget ved behand-

lingen af denne sag på grund

af inhabilitet.

•

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 4

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 9

2. Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene ................ 13

2�½1. Data fra de årlige produktivitetsopgørelser ....................................................................... 14

2�½2. Data fra Omkostningsdatabasen ............................................................................................ 18

3. Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene ............................. 29

3�½1. Egne data om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter ............................... 30

3�½2. Egne data ved gennemførelse af besparelser ................................................................... 34

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 37

Bilag 2. Produktivitetsudvikling og -niveau fordelt på regioner .................................................... 41

Bilag 3. Eksempler på uensartede omkostningsfordelinger .......................................................... 43

Bilag 4. Ordliste................................................................................................................................................... 45

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Rigsrevisionen har gennemgået regnskaberne efter § 4, stk. 1, nr. 1,

jf. § 6 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 16. Sundheds- og Ældremini-

steriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Astrid Krag: oktober 2011 - februar 2014

Nick Hækkerup: februar 2014 - juni 2015

Sophie Løhde: juni 2015 - november 2016

Ellen Trane Nørby: november 2016 - juni 2019

Magnus Heunicke: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Sundheds- og Ældremini-

steriet og regionerne, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Resurser

1. Denne beretning handler om regionernes grundlag for den økonomiske styring af

sygehusene. Det er vigtigt, at regionerne i deres økonomiske styring har viden om

sammenhængen mellem resurser og aktiviteter, dvs. hvad aktiviteterne koster på et

overordnet niveau, så regionerne har et gennemsigtigt grundlag for at foretage om-

prioriteringer.

2. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i januar 2019. Baggrunden

er, at sygehusområdet er et økonomisk væsentligt område, hvor de samlede budget-

terede nettodriftsudgifter i 2019 udgjorde ca. 80 mia. kr. Desuden viser de årlige op-

gørelser over produktiviteten i sygehussektoren, at der på de enkelte sygehuse er be-

tydelige forskelle i produktivitetsudviklingen i perioden 2014-2017. Det stigende pres

på de aktiviteter, som sygehusene leverer – bl.a. som følge af den demografiske ud-

vikling med flere behandlingskrævende ældre og udviklingen af nye behandlingsfor-

mer sammenholdt med krav om budgetoverholdelse – kræver en stærk central regio-

nal styring for at sikre, at resurserne udnyttes bedst muligt til gavn for patienterne.

3. Regionerne har ifølge sundhedsloven det overordnede ansvar for at sikre en effek-

tiv resurseudnyttelse. Det indebærer, at regionerne ikke blot skal levere mere aktivi-

tet. Regionerne skal også styre sygehusenes resurser og aktiviteter, så resurserne an-

vendes bedst muligt på tværs af den enkelte regions sygehuse i forhold til behandling

af patienterne og de økonomiske rammer. Det er kun på det regionale niveau, at der

kan træffes beslutninger om, hvorvidt der skal foretages omprioriteringer mellem re-

gionens sygehuse, hvis nogle sygehuse fx har en lavere produktivitet end andre. Det

er således vigtigt, at regionerne i deres styring af sygehusene har etableret et grund-

lag, der giver viden om sammenhængen mellem sygehusenes resurser og aktiviteter,

og dermed hvad forskellige aktiviteter koster. Denne viden kan skabes ved forskelli-

ge metoder og på forskellige detaljeringsniveauer. Valget af metode og detaljerings-

niveau afhænger bl.a. af datagrundlaget og den enkelte regions behov. Regionerne

har adgang til forskellige data gennem eksisterende nationale datakilder og gennem

egne data. Viden kan bl.a. understøtte, at regionerne kan identificere muligheder for

at frigive resurser til bedre og/eller mere behandling til gavn for patienterne.

I denne beretning definerer vi

resurser som en fællesmæng-

de af forskellige økonomiske

indikatorer. Det kan fx være

budgetterede eller realiserede

udgifter i sygehusenes bud-

getter og regnskaber eller me-

re detaljerede opgørelser af

omkostninger. Resurser kan

således opgøres på forskellige

detaljeringsniveauer.

Aktiviteter

I denne beretning definerer

vi aktiviteter som en fælles-

mængde af forskellige aktivi-

tetsindikatorer. Det kan fx væ-

re konkrete ydelser (fx scan-

ninger), ambulante besøg, be-

handlingsforløb eller DRG-

grupper (Diagnose Relaterede

Grupper). Aktiviteter kan så-

ledes opgøres på forskellige

detaljeringsniveauer, og én

aktivitet kan også bestå af en

gruppe mindre aktiviteter.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Introduktion og konklusion

Aktivitetsbaseret styring

Aktivitetsbaseret styring inde-

bærer, at sygehusene har et

incitament til at øge aktivite-

ten.

Rammestyring

Regionernes gradvise skifte fra en aktivitetsbaseret styring af sygehusene til nu for-

trinsvist at anvende rammestyring ændrer ikke ved det grundlæggende forhold, at re-

gionens ansvar fortsat er at sikre et gennemsigtigt grundlag for den økonomiske sty-

ring på tværs af regionens sygehuse.

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om regionernes grundlag for den øko-

nomiske styring af sygehusene i tilstrækkelig grad er baseret på viden om sammen-

hængen mellem resurser og aktiviteter. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretnin-

gen:

•

Rammestyring indebærer, at

sygehusene inden for det til-

delte budget skal håndtere

den stigende efterspørgsel

efter sygehusydelser.

Udnytter regionerne i tilstrækkelig grad potentialet i de nationale data om sam-

menhængen mellem sygehusenes resurser og aktiviteter i deres styring af syge-

husene?

•

Anvender regionerne i tilstrækkelig grad egne data om sammenhængen mellem

resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene?

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at regionernes grundlag for

den økonomiske styring af sygehusene ikke i tilstrækkelig grad er baseret

på viden om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter. Konsekvensen

er, at regionerne ikke har et gennemsigtigt grundlag for at vurdere, om der

fx kan frigives resurser til bedre og/eller mere behandling til gavn for pati-

enterne.

Regionerne udnytter ikke i tilstrækkelig grad potentialet i de nationale data om

sammenhængen mellem sygehusenes resurser og aktiviteter i deres styring af

sygehusene

Undersøgelsen viser, at der er nogle begrænsninger i de eksisterende nationale data-

kilder, som bl.a. skyldes, at data oprindeligt er udviklet til at understøtte andre formål

end regionernes direkte styring af sygehusene. Trods disse begrænsninger er det Rigs-

revisionens vurdering, at der er potentiale for, at regionerne kan anvende de nationa-

le datakilder til at få et overordnet indblik i, om der er forskelle i omkostninger og/eller

produktivitet mellem den enkelte regions sygehuse, som regionen bør afdække nær-

mere.

Undersøgelsen viser, at regionerne kun i begrænset omfang kan redegøre for forskel-

lene i sygehusenes omkostninger baseret på Omkostningsdatabasen, og at ikke alle om-

kostninger er fordelt korrekt. Regionerne har ikke i tilstrækkelig grad sikret, at data i

Omkostningsdatabasen er tilstrækkeligt sammenlignelige og retvisende til, at regioner-

ne i højere grad kan anvende disse data i styringen på tværs af den enkelte regions sy-

gehuse.

Undersøgelsen viser, at regionerne anerkender et behov for bedre sammenhæng mel-

lem resurser og aktiviteter, idet Sundheds- og Ældreministeriet i samarbejde med regio-

nerne siden 2016 har arbejdet på at forbedre Omkostningsdatabasen og dermed gøre

den mere anvendelig for regionernes økonomiske styring. Arbejdet er imidlertid blevet

forsinket, og resultatet lever endnu ikke til fulde op til regionernes forventninger og øn-

sker.

Nationale datakilder

Der er 2 nationale datakilder

om sammenhængen mellem

aktiviteter og resurser:

De årlige produktivitets-

opgørelser

Sundheds- og Ældreministe-

riet opgør årligt produktivite-

ten i sygehussektoren for at

skabe et overblik over udvik-

lingen og niveauet i produkti-

viteten på de offentlige syge-

huse. Produktiviteten opgø-

res på lands-, regions- og sy-

gehusniveau.

Omkostningsdatabasen

Omkostningsdatabasen dan-

ner grundlag for beregningen

af DRG-taksterne. Databasen

indeholder oplysninger om ud-

gifter og aktiviteter på de of-

fentlige sygehuse.

Regionerne anvender ikke i tilstrækkelig grad egne data om sammenhængen

mellem resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene

Undersøgelsen viser, at regionerne følger op på, om sygehusene indfrier de mål og krav,

som regionerne har fastlagt. Regionerne har dog ikke i tilstrækkeligt omfang anvendt

egne data til at etablere et grundlag, der giver dem viden om sammenhængen mellem

resurser og aktiviteter, ligesom sammenhængen heller ikke fremgår af regionernes le-

delsesinformation. Regionerne har herudover generelt ikke udarbejdet systematiske

analyser, der kan bidrage til at identificere områder, hvor resurserne sammenlignet

med andre sygehuse ikke udnyttes lige så effektivt. Det betyder, at regionerne ikke har

et systematisk overblik over, om der er muligheder og behov for at udnytte resurserne

bedre på tværs af sygehusene inden for den enkelte region gennem omprioriteringer,

eller når de gennemfører besparelser.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

5. Regionerne var i perioden 2002-2017 underlagt et årligt produktivitetskrav, som de

fleste år var på 2

og som var koblet sammen med en statslig aktivitetspulje. Det be-

tød, at regionernes aktivitet på sygehusene årligt skulle øges med 2 % inden for den

samme økonomiske ramme, for at regionerne kunne få del i den statslige aktivitets-

pulje. Formålet var at øge behandlingskapaciteten og skabe mere aktivitet for derved

at nedbringe ventetiderne på sygehusbehandlinger. Med den daværende regerings af-

tale om regionernes økonomi for 2018 blev produktivitetskravet suspenderet, og fra

2019 er kravet afskaffet. Det betød også, at den statslige aktivitetspulje blev afskaffet.

Produktionsværdi

Produktionsværdien opgøres

som antallet af registrerede

aktiviteter pr. DRG-gruppe

ganget med den beregnede

DRG-takst for hver enkelt

DRG-gruppe.

DRG-takster

DRG-takster er baseret på

gennemsnitlige omkostninger

for behandling og pleje for de

enkelte DRG-grupper, hvor

alle patienter i sygehusvæse-

net er grupperet.

Samtidig med afskaffelsen af produktivitetskravet blev den daværende regering og

Danske Regioner enige om en ny styringsmodel for sundhedsvæsenet. Den nye sty-

ringsmodel betyder, at det primære fokus på sygehusaktivitet ændres til bredere mål,

der understøtter den ønskede sammenhæng og omstilling til behandling i det nære

sundhedsvæsen. Regionerne skal dog fortsat have fokus på aktivitet. Det fremgår så-

ledes af økonomiaftalen for 2019, at regionerne som led i aftalen om en ny styringsmo-

del forpligter sig til at fastholde fokus på aktivitet. Der er desuden enighed om, at akti-

vitet opgjort som produktionsværdi ved hjælp af DRG-takster også fremover ses som

en central og valid del af monitoreringen på sundhedsområdet.

Med den nye styringsmodel blev der introduceret et teknologibidrag og ny nærheds-

finansiering. Teknologibidraget udgør en fremadrettet ramme for arbejdet med at ef-

fektivisere sundhedsområdet. Teknologibidraget udgør 0,5 mia. kr. årligt og tilveje-

bringes af regionerne gennem realisering af de løbende gevinster ved at modernisere

og udvikle opgaveløsningen, bl.a. via ny teknologi, nye behandlingsmetoder og forbed-

rede arbejdsgange.

Ny nærhedsfinansiering erstatter den statslige aktivitetspulje og har i modsætning til

aktivitetspuljen ikke fokus på vækst i sygehusaktivitet, men har et bredere mål for

øget sammenhæng og omstilling af behandlingen. Nærhedsfinansieringen udgør 1,5

mia. kr. årligt.

6. Selv om produktivitetskravet blev afskaffet, er der fortsat enighed mellem staten

og regionerne om, at regionerne skal have fokus på produktivitet i sygehussektoren.

Produktivitet indgår således i det nye kvalitetsprogram for sundhedsvæsenet, som

den daværende regering, Danske Regioner og KL vedtog i august 2015. Kvalitetspro-

grammet indeholder 8 nationale mål, hvor ét af målene – ”Mere effektivt sundhedsvæ-

sen” med indikatoren ”Produktivitet på sygehusene” – fokuserer på produktivitet. De

resterende 7 mål med tilhørende indikatorer har fokus på kvalitet. Regionerne forven-

tes at forankre og supplere de nationale mål gennem lokalt definerede mål og indsat-

ser.

Sundheds- og Ældreministeriet offentliggør i samarbejde med Danske Regioner og KL

hvert år en rapport, der giver en status for udviklingen i de nationale mål. Derudover

offentliggør ministeriet hvert år en rapport, hvor produktiviteten i sygehussektoren er

opgjort.

Det Nationale Kvalitets-

program

Kernen i Det Nationale Kvali-

tetsprogram er at skabe stør-

re værdi for patienten. Kvali-

tetsprogrammet består af

3 dele:

•

8 nationale mål og lokal

forankring

•

nationale netværk af læ-

rings- og kvalitetsteams

bestående af klinikere og

ledere

•

nationalt ledelsesprogram,

der har til formål at styrke

de lokale driftsledelsers

kompetencer i forhold til

kvalitets- og forbedrings-

arbejde.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Introduktion og konklusion |

Regionernes styring af sygehusene

7. Regionernes opgave med at styre sygehusene er kompleks, da den samlede sty-

ring kræver indsigt i forskellige forhold, fx behandlingskvalitet, opfyldelse af patient-

rettigheder, resurser og aktiviteter. Vi har i tidligere beretninger undersøgt regioner-

nes styring i forhold til behandlingskvalitet (fx i beretningen om forskelle i behand-

lingskvaliteten på sygehusene) og opfyldelse af patientrettigheder (fx i beretningen

om rettidigheden i indsatsen over for kræftpatienter). I denne undersøgelse ser vi på

regionernes økonomiske styring med fokus på, om regionerne har etableret et grund-

lag for at få viden om sammenhængen mellem sygehusenes resurser og aktiviteter.

8. Det har i en årrække været et fast aftalepunkt i økonomiaftalerne mellem regerin-

gen og regionerne, at økonomistyringen skulle styrkes. I økonomiaftalen for 2014 blev

der sat øget fokus på økonomistyring og gennemsigtighed i omkostningseffektivite-

ten. Der blev således opstillet et målbillede for god økonomistyring på sygehusene,

som parterne aftalte skulle være retningsgivende for det videre arbejde med udvik-

lingen af sygehusenes økonomistyring. Med målbilledet blev der bl.a. lagt vægt på at

sikre viden om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter. Det fremgår bl.a. af

aftalen, at god økonomistyring ikke kun handler om at følge udviklingen i indtægter

og udgifter, men også om at opnå indsigt i forretningen og anvende denne i den lø-

bende strategiske planlægning, budgetlægning og opfølgning. Ifølge aftalen skal god

økonomistyring bidrage til at synliggøre og frigøre resurser til at prioritere de indsat-

ser, der giver mest værdi for patienterne.

Efterfølgende udarbejdede Moderniseringsstyrelsen mfl. forskellige analyser og an-

befalinger om økonomistyring på sygehusområdet. Materialet omfatter bl.a. anbefa-

linger om anvendelse af enhedsomkostninger i økonomistyringen fra 2015 og en kort-

lægning af økonomistyringen på de danske sygehuse fra 2017. Kortlægningen viste,

at der stadig er plads til forbedringer i forhold til at indfri målbilledet fra 2014. Det var

baggrunden for, at regionerne og staten i økonomiaftalen for 2017 blev enige om at

etablere et partnerskab mellem regionerne, Danske Regioner og Moderniseringssty-

relsen om god økonomistyring i regionerne.

