SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del Bilag 45
Offentligt

Aftale om revision af reglerne om magtanvendelse på

handicapområdet (servicelovens kapitel 24)

Regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Alternativet, Radikale Venstre og

Socialistisk Folkeparti er enige om, at servicelovens regler om magtanvendelse over for

voksne med betydelig og varigt nedsat psykisk funktionsevne først og fremmest skal

sikre respekten for borgernes grundlæggende rettigheder, herunder retten til privatliv

og til personlig integritet. Over for disse grundlæggende rettigheder står kommunernes

lovgivningsmæssige forpligtelse til at sikre omsorg, værdighed og tryghed for denne

gruppe af borgere, som ikke kan tage vare på sig selv eller overskue konsekvenserne

af deres egne handlinger, og som ofte ikke vil være i stand til at give et informeret

samtykke til pleje- og omsorgsindsatserne.

Aftalepartierne er enige om, at omsorgspligten over for disse borgere også indebærer,

at personalet om nødvendigt skal kunne gribe ind i den enkeltes selvbestemmelsesret,

hvis det ikke er muligt at sikre omsorg, værdighed og tryghed for borgeren ved hjælp af

socialpædagogiske indsatser. Indgreb skal dog altid ske med respekt for det

grundlæggende princip om proportionalitet, så der altid er en rimelig balance mellem

det formål, der ønskes opnået, og midlet der anvendes for at opnå dette. Personalet

skal altså altid have afprøvet alle muligheder for at gennemføre en indsats med

borgerens velvillige medvirken, før der må gribes ind i selvbestemmelsesretten.

Desuden skal alle indgreb i selvbestemmelsesretten give anledning til refleksion og

læring, med henblik på at gentagne indgreb i selvbestemmelsesretten kan forebygges

i videst muligt omfang.

Et serviceeftersyn af magtanvendelsesreglerne, som er gennemført i 2017, har dog vist,

at de gældende regler i praksis kan være en barriere for, at personalet kan yde den

nødvendige omsorg og beskyttelse over for borgerne i de situationer, hvor gængse

socialpædagogiske indsatser ikke slår til.

Det er således uklart for personalet, hvad de må gøre som led i varetagelsen af den

almindelige omsorg, og hvornår der er tale om et indgreb i selvbestemmelsesretten. Det

er eksempelvis uklart, om personalet som led i omsorgen med en let berøring på en

beboers arm eller skulder må guide denne væk fra en uhensigtsmæssig situation. En

sådan fysisk guidning kan være med til at sikre borgerens egen tryghed og værdighed

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

eller

forebygge

eller

undgå

situation,

hvor

borgerens

adfærd

grænseoverskridende eller konfliktskabende i forhold til andre.

Samtidig fungerer dele af de gældende regler som en barriere for, at personalet kan

sikre den enkeltes omsorg, værdighed og tryghed i akutte situationer, hvor en borger

udsætter sig selv eller andre for fare. Reglerne i dag forudsætter, at der ligger en

forudgående afgørelse fra de kommunale myndigheder, før personalet kan gribe ind.

Det stiller personalet i et svært dilemma, at de ikke kan gribe ind akut

–

fx for med magt

at føre en borger tilbage til hjemmet, hvis han/hun har forvildet sig ud uden sko og

overtøj i vinterkulden

–

uden at komme på kant med reglerne. Der er derfor behov for

at skabe en klar hjemmel og dermed bedre overensstemmelse mellem loven og

vejledningen.

Serviceeftersynet viser desuden, at de gældende regler sætter uhensigtsmæssige

begrænsninger på muligheden for at anvende tryghedsskabende velfærdsteknologi

som led i omsorgsvaretagelsen. De gældende regler tager ikke højde for de nye

teknologiske muligheder. Fx er der i dag ikke uden samtykke hjemmel til brug af

sensorgulve, som kan give borgeren øget sikkerhed og personalet mere ro i sindet, fordi

de hurtigere kan hjælpe, hvis en borger er faldet på gulvet i egen bolig og har brug for

hjælp.

Aftalepartierne er derfor enige om, at der er brug for at få reglerne ændret, så personalet

har de bedst mulige rammer for at iværksætte de indsatser, som er nødvendige for at

sikre omsorgen over for de borgere, som de har ansvaret for at passe på. Det skal

samtidig fremhæves, at indgreb i selvbestemmelsesretten aldrig må erstatte omsorg og

pædagogisk støtte, at de pædagogiske indsatser løbende skal justeres og tilpasses

med henblik på at forebygge magtanvendelse, og at formålet med indgrebene ikke må

være at erstatte personaleressourcer.

