Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del Bilag 45
Offentligt
Aftale mellem Regeringen (Socialdemokraterne og Det Radikale Venstre), Venstre, Dansk Folkeparti,
Socialistisk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti, om det fremtidige
adoptionssystem i Danmark
Regeringspartierne, Venstre, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative
Folkeparti har den 2. oktober 2014 indgået en aftale om et nyt fremtidigt adoptionssystem i Danmark.
Aftalen bygger særligt på indholdet af helhedsanalysen af det danske adoptionssystem.
Adoptionsverdenen ændrer sig løbende. Ændringer sker bl.a. i takt med, at børnevelfærden stiger i de
lande, Danmark modtager børn fra, og landene således bliver bedre i stand til at håndtere udfordringer i
forhold til børn med behov for trygge rammer under opvæksten. Det er således et vilkår, at
formidlingsbilledet har forandret sig, og at der aktuelt er forholdsvis få børn til adoption. Udviklingen er i
overensstemmelse med det grundlæggende princip på adoptionsområdet, at børn først og fremmest skal
hjælpes i den familie og i det land, hvor de bor. International adoption er således sidste udvej for barnet.
Samtidig understreger udviklingen det grundvilkår, at mange børn adopteres fra verdens fattigste lande og
dermed også fra lande, der ligger langt fra Danmark, både geografisk og kulturelt.
Aftalepartierne anerkender udviklingen på området, og de nye udfordringer den skaber. Aftalepartierne
ønsker at understrege, at adoption først og fremmest skal tilgodese barnets behov. Dette må nødvendigvis
føre til en forsigtig tilgang til området, hvor fokus på sikkerhed og legalitet i adoptionerne er i højsædet.
Det har været vigtigt og et styrende princip i drøftelserne omkring en ny tilgang til området at have afsæt i
hensynet til barnet.
Denne aftale gengiver de mest centrale resultater af de politiske drøftelser. Der er udarbejdet et bilag til
aftalen, som mere udtømmende opregner de elementer, der er opnået enighed om.
Der er til den samlede aftale om et fremtidigt adoptionssystem afsat 14,4 mio. kr. i 2015, 13,2 mio. kr. i
2016, 11,5 mio. kr. i 2017 og herefter 8,5 mio. kr. årligt fra 2018 og frem.
De strukturelle rammer for et fremtidigt adoptionssystem og tilsynet hermed
Det danske adoptionssystem skal fremtidssikres gennem en tilpasning af organiseringen af
adoptionsformidlingen med skærpede akkrediteringskrav og et skærpet tilsyn.
Organiseringen af adoptionsformidlingen
I fremtidens adoptionssystem vil international adoptionsformidling til Danmark ske gennem akkreditering
af en eller flere adoptionsformidlende organisationer. Aftalepartierne er enige om, at de private
organisationer besidder en særlig viden om området og kompetencer, som er vigtige for at opnå et
velfungerende formidlingssystem for alle involverede. Partierne er samtidig enige om, at godkendelsen af
samtlige matchningsforslag i overensstemmelse med Haagerkonventionens art. 17 c fremover skal ske i
Ankestyrelsen. Det er afgørende for partierne, at denne sagsbehandling af hensyn til barnet sker så hurtigt
1
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren
som overhovedet muligt og ikke forlænger sagsbehandlingstiden i forhold til i dag. Der vil i udgangspunktet
skulle tages endelig stilling inden for 1 uge.
I overgangen til et fremtidigt adoptionssystem skal der være det nødvendige fokus på en sikker indfasning
af de nye krav med den tilstrækkelige tryghed for allerede ventende adoptanter. Partierne er derfor enige
om, at der bør ske en sammenlægning af de eksisterende danske organisationer. Aftalepartierne
forudsætter, at de to organisationer sammenlægges, såfremt dette ikke lykkes, mødes partierne til
fornyede drøftelser.
Samtidig skal det dog være muligt at akkreditere flere organisationer, hvis det vurderes at være muligt
under hensyn til akkrediteringskravene og formidlingsbilledet.