I regi af partnerskabet om god økonomistyring i regionerne har parterne i fællesskab

udarbejdet inspirationsmateriale til beslutningstagere og aktører på de danske syge-

huse inden for udvalgte emner. Parterne har fx udarbejdet en rapport med inspiration

til udvikling af økonomistyringskompetencer på sygehusene (april 2018) og et inspira-

tionskatalog til bedre vagtplanlægning og personaleanvendelse for sygehusene (no-

vember 2018). I 2019 har partnerskabet primært haft fokus på at arbejde videre med

vagtplanlægning.

9. Regionerne har siden 2017 gradvist arbejdet på at erstatte den aktivitetsbaserede

styring med rammestyring. Rammestyring indebærer, at sygehusene tildeles et ram-

mebudget, og sygehusene skal inden for budgettet håndtere den stigende efter-

spørgsel efter sygehusydelser som følge af den demografiske udvikling. Alle regioner

har fra 2019 indført rammestyring som deres primære styringstilgang. Enkelte regio-

ner anvender fortsat aktivitetsbaseret takstafregning på enkelte områder. Regio-

nerne arbejder desuden på at indføre værdibaseret styring, der indebærer, at der

skal styres mere efter effekt.

Patientrettigheder

Der er en række lovbundne

patientrettigheder, som regio-

nerne er forpligtede til at op-

fylde. Det gælder fx retten til

hurtig udredning og de maksi-

male ventetider for kræftpati-

enter.

Værdibaseret styring

I den værdibaserede styring i

sundhedsvæsenet er der fo-

kus på det sammenhængende

patientforløb og på effekten af

sundhedsvæsenets indsats.

Med værdibaseret styring vil

regionerne styre mindre på

aktivitets- og procesmål og

mere på outcomemål og be-

handling med fokus på pati-

entbehov og omkostninger

ved det fulde patientforløb.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Introduktion og konklusion

10. Regionernes styring af deres sygehuse spænder fra en meget decentral tilgang til

en mere central tilgang, hvor styringen er trukket mere ind i regionen. Region Syddan-

mark har den mest decentrale tilgang til styringen af sine sygehuse. Region Syddan-

marks tilgang indebærer, at regionen holder forholdsvis få møder om året med syge-

husledelserne, hvilket betyder, at regionen ikke er så tæt på sygehusdriften. Region

Nordjylland har derimod en mere central styring, der indebærer ugentlige møder med

og afrapporteringer fra sygehusledelserne. Dermed er regionen tættere på sygehus-

driften. Alle regioner kan dog i en kortere periode have en tættere styring over for et

sygehus, hvis de fx har haft problemer med enten økonomi eller målopfyldelse.

Enhedsomkostninger

Enhedsomkostninger kan op-

gøres som enten marginale

omkostninger eller gennem-

snitsomkostninger med for-

skellige metoder. Detaljerings-

graden afhænger af, hvilke en-

heder omkostningerne opgø-

res for. En enhed kan både

være en organisatorisk enhed,

fx en afdeling på et sygehus,

eller en aktivitet, fx en DRG-

gruppe.

11. Regionerne har på det centrale niveau det overordnede ansvar for at sikre, at der er

en effektiv resurseudnyttelse på tværs af de enkelte sygehuse, uanset om styringstil-

gangen er aktivitetsbaseret, rammestyret og/eller værdibaseret. Regionerne har såle-

des et ansvar for at foretage prioriteringer mellem regionens sygehuse. For at kunne

dette er det nødvendigt, at regionerne prioriterer på et gennemsigtigt grundlag, der gi-

ver viden om sammenhængen mellem sygehusenes resurser og aktiviteter. Denne vi-

den kan fx opnås gennem beregnede gennemsnitlige enhedsomkostninger. Der kan

desuden være behov for at inddrage andre værktøjer for fx at afdække, hvilke om-

kostningsdrivere der er årsag til, at et sygehus har højere enhedsomkostninger i for-

hold til andre sygehuse.

Det er ikke i sig selv et problem, hvis et sygehus har højere enhedsomkostninger, da

der kan være flere årsager hertil, fx et nærhedshensyn, så patienterne kan få behand-

ling tæt på deres bopæl. Det afgørende er, om der er gennemsigtighed i, hvad aktivite-

terne koster, så det er muligt for regionen at sammenligne på tværs af regionens syge-

huse.

12. Regionerne har flere muligheder for at få viden om sammenhængen mellem syge-

husenes resurser og aktiviteter. Det kan enten være at anvende eksisterende nationa-

le kilder som de årlige produktivitetsopgørelser og Omkostningsdatabasen eller at an-

vende egne regionale data.

Den første mulighed er at anvende de årlige produktivitetsopgørelser, som Sundheds-

og Ældreministeriet mfl. siden 2005 har opgjort på lands-, regions- og sygehusniveau.

Formålet med opgørelserne er at skabe et overblik over udviklingen og niveauet i pro-

duktiviteten på de offentlige sygehuse. Overblikket skal ifølge ministeriet bruges til at

fastholde fokus på at sikre en så effektiv resurseanvendelse som muligt på sygehuse-

ne. De overordnede principper for opgørelsen fremgår af boks 1.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Introduktion og konklusion |

Boks 1

Overordnede principper for opgørelse af produktivitet

Produktiviteten gøres op ved hjælp af omkostningsbrøkmetoden, dvs. at sygehusenes

produktionsværdi

sættes i forhold til de

driftsudgifter,

der er medgået til at skabe pro-

duktionsværdien.

Produktionsværdi

Sygehusenes produktionsværdi opgøres på baggrund af antal registrerede aktiviteter

pr. DRG-gruppe ganget med den beregnede DRG-takst for hver enkelt DRG-gruppe.

Herefter korrigeres opgørelsen for en række faktorer. Fx korrigeres der for, at nogle sy-

gehuse er organiseret under flere forskellige sygehusnumre, hvorimod andre kun har ét

sygehusnummer. Uden denne korrektion kan en konkret aktivitet på et sygehus med fle-

re sygehusnumre blive værdisat flere gange i DRG-systemet og dermed skabe en højere

produktionsværdi end på sygehuse med kun ét sygehusnummer.

Driftsudgifter

Sygehusenes driftsudgifter er baseret på korrigerede regnskabstal for alle udgifter, der

er forbundet med den somatiske behandling på hospitalerne. Der korrigeres bl.a. for for-

skelle i udgifter til patienttransport som følge af sygehusets fysiske placering og udgifter

til forskning, idet de ikke direkte bidrager til patientbehandlingen.

Kilde:

Løbende Offentliggørelse af Produktivitet i Sygehussektoren – Udviklingen fra 2016 til 2017,

februar 2019.

Omkostningsdatabasen, som Sundhedsdatastyrelsen udarbejder, er en anden mulig-

hed, da den giver en oversigt over de gennemsnitlige omkostninger fordelt på om-

kostningstyper, DRG-grupper, sygehuse og afdelinger. Dette er et led i styrelsens ar-

bejde med at beregne DRG-taksterne. Omkostningsdatabasen er baseret på detalje-

rede aktivitetsdata og omkostningsfordelinger fra sygehuse og regioner, som styrel-

sen kobler for at kunne opgøre de gennemsnitlige omkostninger pr. DRG-gruppe.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Introduktion og konklusion

Figur 1 viser, hvilke oplysninger Sundhedsdatastyrelsen baserer Omkostningsdata-

basen på, og den overordnede opgavedeling i dannelsen af Omkostningsdatabasen.

Figur 1

Overblik over dannelsen af Omkostningsdatabasen

REGIONER

OG SYGEHUSE

REGISTRERING AF

AKTIVITETSDATA

FORDELING AF

OMKOSTNINGER

PATIENTADMINISTRATIVE

SYSTEMER

KLINISKE

SYSTEMER

FORDELINGS-

REGNSKABER

LANDSPATIENT-

REGISTERET

KR.

DRG-

TAKSTER

SUNDHEDS-

DATASTYRELSEN

OMKOSTNINGS-

DATABASEN

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsdatastyrelsen.

DRG-takstberegning

I takstberegningen tager

Sundhedsdatastyrelsen af-

sæt i omkostningsdata fra

de 2 seneste år. Styrelsen

har bl.a. fokus på større af-

vigelser, som styrelsen kan

vælge at holde ude af takst-

beregningen.

Det fremgår af figur 1, at Sundhedsdatastyrelsen indsamler aktivitetsdata fra regio-

nernes patientadministrative systemer og kliniske systemer (eller via Landspatient-

registeret). Styrelsen får omkostningsdata fra de enkelte sygehuses fordelingsregn-

skaber, hvor sygehusene eller regionerne har fordelt alle omkostningerne fra årsregn-

skaberne, så de kan kobles til aktiviteterne. Det er styrelsens opgave at koble aktivi-

tets- og omkostningsdata og beregne gennemsnitsomkostninger for sygehuskontak-

ter fordelt på DRG-grupper. Styrelsen anvender Omkostningsdatabasen i DRG-takst-

beregningen, men stiller også databasen til rådighed for regioner og sygehuse.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Introduktion og konklusion |

I forbindelse med at Sundhedsdatastyrelsen danner Omkostningsdatabasen, sørger

styrelsen også for, at data valideres i dialog med sygehusene og eventuelt regionerne.

Valideringen medfører typisk flere rettelser af fordelingsregnskaberne og gennem-

snitsomkostningerne. Efter valideringen danner styrelsen den endelige nationale om-

kostningsdatabase og beregner forslag til DRG-takster. DRG-taksterne valideres og-

så i dialog med bl.a. sygehuse og regioner.

En tredje mulighed for regionerne for at få viden om sammenhængen mellem resurser

og aktiviteter er, at regionerne selv kobler data om resurser og aktiviteter i deres eg-

ne systemer.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

13. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om regionernes grundlag for den øko-

nomiske styring af sygehusene i tilstrækkelig grad er baseret på viden om sammen-

hængen mellem resurser og aktiviteter.

Undersøgelsens revisionskriterier tager udgangspunkt i sundhedslovens § 4 og § 74.

Det fremgår af sundhedslovens § 4, at regioner og kommuner i samspil med de stats-

lige myndigheder og i dialog med brugerne skal sikre en stadig udvikling af kvaliteten

og en effektiv resurseudnyttelse i sundhedsvæsenet gennem uddannelse, forskning,

planlægning og samarbejde mv. Ifølge sundhedslovens § 74 har regionsrådet ansva-

ret for at varetage sygehusvæsenets opgaver. Derfor ligger hovedansvaret for at sty-

re sygehusenes resurser og aktiviteter og tage skyldige økonomiske hensyn hos regi-

onerne.

14. Et væsentligt element i god økonomistyring er at have viden om sammenhængen

mellem resurser og aktiviteter. Denne viden kan skabe gennemsigtighed og synliggø-

re prioriteringsrummet, så regionerne kan vurdere, om der fx er muligheder for at fri-

give resurser til bedre og/eller mere behandling til gavn for patienterne. Viden kan

skabes på forskellige måder og på forskellige detaljeringsniveauer, fx gennem bereg-

nede gennemsnitlige enhedsomkostninger. Detaljeringsgraden af enhedsomkostnin-

ger afhænger af, hvilke enheder omkostningerne opgøres for.

I denne undersøgelse har vi ikke fastlagt et kriterie for, hvor detaljeret regionernes vi-

den om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter skal være, eller hvilke data-

kilder der er mest egnede som grundlag for at skabe denne viden. Fordelen ved at ta-

ge afsæt i de eksisterende data er, at regionerne og Sundheds- og Ældreministeriet i

forvejen anvender resurser på at indrapportere og bearbejde disse data. Omvendt

kan der være nogle begrænsninger ved de eksisterende data, dels fordi dataene op-

rindeligt er udviklet til at understøtte andre formål end regionernes direkte styring af

sygehusene, dels fordi der er nogle begrænsninger i forhold til detaljeringsgraden.

Fordelen ved at anvende egne data kan være, at der er færre begrænsninger, men

ulempen kan være, at det er mere resursekrævende. Derfor har vi lagt til grund, at det

er op til regionerne selv at vælge, hvilken/hvilke datakilde(r) de vil anvende.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Introduktion og konklusion

Vi har i denne undersøgelse heller ikke fastlagt et kriterie for, hvilke resurseindikatorer

eller aktivitetsindikatorer regionerne bør anvende. Derfor definerer vi resurser som en

fællesmængde af forskellige økonomiske indikatorer (fx en budgetteret udgift i et sy-

gehusregnskab eller en beregnet omkostning) og aktiviteter som en fællesmængde af

forskellige aktivitetsindikatorer (fx en konkret ydelse, et ambulant besøg eller en DRG-

gruppe).

Vi har lagt til grund, at data inden for den enkelte region skal være tilstrækkeligt sam-

menlignelige og retvisende til, at regionen kan anvende dem til at identificere forskel-

le mellem regionens sygehuse, som regionen bør afdække nærmere og eventuelt

handle på. I vurderingen af dette tager vi udgangspunkt i, om regionen har fulgt de na-

tionale retningslinjer for fordeling af omkostninger, om regionen har ensrettet forde-

lingerne yderligere i de tilfælde, hvor de nationale retningslinjer ikke understøtter sam-

menlignelighed, og om regionen kan redegøre for forskellene i sygehusenes omkost-

ninger i Omkostningsdatabasen.

15. I vurderingen af, om grundlaget for regionernes økonomiske styring af sygehusene

i tilstrækkelig grad

er baseret på viden om sammenhængen mellem resurser og akti-

viteter, har vi lagt vægt på, hvor systematisk regionerne anvender nationale og/eller

egne data, og i hvor høj grad regionerne har udnyttet potentialerne for at få bedre ind-

sigt ved fx at forbedre datakvaliteten.

16. Undersøgelsen er delt i 2 kapitler. I

kapitel 2

undersøger vi, om regionerne i tilstræk-

kelig grad udnytter potentialet i de nationale data om sammenhængen mellem resur-

ser og aktiviteter i deres styring af sygehusene. Denne del af undersøgelsen handler

om, hvorvidt regionerne udnytter potentialet i henholdsvis de årlige produktivitetsop-

gørelser og i Omkostningsdatabasen i deres styring af sygehusene.

kapitel 3

undersøger vi, om regionerne i tilstrækkelig grad anvender egne data om

sammenhængen mellem resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene. Denne

del af undersøgelsen handler om, hvorvidt regionerne har tilrettelagt en løbende sty-

ring af sygehusene, hvor de anvender egne data om sammenhængen mellem resurser

og aktiviteter. Vi undersøger desuden, om regionerne baserer besparelseskrav til sy-

gehusene på analyser af sammenhængen mellem resurser og aktiviteter, da det typisk

har været i forbindelse med besparelser, at der er foretaget ændringer.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Introduktion og konklusion |

Metode

17. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af materiale fra alle 5 regioner og fra

Sundheds- og Ældreministeriet, herunder Sundhedsdatastyrelsen. Vi har desuden

analyseret data fra Omkostningsdatabasen.

Vi har for hver enkelt region gennemgået data fra Omkostningsdatabasen for 6 øko-

nomisk væsentlige DRG-grupper, hvor aktiviteterne har betydelig volumen og er for-

delt på mange sygehuse. DRG-grupperne er udvalgt i dialog med regionerne og Sund-

hedsdatastyrelsen. Vi har taget udgangspunkt i data fra regnskabs- og aktivitetsåret

2017, som var de senest tilgængelige data, da vi foretog analysen. I gennemgangen har

vi sammenlignet de gennemsnitlige omkostninger fordelt på forskellige omkostnings-

typer inden for den enkelte region. Vi har både sammenlignet omkostningerne på sy-

gehusniveau og på afdelingsniveau for udvalgte afdelinger med betydelig volumen. De

udvalgte DRG-grupper er ikke repræsentative, men er udvalgt som cases for at give

indblik i data. Disse cases har dannet grundlag for en dialog med regionerne om, hvor

sammenlignelige og retvisende data er.