Aftalepartierne er således enige om, at klare regler er en forudsætning for, at personalet

kan minimere risikoen for omsorgssvigt af de meget sårbare borgere, som er afhængige

af en god og professionel indsats for at få en værdig og tryg hverdag. Samtidig er klare

regler

en forudsætning for at beskytte borgerne mod unødige indgreb i

selvbestemmelsesretten og sikre, at alle indgreb registreres og indberettes, så de kan

give anledning til refleksion hos både personale og ledelse.

Regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Alternativet, Radikale Venstre og

Socialistisk Folkeparti har med afsæt i ovenstående overvejelser den 31. august 2018

indgået aftale om revision af servicelovens bestemmelser om magtanvendelse på

handicapområdet. Det er forudsat, at lovforslaget om revisionen er udgiftsneutralt for

kommunerne. Den endelige afklaring af forslagets økonomiske konsekvenser vil dog

først ske i forbindelse med DUT-forhandlingerne med KL om lovforslaget. Lovforslaget

vil kunne medføre mindre statslige merudgifter i forbindelse med oprettelse og drift af

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

det særlige råd, som beskrives under pkt. 13 nedenfor. Dette afklares forud for

forhandlingerne om satspuljen for 2019, hvor finansieringen af de eventuelle

merudgifter vil skulle indgå. Partierne bag aftalen får lovforslaget i skriftlig høring inden

udsendelse i ekstern høring.

Parterne er enige om, at revisionen af reglerne skal indeholde følgende elementer, som

skal medvirke til at forbedre og tydeliggøre reglerne:

1. Der tilføjes en sætning i formålsbestemmelsen, således at det tydeliggøres, at

anvendelse af magt og andre indgreb i selvbestemmelsesretten alene må ske

for at sikre borgerens omsorg, værdighed og tryghed eller tilgodese hensynet

til fællesskabet eller andre beboere på botilbuddet m.v. Alle de øvrige

formuleringer i formålsbestemmelsen videreføres uændret. Det vil således

fortsat fremgå, at formålet med reglerne er at begrænse magtanvendelse og

andre indgreb i selvbestemmelsesretten til det absolut nødvendige.

Proportionalitetsprincippet vil også fortsat fremgå af formålsbestemmelsen, lige

som det stadig vil stå klart, at anvendelse af magt aldrig må erstatte

socialpædagogiske indsatser, men alene må ske, når sådanne indsatser ikke

er tilstrækkelige til at sikre omsorgen over for borgeren, herunder dennes

værdighed og tryghed.

2. Der skabes en klar hjemmel til at fastsætte vejledende husordener for

beboernes adfærd på fællesarealer, som kan være med til at sikre en god og

hensynsfuld adfærd og forebygge konflikter. Beboerne og/eller deres

pårørende skal inddrages i udarbejdelsen af husordenen. Husordenen vil alene

være vejledende og kan ikke danne selvstændigt grundlag for magtanvendelse

eller andre sanktioner over for borgerne.

3. Der skabes en ny, klar hjemmel til, at personalet kan anvende fysisk guidning

af borgere som led i varetagelsen af den daglige omsorg, herunder for at sikre

tryghed og trivsel på botilbud og plejehjem. Fysisk guidning kan ske af hensyn

til borgeren selv for at sikre hans eller hendes tryghed og værdighed. Fysisk

guidning kan også ske af hensyn til en anden borger eller af hensyn til

fællesskabet på botilbuddet m.v. i situationer, hvor borgerens adfærd er

grænseoverskridende eller konfliktskabende, eller i situationer, hvor en beboer

er gået ind i en anden beboers egen bolig. Fysisk guidning har ikke karakter af

magtanvendelse, men er en del af omsorgen og skal derfor ikke registreres og

indberettes. Der må ikke ske fastholdelse i forbindelse med fysisk guidning.

4. Der foretages en ændring af reglerne, som vil gøre det muligt for personalet at

anvende kortvarig fastholdelse uden forudgående afgørelse første gang, der

opstår en personlig hygiejnesituation, hvor dette er nødvendigt for at sikre

borgerens omsorg, sikkerhed eller værdighed. Når episoden er overstået, skal

personalet registrere og indberette dette til personalelederen, som skal sende

indberetningen videre til kommunalbestyrelsen og socialtilsynet. I forbindelse

hermed vil personalelederen skulle vurdere, om det er sandsynligt, at der vil

blive behov for kortvarigt at fastholde borgeren igen, og der derfor er behov for,

