SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del Bilag 274
Offentligt

SOCIALT UDSATTES

BRUG AF

KLAGESYSTEMET

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

INDHOLD

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

KAPITEL 1:

Sammenfatning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

KAPITEL 2:

Indledning, undersøgelses-spørgsmål og metode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

KAPITEL 3:

Klagesystemet på det sociale område . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

KAPITEL 4:

Socialt udsattes oplevelser med klagesystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

KAPITEL 5:

Forhold, der kan påvirke socialt udsattes brug af klagesystemet . . . . . . . .39

KAPITEL 6:

Konklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

Bilag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64

Februar 2020

Oplag: 600

Forsidefoto:

Helga C. Theilgaard (www.helgatheilgaard.com)

Grafisk produktion og layout:

Line Kirketerp (www.line-k.dk)

ISBN:

978-87-93698-08-6 – trykt

978-87-93698-09-3 – elektronisk

Rapporten kan bestilles gratis eller downloades på www.udsatte.dk

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

FORORD

Det er paradoksalt, at de mennesker, der har mest brug for

hjælp, fordi de fx er ramt af hjemløshed, lider af psykiske

sygdomme eller er afhængige af stoffer eller alkohol, ofte

er dem, der har sværest ved at gøre deres rettigheder gæl-

dende. Måske er systemet i for høj grad blevet indrettet til

mennesker, som selv kan gå ind på kommunens hjemme-

side og læse om deres rettigheder og logge på med deres

NemID, når de vil sende en ansøgning, eller mennesker,

der har gode rådgivere, som hjælper dem.

”Jeg har tidligere arbejdet i sådan en sygedagpengeafdeling,

hvor man kan sige, der synes jeg, folk de havde altså nogle

helt andre ressourcer til at klage, de kom jo ofte nogle gange

ind til møderne med advokater, fagforening og sådan noget.

Det ser vi jo ikke her. Der er jo ikke nogen, der kommer her med

en fagforening fx, altså. Så på den måde, synes jeg da, de kan

være dårligere stillet end andre grupper, der får sociale ydelser,

kan man sige”.

Sådan siger en sagsbehandler i en kommune, der er ble-

vet interviewet til nærværende undersøgelse. Og det er

netop én af undersøgelsens konklusioner, at socialt ud-

satte ikke har de samme ressourcer til at klage som mange

andre borgere. Der kan dels mangle personlige ressour-

cer, fordi der ofte er mange og komplekse problemer at

slås med, der kan mangle netværk i form af venner, familie

og kollegaer, og endelig kan der mangle organisationer,

der interesserer sig for deres vilkår, og som kan stille op,

når der er brug for hjælp.

Hvis man ikke synes, man får det, man har ret til, når man

beder kommunen om hjælp – det være sig misbrugsbe-

handling, penge at leve for eller plads på et botilbud – har

man ret til at klage. Retten til at klage over de afgørelser,

kommunen træffer, er en helt central del af retssikkerhe-

den. Klager er også kommunens mulighed for at revurdere,

om man administrerer loven rigtigt, og lovgivernes mulig-

hed for at vurdere, om loven fungerer efter hensigten.

Med denne undersøgelse sætter Rådet for Socialt Udsatte

fokus på, hvordan klagesystemet virker, og hvorfor det kan

være svært for socialt udsatte at klage – eller overhovedet

vide, de har ret til at klage – og hvorfor det i mange til-

fælde også kan være nytteløst.

Undersøgelsen er gennemført af Rådet for Socialt Udsat-

tes sekretariat. Data er indsamlet i perioden april – sep-

tember 2019.

I forbindelse med undersøgelsen har Rådet fået værdifuld

sparring fra en følgegruppe bestående af Birgitte Bjerre fra

KFUM's Sociale Arbejde, Birgitte Eiriksson fra Justitia, Jacob

Hess og Nelle Seiersen fra Ankestyrelsen, Michaela Jin-Ok

Grunth fra Borgerrådgiveren København, Nanna Gotfred-

sen fra Gadejuristen og René Nielsen fra SAND. Rådet tak-

ker mange gange for følgegruppens bidrag. Det er imid-

lertid alene Rådet for Socialt Udsatte, der er ansvarlig for

undersøgelsens endelige udformning og resultater.