Vi har bl.a. gennemgået materiale om dannelsen af Omkostningsdatabasen, arbejdet

med at forbedre Omkostningsdatabasen, udarbejdelsen af fordelingsregnskaber, an-

vendelsen af Omkostningsdatabasen og produktivitetsopgørelserne, årshjul og diver-

se budgetlægningsmateriale i regionerne samt spare- og effektiviseringsplaner fra re-

gionerne.

Vi har holdt møder med de enkelte regioner og Danske Regioner for at afdække, hvor-

dan de arbejder med at få viden om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter,

og hvad de lægger til grund i deres økonomiske styring af sygehusene. Vi har desuden

holdt møder med Sundheds- og Ældreministeriets departement og Sundhedsdata-

styrelsen for at få indblik i deres arbejde med produktivitetsopgørelserne og Omkost-

ningsdatabasen.

18. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

De 6 udvalgte DRG-grup-

per

•

Større operationer på tynd-

•

tarm og tyktarm u. kompl.

bidiag.

Mindre hernier (brok), åben

operation

Alloplastik, primær el. min-

dre revision, underekstre-

mitet, store led (fx indsæt-

telse af hofteprotese)

Standard gynækologisk

indgreb

Spontan fødsel, første-

gangsfødende

Spontan fødsel, flergangs-

fødende.

19. Undersøgelsen er afgrænset til at omfatte perioden 2014-2019.

20. Undersøgelsens primære fokus er på grundlaget for regionernes økonomiske sty-

ring på tværs af sygehusene, fordi regionerne har det overordnede styringsansvar for,

at sygehussektoren inden for den enkelte region har en effektiv resurseudnyttelse på

tværs af sygehusene. Vi har derfor ikke undersøgt, om resurserne samlet set udnyttes

optimalt i sundhedsvæsenet, dvs. hvordan regionerne arbejder med at optimere på

tværs af sektorerne ved fx at flytte opgaver fra sygehusene ud til kommunerne og de

privatpraktiserende læger. Vi har heller ikke undersøgt sygehusenes lokale indsatser

for at sikre sammenhæng mellem resurser og aktiviteter, fordi det enkelte sygehus ik-

ke har mulighed for at prioritere på tværs af sygehusene inden for den enkelte region.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Introduktion og konklusion

Rigsrevisionen anerkender, at kvalitet også er en vigtig parameter i en balanceret sty-

ring. I denne undersøgelse undersøger vi imidlertid ikke, hvordan regionerne arbejder

med at styre kvaliteten. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt regionernes arbejde

med kvaliteten i en række undersøgelser, fx i beretningen om forskelle i behandlings-

kvaliteten på sygehusene.

21. Vi ser i denne undersøgelse på gennemsigtigheden i sammenhængen mellem re-

surser og aktiviteter. Vi undersøger i den forbindelse, hvordan regionerne arbejder

med at sikre sammenlignelige og retvisende omkostningsdata i fordelingsregnskaber-

ne, da disse udgør fundamentet for Omkostningsdatabasen. Vi undersøger ikke kva-

liteten af fordelingsregnskaberne, registreringerne af aktivitetsdata, eller om DRG-

taksterne er korrekte.

22. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 viser produktivi-

tetsudviklingen fra 2016 til 2017 og produktivitetsniveauerne på regionsniveau. Bi-

lag 3 viser eksempler på uensartede omkostningsfordelinger. Bilag 4 indeholder en

ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

2. Regionernes udnyttelse

af de nationale data i

styringen af sygehusene

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at regionerne ikke i tilstrækkelig grad udnytter

potentialet i de nationale data om sammenhængen mellem sygehusenes re-

surser og aktiviteter i deres styring af sygehusene.

Undersøgelsen viser, at regionerne frem til 2017 i nogen grad anvendte de årlige natio-

nale produktivitetsopgørelser i deres styring af sygehusene, selv om der var metode-

mæssige begrænsninger i sammenligneligheden af opgørelserne. Efterfølgende anven-

der 4 ud af 5 regioner ikke længere opgørelserne. Det er Rigsrevisionens vurdering, at

regionerne kan bruge produktivitetsopgørelserne til at identificere sygehuse, hvor ud-

viklingen i produktivitet over tid på det enkelte sygehus giver anledning til nærmere

analyse.

Undersøgelsen viser, at Omkostningsdatabasen har nogle begrænsninger i en styrings-

mæssig sammenhæng, da databasen er udviklet til at fastlægge DRG-takster. Derfor an-

vender regionerne ikke Omkostningsdatabasen i deres økonomiske styring af sygehu-

sene. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Omkostningsdatabasen trods begrænsninger-

ne i højere grad kan anvendes til at få indblik i, om der er forskelle i de gennemsnitli-

ge omkostninger mellem regionens sygehuse, som regionen bør afdække nærmere.

Undersøgelsen viser, at der for 6 udvalgte DRG-grupper er betydelige forskelle i syge-

husenes omkostninger, som regionerne kun i begrænset omfang har kunnet forklare.

Derudover kan Rigsrevisionen konstatere, at omkostningerne til fødsler ikke var for-

delt korrekt på landets største fødested. En af forklaringerne på forskellene i omkost-

ningerne i de udvalgte DRG-grupper er, at sygehusene inden for samme region forde-

ler omkostningerne forskelligt. Det er Rigsrevisionens vurdering, at regionerne selv

har mulighed for at styrke Omkostningsdatabasens anvendelsesmuligheder ved at sik-

re, at sygehusene fordeler omkostningsdata så ensartet som muligt inden for den en-

kelte region. Dermed kunne regionerne gøre data bedre egnede til at foretage sammen-

ligninger mellem sygehusene inden for den enkelte region.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

Undersøgelsen viser, at regionerne anerkender et behov for bedre sammenhæng mel-

lem resurser og aktiviteter, idet Sundheds- og Ældreministeriet i samarbejde med regio-

nerne siden 2016 har arbejdet på at forbedre Omkostningsdatabasen, så databasen kan

få flere anvendelsesmuligheder for regionerne. Arbejdet er blevet forsinket, og resulta-

tet lever endnu ikke til fulde op til regionernes forventninger og ønsker.

23. Dette kapitel handler om, hvorvidt regionerne udnytter potentialet i de nationale

data om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter i deres styring af sygehuse-

ne.

En af regionernes muligheder for at få viden om sammenhængen mellem sygehuse-

nes resurser og aktiviteter er at tage afsæt i eksisterende nationale data. Der er 2 ek-

sisterende nationale datakilder, som sammenholder sygehusenes resurser og aktivi-

teter: de årlige produktivitetsopgørelser og Omkostningsdatabasen. Disse datakilder

er oprindeligt udviklet til at understøtte andre formål end regionernes direkte styring

af sygehusene, men kan også give et overordnet indblik i, om der fx er forskelle mel-

lem den enkelte regions sygehuse, som regionen bør afdække nærmere. Fordelen ved

at tage afsæt i de eksisterende nationale datakilder er, at regionerne og Sundheds- og

Ældreministeriet i forvejen anvender resurser på at indrapportere og bearbejde disse.

2.1. Data fra de årlige produktivitetsopgørelser

24. Vi har undersøgt, om regionerne anvender data fra de årlige nationale produktivi-

tetsopgørelser i deres styring af sygehusene. Vi har desuden undersøgt, hvordan re-

gionerne og Sundheds- og Ældreministeriet forholder sig til udfordringerne med sam-

menligneligheden af opgørelserne.

Regionernes anvendelse af produktivitetsopgørelserne

25. Sundheds- og Ældreministeriet opgør og offentliggør hvert år produktiviteten på

lands-, regions- og sygehusniveau. Formålet med opgørelserne er dels at fastholde

fokus på at sikre en så effektiv resurseanvendelse som muligt på sygehusene, dels at

skabe et overblik over udvikling og niveau for produktiviteten på henholdsvis regions-

og sygehusniveau. Produktivitetsudviklingen fra 2016 til 2017 og produktivitetsniveau-

erne på regionsniveau er vist i bilag 2. Tabel 1 viser den årlige udvikling i sygehusenes

produktivitet i perioden 2014-2017.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

Tabel 1

Udviklingen i sygehusenes produktivitet i perioden 2014-2017

Region

Region Hovedstaden

Sygehus

Rigshospitalet

Bispebjerg og Frederiksberg Hospital

Amager og Hvidovre Hospital

Herlev og Gentofte Hospital

Nordsjællands Hospital

Bornholms Hospital

Region Sjælland

Sjællands Universitetshospital

Holbæk Sygehus

Næstved, Slagelse og Ringsted sygehuse

Nykøbing Sygehus

Region Syddanmark

Odense Universitetshospital

Sygehus Sønderjylland

Sydvestjysk Sygehus

Fredericia og Kolding sygehuse

Vejle-Give-Middelfart sygehuse

De Vestdanske Friklinikker, Give

Region Midtjylland

Hospitalsenheden Horsens

Hospitalsenheden Vest

Aarhus Universitetshospital

Regionshospitalet Randers

Hospitalsenhed Midt

Region Nordjylland

Sygehus Thy-Mors

Aalborg Universitetshospital

Sygehus Vendsyssel

Regionshospital Nordjylland

2014-2015

÷1�½3 %

1�½6 %

÷3�½1 %

4�½0 %

2�½8 %

3�½0 %

6�½4 %

5�½9 %

6�½5 %

3�½9 %

1�½7 %

5�½4 %

0�½9 %

2�½2 %

÷0�½7 %

2�½3 %

1�½1 %

3�½1 %

÷0�½4 %

3�½0 %

1�½3 %

5�½4 %

4�½3 %

3�½6 %

2015-2016

÷0�½2 %

2�½3 %

5�½7 %

÷8�½2 %

5�½4 %

÷0�½7 %

4�½6 %

0�½3 %

÷4�½6 %

0�½9 %

4�½0 %

0�½2 %

1�½9 %

1�½6 %

0�½4 %

2�½1 %

÷0�½5 %

1�½2 %

0�½5 %

÷1�½6 %

3�½9 %

1�½1 %

7�½8 %

2016-2017

÷0�½9 %

÷0�½7 %

÷2�½8 %

10�½6 %

÷1�½6 %

÷10�½9 %

÷4�½7 %

2�½2 %

÷0�½2 %

÷0�½9 %

1�½8 %

2�½8 %

÷2�½0 %

4�½6 %

4�½3 %

÷1�½9 %

3�½9 %

÷0�½8 %

1�½3 %

÷0�½2 %

2�½4 %

2�½2 %

÷3�½6 %

Regionshospital Nordjylland er en sammenlægning af Sygehus Thy-Mors og Sygehus Vendsyssel.

Kilde:

Sundhedsdatastyrelsens årlige offentliggørelse af produktivitet i sygehussektoren for perioderne 2014-2015, 2015-2016 og 2016-2017.

Det fremgår af tabel 1, at der er betydelige forskelle i sygehusenes produktivitetsud-

vikling i perioden 2014-2017. På 6 sygehuse har der været en positiv produktivitets-

udvikling i alle årene. Det gælder fx Odense Universitetshospital og Aalborg Universi-

tetshospital. Rigshospitalet har derimod haft et fald i produktiviteten i alle årene. De

øvrige sygehuse har både haft årlige stigninger og fald i produktiviteten i samme pe-

riode.

26. Regionerne udarbejder på baggrund af den årlige opgørelse af produktivitet i sy-

gehussektoren statusnotater til regionsrådene. Statusnotaterne beskriver udviklin-

gen og niveauet for den enkelte regions sygehuse.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

27. Frem til 2017 anvendte 4 ud af 5 regioner de årlige produktivitetsopgørelser til at

stille differentierede krav til de enkelte sygehuses produktivitetsudvikling. Region

Nordjylland har som den eneste region ikke stillet differentierede krav. De differentie-

rede krav til sygehusenes produktivitetsudvikling hang sammen med, at regionerne

til og med 2017 var underlagt et årligt produktivitetskrav, som i de fleste år var på 2 %,

og som var koblet sammen med en statslig aktivitetspulje. Det betød, at regionernes

aktivitet på sygehusene årligt skulle øges med 2 % inden for den samme økonomiske

ramme, for at regionerne kunne få del i den statslige aktivitetspulje.

28. Efter 2017 stiller 4 ud af 5 regioner ikke længere differentierede krav til sygehuse-

nes produktivitet. Region Midtjylland anvender fortsat, som den eneste region, i en vis

udstrækning produktivitetsopgørelserne til at stille differentierede krav til regionens

sygehuse. Regionens budget for 2019 indeholder en hensigtserklæring om, at Aarhus

Universitetshospital skal forbedre produktivitetsniveauet i den nationale opgørelse.

Årsagen er, at produktivitetsopgørelserne viser, at hospitalet i en årrække har haft et

lavere produktivitetsniveau end andre universitetshospitaler. Regionen vil derfor un-

dersøge, hvordan hospitalet kan forbedre produktiviteten, og om der er særlige for-

hold, der betyder, at store sygehuse fremstår som mindre produktive i opgørelserne.

29. Region Nordjylland har generelt ligget lavere i produktivitetsopgørelserne end de

andre regioner. Regionen gennemførte derfor i 2015 en ekstern konsulentundersøgel-

se af regionens produktivitet med udgangspunkt i produktivitetsopgørelserne. Regio-

nen har oplyst, at det på baggrund af undersøgelsen var vanskeligt at drage nogle

konklusioner om produktiviteten og udviklingen heri, som kunne omsættes til initiati-

ver, der kunne forbedre sygehusenes produktivitet.

30. Regionerne har oplyst, at det er vanskeligt at anvende de årlige produktivitetsop-

gørelser i deres styring af sygehusene. Det skyldes, at det er vanskeligt at sammen-

ligne på tværs af regionens sygehuse, idet de enkelte sygehuse varetager forskellige

opgaver og har en forskellig organisering. Det betyder, at produktivitetsopgørelsen

ikke umiddelbart siger noget om, hvorvidt nogle sygehuse er mere produktive end

andre. Region Sjælland har dog oplyst, at produktivitetsudviklingen i forhold til det

enkelte sygehus kan give en indikation af, om sygehusets omkostningseffektivitet er

forbedret eller forringet siden sidste måling.

Sammenlignelighed af de årlige opgørelser af produktivitet i sygehus-

sektoren

31. Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at det er vigtigt, at de årlige produktivi-

tetsopgørelser er baseret på eksisterende datakilder, og at den samme opgørelses-

metode anvendes hvert år. Det skyldes bl.a. ønsket om at skabe sammenlignelighed

mellem opgørelserne fra år til år. Ministeriet peger dog i produktivitetsopgørelserne

på, at der trods de gennemførte korrektioner er en række forhold, som påvirker data-

kvaliteten og sammenligneligheden. Ministeriet nævner bl.a. forskelle i kontering af

driftsudgifter, registreringspraksis, graden af komplicerede og sjældent udførte be-

handlinger samt patientsammensætning. Disse forhold kan medføre, at produktivte-

ten kan blive overvurderet eller undervurderet på sygehusniveau.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

32. Vores undersøgelse viser, at produktivitetsarbejdsgruppen løbende har drøftet

behovet for at justere i opgørelsesmetoden. Særligt har det været drøftet, om antallet

af sygehuse i den enkelte region i sig selv kan påvirke den enkelte regions opgjorte

produktivitet. Selv om Sundheds- og Ældreministeriet forsøger at korrigere herfor,

ser det ud til, at jo flere sygehuse en region har, jo højere vil regionens opgjorte pro-

duktivitet alt andet lige være. Det skyldes, at patienter i regioner med mange syge-

huse ofte er i kontakt med flere sygehuse i et udrednings- og/eller behandlingsforløb

sammenlignet med patienter i regioner med færre sygehuse. Dermed kan et forløb

komme til at se ud som flere forløb, hvilket betyder, at aktiviteten kan se højere ud for

regioner med flere sygehuse. Det betyder, at data om produktivitet på regionsniveau

ikke er helt retvisende og sammenlignelige. Arbejdsgruppen besluttede derfor i 2018,

at det i rapporten om produktivitetsudviklingen fra 2016 til 2017 (offentliggjort i febru-

ar 2019) blev tydeliggjort, at sammenligninger mellem de enkelte regioners produkti-

vitetsudvikling skulle gøres med forsigtighed. Arbejdsgruppen besluttede desuden at

arbejde videre med at afklare, om der kunne udvikles en mere retvisende korrektion

i forhold til antallet af sygehuse. Arbejdet forventes først at indgå i opgørelsen for

2018-2019.

33. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at udfordringerne med sammenligneligheden

på sygehusniveau særligt gør sig gældende ved sammenligning af produktivitetsni-

veauer og i mindre grad ved sammenligning af produktivitetsudvikling over tid på det

enkelte sygehus. Det skyldes, at forskellene i fx registreringspraksis og patientsam-

mensætning må forventes at være større på tværs af sygehusene end på det enkelte

sygehus over tid. Det er desuden Rigsrevisionens opfattelse, at de udfordringer, der

har været drøftet om sammenlignelighed på tværs af regioner, ikke er en hindring for,

at den enkelte region kan bruge produktivitetsopgørelserne mere aktivt i sin styring

af regionens sygehuse. Regionerne kunne fx bruge opgørelserne til at identificere sy-

gehuse, hvor udviklingen i produktivitet over tid på det enkelte sygehus giver anled-

ning til nærmere analyse.

Produktivitetsarbejds-

gruppen

Arbejdet med at udarbejde

og validere datagrundlaget

og skrive den årlige rapport

er forankret i en produktivi-

tetsarbejdsgruppe. Her del-

tager Sundheds- og Ældre-

ministeriet (inkl. Sundheds-

datastyrelsen), regionerne,

Danske Regioner og Finans-

ministeriet.

Resultater

Undersøgelsen viser, at der er betydelige forskelle i sygehusenes produktivitetsudvik-

ling inden for den enkelte region i perioden 2014-2017. Frem til 2017 har regionerne i

nogen grad anvendt de årlige produktivitetsopgørelser i deres styring af sygehusene,

selv om der er metodemæssige begrænsninger i sammenligneligheden af opgørelser-

ne. Regionerne anvendte bl.a. opgørelserne til at stille differentierede krav til de enkel-

te sygehuses produktivitetsudvikling. Det hænger sammen med, at regionerne frem til

og med 2017 skulle præstere en årlig produktivitetsstigning. 4 ud af 5 regioner anven-

der ikke længere data fra de årlige produktivitetsopgørelser i deres styring af sygehu-

sene. Det er dog Rigsrevisionens vurdering, at regionerne fortsat kan bruge produkti-

vitetsopgørelserne til at identificere sygehuse, hvor udviklingen i produktivitet over tid

på det enkelte sygehus giver anledning til nærmere analyse.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

2.2. Data fra Omkostningsdatabasen

34. Vi har undersøgt, om regionerne anvender data fra Omkostningsdatabasen i de-

res styring af sygehusene. Vi har desuden undersøgt, hvordan regionerne har arbej-

det med at understøtte sammenlignelige og retvisende data i Omkostningsdataba-

sen. Vi har endvidere undersøgt, om data i Omkostningsdatabasen er retvisende og

sammenlignelige inden for den enkelte region, ved bl.a. at analysere forskelle i om-

kostningsdata inden for regionen for 6 udvalgte DRG-grupper. Endelig har vi under-

søgt arbejdet med at forbedre Omkostningsdatabasen.

Vi har i denne undersøgelse defineret sammenlignelige og retvisende omkostnings-

data som data, hvor forskelle i omkostninger mellem sygehuse og afdelinger for de

enkelte DRG-grupper primært kan tilskrives reelle forskelle. Det betyder, at forskelle

i omkostninger ikke eller kun i begrænset omfang kan tilskrives forskelle i sygehuse-

nes fordeling af omkostningerne. Det er efter vores opfattelse en forudsætning for, at

regionerne kan anvende Omkostningsdatabasen til at give den enkelte region indblik

i, om der er væsentlige forskelle i omkostningerne mellem regionens sygehuse, som

regionen bør afdække nærmere.

Regionernes anvendelse af Omkostningsdatabasen

35. Omkostningsdatabasen indeholder oplysninger om de gennemsnitlige omkostnin-

ger pr. DRG-gruppe fordelt på lands-, regions-, sygehus- og afdelingsniveau.

36. Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at regionerne efter styrelsens opfattelse kan

anvende Omkostningsdatabasen som et relevant input til regionernes styring af sy-

gehusene. Regionerne kan anvende Omkostningsdatabasen til at få en overordnet

viden om, hvorvidt der er forskelle i de gennemsnitlige omkostninger for konkrete

DRG-grupper inden for den enkelte region. I de tilfælde, hvor der er store forskelle,

kan regionen indgå i en dialog med sygehusene for at afklare, hvad årsagen er.

Danske Regioner udarbejdede i juni 2018 rapporten ”Omkostninger for patientforløb”.

Det fremgår af rapporten, at Omkostningsdatabasen indeholder store mængder da-

ta, der med fordel i højere grad kunne bringes i anvendelse i analyser og opfølgninger,

der supplerer og understøtter regionernes og sygehusenes økonomiske styring. Fx er

der i Omkostningsdatabasen gode muligheder for at kunne benchmarke resursefor-

bruget på tværs af sammenlignelige afdelinger.

37. Vores undersøgelse viser, at Sundhedsdatastyrelsen stiller Omkostningsdataba-

sen til rådighed for regionerne, så de også har mulighed for at anvende den i deres sty-

ring. For regnskabs- og aktivitetsårene 2016 og 2017 har Omkostningsdatabasen væ-

ret stillet til rådighed i form af excelark, som er sendt til sygehuse og regioner. Sund-

hedsdatastyrelsen har oplyst, at det desuden har været muligt for sygehuse og regio-

ner at få Omkostningsdatabasen udleveret i form af udtræk fra relevante filer. Årsa-

gen til denne midlertidige løsning er, at styrelsen sideløbende har været i gang med at

udforme et nyt format til Omkostningsdatabasen.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

38. Regionerne har oplyst, at Omkostningsdatabasen hovedsageligt anvendes i for-

bindelse med høringsprocessen om fastsættelse af DRG-takster, som er det formål,

databasen er udviklet til. Derimod anvender ingen af regionerne oplysninger fra Om-

kostningsdatabasen i deres styring af sygehusene.

39. Regionerne har oplyst, at Omkostningsdatabasen ikke kan anvendes til sammen-

ligninger mellem sygehusene i den enkelte region på en måde, hvor det giver regionen

styringsrelevant information om sammenhængen mellem omkostninger og aktiviteter.

Det skyldes bl.a., at regionerne ikke kan se eller har kendskab til alle dele af den data-

bearbejdning, der sker i regi af Sundheds- og Ældreministeriet.

Vi har i gennemgangen af materialet ikke kunnet finde dokumentation for, at regioner-

ne har været i dialog med Sundheds- og Ældreministeriet om, hvorvidt det er muligt

at få indsigt i den databearbejdning, der sker i regi af Sundheds- og Ældreministeriet.

40. Regionerne har oplyst, at alle omkostninger inkl. overhead er fordelt ud på de en-

kelte DRG-grupper. Det betyder, at regionerne ikke har mulighed for at anvende data

til at analysere på de variable og/eller marginale omkostninger. Derfor kan regioner-

ne fx ikke bruge data til at vurdere de økonomiske konsekvenser af at flytte aktivite-

ter mellem sygehuse. Det skyldes, at det i disse situationer ofte kun vil være de vari-

able omkostninger, fx løn og materialeforbrug, der kan ændres, når aktiviteter flyttes.

Desuden dækker Omkostningsdatabasens inddeling i DRG-grupper ofte over brede

kategorier, som indeholder en blanding af for mange typer undersøgelser. Det bety-

der, at DRG-grupperne generelt ikke er tilstrækkeligt sammenlignelige enheder. En-

delig gør det Omkostningsdatabasen mindre styringsrelevant, at data udarbejdes

med ca. 1 års forsinkelse.

41. Region Midtjylland har dog oplyst, at Omkostningsdatabasen til en vis grad kan

anvendes til at spotte områder, hvor det kan være interessant at undersøge omkost-

ningsspredningen nærmere. Men på grund af den manglende dokumentation for,

hvordan omkostningerne er fordelt, og den manglende mulighed for at tilgå Omkost-

ningsdatabasen i en brugervenlig form, har det i de seneste år ikke givet mening at

foretage denne type undersøgelse.

42. Trods regionernes forbehold er det Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne vil

kunne anvende Omkostningsdatabasen til at give viden, som kan understøtte regio-

nerne i deres styring af sygehusene. Omkostningsdatabasen kan således give regio-

nerne et overordnet indblik i, om der er væsentlige forskelle i de gennemsnitlige om-

kostninger for konkrete DRG-grupper mellem regionens sygehuse, som regionen bør

afdække nærmere og eventuelt handle på.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

Regionernes arbejde med at understøtte sammenlignelige og retvisende

data i Omkostningsdatabasen

Fordeling af medicin og

implantater

Sygehusene skal identificere

”særligt dyre implantater” og

fordele omkostninger til im-

plantater og dyr medicin sær-

skilt. Der er ikke defineret en

beløbsgrænse for ”særligt

dyre implantater”.

Fordeling af lægeløn

Læger er ofte ansat på fælles-

afsnit. Derfor skal lønudgifter

fordeles til de enkelte afsnit

enten direkte eller via forde-

lingsnøgler. Sygehusene kan

enten vælge at bruge Sund-

hedsdatastyrelsens anbefa-

lede fordelingsnøgler eller

egne nøgler.

43. Vores undersøgelse viser, at Sundhedsdatasstyrelsen for at understøtte retvisen-

de DRG-takster har udformet et standardiseret nationalt indrapporteringssystem til

fordelingsregnskaberne, der indeholder vejledning, inspirationsmateriale og automa-

tisk validering. Styrelsen har desuden udarbejdet relativt udførlige og detaljerede na-

tionale retningslinjer for, hvordan sygehusene skal fordele omkostningerne mellem

forskellige omkostningssteder og -typer i fordelingsregnskaberne. På nogle områder

er retningslinjerne meget entydige og klart definerede, mens der på andre områder er

indlagt frihedsgrader. Det betyder, at sygehusene på nogle områder har mulighed for

at fordele omkostningerne forskelligt. Fordeling af omkostninger til operationer, anæ-

stesi, dyr medicin, implantater og lægeløn er eksempler, hvor sygehusene har mulig-

hed for at fordele omkostningerne forskelligt.

Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at frihedsgraderne i de nationale retningslinjer ge-

nerelt er begrundet med, at forskelle i organisering på tværs af regioner og sygehu-

se kan have betydning for, hvordan det er mest relevant og/eller muligt at fordele om-

kostningerne. Frihedsgraderne skal ses i lyset af, at formålet med de nationale ret-

ningslinjer er at sikre, at data er tilstrækkeligt ensartede og retvisende til, at styrelsen

kan beregne DRG-takster. I den forbindelse er der ikke behov for samme grad af sam-

menlignelighed mellem de enkelte sygehuse og afdelinger, som kan være relevant for

regionernes styring.

44. Undersøgelsen viser, at ingen af regionerne har udarbejdet regionsspecifikke ret-

ningslinjer for at begrænse frihedsgraderne i de nationale retningslinjer for fordelings-

regnskaberne. Det skyldes ifølge regionerne overordnet, at forskellig organisering mv.

indebærer, at der er forskel på, hvordan det er muligt og hensigtsmæssigt at fordele

omkostningerne.

45. Undersøgelsen viser desuden, at regionerne har en forskellig tilgang til validering

af fordelingsregnskaberne og koordinering mellem sygehusene. Regionerne under-

støtter i varierende grad validering og koordinering ved bl.a. at arrangere fælles mø-

defora for sygehusene inden for den enkelte region, hvor sygehusene kan drøfte, hvor-

dan fordelingsregnskaberne skal udformes.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne bør overveje i højere grad at begræn-

se frihedsgraderne inden for den enkelte region for at sikre tilstrækkelig sammenlig-

nelighed mellem sygehusene og afdelingerne, hvis regionerne vil anvende Omkost-

ningsdatabasen i deres styring.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

Sammenligning af omkostningsdata

46. Sundhedsdatastyrelsen deler omkostningerne ud på DRG-grupper og kategorise-

rer omkostningerne i følgende 3 hovedkategorier:

•

ydelsesomkostninger

(opdelt i 27 underkategorier, fx operationer)

ambulante omkostninger

(opdelt i 25 underkategorier, fx gynækologi og obstetrik)

sengeomkostninger

(ikke opdelt i underkategorier).

Pointsystemer

Sundhedsdatastyrelsens kategoriseringer baserer sig på de fordelinger og kortlægnin-

ger af omkostningerne, som sygehusene eller regionen har indrapporteret i fordelings-

regnskaberne, og på oplysninger fra aktivitetsdata om, hvilke procedurer der er blevet

udført på de enkelte patienter på de enkelte afdelinger. Styrelsen anvender desuden

forskellige pointsystemer til at kategorisere omkostningerne.

Da Sundhedsdatastyrelsen baserer sig på sygehusenes/regionens fordelinger af om-

kostningerne i fordelingsregnskaberne, skyldes forskelle i kategoriseringer ofte, at sy-

gehusene/regionen har fordelt omkostningerne forskelligt.

47. Vores analyse af gennemsnitsomkostningerne viser, at der i alle regioner i mindst

2 af de 6 udvalgte DRG-grupper er forskelle i kategoriseringerne af omkostningerne,

der indikerer, at omkostningsdata ikke er sammenlignelige mellem sygehuse og afde-

linger inden for den enkelte region. Det drejer sig særligt om følgende typer af forskel-

le:

•

Sundhedsdatastyrelsen an-

vender pointsystemer til at

vægte sygehusenes ydelser/

aktiviteter efter tyngde/resur-

setræk, når styrelsen kobler

aktivitetsdata med omkost-

ningsdata. Pointsystemerne

er baseret på tidsserieanaly-

ser, skøn fra fx de kliniske sel-

skaber og/eller udførte analy-

ser af det faktiske resursefor-

brug på udvalgte sygehuse.

Styrelsen opdaterer og vedli-

geholder pointsystemerne lø-

bende.

forskelle i kategorisering af omkostninger til fødsler

forskelle i kategorisering af omkostninger til operationer og anæstesi

store forskelle i omkostninger til implantater.

I de følgende afsnit gennemgår vi de 3 typer af forskelle.

Forskelle i kategorisering af omkostninger til fødsler

48. Vores sammenligning af de gennemsnitlige omkostninger mellem sygehuse og af-

delinger for de 2 udvalgte DRG-grupper vedrørende fødsler viser, at omkostningerne

er kategoriseret forskelligt. Vi har fundet 4 eksempler på forskelle i kategorisering af

omkostninger til fødsler fordelt på 3 regioner (Region Hovedstaden, Region Sjælland

og Region Nordjylland). Eksemplerne fremgår af bilag 3, boks A.

For at illustrere dette er ét af eksemplerne for en DRG-gruppe vist i figur 2.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

Figur 2

Eksempel på gennemsnitsomkostninger for spontane fødsler (flergangsfødende) i Region Hoved-

staden i 2017

Kr.

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

Amager og Hvidovre

Hospital

Bornholms Hospital

Herlev og Gentofte

Hospital

Hospitalerne i

Nordsjælland

Rigshospitalet

Fødsler

Sengeomkostninger

Operationer og anæstesi

Ambulante omkostninger og andre ydelsesomkostninger

Note: Omkostningerne vedrører de samlede omkostninger for DRG-gruppe ”14MP32 Spontan fødsel, flergangsfødende” fordelt på alle sygehuse i

Region Hovedstaden for regnskabs- og aktivitetsåret 2017.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Omkostningsdatabasen.