at der træffes en myndighedsafgørelse herom. I givet fald skal lederen i

forbindelse med indberetningen anmode kommunalbestyrelsen om at træffe en

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

afgørelse om, at der de næste 12 måneder kan anvendes kortvarig fastholdelse

i personlige hygiejnesituationer over for den pågældende borger. Såfremt

personalelederen vurderer, at der ikke er behov for at anmode

kommunalbestyrelsen om at træffe en sådan afgørelse, og behovet for kortvarig

fastholdelse i en personlig hygiejnesituation - mod personalelederens

forventning - alligevel opstår igen, vil personalelederen efter dette andet

indgreb, der foretages uden forudgående afgørelse, være forpligtet til at

anmode kommunalbestyrelsen om at træffe en afgørelse. Der foretages

endvidere en udvidelse af den eksisterende liste over hygiejnesituationer, hvor

kortvarig fastholdelse undtagelsesvist vil kunne gennemføres, så listen

afspejler

det

behov

praksis,

som

serviceeftersynet

magtanvendelsesreglerne har synliggjort.

5. Der skabes en ny hjemmel til, at personalet kan gribe akut ind, hvis det er

nødvendigt for at afværge væsentlig ødelæggelse af indbo eller andre værdier.

Det vil i vejledningen til loven blive præciseret, hvordan begrebet ”væsentlig

ødelæggelse”

skal forstås og i den forbindelse tydeliggjort, at indgrebet

- i lighed

med andre indgreb i selvbestemmelsesretten - skal være proportionalt.

Sådanne indgreb skal registreres og indberettes til kommunalbestyrelsen og

socialtilsynet.

6. Der skabes hjemmel til, at personalet akut kan fastholde/tilbageholde en borger

eller føre ham eller hende tilbage til boligen eller til et andet opholdsrum, hvis

borgeren gennem sin adfærd er til fare for sig selv eller andre. I dag kan disse

indgreb kun bruges efter forudgående afgørelse fra kommunalbestyrelsen og

kun, hvis der er risiko for væsentlig personskade. Sådanne indgreb skal også

fremover registreres og indberettes direkte til kommunalbestyrelsen og

socialtilsynet.

7. Der ændres således ikke på, at både tilsynet og kommunalbestyrelsen får

direkte besked, hver gang personalet har foretaget indgreb i

selvbestemmelsesretten, eller på tilsynets rolle i at følge op på disse

indberetninger. Tilsynet vil således også fremover blandt andet skulle føre tilsyn

med, at botilbuddene har en pædagogisk indsats, der forebygger

magtanvendelser, så magtanvendelse så vidt mulig undgås. Tilsynet ser også

på, om botilbuddene dokumenterer og følger op på evt. magtanvendelser med

henblik på løbende læring og forbedring af indsatsen.

Kommunalbestyrelsen i borgerens handlekommune har allerede i dag en

forpligtigelse til at følge op på indberetningerne om magtanvendelse i forhold til

den enkelte borger, herunder tage stilling til om, der er grundlag for at træffe

eller ændre afgørelser om magtanvendelse i forhold til den enkelte borger.

Dette gælder også i forhold til deres pligt til at udarbejde handleplaner for de

borgere, der er modtaget indberetninger om. Aftalepartierne finder det

afgørende, at kommunalbestyrelsen også fremadrettet har fokus på deres

forpligtelse til at følge op på indberetningerne.

8. Desuden vil den whistleblower-ordning, som blev oprettet i forbindelse med

socialtilsynsloven, kunne anvendes i forbindelse med magtanvendelse over for

borgeren. Ordningen giver mulighed for, at beboere, pårørende og ansatte kan

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

rette anonym henvendelse til socialtilsynet om bekymrende forhold i et tilbud,

fx hvis der er en oplevelse af, at socialpædagogiske indsatser nedprioriteres

eller tilsidesættes til fordel for indgreb i selvbestemmelsesretten, og at dette har

negativ betydning for kvaliteten af tilbuddet og af indsatsen over for borgeren.

9. Den foreslåede ændring ændrer heller ikke på det forhold, at personalet,

såfremt det handler ud over rammerne for magtanvendelse i serviceloven, kan

findes skyldig i en straffelovsovertrædelse. Den pågældende handling vil efter

omstændighederne kunne være straffri som følge af straffelovens regler om

nødværge og nødret. Det er domstolene, der vurderer, om en handling er

omfattet af reglerne om nødværge og nødret. Det bemærkes, at der med

nødværge og nødret er tale om ekstraordinær hjemmel til brug i ekstraordinære

situationer. Bestemmelserne om nødret og nødværge kan derfor ikke anvendes

som hjemmelsgrundlag for at foretage jævnligt forekommende tvangsmæssige

indgreb.