Akkrediteringen af en adoptionsformidlende organisation skal ske efter en konkret vurdering sammenholdt
med det til enhver tid aktuelle formidlingsbillede og dermed behovet for hjælp til børn. Antallet af
organisationer skal have et niveau, som skaber økonomisk stabilitet og robusthed i organisationerne i
forhold til at kunne opfylde de stadigt stigende krav til opgavevaretagelsen. Under hensyn til vigtigheden af
stabilitet og robusthed i opgavevaretagelsen er partierne enige om fremover økonomisk at understøtte
opgavevaretagelsen gennem et tilskud til dele af driften. Parterne er enige om at drøfte den økonomiske
støtte til organisationen, hvis der sker væsentlige ændringer i formidlingsbilledet.
Akkreditering og tilsyn
De senere års hændelser på adoptionsområdet, hvor enkelte sager og samarbejde med enkelte lande har
afstedkommet berettiget kritik og rejst spørgsmål om legalitet, og hvor økonomiske problemer har sat
organisationerne under pres, har skabt et tydeligt behov for en øget styring og skærpet kontrol med
adoptionsformidlingen.
I den forbindelse ønsker aftalepartierne, som et omdrejningspunkt i aftalen, at fremhæve Ankestyrelsens
godkendelse af alle matchningsforslag som et centralt element i en øget styring af området fra
myndighedernes side. Det er en meget væsentlig kilde til viden om adoptionsforløbene og dermed til at
sikre legaliteten i adoptionerne. Udover at udgøre en kontrolfunktion i forhold til den enkelte sag vil dette
tiltag gøre det muligt for Ankestyrelsen at få viden om eventuelle uregelmæssigheder i det enkelte
adoptionsforløb og mere generelt at afdække mønstre og tendenser af betydning for
adoptionsformidlingen.
Herudover er aftalepartierne enige om, at styringen af adoptionsorganisationerne skal øges særligt gennem
akkrediteringen, hvor der skal stilles skærpede krav til organisationernes opgavevaretagelse.
Akkrediteringen skal bygges op omkring et fokus på organisationernes evne til at varetage barnets
interesser og prioritere barnets bedste i arbejdet med barnets ret til en familie. Dette skal afspejles i
kravene til medarbejdernes kompetencer. Medarbejdere, som varetager kontakten til adoptionsansøgerne,
skal gennem deres uddannelse, erfaring og personlige kvalifikationer have de nødvendige forudsætninger
og forståelse for at håndtere adoptionstrekanten på en hensigtsmæssig måde, der tager hensyn til alle
implicerede parter - det vil sige barnet, biologisk slægt og adoptanter
2
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren
I organisationen skal der endvidere være et indgående kendskab til lovgivning og grundlæggende principper
på adoptionsområdet i Danmark og i de lande, de samarbejder med, samt et indgående kendskab til
principperne i Haagerkonventionen, FN’s Børnekonvention og den europæiske børnekonvention.
Der vil herudover blive tale om skærpede krav til specifikke kompetencer i en adoptionsformidlende
organisation, så der er de rette økonomiske, juridiske og børnefaglige kompetencer til stede. I den
forbindelse er krav om kurser, herunder gennem tilbud fra Ankestyrelsen, også relevante tiltag.
Særligt kravene til administrative og økonomiske kompetencer og procedurer skærpes, sådan at der er
klare retningslinjer for udarbejdelse af regnskaber m.v. og revision heraf. Hertil kommer, at partierne er
enige om at opstille krav i akkrediteringen om anvendelse af ekstern kompetence til økonomi- og
regnskabsfunktioner – i hvert fald i overgangen til et nyt og veletableret adoptionssystem.
Også kravene til organisationens tilstedeværelse i afgiverlandene vil blive skærpede gennem krav om fast
afrapportering fra organisationens udenlandske ansatte til det danske hovedkontor og faste relevante
rejser til afgiverlandene. Der vil endvidere blive stillet krav om, at de udenlandske ansatte gennemgår et
introduktionsforløb til den danske adoptionsformidling i Danmark.