Det fremgår af figur 2, at de samlede gennemsnitsomkostninger til DRG-gruppen er

ekstremt lave for Amager og Hvidovre Hospital. Det skyldes primært, at der ikke er

kategoriseret omkostninger til fødsler eller operationer og anæstesi for Amager og

Hvidovre Hospital.

49. Vores undersøgelse viser, at der er forskellige forklaringer på forskellene i kate-

goriseringerne i de 4 eksempler i bilag 3, boks A. For Amager og Hvidovre Hospital,

Roskilde Sygehus og sygehuset i Thisted (under Aalborg Universitetshospital) er for-

klaringen, at sygehusene ikke har fordelt omkostningerne til fødsler særskilt. For

Rigshospitalet er forklaringen, at Sundhedsdatastyrelsen ifølge styrelsen selv ikke

har fået koblet data tilfredsstillende.

Region Sjælland har oplyst, at for Roskilde Sygehus er forklaringen, at Sundhedsda-

tastyrelsen for 2017 er gået over til at anvende Landspatientregisteret som aktivitets-

kilde frem for regionens eget patientadministrative system. Det betyder, at det ikke

har været teknisk muligt for sygehuset at fordele omkostningerne på afsnitsniveau,

fx til en fødegang, men kun på afdelingsniveau.

Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at styrelsen i samarbejde med Region Sjælland

vil arbejde med at få fordelt omkostningerne til fødsler på en anden hensigtsmæssig

måde.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

Vi har ikke konstateret uensartede kategoriseringer af omkostninger til fødsler i Re-

gion Midtjylland, hvor der er relativt begrænsede forskelle i fødselsomkostningerne

mellem regionens sygehuse. Regionen har imidlertid oplyst, at Aarhus Universitets-

hospital ikke har fordelt omkostningerne mellem gynækologi og obstetrik korrekt i

fordelingsregnskaberne for 2016 og 2017. Derfor er sengeomkostningerne på Aarhus

Universitetshospital for lave. Ifølge regionen er fejlen blevet rettet i fordelingsregnska-

bet for 2018.

50. Det fremgår eksplicit af de nationale retningslinjer, at sygehusene skal oprette

et særskilt omkostningssted for fødegangen, hvor sygehuset isolerer de omkostnin-

ger, der går til fødsler. Sundhedsdatastyrelsen har desuden bekræftet, at det ikke er

i overensstemmelse med de nationale retningslinjer, at sygehusene i de angivne ek-

sempler ikke har isoleret omkostningerne til fødsler.

51. Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at det er i overensstemmelse med de nationa-

le retningslinjer, at sygehusene kan registrere ambulante omkostninger forskelligt,

fordi de er organiseret forskelligt.

52. Region Hovedstaden, Region Sjælland og Region Nordjylland har oplyst, at syge-

husenes fordelinger af fødselsomkostninger i de konkrete eksempler ikke er retvi-

sende.

Region Hovedstaden har desuden oplyst, at Amager og Hvidovre Hospital har fordelt

alt for få udgifter til den stationære obstetriske aktivitet og for mange til den ambu-

lante. På baggrund af dette og det faktum, at Amager og Hvidovre Hospital er Dan-

marks største fødested, er det regionens opfattelse, at de obstetriske omkostnings-

steder på Amager og Hvidovre Hospital bør fjernes fra takstberegningsgrundlaget.

53. Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at der konkret for Amager og Hvidovre Hospi-

tal ville være opnået et mere retvisende udtryk for omkostningerne både på fødegan-

gen og i den øvrige aktivitet, hvis hospitalet havde udskilt omkostningerne til fødsler

korrekt. Styrelsen har desuden på Rigsrevisionens anmodning beregnet, hvor stor be-

tydning de lave omkostninger for Amager og Hvidovre Hospital i Omkostningsdata-

basen har haft for den endelige DRG-takst. Styrelsen har oplyst, at DRG-taksterne for

de 2 DRG-grupper ville være blevet henholdsvis 28.569 kr. og 23.652 kr., hvis Ama-

ger og Hvidovre Hospital var blevet holdt ude af beregningen. De faktiske takster var

henholdsvis 26.246 kr. og 22.867 kr. Det er dog styrelsens vurdering, at DRG-takster-

ne generelt er retvisende, fordi styrelsen bl.a. sikrer validitet ved ikke kun at basere

taksterne på omkostningerne i et enkelt år, men også ved at have fokus på afvigelser

og sikre, at beregningerne valideres ad flere omgange.

54. Undersøgelsen viser, at regionerne kun i begrænset omfang kan redegøre for,

hvad forskellene i de 4 eksempler konkret betyder for, hvor sammenlignelige og ret-

visende data er.

Retningslinjer for

omkostninger til fødsler

På sygehuse med en fødegang

skal der være oprettet et sær-

skilt omkostningssted for fø-

degangen, som kun indeholder

aktiviteten på fødestuen, dvs.

at omkostningsstedet isoleret

set kun indeholder de omkost-

ninger, der går til fødslen, her-

under udgifter til driften af fø-

degangen, medicin og eventu-

elt hjælp fra anæstesi til epi-

duralbedøvelser, udgifter til

jordemoder og plejepersonale

samt de sekretærudgifter, der

er i forbindelse med registre-

ringen af de fødende. Det be-

tyder, at barselsafsnittet ikke

skal indgå i fødselstaksten.

Omkostningerne til akutte kej-

sersnit m.m. skal henføres til

operationsgangen.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

Forskelle i kategorisering af omkostninger til operationer og anæstesi

55. Vores sammenligning af de gennemsnitlige omkostninger mellem sygehuse og af-

delinger for udvalgte DRG-grupper viser, at der inden for den enkelte region er forskel

på, hvordan omkostninger til operationer og anæstesi er kategoriseret. Vi har fundet

7 eksempler på forskelle i kategorisering af operations- og anæstesiomkostninger for-

delt på 4 regioner (Region Midtjylland, Region Nordjylland, Region Sjælland og Region

Syddanmark). Eksemplerne fremgår af bilag 3, boks B.

For at illustrere dette er ét af eksemplerne for en DRG-gruppe vist i figur 3.

Figur 3

Eksempel på gennemsnitlige ydelsesomkostninger for alloplastik på de ortopædkirurgiske

sengeafdelinger i Region Nordjylland i 2017

Kr.

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Aalborg

Thy

Hjørring

Farsøe

Frederikshavn

Operationer

Anæstesi

Implantater

Fysio- og ergoterapi

Andre ydelsesomkostninger

Note: Omkostningerne vedrører ydelsesomkostninger til DRG-gruppe ”08MP20 Alloplastik, primær el. mindre revision, underekstremitet, store led”

for de ortopædkirurgiske sengeafdelinger i Region Nordjylland for regnskabs- og aktivitetsåret 2017.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Omkostningsdatabasen.

Det fremgår af figur 3, at de gennemsnitlige ydelsesomkostninger til operationer og

anæstesi er kategoriseret forskelligt på de ortopædkirurgiske sengeafdelinger i Re-

gion Nordjylland. Særligt sengeafdelingen i Thy skiller sig ud, idet der ikke er kategori-

seret omkostninger til operationer og anæstesi. Der er desuden betydelig forskel på

omkostningerne til implantater.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

56. Vores undersøgelse viser, at der overordnet er 2 forklaringer på forskellene i ka-

tegoriseringerne i de 7 eksempler i bilag 3, boks B. For det første har flere af regioner-

ne oplyst, at sygehusene i flere tilfælde ikke har fået fordelt omkostningerne til opera-

tioner og anæstesi retvisende til alle de relevante afdelinger. For det andet anvender

sygehusene frihedsgraderne i de nationale retningslinjer til at fordele omkostningerne

forskelligt. Ifølge Region Midtjylland kan en del af forklaringen også ligge i Sundheds-

datastyrelsens pointsystemer til operationer, som ifølge regionen ikke har været op-

dateret.

57. Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at eksemplerne generelt ligger inden for ram-

merne af de nationale retningslinjer. Sygehusene har mulighed for at anvende forskel-

lige omkostningstyper for operationer og anæstesi og forskellige lokale vægte og for-

delingsnøgler. Ifølge styrelsen kan organisatoriske forhold have betydning for sygehu-

senes valg. Styrelsen vil dog drøfte med Region Nordjylland, om regionen bør udskille

operationsomkostningerne for alle afdelinger til næste fordelingsregnskab. Det er ik-

ke styrelsens opfattelse, at pointsystemerne på dette område er misvisende. Point-

systemerne blev opdateret i 2016, og styrelsen har påbegyndt en ny opdatering.

58. Region Nordjylland, Region Sjælland og Region Midtjylland har oplyst, at sygehuse-

nes fordelinger af omkostninger til operationer og anæstesi i de konkrete eksempler

generelt ikke er retvisende.

Region Syddanmark har desuden oplyst, at regionen ikke er bekendt med, om de sto-

re forskelle i omkostninger til operationer og anæstesi i de udvalgte DRG-grupper

skyldes fordelingsregnskabet, pointsystemer eller faktiske forskelle i omkostningerne.

Selv om kategoriseringen af omkostninger til operationer og anæstesi er mere ensar-

tet i Region Hovedstaden, har Region Hovedstaden også oplyst, at regionen ikke er

bekendt med, om forskellene i omkostningerne skyldes fordelingsregnskabet, point-

systemer eller faktiske forskelle i omkostningerne.

59. Undersøgelsen viser, at regionerne kun i begrænset omfang kan redegøre for,

hvad forskellene i de 7 eksempler konkret betyder for, hvor sammenlignelige og ret-

visende data er.

Store forskelle i omkostninger til implantater

60. Vores sammenligning af de gennemsnitlige omkostninger mellem sygehuse og

afdelinger for udvalgte DRG-grupper viser, at der inden for den enkelte region er me-

get stor forskel på omkostningerne til implantater. På nogle sygehuse og afdelinger er

omkostningerne til implantater bemærkelsesværdigt høje, lave eller manglende i for-

hold til andre sygehuse og afdelinger i samme region. Vi har fundet 7 eksempler her-

på fordelt på alle regioner. Eksemplerne fremgår af bilag 3, boks C.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

61. Undersøgelsen viser, at der overordnet er 4 forklaringer på forskellene i kategori-

seringerne i de 7 eksempler. For det første har nogle sygehuse ikke udskilt omkost-

ningerne til implantater i fordelingsregnskaberne. Det gælder bl.a. alle sygehusene i

Region Syddanmark i 2016. For det andet er omkostningerne til implantater i nogle

tilfælde ikke fordelt korrekt mellem afdelingerne. For det tredje indeholder nogle af

DRG-grupperne en række forskellige operationer, hvoraf ikke alle omfatter indsæt-

telse af implantater. For det fjerde kan der være forskel på implantaterne og på pri-

sen på dem.

62. Sundhedsdatastyrelsen har oplyst, at sygehusenes håndtering af implantatom-

kostninger i eksemplerne generelt ligger inden for rammerne af de nationale retnings-

linjer. De gennemsnitlige implantatomkostninger afhænger af, hvilke omkostninger sy-

gehusene har valgt at skille ud, og hvordan de er blevet fordelt. Hvis sygehusene ikke

fordeler omkostningerne til implantater, vil omkostningerne blive fordelt som senge-

omkostninger eller ambulante omkostninger, typisk på den afdeling, hvor implantater-

ne bruges. Derfor vil det ikke nødvendigvis påvirke gennemsnitsomkostningerne for

afdelingen, men præcisionen af fordelingen, hvis omkostningerne til implantater ikke

er udskilt.

Region Sjælland og Region Syddanmark har oplyst, at fordelingen af omkostninger til

implantater i eksemplerne ikke er retvisende. Region Syddanmark har forklaret, at

omkostningerne er blevet overvurderet på én afdeling og undervurderet på en anden.

Region Midtjylland og Region Sjælland har oplyst, at regionerne ikke er vidende om,

hvordan de implantatomkostninger, som sygehusene har indrapporteret til Sundheds-

datastyrelsen, forplanter sig videre til den enkelte DRG-gruppe i Omkostningsdataba-

sen. Region Hovedstaden kan desuden ikke redegøre for, om det er retvisende, at im-

plantatomkostningerne til DRG-gruppen vedrørende alloplastik er 10 gange højere

(72.379 kr. pr. kontakt) på Rigshospitalet end gennemsnitsomkostningerne på de øv-

rige store ortopædkirurgiske afdelinger i regionen.

63. Undersøgelsen viser, at regionerne generelt ikke kan redegøre for, om forskellene

i implantatomkostningerne skyldes reelle forskelle mellem afdelingernes anvendelse

af implantater og prisen på dem. Regionerne kan desuden kun i begrænset omfang

redegøre for, hvad forskellene i de 7 eksempler konkret betyder for, hvor sammenlig-

nelige og retvisende data er.

Opsamling på sammenligning af omkostningsdata

64. Undersøgelsen viser, at regionerne generelt kun i begrænset omfang kan redegø-

re for, hvad forskellene i fordelingerne af omkostningerne betyder for, hvor sammen-

lignelige og retvisende data er. Det kan efter Rigsrevisionens opfattelse gøre det van-

skeligere for regionerne at anvende Omkostningsdatabasen til at få indblik i, om der

er væsentlige forskelle i de gennemsnitlige omkostninger mellem regionens sygehu-

se, som regionen bør afdække nærmere og eventuelt handle på. Det er dog samtidig

Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne har mulighed for at forbedre sammenligne-

ligheden inden for den enkelte region.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene |

Forbedring af Omkostningsdatabasen

65. I slutningen af 2016 påbegyndte Danske Regioner og Sundheds- og Ældremini-

steriet et arbejde med at forbedre Omkostningsdatabasen. Baggrunden var et ønske

blandt regionerne om at få en bedre indsigt i sammenhængen mellem resurser og ak-

tiviteter i sygehussektoren. Det var Danske Regioners ønske, at projektet skulle for-

bedre Omkostningsdatabasen, så databasen kunne få flere anvendelsesmuligheder

for regionerne. Danske Regioner vurderede, at Omkostningsdatabasen dermed ville

kunne anvendes til analyser i forbindelse med flytning af afdelinger mv. i regionerne.

Derudover ville Omkostningsdatabasen kunne understøtte regionernes arbejde med

værdibaseret styring og omkostningseffektiv produktion.

66. Danske Regioner foreslog, at projektet blev opdelt i 2 faser. For det første skulle

der arbejdes på visningen i Omkostningsdatabasen, så regionerne kunne tilgå data

på så lavt et detaljeringsniveau som muligt, og sammenhængen til pointsystemerne

blev synliggjort. Regionerne har oplyst, at dette er vigtigt, hvis Omkostningsdataba-

sen skal kunne anvendes til styring. For det andet skulle det afdækkes, om regioner-

ne kunne få adgang til langt mere aktuelle omkostningsdata, hvor en løsning kunne

være at få lagt data på Sunddataplatformen.

67. Vores undersøgelse viser, at arbejdet med at forbedre Omkostningsdatabasen

har været forsinket ad flere omgange. Sundhedsdatastyrelsen orienterede i marts

2018 styregruppen om, at projektet om visningen af Omkostningsdatabasen var ble-

vet forsinket på grund af tekniske udfordringer med Sunddataplatformen. Styrelsen

orienterede samtidig om, at den kommende løsning ikke ville komme til at favne alle

regionernes ønsker. Baggrunden var, at det havde været sværere end forventet at

finde de gode visninger, og styrelsen var blevet begrænset af, at al data ikke kunne

lægges ud på det niveau og i den detaljeringsgrad, som var blevet efterspurgt.

68. Undersøgelsen viser, at den nye visning af Omkostningsdatabasen kom i test i

september 2019. Efterfølgende måtte styregruppen for Omkostningsdatabasen på

et møde ultimo oktober 2019 erkende, at den visning, som de står med nu, ikke til ful-

de lever op til regionernes forventninger og beskrevne ønsker. Det fremgår af styre-

gruppereferatet, at data skal anvendes med varsomhed, og at data på nuværende

tidspunkt ikke egner sig som et styringsmæssigt afsæt, fx som beslutningsgrundlag

og benchmarking. Parterne var dog enige om, at data kan bruges til at undres over

forskelle og være afsæt for en dialog om årsagerne til de forskelle, der observeres

mellem organisatoriske enheder.