10. Der skabes en ny hjemmel til, at kommunalbestyrelsen kan træffe afgørelse om

at låse eller på anden vis sikre yderdøre eller vinduer. Det kan fx være

altandøren til et enkelt beboerværelse, når der er risiko for, at beboeren vil

forlade sin bolig og udsætte sig selv for fare. Døre til fællesarealer må dog aldrig

aflåses, og der skal altid være mindst en uaflåst dør i den enkelte borgers bolig.

11. Der ændres på reglerne om alarm- og pejlesystemer, så terminologien ændres

til

”tryghedsskabende velfærdsteknologiske løsninger”. Den nye formulering

gør begrebet bredere og mere tidsløst og vil gøre det muligt at bruge nye typer

af tryghedsskabende velfærdsteknologiske løsninger, som kan registrere

borgerens bevægelser, fx faldmåtter, sensorgulve og GPS. Der kan dog aldrig

gives tilladelse til videoovervågning af borgerne. Hjemlen udvides desuden, så

det også bliver muligt at bruge sådanne personlige tryghedsskabende

velfærdsteknologiske løsninger til at registrere bevægelser/fald i borgerens

egen bolig. I dag er det kun lovligt at anvende teknologi som fx GPS for at

registrere og forebygge risiko for, at borgeren forlader botilbuddet m.v.

12. Brug af tryghedsskabende velfærdsteknologier bør altid ske med udgangspunkt

i den enkelte borgers livsværdier, holdninger og livshistorie og skal samlet set

bidrage til at understøtte den enkeltes livskvalitet. Anvendelse af

tryghedsskabende

velfærdsteknologier

over

for

målgruppen

for

magtanvendelsesreglerne skal således baseres på grundlæggende principper,

som skal sikre, at brug af disse teknologier alene sker for at understøtte

borgerens behov for tryghed, omsorg, værdighed, sikkerhed, bevægelsesfrihed

samt selvbestemmelse/frihed til selv at vælge, og formålet med anvendelsen af

tryghedsskabende velfærdsteknologier må derfor ikke være at erstatte

socialpædagogiske indsatser eller personaleressourcer.

13. Der nedsættes et særligt råd, som med afsæt i en række overordnede

principper, som fastsættes i magtanvendelsesreglerne, skal vurdere, hvilke

former for tryghedsskabende velfærdsteknologi, der kan anvendes efter

servicelovens magtanvendelsesregler. Efter en høring hos de centrale

interessenter sender rådet løbende, men mindst én gang årligt et forslag til en

liste over de nye tryghedsskabende velfærdsteknologiske løsninger til Børne-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

og Socialministeriet, som der er enighed i rådet om bør kunne anvendes

fremover. På baggrund af forslaget fra rådet offentliggør Børne- og

Socialministeriet mindst én gang årligt en officiel liste med de pågældende

løsninger. Partierne bag lovrevisionen orienteres om listens indhold inden

offentliggørelsen. Indhentelse og brug af data i forbindelse med

tryghedsskabende velfærdsteknologi skal altid ske i overensstemmelse med

gældende regler om datasikkerhed, beskyttelse af persondata m.v.

14. Alle indgreb i selvbestemmelsesretten skal registreres af det personale, som

har foretaget indgrebet, og indberettes til personalets leder, som har ansvaret

for, at personalet reflekterer over brugen af magtanvendelse, svarende til i dag.

Registreringen og indberetningen skal bruges i dialogen mellem leder og

medarbejder som et vigtigt element i læring og refleksion, bl.a. i forhold til

hvordan indgreb i fremtiden vil kunne undgås ved brug af socialpædagogiske

metoder. Lederen skal sørge for, at alle indberetninger bliver sendt videre til

kommunalbestyrelsen og socialtilsynet.

15. Som en styrkelse af retssikkerheden foreslås det som noget nyt, at ledelsen

jævnligt skal orientere borgerens pårørende, fremtidsfuldmægtigen, værge eller

anden repræsentant om hvilke indgreb, der er foretaget. Dette gælder alle

indgreb i selvbestemmelsesretten, herunder kortvarig fastholdelse i personlige

hygiejnesituationer, brug af stofseler og brug af tryghedsskabende

velfærdsteknologiske løsninger. Personalets anvendelse af reglerne om

anvendelse af magt vil af borgeren, dennes pårørende, værge,

fremtidsfuldmægtigen eller anden repræsentant kunne påklages til kommunal-

bestyrelsen. Kommunalbestyrelsens afgørelse om brug af stofseler, dørlåsning

og tryghedsskabende velfærdsteknologiske løsninger vil kunne påklages til

Ankestyrelsen af samme personkreds.