Gennem tilsyn skal der følges op på, at akkrediteringskravene overholdes. De strukturelle rammer for et
fremtidigt adoptionssystem skal således understøttes af et skærpet tilsyn, der har fokus på, at adoptioner
til Danmark sker til barnets bedste og på et legalt og etisk forsvarligt grundlag. En tydeliggørelse og
skærpelse af det eksisterende tilsyn sker med afsæt i Kammeradvokatens anbefalinger fra efteråret 2013.
Aftalepartierne er enige om, at det er en forudsætning for et velfungerende tilsyn, at der ikke er tvivl om,
hvem der fører tilsynet, og hvad der føres tilsyn med. Et velfungerende tilsyn forudsætter også tilgang af og
adgang til aktuel og opdateret viden om de forhold, der føres tilsyn med. Som led heri er aftalepartierne
enige om, at Ankestyrelsen skal gennemføre mindst et årligt uanmeldt tilsynsbesøg. Endelig skal der være
tydelighed i forhold til, hvilke reaktionsmuligheder tilsynsmyndigheden har, og hvornår de bringes i
anvendelse, og der skal være adgang til indblik i de udførte tilsyn.
En tydeliggørelse af, hvad der skal føres tilsyn med, sker gennem klare akkrediteringskrav, og ved at samle
tilsynet hos én myndighed, Ankestyrelsen, skabes der tydelighed i forhold til, hvem der fører tilsynet.
Aftalepartierne er enige om, at adgangen til information er afgørende for at kunne føre et fyldestgørende
tilsyn. Udover en forpligtelse for Ankestyrelsen til at indkalde sager og gøre krav på alle oplysninger, lægger
aftalepartierne vægt på, at der sikres viden fra adoptanterne bl.a. gennem indførelsen af spørgeskemaer til
alle adoptanter om adoptionsforløbet, når barnet er kommet til Danmark. Også et krav til en formidlende
organisation om periodisk afrapportering om samarbejdet med udlandet vil være en vigtig kilde til løbende
opdateret viden for Ankestyrelsen. Ligesom Ankestyrelsen skal følge op med besøg i udlandet i relevant
omfang.
Partierne er også enige om, at det økonomiske tilsyn med organisationen skal skærpes gennem løbende
opfølgning minimum hvert halve år. Ligesom der udover krav om fremlæggelse af årsregnskab og
årsbudgetter vil blive stillet krav om kvartalsvis afrapportering om organisationens økonomi, herunder
budgetopfølgning, likviditetsvurdering mv.
3
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren
Endelig er partierne enige om, at det er vigtigt med tydelighed og åbenhed omkring indholdet af det
gennemførte tilsyn, og Ankestyrelsen skal derfor udarbejde en årsberetning om tilsynet, herunder om det
økonomiske tilsyn.
Valget af samarbejdsparter
International adoption bygger på samarbejdet med andre lande, og det er centralt, at Danmark kan have
tillid til, at samarbejdsparterne efterlever Haagerkonventionens principper og de krav, der stilles til
adoptionsformidlingen i landets regler og i de danske regler – det gælder ikke mindst ved samarbejde med
lande, der ikke har tilsluttet sig konventionen. I forhold til ikke-konventionslande skal der dog udvises en
højere grad af påpasselighed ved vurderingen af landet som samarbejdspart. Der skal endvidere udvises
forsigtighed ved en eventuel indgåelse af samarbejde med nye lande, der ikke har tilsluttet sig
konventionen.
Partierne er enige om en række hensyn, som er af betydning for valget af samarbejdspart. Der vil således
bl.a. skulle tages hensyn til, i hvilket omfang der vil være adgang til oplysninger om adoptionsforløbet i
barnets oprindelsesland, og til hvordan det konkrete land regulerer tilstrømningen af ansøgninger fra
kommende adoptanter. Endvidere bør antallet af samarbejdslande fastlægges ud fra et princip om, at et
konkret samarbejde ikke må være så ressourcekrævende, at det svækker organisationens evne til at
varetage andre samarbejder på en betryggende måde.