Sunddataplatformen

Et projekt under Sundhedsda-

taprogrammet, som skal tilve-

jebringe en platform, som skal

understøtte nuværende og

fremtidige behov og ønsker til

levering af data. Sundhedsda-

tastyrelsen har oplyst, at plat-

formen er under udvikling og

forventes at være fuldt pro-

duktionsklar medio 2020.

Styregruppen

Sundheds- og Ældreministe-

riet etablerede en fælles styre-

gruppe, da ministeriet i 2015

igangsatte Sundhedsdatapro-

grammet, som forbedring af

Omkostningsdatabasen er en

del af. Styregruppen består af

repræsentanter fra Danske

Regioner, KL, Finansministe-

riet, Sundhedsstyrelsen, Sund-

hedsdatastyrelsen, Sundheds-

dataprogrammets ledelse og

Sundheds- og Ældreministe-

riet.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes udnyttelse af de nationale data i styringen af sygehusene

Resultater

Undersøgelsen viser, at ingen af regionerne anvender oplysninger fra Omkostnings-

databasen i deres styring af sygehusene. Omkostningsdatabasen har nogle begræns-

ninger i en styringsmæssig sammenhæng, da databasen er udviklet til at fastlægge

DRG-takster. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at Omkostningsdatabasen kan

bruges af regionerne til at få en overordnet viden om forskelle i enhedsomkostninger

for DRG-grupper, som regionerne kan undersøge nærmere og arbejde videre med.

Undersøgelsen viser, at Sundhedsdatastyrelsen har udformet nationale retningslinjer

for fordelingsregnskaber, som på nogle områder er meget entydige og klart definere-

de, mens der på andre områder er indlagt frihedsgrader. Frihedsgraderne skal ses i

lyset af, at formålet med de nationale retningslinjer er at sikre, at data er tilstrække-

ligt ensartede og retvisende til, at Sundhedsdatastyrelsen kan beregne DRG-takster.

I den forbindelse er der ikke behov for samme grad af sammenlignelighed mellem de

enkelte sygehuse og afdelinger, som kan være relevant for regionernes styring. Regio-

nerne har imidlertid generelt ikke udnyttet mulighederne for i højere grad at begræn-

se frihedsgraderne for at understøtte sammenlignelige og retvisende omkostnings-

data, som kan anvendes i regionernes styring af sygehusene.

Undersøgelsen viser, at der for 6 udvalgte DRG-grupper er betydelige forskelle i for-

delingen af omkostninger inden for den enkelte region. I alle regioner er der for mindst

2 af de 6 udvalgte DRG-grupper forskelle i kategoriseringerne af omkostningerne. Der

er store forskelle i omkostningerne til implantater og forskelle i kategorisering af om-

kostningerne til operationer, anæstesi og fødsler. Fx er omkostningerne til fødsler ik-

ke fordelt korrekt på landets største fødested.

Undersøgelsen viser, at regionerne generelt kun i begrænset omfang kan redegøre for,

hvad forskelle i kategoriseringerne af omkostningerne for de 6 udvalgte DRG-grupper

konkret betyder for, hvor sammenlignelige og retvisende data i Omkostningsdataba-

sen er. Flere regioner har dog oplyst, at sygehusenes fordeling af omkostningerne i fle-

re af eksemplerne ikke er retvisende. Flere regioner har desuden oplyst, at regionerne

ikke ved, om forskelle i omkostningerne for de udvalgte DRG-grupper skyldes forde-

lingsregnskabet, pointsystemer eller faktiske forskelle i omkostningerne. Det er dog

Rigsrevisionens opfattelse, at regionerne selv har mulighed for at forbedre sammen-

ligneligheden inden for den enkelte region. Dette vil samtidig kunne gøre Omkost-

ningsdatabasen mere anvendelig, så regionerne kan få indblik i forskelle mellem syge-

husene.

Undersøgelsen viser, at regionerne og Sundheds- og Ældreministeriet i 2016 igang-

satte et projekt, der skulle øge Omkostningsdatabasens anvendelsesmuligheder for

regionerne, så regionerne også ville kunne bruge databasen til direkte styringsmæs-

sige formål. Projektet er blevet væsentligt forsinket. I efteråret 2019 kunne det kon-

stateres, at den nye visning af Omkostningsdatabasen endnu ikke egner sig som et

styringsmæssigt afsæt, fx som beslutningsgrundlag og benchmarking. Parterne er

dog enige om, at data kan bruges til at undres over forskelle og være afsæt for en dia-

log om årsagerne til de forskelle, der observeres mellem organisatoriske enheder.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene |

3. Regionernes anvendel-

se af egne data i styringen

af sygehusene

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at regionerne ikke i tilstrækkelig grad anvender egne da-

ta om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter i deres styring af sygehuse-

ne.

Undersøgelsen viser, at regionerne fastlægger sygehusenes budgetter ud fra sidste års

budgetter suppleret med marginale justeringer. Det betyder, at budgetterne ikke er ba-

seret på et systematisk overblik over sammenhængen mellem resurser og aktiviteter,

og dermed kan der være risiko for, at budgetterne ikke er helt tidssvarende. Det er

Rigsrevisionens vurdering, at budgetanalyser med mellemrum kunne være et redskab

til at få indsigt i, om budgetforudsætningerne fortsat er tidssvarende.

Undersøgelsen viser, at regionerne har samlet relevante data om sygehusenes resurser

og aktiviteter i deres ledelsesinformationssystemer, men ikke kobler disse, så de kan

se, hvad aktiviteterne koster. Regionerne har i en række styringsdokumenter fastlagt

de mål og krav, som sygehusene skal opfylde. Regionerne har tilrettelagt en opfølgning,

så de kan følge op på henholdsvis resurser og aktiviteter på sygehusniveau.

Undersøgelsen viser, at regionerne kun i mindre omfang har viden om sammenhængen

mellem resurser og aktiviteter, da de ikke har tilrettelagt en styring, hvor de systema-

tisk arbejder med sammenhængen. Det gør det vanskeligt for regionerne løbende at

kunne vurdere, om resurserne kunne udnyttes bedre på tværs af sygehusene inden

for den enkelte region, og dermed om der er behov for at foretage omprioriteringer.

Undersøgelsen viser, at regionerne generelt ikke har udarbejdet systematiske analy-

ser, der vil kunne bidrage til at identificere områder, hvor resurserne sammenlignet

med andre sygehuse ikke udnyttes lige så effektivt. De analyser, der udarbejdes, har

typisk afsæt i en konkret sag, fx hvis der skal flyttes aktiviteter mellem sygehusene el-

ler hjemtages aktiviteter fra andre regioner eller private sygehuse.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene

Undersøgelsen viser, at regionerne i forbindelse med de større besparelser ikke har ba-

seret besparelseskrav til sygehusene på data, hvor resurser og aktiviteter er koblet. Det

betyder, at der er risiko for, at nogle sygehuse skal løfte et større eller mindre besparel-

seskrav, end hvad der vil være hensigtsmæssigt ud fra et tværgående regionalt perspek-

tiv. Regionernes opfølgning på besparelser sker primært i form af den løbende opfølg-

ning på økonomien. Dermed er der risiko for, at regionerne ikke har en tilstrækkelig

viden om, hvorvidt regionalt besluttede ændringer implementeres som aftalt.

69. Dette kapitel handler om, hvorvidt regionerne anvender egne data om sammen-

hængen mellem resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene.

En af mulighederne for regionerne for at få viden om sammenhængen mellem resur-

ser og aktiviteter er at tage afsæt i egne data. Det er således vigtigt, at regionerne har

tilrettelagt en sammenhængende styring, der sikrer, at de har et gennemsigtigt grund-

lag til systematisk at kunne vurdere, om resurserne kunne udnyttes bedre. Hvor det

ikke er tilfældet, har regionerne ikke mulighed for at vurdere, om de inden for deres

handlerum har mulighed for at foretage omprioriteringer mellem regionens sygehuse

både løbende og i forbindelse med besparelser.

3.1. Egne data om sammenhængen mellem resurser og

aktiviteter

70. Vi har undersøgt, om regionerne har tilrettelagt en løbende styring af sygehusene,

hvor de anvender egne data om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter. Vi

har undersøgt, hvordan regionerne fastlægger budgetterne. Vi har desuden under-

søgt, om regionerne har tilrettelagt en opfølgning på sygehusenes resurser og aktivi-

teter. Endelig har vi undersøgt, om regionerne har tilrettelagt en styring, der sikrer, at

de systematisk får viden om sammenhængen mellem resurser og aktiviteter.

Fastlæggelse af sygehusenes budgetter

71. Regionerne har oplyst, at en meget stor andel af den aktivitet, der leveres af syge-

husene, er den samme hvert år. De fastlægger derfor sygehusenes budget for det

kommende år ved at tage udgangspunkt i sidste års budget eller regnskab, hvorefter

der foretages marginale justeringer. Regionerne tager således ikke stilling til sammen-

hængen mellem resurser og forventninger til aktiviteter på et detaljeret niveau som en

del af budgetprocessen.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene |

Større budgetjusteringer og omfordelinger mellem sygehusene sker typisk i forbindel-

se med opgaveflytninger, udvidelser, hjemtagning eller som reaktion på budgetudfor-

dringer, hvor der er behov for at gennemføre besparelser. Budgettet inkl. justeringer

drøftes hen over året med sygehusene efter en forholdsvis ensartet kadence. I begyn-

delsen af året har regionerne en dialog med sygehusene om nye initiativer og forvent-

ninger til det kommende år. I juni indgår regeringen og Danske Regioner den årlige

økonomiaftale, som kan få indflydelse på budgettet. Herefter behandler regionsråde-

ne budgetforslagene, og det endelige budget for det efterfølgende år vedtages senest

den 30. september.

72. Vores undersøgelse viser, at regionerne ikke udarbejder budgetanalyser, hvor de

ser på, hvorvidt budgetforudsætningerne fortsat er tidssvarende.

Rigsrevisionen finder det forventeligt, at regionerne tager afsæt i sidste års budget el-

ler regnskab, da det ikke er muligt at starte forfra hvert år. Det skaber dog en risiko for,

at det økonomiske budget ikke er helt tidssvarende i forhold til det forventede aktivi-

tetsniveau. Dermed er der risiko for, at der ikke er et fuldt økonomisk gennemsigtigt

grundlag for at kunne foretage omprioriteringer baseret på faktisk sammenhæng mel-

lem resurser og aktiviteter. Det vil efter Rigsrevisionens opfattelse være hensigtsmæs-

sigt, hvis regionerne med mellemrum udarbejder budgetanalyser for at sikre, at syge-

husenes budgetter er tidssvarende i forhold til det forventede aktivitetsniveau.

Opfølgning på resurser og aktiviteter

73. Vores gennemgang af regionernes forskellige styringsdokumenter, fx visionspapi-

rer, målbilleder, driftsmålsaftaler, budgetbog og drifts- og udviklingsaftaler, viser, at

regionerne har fastlagt, hvilke mål sygehusene skal arbejde efter. Det fremgår af sty-

ringsdokumenterne, at regionerne har indarbejdet de 8 nationale mål i deres styrings-

dokumenter, og at regionerne derudover har nedbrudt flere af de nationale mål i re-

gionsspecifikke mål. Gennemgangen af styringsdokumenterne viser, at Region Sjæl-

land, Region Hovedstaden, Region Nordjylland og Region Midtjylland hvert år tager

stilling til, hvilke nationale mål de særligt vil prioritere dette år.

74. Regionerne har samlet relevante data om sygehusenes resurser, aktiviteter og

kvalitet i deres ledelsesinformationssystemer, som både det centrale regionale ni-

veau og sygehusene har mulighed for at tilgå. Disse data anvender regionerne, når

de følger op på, om sygehusene har en tilfredsstillende udvikling i de mål, som den

enkelte region har fastlagt. Særligt budgetoverholdelse er alle regioner enige om er

en grundlæggende styringsparameter. Foruden budgetoverholdelse har regionerne

et stort fokus på at følge op på patientrettighederne.

Vores gennemgang af regionernes opfølgning viser, at alle regioner har tilrettelagt en

styring, hvor det er fastlagt, hvordan og hvor ofte regionerne følger op på målene. Alle

regioner udarbejder kvartalsvise økonomirapporter og status på centrale mål til re-

gionsrådene. Foruden afrapportering til det politiske niveau er der opfølgning på måle-

ne på forskellige administrative niveauer i regionen. Regionernes koncerndirektioner

holder en række dialogmøder hen over året med sygehusledelserne. Gennemgangen

af dagsordenspunkterne til dialogmøderne viser, at regionerne drøfter målene og ud-

viklingen i disse og særligt overholdelse af patientrettighederne og budgetterne.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene

Ud over dialogmøderne følger det lavere administrative niveau centralt i regionen op

på målene og har dialog og møder med sygehusenes økonomiafdelinger.

75. Alle regioner har oplyst, at der ud over den opfølgning, som finder sted mellem re-

gion og sygehus, også er en tæt opfølgning på de fastlagte styringsmål på det enkelte

sygehus.

Sammenhæng mellem resurser og aktiviteter

76. Vores gennemgang af materiale og redegørelser fra regionerne viser, at regioner-

ne ikke kobler resurser og aktiviteter i deres egne systemer. Den manglende kobling

betyder, at regionerne ikke har et gennemsigtigt sammenhængende styringsgrundlag,

hvor de løbende har mulighed for at få viden om og arbejde med sammenhængen.

Denne viden skal understøtte regionerne i deres vurdering af, om resurserne kunne

udnyttes bedre på tværs af sygehusene inden for den enkelte region. Det manglende

gennemsigtige beslutningsgrundlag gør det vanskeligt for regionerne at foretage stør-

re omprioriteringer både løbende og i forbindelse med større besparelser.

Undersøgelsen viser, at regionerne generelt vurderer, om sygehusene udnytter resur-

serne optimalt, ved at basere sig på en kombination af budgetoverholdelse og over-

holdelse af patientrettighederne. Hvis sygehuset overholder budgettet og samtidig

forbedrer eller som minimum fastholder målopfyldelsen på patientrettighederne, har

sygehuset på grund af den demografiske udvikling udnyttet resurserne optimalt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det ikke er tilstrækkeligt kun at have fokus på

budgetoverholdelse og målopfyldelse på patientrettigheder. Hvis regionerne løbende

skal kunne følge op på, om deres sygehuse udnytter resurserne optimalt, er det nød-

vendigt, at regionerne kobler sygehusenes resurser og aktiviteter og arbejder med

sammenhængen. Patientrettighederne omfatter desuden ikke alle aktiviteter på sy-

gehusene.

77. Region Nordjylland har oplyst, at regionen arbejder på en model, hvor oplysninger

om resurser og aktiviteter kobles. Modellen er et forsøg på at udvikle en alternativ om-

kostningsdatabase. Modellen har fokus på de direkte omkostninger, der kan forbin-

des med aktiviteterne, og adskiller sig dermed fra Omkostningsdatabasen, hvor alle

omkostninger er fordelt ud på de forskellige aktiviteter. Dette fokus giver ifølge regio-

nen et bedre billede af afdelingernes resurseudnyttelse, og modellen er derfor mere

operationel for de enkelte afdelinger.

78. Det er generelt Rigsrevisionens vurdering, at det er den enkelte region, der er

bedst til at vurdere, hvor detaljeret aktiviteterne skal opgøres. Det afgørende er, at

det er styringsrelevant for den enkelte region i forhold til at sikre viden om, hvad akti-

viteterne koster, og dermed at regionerne har et gennemsigtigt grundlag for at kunne

foretage fx omprioriteringer.