16. For at sikre at socialtilsynene er bekendt med de nye regler og deres betydning

for tilsynenes arbejde, vil børne- og socialministeren i forbindelse med en

kommende lovændring skrive til tilsynene og orientere dem om de ændrede

regler.

Derudover er parterne enige om vigtigheden af, at ledere og medarbejdere har et godt

kendskab til reglerne og er opmærksomme på vigtigheden af altid at afprøve

socialpædagogiske og andre mindre indgribende indsatser, før de griber til anvendelse

af magt eller andre indgreb i selvbestemmelsesretten. Derfor iværksættes i forlængelse

af revisionen af reglerne en række tiltag, som skal understøtte uddannelse og

kompetenceudvikling, for at sikre et godt og bredt kendskab til de nye regler blandt

ledere og personale. Det konkrete indhold i disse tiltag samt finansieringen heraf vil

blive aftalt under forhandlingerne om satspuljen for 2019.

Parterne er desuden enige om, at de nye regler skal evalueres tre år efter

ikrafttrædelsen. Ved en evaluering vil der blandt andet blive set på udviklingen af

indberetningerne og læring heraf. En sådan evaluering vil forudsætte, at der findes

midler hertil. Parterne vil søge satspuljekredsens opbakning til finansiering af

evalueringen i forbindelse med forhandlingerne om satspuljen for 2019.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

I perioden fra de nye reglers ikrafttræden frem til evalueringen mødes aftaleparterne en

gang årligt eller oftere, hvis ministeren finder det nødvendigt, til en politisk

statusdrøftelse.

Endeligt er parterne enige om, at der er behov for at forenkle procedurerne for

registrering og indberetning til myndighederne. Børne- og Socialministeriet vil derfor

udforme et nemt anvendeligt, centralt udformet indberetningsskema, som skal kunne

anvendes i alle de situationer, hvor der skal ske registrering og indberetning. I den

forbindelse vil tidsfristerne for registrering og indberetning blive ensrettet.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 45: Materiale og oplæg ang. det sociale og familieretlige område, fra social- og indenrigsministeren

Aftale om målretning af botilbud til unge samt om

kommunal dækning af skader forvoldt af lejere i

almene boliger

Regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Alternativet, Radikale Venstre og

Socialistisk Folkeparti har den 31. august 2018 indgået aftale om målretning af

botilbud til unge samt om kommunal dækning af skader forvoldt af lejere i almene

boliger. Det er forudsat, at ændringerne er udgiftsneutrale for kommunerne. Den

endelige afklaring af forslagets økonomiske konsekvenser vil dog først ske i

forbindelse med DUT-forhandlingerne med KL om lovforslaget.

Parterne er enige om følgende:



Som ung skal man have mulighed for at leve et ungdomsliv, også når man har

behov for at bo på et botilbud pga. nedsat psykisk eller fysisk

funktionsnedsættelse.

Derfor vil parterne forbedre kommunernes mulighed for at målrette botilbud til

unge. Det gælder både længerevarende botilbud efter serviceloven og

botilbudslignende plejeboliger efter almenboligloven.

Parterne er på den baggrund enige om at indføre mulighed for at betinge ophold

på et længerevarende botilbud eller plejebolig målrettet unge af, at borgeren

fraflytter, når borgeren fylder 35 år.

Samtidig skal kommunerne ikke kunne visitere eller anvise borgere over 35 år

til botilbud eller plejeboliger, der er målrettet unge.



Parterne er desuden enige om, at:



Det ikke er hensigtsmæssigt, at kommunerne i dag ikke har mulighed for at

dække udgifter til istandsættelsesarbejde i almene plejeboliger, når skader er

forvoldt af en lejer med en psykisk eller fysisk funktionsnedsættelse eller

særlige sociale problemer.

Parterne er derfor enige om at indføre en bestemmelse om, at kommunerne

skal afholde udgifter til istandsættelsesarbejde i almene plejeboliger, når skader

er forvoldt af en lejer med en psykisk eller fysisk funktionsnedsættelse eller

særlige sociale problemer, som hindrer den pågældende i at leve op til pligten

til at behandle det lejede forsvarligt.



Forslaget omfatter almene plejeboliger, som anvendes til samme målgrupper som

botilbud efter servicelovens § 108. Hermed er det ønsket at skabe en højere grad af

ligestilling af beboere i almene plejeboliger med beboere i botilbud efter serviceloven.