Partierne er også enige om, at tilladelser til at samarbejde i afgiverlandene fremover i udgangspunktet skal
være tidsbegrænsede, hvilket giver en mulighed for systematisk stillingtagen til, om samarbejdet fortsat
lever op til de krav, der stilles fra danske og udenlandske myndigheders side. Samtidig skal en
adoptionsformidlende organisation fremover være opmærksom på muligheden for at indlede projekter
med samarbejdsparter om at vende strømmen af ansøgninger, sådan at samarbejdsparten søger om
forældre til et barn hos organisationen.
Adoptioner og hjælpearbejde
Aftalepartierne finder, at adoption ideelt set ikke bør involvere penge til afgiverlandene. Partierne er dog
også bevidste om, at det er et behov for hjælp i afgiverlandene, og at det derfor i dag er et vilkår for
adoptionsformidling. Partierne er enige om, at det grundlæggende princip om, at økonomi ikke må påvirke
adoptionsformidlingen, og adoptionsformidling ikke må ske med profit for øje, skal håndhæves, og ønsker,
at Danmark som konventionsland er foregangsland, når det kommer til legalt og etisk forsvarlige
adoptioner.
Der er i international sammenhæng stor bevågenhed i forhold til temaet. En arbejdsgruppe i regi af Det
Permanente Bureau har i længere tid behandlet spørgsmålet om de økonomiske aspekter forbundet med
adoption, og arbejdet forventes fremlagt på den kommende Special Commission i juni 2015.
Aftalepartierne finder, at det internationale arbejde skal danne grundlag og være retningsgivende for
Danmarks fremtidige håndtering af dilemmaerne forbundet med adoption og hjælpearbejde.
Aftalepartierne er dog enige om, at adgangen til at udføre humanitært hjælpearbejde, dvs. hjælpearbejde
uden tilknytning til adoptionsarbejdet, allerede på nuværende tidspunkt bør fjernes, idet international
adoption ikke er løsningen på fattigdom. Samtidig skal projektorienteret hjælpearbejde med tilknytning til
4
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren
adoption godkendes af Ankestyrelsen. For at undgå en uønsket sammenblanding af adoption og penge skal
det være muligt for en organisation at videreformidle donationer fra private til bestemte modtagere efter,
at adoptionen er gennemført. Endelig er det vigtigt for partierne, at disse tiltag understøttes af en større
gennemsigtighed i økonomien forbundet med hjælpearbejde og donationer, sådan at pengestrømmene
kan følges, og adoptanterne få viden om anvendelsen af gebyrer.
Betydningen af samarbejde
Formidlingsarbejdet bygger på samarbejde, hvilket er af stor betydning på adoptionsområdet på grund af
områdets karakter, herunder den geografiske og kulturelle udstrækning. Partierne er enige om, at et
fremtidigt adoptionssystem skal være båret af et tættere samarbejde mellem Ankestyrelsen og
udenlandske myndigheder, bl.a. i forbindelse med stillingtagen til en ansøgning om tilladelse til at indlede
et nyt samarbejde, hvor det også er relevant at rejse til landet. Der skal endvidere være en tættere dialog
omkring tilsynet mellem Ankestyrelsen og myndighederne i afgiverlandene, hvor det er relevant med
henblik på bl.a. at styrke informationerne til brug for tilsynet.