En sådan viden vil også kunne understøtte regionerne i den værdibaserede styring,

som regionerne gradvist er ved at indføre, hvor der er fokus på det samlede patient-

forløb og effekten af behandlingen. En vigtig del af denne styring er, at regionerne

skal have fokus på, hvordan resurserne fordeler sig over hele behandlingsforløbet.

Det er derfor vigtigt, at regionerne sikrer, at de har etableret denne viden.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene |

79. Undersøgelsen viser, at regionerne udarbejder ad hoc analyser, hvor de kobler re-

surser og aktiviteter. Analyserne har ofte afsæt i en konkret sag, fx at der skal flyttes

aktiviteter mellem sygehusene eller hjemtages aktiviteter fra andre regioner eller pri-

vate sygehuse. Det kan dog også være i forbindelse med, at et sygehus har en util-

strækkelig kvalitet i sygehusbehandlingen, så der kan være behov for, at regionen flyt-

ter behandlingen til et andet sygehus. Ved disse sager beregner regionerne de økono-

miske konsekvenser, hvor de anvender de marginale omkostninger i beregningerne.

Undersøgelsen viser, at regionerne herudover ikke udarbejder analyser, der vil kunne

bidrage til at give mere viden om og dermed identificere områder, hvor resurserne

sammenlignet med andre sygehuse ikke udnyttes lige så effektivt.

80. Region Hovedstaden og Region Nordjylland etablerede i 2016 mindre analyseen-

heder centralt i regionen. De 2 enheder udarbejder primært analyser efter ønske fra

sygehusene. Det kan fx være en analyse af arbejdsgangene på en afdeling. Analyse-

enhederne har ikke fokus på at udarbejde tværgående analyser, der kan understøtte

regionernes arbejde med at få viden om mulighederne og behovet for at frigive resur-

ser til mere og/eller bedre behandling. Region Hovedstadens analyseenhed havde før

2017 fokus på også at identificere områder på sygehusene, hvor det var muligt at fri-

give resurser. Regionen har oplyst, at disse analyser blev sat i bero i december 2016,

da det på grund af Sundhedsplatformen kun var muligt at få sammenlignelige data

frem til 2015. Det ville være en arbejdskrævende proces at korrigere for dette, og re-

gionen vurderede derfor, at der ikke var grundlag for at gennemføre større sammen-

lignende analyser.

81. Undersøgelsen viser, at analyser af, om sygehusene anvender resurserne optimalt,

typisk sker på sygehusene. Det er regionernes opfattelse, at det er det enkelte syge-

hus, der bedst kan foretage de lokale optimeringer. Regionerne har oplyst, at de for-

venter, at sygehusenes egne økonomiafdelinger analyserer og følger op på udviklin-

gen i resurser og aktiviteter, og at sygehusene selv tager initiativ til forbedringer, hvis

de vurderer, at fx økonomien udvikler sig i en uønsket retning. Region Hovedstaden

har desuden oplyst, at regionens sygehuse også har et overordnet overblik, da kom-

munikationen ikke kun foregår mellem region og sygehus, men i ligeså høj grad på

tværs af sygehusene.

Resultater

Undersøgelsen viser, at regionerne ikke har tilrettelagt en løbende styring af sygehu-

sene, hvor de anvender egne data om sammenhængen mellem sygehusenes resurser

og aktiviteter. Dermed får regionerne ikke en systematisk viden om, hvorvidt der er

muligheder og behov for at omprioritere på tværs af regionens sygehuse.

Undersøgelsen viser, at regionerne fastlægger budgetterne ud fra sidste års budget

eller regnskab. Regionerne udarbejder generelt ikke budgetanalyser, hvor de med

mellemrum gennemgår, om budgetterne fortsat er tidssvarende i forhold til det for-

ventede aktivitetsniveau.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene

Undersøgelsen viser, at regionerne i forskellige styringsdokumenter har fastlagt de

krav, som sygehusene skal opfylde. Alle regioner har samlet relevante data om syge-

husenes resurser og aktiviteter i deres ledelsesinformationssystem, som regionerne

anvender i deres opfølgning. Regionerne har tilrettelagt en styring, der sikrer, at de

følger op på de fastlagte krav. Særligt budgetoverholdelse og patientrettigheder er

krav, som regionerne følger op på.

Undersøgelsen viser, at regionerne ikke kobler oplysninger om sygehusenes resurser

og aktiviteter i deres egne systemer. Det betyder, at regionerne ikke har et sammen-

hængende gennemsigtigt grundlag for systematisk at kunne vurdere, om der er mu-

ligheder og behov for at frigive midler til andre områder, og dermed om resurserne

kunne udnyttes bedre på tværs af sygehusene inden for den enkelte region.

Undersøgelsen viser, at regionerne generelt ikke udarbejder systematiske analyser,

hvor regionerne kobler resurser og aktiviteter. De analyser, som regionerne udarbej-

der, har typisk afsæt i en konkret sag, fx at der skal flyttes aktiviteter mellem sygehu-

sene eller hjemtages aktiviteter fra andre regioner eller private sygehuse. Generelt

viser undersøgelsen, at de analyser, der bliver udarbejdet, typisk sker på sygehusene,

da det efter regionernes opfattelse er det enkelte sygehus, der bedst kan foretage de

lokale optimeringer.

3.2. Egne data ved gennemførelse af besparelser

82. Vi har undersøgt, om regionerne anvender sammenhængen mellem resurser og

aktiviteter, når de fastlægger besparelseskrav til sygehusene. Vi har derfor gennem-

gået de enkelte regioners besparelsesplaner for at afdække, om regionerne har ba-

seret kravene på analyser af sammenhængen mellem resurser og aktiviteter.

83. Vores gennemgang af regionernes besparelsesplaner viser, at flere af regionerne

i undersøgelsesperioden har gennemført besparelser for at sikre budgetbalance. Alle

regioner har oplyst, at de har behov for at involvere sygehusene, når de skal gennem-

føre større besparelser, for at sikre, at relevante forhold for den kliniske virksomhed

og konsekvenser for patienter og personale bliver taget med i betragtning. Regioner-

ne beder således de enkelte sygehuse om at melde forslag til besparelser eller andre

løsningsforslag ind til regionen. Flere af regionerne har til brug herfor udarbejdet ska-

beloner, der fastlægger, hvilke oplysninger sygehusene skal tage stilling til. Sygehuse-

ne skal fx redegøre for, hvilke konsekvenser den foreslåede besparelse har for fx re-

surser, aktiviteter og kvalitet/service.

84. Undersøgelsen viser, at de gennemførte sparerunder i undersøgelsesperioden har

været karakteriseret ved, at regionerne fastlagde rammer for deres sygehuse, som

satte en retning for arbejdet med besparelser.

Region Syddanmark, Region Midtjylland og Region Nordjylland fastlagde temaer, som

sygehusene skulle indmelde deres forslag til besparelser indenfor. Det kunne fx være

medicinudgifter, indkøb, arbejdsgange, bedre tilrettelæggelse af arbejdstid og struk-

turændringer. Det fremgår ikke af materialet, hvilke analyser og overvejelser regioner-

ne har haft, da de fastlagde de regionale temaer for besparelserne.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene |

Region Hovedstaden, Region Nordjylland, Region Midtjylland og Region Sjælland hav-

de på forhånd udmeldt en vejledende rammebesparelse til hvert enkelt sygehus. Re-

gion Hovedstaden fastlagde beløbets størrelse for det enkelte sygehus ud fra en væg-

tet sammenvejning af sygehusets lønbudget og nettodriftsbudget. Region Midtjylland

havde på forhånd fastlagt beløbets størrelse i forhold til de enkelte besparelseste-

maer, og det blev herefter fastlagt, hvor stor en besparelse det enkelte sygehus skul-

le løfte. Fastlæggelsen tog generelt afsæt i, hvordan udgifterne på de konkrete bespa-

relsestemaer var fordelt på sygehusene, og dermed om der var behov for differentie-

rede besparelseskrav.

Rigsrevisionen kan konstatere, at regionerne generelt fastlægger krav til besparelser

ved at tage afsæt i en sammenvejning af sygehusenes lønbudgetter og nettodrifts-

budgetter eller sygehusenes udgifter til et konkret besparelsestema. Regionerne ba-

serer sig således ikke på data, hvor resurser og aktiviteter er koblet. Dermed er der ri-

siko for, at nogle sygehuse måske skal løfte et større eller mindre krav til besparelse,

end hvad det havde været hensigtsmæssigt ud fra en tværgående tilgang til en opti-

mal udnyttelse af resurserne.

85. Vores gennemgang af forslagene til besparelser viser, at de generelt er beskrevet

på et overordnet niveau. Forslagene tager fx ikke stilling til, hvordan det vil påvirke re-

surseudnyttelsen på det enkelte sygehus.

86. Undersøgelsen viser, at alle regioner indarbejdede den forventede besparelse

og/eller effektiviseringsgevinst i sygehusenes rammebudgetter. Regionerne fulgte op

på besparelsen og/eller effektiviseringsgevinsten gennem den løbende opfølgning på

sygehusenes resurser, hvor det påses, at sygehusene overholder budgetterne.

Undersøgelsen viser, at flere af regionerne generelt ikke fulgte specifikt op på, hvor-

vidt ændringerne på de berørte sygehuse blev gennemført som forventet. Et eksem-

pel herpå er den ledelsesmæssige sammenlægning af henholdsvis Rigshospitalet og

Glostrup samt Herlev og Gentofte, som Region Hovedstaden gennemførte i 2016. Re-

gionen har oplyst, at regionen vurderede, at der kunne opnås en samlet effektivise-

ringsgevinst på ca. 130 mio. kr. ved sammenlægningerne. Det var op til sygehusene

selv at udmønte rammebesparelsen på ca. 130 mio. kr., og sygehusene skulle ikke af-

rapportere på, hvordan besparelsen blev implementeret.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Regionernes anvendelse af egne data i styringen af sygehusene

Resultater

Undersøgelsen viser, at regionerne ikke baserer besparelseskrav til sygehusene på

analyser af sammenhængen mellem resurser og aktiviteter.

Undersøgelsen viser, at regionerne generelt fastlægger krav til besparelser ved at ta-

ge afsæt i en sammenvejning af sygehusenes lønbudgetter og nettodriftsbudgetter el-

ler sygehusenes udgifter til et konkret besparelsestema. Regionerne baserer sig såle-

des ikke på data, hvor resurser og aktiviteter er koblet tættere sammen. Det betyder,

at der er risiko for, at nogle sygehuse måske skal løfte et større eller mindre krav til be-

sparelse, end hvad der havde været hensigtsmæssigt ud fra en tværgående tilgang.

Undersøgelsen viser, at regionerne inddrager sygehusene i arbejdet med at finde be-

sparelser, men det er uklart, om regionerne i arbejdet med sygehusenes konkrete

spareforslag også har fokus på, hvordan forslagene påvirker den samlede udnyttelse

af resurserne på tværs af regionens sygehuse.

Undersøgelsen viser, at regionerne implementerer besparelserne ved at reducere sy-

gehusenes rammebudget, og regionernes opfølgning sker primært i form af den lø-

bende økonomiopfølgning. Dermed er der risiko for, at regionerne ikke får en helt til-

strækkelig viden om, hvorvidt ændringerne er blevet implementeret som aftalt.

Rigsrevisionen, den 6. maj 2020

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om regionernes grundlag for den økono-

miske styring af sygehusene i tilstrækkelig grad er baseret på viden om sammenhæn-

gen mellem resurser og aktiviteter. Derfor har vi undersøgt følgende:

•

Udnytter regionerne i tilstrækkelig grad potentialet i de nationale data om sam-

menhængen mellem sygehusenes resurser og aktiviteter i deres styring af syge-

husene?

•

Anvender regionerne i tilstrækkelig grad egne data om sammenhængen mellem

resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene?

Undersøgelsen omhandler perioden 2014-2019, fordi vi har vurderet, at det er en pas-

sende periode til at få et indblik i, hvordan regionerne har arbejdet med at sikre, at sy-

gehusenes resurser og aktiviteter styres på et gennemsigtigt grundlag. Desuden blev

der med aftalen om regionernes økonomi for 2014 sat øget fokus på økonomistyring

og gennemsigtighed i omkostningseffektiviteten.

Undersøgelsen bygger på møder med og gennemgang af dokumenter fra de 5 regio-

ner. Vi har derudover holdt møde med Sundheds- og Ældreministeriet, herunder

Sundhedsdatastyrelsen. Vi har desuden gennemgået og analyseret data fra Omkost-

ningsdatabasen for 6 udvalgte økonomisk væsentlige DRG-grupper.

Nedenfor beskrives vores data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet af chefer og medarbejdere i Rigsrevi-

sionen med relevante kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

sundhedsloven

aftaler om regionernes økonomi for 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 og 2020

nationale mål for sundhedsvæsenet for 2016, 2017 og 2018

”Anvendelse af enhedsomkostninger i sygehusenes økonomistyring” fra 2015 ud-

arbejdet af Finansministeriet, Sundheds- og Ældreministeriet, Social- og Inden-

rigsministeriet og Danske Regioner

”Kortlægning og analyse af dataanvendelse til økonomistyring på hospitaler i Dan-

mark” fra 2017 udarbejdet for Moderniseringsstyrelsen og Danske Regioner af

Health Innovation Institute

”Inspiration til udvikling af økonomistyringskompetencer på hospitaler i Danmark”

fra 2018 udarbejdet af Danske Regioner, regionerne og Moderniseringsstyrelsen

nationale retningslinjer for udarbejdelse af fordelingsregnskaber (”Kogebog 2016”

”Kogebog 2017” og ”Kogebog 2018”)

Omkostningsdatabasen vedrørende regnskabs- og aktivitetsårene 2016 og 2017

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Metodisk tilgang

•

de årlige nationale produktivitetsopgørelser (”Løbende Offentliggørelse af Produk-

tivitet i Sygehussektoren” – delrapport 8 og 9) fra 2017, 2018 og 2019

mødemateriale og referater fra møder mellem Sundheds- og Ældreministeriet og

regioner mfl. om Omkostningsdatabasen og de årlige produktivitetsopgørelser

redegørelser fra Sundhedsdatastyrelsen om arbejdet med dannelsen af Omkost-

ningsdatabasen m.m.

redegørelser fra regionerne om bl.a. udarbejdelse af fordelingsregnskaber, anven-

delsen af Omkostningsdatabasen og produktivitetsopgørelserne samt regionernes

styring af sygehusene

redegørelser fra regionerne om forskellene i kategoriseringer i Omkostningsdata-

basen

de enkelte regioners årshjul og diverse budgetlægningsmateriale

driftsaftaler mellem regioner og sygehuse

spare- og effektiviseringsplaner fra regionerne

ledelsesinformationsmateriale om regionale visioner og mål

materiale om regionernes opfølgning på de nationale mål.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at få kendskab til regioner-

nes og Sundhedsdatastyrelsens arbejde med data om sammenhængen mellem syge-

husenes resurser og aktiviteter og regionernes styring af sygehusenes resurser og ak-

tiviteter.

Møder

Vi har holdt flere møder med:

•

alle 5 regioner

Danske Regioner

Sundheds- og Ældreministeriets departement

Sundhedsdatastyrelsen.

Formålet med møderne med regionerne og Danske Regioner har været at afdække

dels regionernes arbejde med at sikre styringsrelevante data, dels rammer, proces-

ser og indhold i regionernes styring.

Formålet med møderne med Sundheds- og Ældreministeriets departement og Sund-

hedsdatastyrelsen har været at få en forståelse af arbejdet med Omkostningsdata-

basen.

Vi har drøftet metode og resultater af analysen af omkostningsdata med både Sund-

hedsdatastyrelsen og regionerne.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Metodisk tilgang |

Gennemgang og analyse af data fra Omkostningsdatabasen

Data

Vi har fra Sundhedsdatastyrelsen modtaget data fra Omkostningsdatabasen for regn-

skabs- og aktivitetsårene 2016 og 2017. Vi har modtaget data i samme form, som sy-

gehuse og regioner har modtaget fra Sundhedsdatastyrelsen (2 excelark for hvert år

med henholdsvis

sammenligning af omkostninger for regionerne, sygehuse eller af-

delinger

omkostningselementer pr. DRG-gruppe).