God læselyst!

Vibe Klarup

Formand for Rådet for Socialt Udsatte

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

KAPITEL 1

SAMMENFATNING

Undersøgelsen søger at finde svar på, hvilke forhold der

påvirker socialt udsattes brug af klagesystemet på det so-

ciale område. Spørgsmålet er relevant, da man ofte møder

socialt udsatte, som er utilfredse med kommunens afgørel-

ser, og samtidig har indtryk af, at socialt udsatte sjældent

bruger det formelle klagesystem. Sigtet med undersøgel-

sen er ikke at dokumentere socialt udsattes tilfredshed eller

utilfredshed med sagsbehandlingen, ligesom undersøgel-

sen heller ikke svarer på, om socialt udsatte klager sjæld-

nere end andre borgere. Undersøgelsen forsøger i stedet

at identificere nogle sammenhænge i sagsbehandlingen i

kommunerne og i Ankestyrelsen, som kan have betydning

for socialt udsattes brug af klagesystemet.

Undersøgelsens data består af 86 besvarelser fra en spørge-

skemaundersøgelse blandt socialt udsatte, interviews med

sagsbehandlere i seks kommuner og et interview med to

medarbejdere i Ankestyrelsen. Undersøgelsen inddrager

desuden statistik fra Ankestyrelsen samt eksisterende un-

dersøgelser om klagesystemet og om borgernes møde

med kommunen.

Af spørgeskemaundersøgelsen fremgår det, at ca. halv-

delen af respondenterne ikke mener, de har fået oplyst af

kommunen, at de kunne klage, og ca. halvdelen af respon-

denterne har undladt at klage, selvom de var utilfredse med

afgørelsen. Den mest udbredte begrundelse for ikke at kla-

ge er manglende overskud, mens mange også nævner, at

de ikke troede, det ville ændre noget, eller at de var bange

for, det ville få negative konsekvenser for dem. Blandt de re-

spondenter, der har klaget, oplever langt de fleste det som

meget krævende at klage, både hvad angår tidsforbrug og

psykisk belastning.

Den efterfølgende analyse identificerer en række forhold,

der kan udgøre barrierer i forhold til socialt udsattes brug

af klagesystemet. Barriererne kan findes i alle led af sagsbe-

handlingen og udgøres bl.a. af følgende forhold:

Kommunernes rådgivning om muligheden for sociale

ydelser

De krav, der stilles i forbindelse med indgivelse af

ansøgninger

Kommunernes formidling af afgørelser, begrundelser

og klagevejledning

Uklarhed hos kommunen om, hvilke afgørelser man

kan klage over

En faglig kultur, der mangler fokus på borgernes ret-

tigheder

Kommunernes og Ankestyrelsens sagsbehandlingstid

Ankestyrelsens oplysning af sagerne

Manglen på principafgørelser og undersøgelser om

sagsbehandlingen på udsatteområdet

Dertil kommer forhold hos borgerne selv, herunder negati-

ve forventninger til klagesystemet, forestillingen om, at det

er svært at klage samt manglende netværk og muligheder

for hjælp i forbindelse med en klagesag.

Undersøgelsen konkluderer, at sagsbehandlingen tilsyne-

ladende ikke fungerer på en måde, der i tilstrækkelig grad

tilgodeser socialt udsatte, og klagesystemet formår tilsyne-

ladende ikke at opfange de problemer, der er, og de fejl,

der sker. Det skyldes primært, at der er mange barrierer for,

at socialt udsatte klager over afgørelserne, og selv når de

gør, findes der indbyggede forhold i systemet, som ikke i

tilstrækkeligt omfang får øje på og retter de fejl, der måtte

være. Det har betydning både for den enkelte borger, som

dermed ikke er særlig godt beskyttet mod forkerte afgørel-

ser, og for systemet som helhed, som dermed ikke får øje på

generelle problemer med udmøntningen af lovgivningen.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