Partierne er enige om vigtigheden af, at Ankestyrelsen bibringer udenlandske myndigheder den viden,
styrelsen måtte komme i besiddelse af med henblik på, at der f.eks. føres tilsyn med de relevante
samarbejdsparter. Ligesom en tæt og løbende dialog vil kunne danne grobund for en forbedring af det
pågældende lands adoptionssystem. Aftalepartierne er også enige om, at samarbejdet mellem organisation
og Ankestyrelsen skal styrkes gennem faste møder, hvor alene organisationen deltager, og gennem fokus
på erfaringsudveksling samt kompetenceudvikling hos organisationen på centrale områder, så som
kendskab til Haagerkonventionen. Hertil hører også en direkte kontakt med organisationens
kontaktpersoner i afgiverlandene allerede fra den pågældendes ansættelse, sådan at den nødvendige viden
om de danske krav til adoptionsformidlingen sikres.
Godkendelse af kommende adoptanter
Ikke kun de strukturelle rammer og tilsynet skal afspejle det aktuelle formidlingsbillede, det skal de krav,
der stilles til kommende adoptanter også.
Når kommende adoptanter godkendes, sker det med den hensigt at udvælge de bedst egnede adoptanter
af hensyn til barnet. I dag formidles i stigende grad større børn og børn med særlige behov. Denne udvikling
skal genspejles i godkendelsessystemet, sådan at det fortsat sikres, at der findes de bedst egnede forældre
til børnene. Partierne er derfor enige om at ændre godkendelsesrammen, sådan at der fremover er én
godkendelse. Det betyder, at en godkendelse vil rumme ældre børn og børn med flere behov end den
almene godkendelse i dag – hvilket også generelt vil stille større krav til adoptanterne. Der skal fortsat
gælde krav om sammenhæng mellem ansøgernes alder og barnets alder. En ændring af
godkendelsesrammen nødvendiggør også en tilpasning af det godkendelses- og undersøgelsesforløbet med
henblik på at sikre det nødvendige fokus på de krav, det ændrede formidlingsbillede stiller til adoptanterne.
Da godkendelsesforløbet skal sikre de bedst egnede adoptanter, lægges der ikke op til grundlæggende
ændringer i godkendelsesproceduren. Det er omvendt vigtigt at kunne skåne en ansøger for en unødig lang
proces i tilfælde, hvor det på et tidligt tidspunkt må antages, at ansøgeren ikke kan møde de krav, der stilles
til personlige ressourcer. Derfor er der blandt partierne enighed om skabe mulighed for at iværksætte en
nærmere undersøgelse af de individuelle ressourcer allerede i godkendelsesforløbets første fase.
5
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren
Støtte til adoptivfamilien
Formidlingsbilledet påvirker også adoptivfamiliernes behov for støtte. Aftalepartiernes afsæt er, at det er
forældrenes opgave at støtte barnet gennem opvæksten, og rådgivningen går derfor gennem forældrene.
Samtidig er det vigtigt at anerkende, at adoptivbarnet skal ses som et selvstændigt individ med eget behov
for støtte. Dernæst skal tiltagene både ses i forhold til den række af tilbud om støtte m.v., som generelt er
tilgængelig for danske familier, ligesom de skal ses i lyset af den eksisterende PAS-ordning. Der er dog
særlige adoptionsspecifikke forhold, som kan nødvendiggøre en særlig støtte.
Partierne er således enige om, at PAS-rådgivning lige før og efter, at barnet kommer til Danmark, skal være
obligatorisk som et vigtigt led i forberedelsen på at blive adoptivfamilie. Endvidere skal omfanget af denne
rådgivning øges for yderligere at styrke dette element i støtten til adoptivfamilien. Ændringen skal bl.a. ses i
lyset af, at ventetiden på et barn er blevet længere. Som andre former for støtte skal der tilbydes
temaaftener med PAS-konsulenter og adoptanter for kommende adoptanter samt obligatoriske
landemøder i organisationerne, som kommende adoptanter skal deltage i som en fortsat forberedelse på
adoptionen, mens de venter på at blive matchet med et barn.