Data indeholder de samlede gennemsnitsomkostninger for hver af de i alt ca. 945

DRG-grupper opdelt i de 3 hovedkategorier

ydelsesomkostninger, ambulante om-

kostninger

sengeomkostninger

samt underkategorier. Data er opgjort på lands-,

regions-, sygehus- og afdelingsniveau.

Udvælgelse af DRG-grupper

Vi har udvalgt 6 økonomisk væsentlige DRG-grupper, hvor aktiviteterne har en vis vo-

lumen og er fordelt på mange sygehuse. Vi har anvendt disse som cases. Vi har und-

gået brede DRG-grupper, der omfatter meget uensartede og/eller usammenlignelige

procedurer, forløb og/eller patientgrupper. Formålet har været at sikre størst mulig

robusthed og sammenligningsmulighed i data. Kriterierne for udvælgelsen af DRG-

grupperne fremgår af nedenstående boks.

Udvælgelse af DRG-grupper

Kriterier for udvælgelse af DRG-grupper

•

Volumen –

dvs. antallet af registrerede aktiviteter (kontakter/forløb) > 4.000.

•

Økonomisk væsentlighed –

dvs. de samlede omkostninger på landsplan > 80 mio. kr.

•

Relativt ensartede og afgrænsede DRG-grupper –

dvs. DRG-grupper, der omfatter

forholdsvis ensartede forløb/indgreb/procedurer/diagnoser mv., fx ikke forløb med

mange akutte eller medicinske forløb/indgreb/procedurer mv.

•

Sammenligningsmulighed –

dvs. DRG-grupper, der er repræsenteret på mindst 2 sy-

gehuse pr. region.

•

Forskelle i gennemsnitlige omkostninger –

dvs. mindst faktor 1,5 i forskel mellem

sygehuse inden for den enkelte region.

Udvalgte DRG-grupper

1. 06MP10 Større operationer på tyndtarm og tyktarm u. kompl. bidiag.

2. 06MP29 Mindre hernier, åben operation

3. 08MP20 Alloplastik, primær el. mindre revision, underekstremitet, store led

4. 13MP11 Standard gynækologisk indgreb

5. 14MP31 Spontan fødsel, førstegangsfødende

6. 14MP32 Spontan fødsel, flergangsfødende.

Vi har drøftet udvælgelseskriterier og de konkrete udvalgte DRG-grupper med både

Sundhedsdatastyrelsen og regionerne. I forbindelse med drøftelserne præsenterede

vi også regionerne for en liste over alternative DRG-grupper. Det gav dog ikke anled-

ning til ændringer.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Metodisk tilgang

Metode

Vi har for hver region for hver af de 6 DRG-grupper sammenlignet gennemsnitlige om-

kostninger fordelt på de 3 hovedkategorier

ydelsesomkostninger, ambulante omkost-

ninger

sengeomkostninger.

Ydelsesomkostninger er yderligere opdelt i 27 under-

kategorier, fx operationer. Vi har ikke sammenlignet underkategorierne for ambulan-

te omkostninger, da de er mindre økonomisk væsentlige. Vi har både sammenlignet

omkostningerne på sygehusniveau og på afdelingsniveau (for udvalgte afdelinger med

betydelig volumen). Vi har i sammenligningen haft fokus på at identificere forskelle i

kategoriseringer og omkostningsniveauer inden for den enkelte region.

Formålet med dataanalysen har været at vurdere, hvor sammenlignelige og retvisen-

de data i Omkostningsdatabasen er for de udvalgte DRG-grupper inden for den enkel-

te region.

Vores primære fokus har været på data fra regnskabs- og aktivitetsåret 2017. Vi har

dog også gennemgået data fra regnskabs- og aktivitetsåret 2016 for de DRG-grupper,

hvor vi i data fra 2017 identificerede væsentlige forskelle i kategoriseringerne inden for

de enkelte regioner. I de tilfælde, hvor vi har fundet kategoriseringer, der ikke er i over-

ensstemmelse med de nationale retningslinjer for udarbejdelse af fordelingsregnska-

ber, har vi desuden gennemgået data for beslægtede DRG-grupper for at undersøge,

om uoverensstemmelserne går igen i de beslægtede grupper.

Vi har kun sammenlignet sygehuse og afdelinger inden for samme region og ikke på

tværs af regioner. Det har vi gjort, fordi særligt sammenligningen inden for regionen er

mest relevant i forhold til den enkelte regions styring af resurser og aktiviteter. Des-

uden har regionerne selv mulighed for at sikre, at omkostningsdata er så sammenlig-

nelige som muligt inden for deres egen region. Vi har dog udvalgt samme DRG-grup-

per for alle regioner.

Vi har forelagt resultaterne af vores sammenligninger for den enkelte region og bedt

regionen om at redegøre for de forskelle i kategoriseringer i Omkostningsdatabasen,

som vi har fundet.

Generaliserbarhed

Gennemgangen er ikke repræsentativ, men de udvalgte cases giver et indblik i data

og har dannet grundlag for en dialog med regionerne om, hvor sammenlignelige og ret-

visende data i Omkostningsdatabasen er. Det øger dog robustheden af resultaterne,

at vi har udvalgt DRG-grupper med betydelig økonomisk væsentlighed, og at vi i rele-

vant omfang også har inddraget data fra 2016 og beslægtede DRG-grupper.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Produktivitetsudvikling og -niveau fordelt på regioner |

Bilag 2. Produktivitetsudvikling og -niveau fordelt på

regioner

Figuren nedenfor viser den senest opgjorte udvikling i sygehusenes produktivitet for-

delt på regioner.

Sygehusenes produktivitetsudvikling fra 2016 til 2017 fordelt på regioner

1,2 %

÷1,9 %

-1%

2,0 %

1,3 %

0,7 %

0,9 %

-2%

Region Hovedstaden

Region Sjælland

Region Syddanmark

Region Midtjylland

Region Nordjylland

Landsgennemsnit

Note: De Vestdanske Friklinikker, Give, er udeladt af figuren, da det ikke er et almindeligt sygehus.

Kilde:

Løbende Offentliggørelse af Produktivitet i Sygehussektoren – Udviklingen fra 2016 til 2017, februar 2019.

Det fremgår af figuren, at der i produktivitetsudviklingen fra 2016 til 2017 er en betyde-

lig spredning mellem regionerne. Region Sjællands produktivitet faldt fra 2016 til 2017

med 1,9 %, hvorimod Region Syddanmarks produktivitet steg med 2 %.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Produktivitetsudvikling og -niveau fordelt på regioner

Nedenstående figur viser det senest opgjorte produktivitetsniveau fordelt på regioner.

Sygehusenes produktivitetsniveau i 2017 fordelt på regioner (indeks)

110

108

106

104

102

100

Region Hovedstaden

Region Sjælland

Region Syddanmark

Region Midtjylland

Region Nordjylland

100

104

100

Landsgennemsnit

Kilde:

Løbende Offentliggørelse af Produktivitet i Sygehussektoren – Udviklingen fra 2016 til 2017, februar 2019.

Det fremgår af figuren, at der er forskelle i produktivitetsniveauet i de enkelte regioner.

I forhold til et landsgennemsnit på indeks 100 lå Region Syddanmark højest med et

produktivitetsniveau på indeks 104, og Region Nordjylland lå lavest med et produkti-

vitetsniveau på indeks 96.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Eksempler på uensartede omkostningsfordelinger |

Bilag 3. Eksempler på uensartede omkostningsfordelinger

Boks A

Forskelle i kategorisering af omkostninger til fødsler

•

Amager og Hvidovre Hospital har ingen omkostning til fødsler –

Region Hovedstaden,

2017 og delvist 2016, DRG-grupperne 14MP31 og 14MP32 samt de beslægtede DRG-

grupper 14MP25-30.

•

Rigshospitalet har ingen omkostninger til fødsler –

Region Hovedstaden, 2016, DRG-

grupperne 14MP31 og 14MP32.

•

3800B91 Ros. Obstetrisk Afd. har ingen omkostning til fødsler eller til operationer og

anæstesi –

Region Sjælland, 2017, DRG-grupperne 14MP31 og 14MP32 samt de be-

slægtede DRG-grupper 14MP25-30.

•

7603101 Thy Gyn.-Obst. Sengeafdeling har ingen omkostninger til fødsler. Afdelingen

har til gengæld relativt høje sengeomkostninger –

Region Nordjylland, 2016, DRG-

grupperne 14MP31 og 14MP32.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Omkostningsdatabasen.

Boks B

Forskelle i kategorisering af omkostninger til operationer og

anæstesi

•

8001532 Thy Ortopæd. Sengeafd. har ingen omkostninger til operationer eller anæ-

stesi, men omkostninger til implantater (7.395 kr.) –

Region Nordjylland, 2017, DRG-

gruppe 08MP20.

•

7603101 Thy Gyn.-Obst. Sengeafdeling har omkostninger til anæstesi, men ingen om-

kostninger til operationer –

Region Nordjylland, 2017, DRG-gruppe 13MP11.

•

800307D Frh. Kirurgisk Dagafdeling har omkostninger til anæstesi, men ingen om-

kostninger til operationer –

Region Nordjylland, 2017, DRG-gruppe 06MP29 og den

beslægtede DRG-gruppe 06MP28.

•

550104P Svs. Parenkymkirurgisk Ambulatorium (Esbjerg) og 5000716 Shs. Kirurgi

Dagkirurgi (Sønderborg) har omkostninger til anæstesi (omkring 2.000 kr. i gennem-

snit), men ingen omkostninger til operationer –

Region Syddanmark, 2017, DRG-grup-

pe 06MP29.

•

662018K Knæ Stamafdeling Ortopædkirurgi (AUH) har ingen omkostninger til opera-

tioner og anæstesi –

Region Midtjylland, 2016, DRG-gruppe 08MP20 og den beslæg-

tede DRG-gruppe 08MP17.

•

3800P70 Nae. Ortopædkirurgisk Afd. har omkostninger til implantater (6.475 kr. i

gennemsnit), men stort set ingen omkostninger til operationer og anæstesi (18 kr. i

gennemsnit) –

Region Sjælland, 2016, DRG-gruppe 08MP20.

•

3800S10 Sla. Kirurgisk Afd. har stort set kun implantatomkostninger (16.165 kr. ) og

sengeomkostninger og næsten ingen omkostninger til operationer og anæstesi (97 kr.

i gennemsnit) –

Region Sjælland, 2016, DRG-gruppe 06MP29.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Omkostningsdatabasen.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

| Eksempler på uensartede omkostningsfordelinger

Boks C

Store forskelle i omkostninger til implantater

•

Store forskelle i omkostninger til implantater (104-17.116 kr.) – særligt 3800S10 Sla.

Kirurgisk Afd. skiller sig ud. 3800S10 Sla. Kirurgisk Afd. har stort set kun implantat-

omkostninger (16.165 kr.) og sengeomkostninger og næsten ingen omkostninger til

operationer og anæstesi (97 kr. i gennemsnit) –

Region Sjælland, 2016, DRG-gruppe

06MP29.

•

Der er ingen implantatomkostninger på 662018G Hofte Stamafdeling Ortopædkirurgi

og 662018K Knæ Stamafdeling Ortopædkirurgi på AUH –

Region Midtjylland, 2016,

DRG-gruppe 08MP20.

•

Store forskelle i omkostninger til implantater, hvor 7005071 Mave-, Tarm- og Bryst-

kirurgi – Randers skiller sig ud med 11.413 kr. til implantater i gennemsnit (implantat-

omkostningerne ligger i gennemsnit på 49-267 kr. på regionens øvrige sygehuse) –

Region Midtjylland, 2017, DRG-gruppe 06MP10.

•

Forskelle i implantatomkostninger mellem afdelinger, sygehuse og år. Gennemsnits-

omkostningerne til implantater er relativt høje i Kolding og Vejle i 2017 modsat 2016,

hvor ingen af afdelingerne har udgifter til implantater. I 2016 er der ingen implantat-

omkostninger på nogen sygehuse i regionen –

Region Syddanmark, 2017, DRG-grup-

pe 06MP29.

•

Store forskelle i omkostninger til implantater. Fra 0 kr. på 5000421 Shs. Ortopædki-

rurgi Sengeafsnit (Aabenraa) til 11.946 kr. på 5000420 Shs. Ortopædkirurgi Senge-

afsnit (Sønderborg) –

Region Syddanmark, 2017, DRG-gruppe 08MP20.

•

Betydelige forskelle i omkostninger til implantater (5.198-12.482 kr.) –

Region Nord-

jylland, 2017, DRG-gruppe 08MP20.

•

Meget store forskelle i omkostninger til implantater (5.545-62.872 kr.). Implantatom-

kostningerne er over 10 gange større på Rigshospitalet –

Region Hovedstaden, 2017,

DRG-gruppe 08MP20.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Omkostningsdatabasen.

SUU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 375: Beretning fra Statsrevisorerne om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene

Ordliste |

Bilag 4. Ordliste

Alloplastik

Rekonstruktiv operation, oftest på led, med indsættelse af kropsfremmed materiale, fx indsættelse

af en hofteprotese.

Omkostninger, der er koblet til ambulante kontakter, dvs. udredning, behandling e.l., hvor patienten

ikke er indlagt.

Bedøvelse og smertelindring, fx i forbindelse med en operation.

DRG (Diagnose Relaterede Grupper) henviser til en opdeling af alle patienter i sygehusvæsenet i

grupper. DRG-grupperne anvendes til at udregne gennemsnitlige omkostninger for behandling og

pleje for de enkelte grupper af patienter og til at fastsætte DRG-takster for hver gruppe.

DRG-takster er baseret på gennemsnitlige omkostninger for behandling og pleje for de enkelte

DRG-grupper.

Omkostningsfordelinger for de enkelte sygehuse, hvor sygehuset eller regionen har fordelt alle om-

kostninger fra årsregnskaberne, så Sundhedsdatastyrelsen kan koble dem til hver enkelt sygehus-

kontakt.

Kliniske systemer indeholder oplysninger om de ydelser, som sygehuset har udført.

I LPR bliver en række oplysninger om patientens kontakt med sygehuset samlet. Hver gang en per-

son har været i kontakt med det danske sygehusvæsen, registrerer sygehusene en række oplysnin-

ger. Oplysningerne kan fx beskrive, hvornår og hvor patienten er blevet indlagt samt patientens

diagnoser, undersøgelser, behandlinger, operationer m.m.

Medicinsk speciale, der beskæftiger sig med graviditet og fødselshjælp.

Omkostningsdatabasen danner grundlag for beregningen af DRG-taksterne. Databasen indeholder

oplysninger om udgifter og aktiviteter vedrørende de patienter, som er blevet behandlet på de of-

fentlige sygehuse.

De patientadministrative systemer indeholder oplysninger om den enkelte patients indlæggelses-

og udskrivningsdato, sygehusafdeling, diagnoser, operationer mv.

Sundheds- og Ældreministeriet opgør årligt produktiviteten i sygehussektoren for at skabe et over-

blik over udviklingen og niveauet i produktiviteten på de offentlige sygehuse. Produktiviteten opgø-

res på lands-, regions- og sygehusniveau.

Omkostninger, der er koblet til en sengeafdeling eller ikke kan henføres til en konkret ydelse eller

ambulant kontakt, fx omkostninger til ambulant behandling, der ikke kan kobles til en ambulant

kontakt.

Omkostninger, der er koblet til konkrete ydelser, typisk foretaget på indlagte patienter, fx en ope-

ration.

Ambulante omkostninger

Anæstesi

DRG-grupper

DRG-takster

Fordelingsregnskaber

Kliniske systemer

Landpatientregisteret (LPR)

Obstetrik

Omkostningsdatabasen

Patientadministrative

systemer

Produktivitetsopgørelser

Sengeomkostninger

Ydelsesomkostninger