KAPITEL 2

INDLEDNING, UNDERSØGELSES-

SPØRGSMÅL OG METODE

Indledning

Rådet for Socialt Udsatte holdt i 2017 en temadag om

socialt udsattes retssikkerhed, hvor ca. 100 personer, pri-

mært fra sociale organisationer, deltog. Blandt deltagerne

var Den Sociale Retshjælp, Borgerrådgiveren i København,

Gadejuristen, SAND – De Hjemløses Landsorganisation,

Frelsens Hær og Projekt Udenfor. På temadagen kom der

et væld af beskrivelser af de – desværre mest dårlige – op-

levelser, socialt udsatte har, når de er i kontakt med kom-

munale myndigheder. Det drejer sig bl.a. om mangelfuld

rådgivning, problemer med at komme i kontakt eller dår-

lig kommunikation med sagsbehandleren, manglende

skriftlige afgørelser, manglende begrundelser for afslag

og manglende klagevejledning.

Samlet set efterlod temadagen det klare indtryk, at socialt

udsatte føler sig dårligt behandlet af kommunerne, og at

de både er utilfredse med sagsbehandlingen og med den

hjælp, de får – eller ikke får – af kommunen.

Som borger kan man klage over de fleste afgørelser, kom-

munerne træffer. Klageadgang er en central del af rets-

sikkerheden, fordi det betyder, at borgerne har mulighed

for at få afgørelser prøvet af en anden instans, sådan at de

principielt er beskyttet mod forkerte afgørelser. Dette er

især vigtigt, når man er socialt udsat og derfor ofte er dybt

afhængig af, at myndighederne giver én den hjælp, man

har brug for og ret til.

Derudover har klagesystemet den funktion, at det kan

give feedback til det politiske niveau om, hvordan lovene

fungerer, og hvordan myndighederne har implementeret

dem. På den måde kan klageinstansers praksis fungere

som et generelt korrektiv til myndighederne. Hvis denne

praksis mangler, fx fordi borgerne ikke klager, kommer

den feedback ikke, og det vil derfor fremstå som om, der

ikke er problemer i forhold til myndighedernes imple-

mentering af lovene.

Så hvorfor klager man ikke bare, hvis man er utilfreds med

kommunen? Ved socialt udsatte overhovedet, at man kan

klage? Er det svært at klage? Opleves det meningsløst at

forsøge?

Erfaringerne fra temadagen i 2017 peger på, at der er

mange forhold i sagsbehandlingen, der i sig selv kan ud-

gøre forhindringer for, at socialt udsatte kan bruge klage-

systemet. Hvis man aldrig kommer i kontakt med kommu-

nen, får man aldrig ansøgt om hjælp og får derfor heller

aldrig en afgørelse. Hvis man aldrig får en afgørelse, er der

ikke noget at klage over. Hvis man ikke får en klagevejled-

ning, ved man ikke, man kan klage, eller hvordan man gør.

De sammenhænge prøver nærværende undersøgelse af

identificere.

Undersøgelsesspørgsmål

Undersøgelsens overordnede undersøgelsesspørgsmål

lyder:

Hvilke forhold kan påvirke socialt udsattes brug af

klagesystemet på det sociale område?

Spørgsmålet besvares via en spørgeskemaundersøgelse

blandt socialt udsatte, interviews med sagsbehandlere i

seks kommuner og et interview med medarbejdere i An-

kestyrelsen sammenholdt med eksisterende viden om

klagesystemet og om borgernes møde med kommunen.

Metode

I undersøgelsen indgår dels kvalitativt materiale i form af

interviews med kommunale sagsbehandlere og medarbej-

dere i Ankestyrelsen og dels kvantitativt materiale i form af

en spørgeskemaundersøgelse blandt socialt udsatte. Der-

udover indgår statistisk materiale samt øvrige undersøgel-

ser om retssikkerhed, klagesystemet mv. Her trækkes især

på undersøgelser fra hhv. Institut for Menneskerettigheder

og Gadejuristen, som præsenteres i kapitel 3.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Interviews

Der er gennemført seks fokusgruppeinterviews med

kommunale sagsbehandlere. De interviewede arbejder

med forskellige sagsområder, herunder støtte efter ser-

viceloven (bostøtte, botilbud, misbrugsbehandling mv.),

forsørgelsesydelser og enkeltydelser samt beskæftigel-

sesindsats (ressourceforløb mv.). I alt 18 medarbejdere

har deltaget. Der er foretaget interviews i Hillerød, Køben-

havn, Aarhus, Faaborg-Midtfyn, Varde og Vejle kommune.