Aftalepartierne er også enige om, at der skal være adgang til PAS-rådgivning i en længere periode end 5 år
efter, at barnet er kommet til Danmark, da behovet for støtte også kan opstå på et senere tidspunkt. Derfor
ændres tilrettelæggelsen af det eksisterende PAS-tilbud, sådan at det er muligt at få rådgivning frem til, den
adopterede fylder 18 år. I takt med barnets alder vil rådgivningen i højere grad skulle rettes mod den
adopterede selv, ligesom den adopteredes alder kan have betydning for de temaer, rådgivningen skal
kunne rumme. Spørgsmålet om åbenhed og kontakt med den oprindelige slægt kan således også være et
tema for rådgivningen.
Den eksisterende PAS-ordning rummer samtalegrupper for adopterede, men det voksende fokus på støtte
til de adopterede som gruppe er ikke i øvrigt imødekommet i tilbuddet. For denne gruppe gælder også, at
de har samme adgang til støtte og rådgivning, som resten af befolkningen. Partierne er enige om
vigtigheden af at afdække eventuelle særlige behov, denne gruppe måtte have, og derfor vil der som et led
i denne aftale blive iværksat et forsøgsprojekt med PAS-rådgivning til voksne adopterede. Finansieringen vil
som i den eksisterende PAS-ordning indeholde et element af egenfinansiering. Aftalepartierne er enige om
at drøfte en mulig opfølgning på forsøget.
Åbenhed og adoption
Partierne er enige om vigtigheden af som adopteret at have kendskab til egen historie og oprindelse. Derfor
skal der stilles krav til organisationer og myndigheder om løbende fokus på at sikre tilgængeligheden af
oplysninger om den adopteredes baggrund, børnehjem m.v., sådan at den adopteredes mulighed for at få
disse oplysninger understøttes yderligere. Denne mulighed skal som hidtil benyttes sammen med
forældrene, indtil den adopterede er fyldt 18 år. I forhold til den oprindelige slægt skal der være et krav om
at sikre slægten viden om barnets opvækst gennem opfølgningsrapporter, i det omfang der er ønske om
denne viden, og i det omfang den kan videregives i overensstemmelse med oprindelseslandets regler.
Kendskabet til egen historie er en forudsætning for, at den enkelte adopterede har mulighed for at tage
stilling til spørgsmålet om at opsøge sine rødder og således også kunne foretage et individuelt valg i forhold
6
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren
til en direkte kontakt med den oprindelige slægt. Den adopterede har muligheden for dette, og det er
således centralt at respektere den enkeltes personlige valg.
Partierne er på denne baggrund enige om at iværksætte forskning, der belyser åbenheds betydning for den
adopteredes trivsel og livskvalitet.
Indsamling og formidling af viden
Aftalepartierne er enige om, at allerede eksisterende viden skal i spil og være tilgængelig på en måde, som
kan bringe den i anvendelse hos de fagprofessionelle, som møder de adopterede og deres familie. Partierne
er endvidere enige om, at det er et relevant fokus for området som sådant at iværksætte selvstændige
initiativer med henblik på at understøtte den faglige vidensopsamling, der i forvejen sker. Aftalepartierne er
derfor også enige om, at SFI skal have fokus på adoptionsområdet og i den forbindelse igangsætte
relevante undersøgelser og vidensindsamling.
Partierne lægger også vægt på, at der et skærpet fokus på inden for de eksisterende rammer at
dokumentere den viden, som genereres gennem PAS-ordningen, og som på anden måde udvikles og
indsamles i forbindelse med administrationen af området, herunder ved oprettelsen af en kontakt mellem
Ankestyrelsen og VISO for så vidt angår international adoption.
Proces frem mod et nyt adoptionssystem
Aftalepartierne er enige om en løbende opfølgning på implementeringen af aftalen om et fremtidigt
adoptionssystem, herunder også i perioden frem mod en implementering.
Ministeren vil mindst en gang årligt indbyde partierne til en drøftelse af status for aftalens virkning,
herunder organisationens økonomiske status og betydningen heraf for gebyrerne samt ventetiden for
adoptanterne. Partierne er endvidere enige om, at der efter en treårig periode gennemføres en evaluering
af aftalens samlede konsekvenser.
7