Kommunerne er tilfældigt udvalgt, dog ud fra et ønske

om at have både store og små kommuner repræsenteret.

Interviewaftalerne er indgået efter kontakt til de respekti-

ve afdelingers ledelser. Informationsbrev til kommunerne

findes i bilag 1. Formålet med de kvalitative interviews er

at undersøge, hvordan kommunens sagsbehandlere til-

rettelægger den konkrete sagsbehandling, herunder kla-

gesager, i forhold til borgere, der er socialt udsatte. De in-

terviewede sagsbehandlere fremstår anonymt og har ikke

haft deres citater til gennemlæsning. Det fremgår under

hvert enkelt citat, hvilken type afdeling det kommer fra

(socialafdeling, jobcenter eller borgerservice). Afdelingens

præcise navn (fx ”enhed for handicap og socialpsykiatri”)

er fjernet af hensyn til anonymiteten.

Der er desuden gennemført et interview med en fuld-

mægtig og en konsulent i Ankestyrelsen. Formålet med

interviewet er at undersøge, hvordan Ankestyrelsen tilret-

telægger den konkrete sagsbehandling, herunder særligt

hvilke overvejelser de gør sig i forhold til borgere, der er

socialt udsatte. Interviewaftalerne er indgået efter et ind-

ledende møde med Ankestyrelsens ledelse. Ankestyrel-

sen har godkendt de anvendte citater.

Der er tale om semistrukturerede interviews, som er gen-

nemført efter en interviewguide (se bilag 2 og 3). Alle in-

terviews er transskriberet forud for bearbejdningen.

Når man gennemfører en spørgeskemaundersøgelse, er

det normalt med henblik på at få en stikprøve (et repræ-

sentativt udsnit) af populationen. Dette er ikke muligt, når

målgruppen er socialt udsatte, idet socialt udsatte ikke er

en velafgrænset målgruppe, der kan identificeres i nogen

registre. Det er altså ikke muligt at kontakte et repræsen-

tativt udsnit af socialt udsatte telefonisk eller via fx e-boks.

Dette er en udfordring, der kendes fra andre undersøgel-

ser på området, fx SUSY Udsat

, hvor dataindsamlingen er

foregået ved, at interviewere har opsøgt brugere på væ-

resteder og andre sociale tilbud og hjulpet dem med at

udfylde spørgeskemaet. Selvom SUSY Udsat ikke er en re-

præsentativ undersøgelse, er den unik, fordi den kaster lys

på forholdene for en gruppe, man normalt ikke når med

spørgeskemaundersøgelser (Ahlmark m.fl. 2018 s. 15). På

samme måde er denne undersøgelse unik – selvom den

er betydeligt mindre – fordi den belyser oplevelser med et

meget konkret hjørne af velfærdssystemet hos en gruppe,

man ikke tidligere har spurgt om dette.

spørgsmål 1 i kombination med, at der er angivet max ét

problem (fx psykisk sygdom) til spørgsmål 2, og der er an-

givet ”ingen” til spørgsmål 3.

Afgørelsesbegrebet

Det har været et krav for at deltage i undersøgelsen, at

man inden for de sidste to år har fået en afgørelse fra

kommunen, man har været utilfreds med. Dette krav har

naturligvis begrænset antallet af potentielle deltagere

meget, men det har samtidig været vigtigt at fokusere

undersøgelsen, så den ikke kom til at handle om den ge-

nerelle opfattelse af kommunens sagsbehandling, men

om situationer, hvor borgeren har haft en konkret anled-

ning til at klage – uanset om klagemuligheden er blevet

brugt eller ej.

Det er formodentlig ikke helt enkelt for borgerne at gen-

nemskue, om det, de har været utilfredse med, er en af-

gørelse i juridisk forstand. Som det fremgår af kapitel 3,

træffer kommunerne også beslutninger, som ikke kan de-

fineres som afgørelser, og som man derfor ikke kan klage

over. Da spørgeskemaet beror på de enkelte responden-

ters egen forståelse af, om de har fået en afgørelse fra

kommunen, kan man derfor ikke med sikkerhed sige, at

alle besvarelser refererer til afgørelser, hvor borgeren for-

melt har været klageberettiget. Dette uddybes i kapitel 5.

forbehold at tage i forhold til undersøgelsens resultater.

Resultaterne af spørgeskemaundersøgelsen skal derfor

ikke anses som repræsentative, men bruges til at give et

indblik i problemstillinger, som socialt udsatte møder i for-

hold til klagesystemet.

Hvem har svaret?

At udfylde et spørgesk ema kræver et vist overskud i form

af tid, koncentration, læsefærdigheder og evt. adgang til

internettet. Af den grund må man antage, at spørgeske-

maundersøgelsen i mindre grad indfanger de mest ud-

satte borgere, som måske ikke har overskud til at udfylde

et skema, der kræver, at de kan genkalde sig detaljerede

oplysninger om noget, der er sket for lang tid siden. Det

er forsøgt undgået, at kun mere ressourcestærke respon-

denter indgår i undersøgelsen ved at introducere de tre

spørgsmål, der er beskrevet ovenfor, som skal sikre, at re-

spondenterne falder inden for målgruppen. Derudover er

spørgeskemaet som nævnt sendt i papirform til sociale

tilbud mv. for at tilstræbe, at også borgere, der ikke selv er

i stand til at udfylde skemaet eller har adgang til internet,

har haft mulighed for at svare.

Samtidig må man gå ud fra, at de borgere, der har haft

den største motivation til at deltage, er dem, der har været

mest utilfredse. Dette kan give en skævvridning af resulta-

terne i retning af en mere negativ opfattelse af kommu-

nerne og Ankestyrelsen.

Af alle de grunde, der er skitseret ovenfor, kan resultaterne

af spørgeskemaundersøgelsen ikke stå alene. Når de ind-

drages i analysen, er de derfor suppleret af andre kilder.

Undersøgelsens målgruppe

Undersøgelsens målgruppe er socialt udsatte. Rådet for

Socialt Udsatte definerer normalt socialt udsatte som per-

soner, der har komplekse og sammensatte sociale proble-

mer, fx psykisk sygdom, hjemløshed, misbrugsproblemer

og fattigdom. I nogle sammenhænge defineres socialt ud-

satte som brugere af visse former for sociale tilbud, fx her-

berger, varmestuer og væresteder

. Denne undersøgelse

bruger en kombination af disse definitioner. Men da spør-

geskemaet, som det fremgår nedenfor, er distribueret via et

delbart link, har det ikke været muligt at kontrollere, hvem

der har udfyldt det. Derfor er der tre indledende spørgs-

mål i spørgeskemaet, som bruges til at sortere responden-

ter fra, som ikke vurderes at falde ind under definitionen

”socialt udsatte”. Det drejer sig om følgende spørgsmål:

I hvilken grad vil du vurdere, at du er socialt udsat?

(slet ikke, i mindre grad, i nogen grad, i høj grad, ved

ikke)

Hvilke problemer har du? (ingen, fattigdom, psykisk

sygdom, hjemløshed, problemer med stoffer eller al-

kohol, andre – hvilke?)

Hvilke sociale tilbud har du benyttet inden for det

sidste halve år? (ingen, misbrugsbehandling, være-

sted, bostøtte, herberg, botilbud, krisecenter, andre

– hvilke?)

Distribution af spørgeskemaet

Spørgeskemaet er distribueret via mail til sociale organi-

sationer, lokale udsatteråd mv. og i grupper på Facebook,

som bl.a. har socialt udsatte som brugere/medlemmer. En

oversigt over organisationer mv. ses i bilag 4. Spørgeske-

maet er primært blevet besvaret elektronisk via et delbart

link. En mindre del er besvaret via en papirversion af spør-

geskemaet, som efterfølgende er scannet ind og returne-

ret pr. mail (denne mulighed har været anvendt af sociale

tilbud, som har bistået brugere med at udfylde skemaet).

Distribution af spørgeskemaet via et delbart link er en ef-

fektiv måde at nå ud til mange potentielle deltagere, men

det er samtidig en metode, hvor man har mindre kontrol

med, hvem der deltager, og det er dermed ikke en me-

tode, der kan sikre repræsentativitet. Dette er et vigtigt

Spørgeskemaundersøgelse

Der er gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt

socialt udsatte, som inden for de sidste to år har fået en af-

gørelse fra kommunen, de har været utilfredse med. Formå-

let er at undersøge, hvordan socialt udsatte oplever sagsbe-

handlingen, både mht. de sagsbehandlingsskridt, der leder

op til afgørelsen, og mht. en evt. klage og behandlingen af

den. 121 personer har helt eller delvist udfyldt spørgeske-

maet, af dem er 12 sorteret fra, da de ikke faldt i kategorien

socialt udsatte (se nedenfor for en uddybning af målgrup-

pen for undersøgelsen). Derudover er 23 blevet sorteret fra

på grund af for mangelfuld udfyldning af spørgeskemaet.

Efter frasortering er der i alt 86 respondenter tilbage, hvis

besvarelser indgår i undersøgelsen.

Besvarelser er blevet sorteret fra, hvis respondenten har

svaret ”slet ikke” til spørgsmål 1 eller ”ingen” til spørgsmål

2. Derudover er besvarelser blevet sorteret fra, hvis re-

spondenten har svaret ”i mindre grad” eller ”ved ikke” til

Ahlmark m.fl. (2018): SUSY Udsat 2017 - Sundhedsprofil for socialt udsatte i Danmark, Statens Institut for Folkesundhed

Dette er fx definitionen i Ahlmark m.fl. (2018).

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

KAPITEL 3

KLAGESYSTEMET PÅ DET

SOCIALE OMRÅDE

Det er vigtigt for borgernes retssikkerhed, at de kan få af-

gørelser i den offentlige forvaltning prøvet ved en anden

instans end den, der har truffet afgørelsen. Det princip ken-

des også fra domstolene, hvor man har ret til at få behand-

let en sag ved mindst to domstole (to-instansprincippet)

Klagesystemet kan deles i tre:

Men kommunen træffer også beslutninger, som ikke er af-

gørelser i forvaltningslovens forstand, og som man derfor

ikke kan klage over – det kaldes faktisk forvaltningsvirk-

somhed. Eksempler på faktisk forvaltningsvirksomhed er

tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisning, bør-

nepasning, rengøring, hjemmepleje osv.

Et brev om, at en borger kan få bostøtte, er altså en afgø-

relse, mens beslutningen om, hvordan støtten tilrettelæg-

ges, herunder hvilken medarbejder der yder hjælpen, og

hvor ofte de kommer, i hovedreglen ikke betragtes som en

afgørelse. Et andet eksempel på en beslutning, som ikke er

en afgørelse i forvaltningslovens forstand, er opskrivning på

akutliste til bolig. Dette betragtes som faktisk forvaltnings-

virksomhed og kan i hovedreglen ikke påklages.

På nogle områder skal kommunens politikere beslutte

serviceniveauet i kommunen ved at udarbejde en såkaldt

kvalitetsstandard. En kommune kan fx bestemme, at bor-

gerne generelt kun kan få hjælp af hjemmeplejen til at

komme i bad én gang ugentligt. Dette er faktisk forvalt-

ningsvirksomhed, og det kan borgerne ikke klage over, jf.

retssikkerhedslovens § 60 stk. 3. Hvis en borger er utilfreds

med serviceniveauet, kan borgeren prøve at klage til en

lokalpolitiker eller et politisk udvalg i kommunen, men der

findes ikke faste procedurer for, hvordan en sådan klage

skal behandles

Det kan være svært for borgerne at skelne mellem, hvad

der er retlig og faktisk forvaltningsvirksomhed. Der er også

tilfælde, hvor kommunens medarbejdere kommer i tvivl.

Hvis man ikke arbejder som sagsbehandler, men som læ-

rer, misbrugsbehandler eller leder af en institution, er det

måske ikke tydeligt, at ens beslutninger faktisk kan have ka-

rakter af afgørelser og dermed er omfattet af forvaltningslo-

ven. Ombudsmanden har behandlet nogle sager om dette

og bl.a. slået fast, at en skoles beslutning om at flytte en

elev til en anden skole er en afgørelse i forvaltningslovens

forstand, selvom skolen ikke mente, det var det.

Det administrative klagesystem

Folketingets Ombudsmand

Domstolene

Den mest relevante klagemulighed for borgerne er det

administrative klagesystem. Nærværende undersøgelse

beskæftiger sig derfor ikke med hverken Folketingets

Ombudsmand eller domstolene, som kun et fåtal af bor-

gerne kommer i kontakt med i forbindelse med sager på

det sociale område.

Langt de fleste kommunale afgørelser i henhold til den

sociale lovgivning kan påklages til Ankestyrelsen, som er

den øverste administrative klageinstans.

Det er ikke alt,

kommunerne beslutter,

man kan klage over

Når kommunen træffer en afgørelse, som vedrører en

borger, gælder der en række rettigheder for borgeren,

herunder ret til aktindsigt, partshøring og også ret til at

få en klagevejledning og at klage. Men hvad betyder det

overhovedet at træffe en afgørelse?

En afgørelse i forvaltningslovens forstand er ”en udtalelse,

der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i

et foreliggende tilfælde”

. Det er fx en afgørelse, når kom-

munen skriver et brev til borgeren om, at hun ikke har

ret til kontanthjælp, eller at hun er bevilget ophold på et

botilbud efter serviceloven. Det er det, der kaldes retlig

forvaltningsvirksomhed.

Monberg, Therese (2015): Sagsbehandling

Andersen, Jon (2017): Forvaltningsret

Ankestyrelsen kan imidlertid tage stilling til, om kvalitetsstandarden er i overensstemmelse med loven. Se kapitel 5 for en uddybning af skellet mellem

retlig og faktisk forvaltningsvirksomhed.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

FAKTA

Udvalgte bestemmelser om sagsbehandling

på det sociale område

RETSSIKKERHEDSLOVEN

§ 4.

FORVALTNINGSLOVEN

§ 2.

Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyn-

dighed. (…)

§ 7.

Borgeren skal have mulighed for at medvirke ved behandlingen af sin sag. Kommunalbestyrelsen tilret-

telægger behandlingen af sagerne på en sådan måde, at borgeren kan udnytte denne mulighed.

Kommunalbestyrelsen skal behandle ansøgninger og spørgsmål om hjælp i forhold til alle de muligheder,

der findes for at give hjælp efter den sociale lovgivning, herunder også rådgivning og vejledning. Kommu-

nalbestyrelsen skal desuden være opmærksom på, om der kan søges om hjælp hos en anden myndighed

eller efter anden lovgivning.

§ 5.

En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter hen-

vendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. (…)

Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå

af andre. Myndigheden kan dog kræve, at parten medvirker personligt, når det er af betydning for sagens

afgørelse. (…)

§ 10.

Myndigheden har ansvaret for, at sager, der behandles efter denne lov, er oplyst i tilstrækkeligt omfang til,

at myndigheden kan træffe afgørelse.

§ 50.

Ankestyrelsen er klageinstans for administrative afgørelser, i det omfang det fastsættes ved lov. Derudover

træffer Ankestyrelsen afgørelse i sager, i det omfang det fastsættes ved lov. (…)

§ 60.

Når det fremgår af lovgivningen, kan kommunalbestyrelsens, herunder jobcenterets, afgørelser og afgørel-

ser efter § 109, stk. 3, og § 110, stk. 3, i lov om social service, der træffes af lederen af boformen, indbringes

for Ankestyrelsen eller Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg.

§ 8.

§ 19.

Kan en part ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger

om en sags faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, må der ikke træffes afgørelse, før myndig-

heden har gjort parten bekendt med oplysningerne eller vurderingerne og givet denne lejlighed til at

fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne eller vurderingerne er til ugunst

for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte

en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse. (…)

§ 22.

En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen

fuldt ud giver den pågældende part medhold.

§ 23.

Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen,

medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. En begæring herom skal fremsæt-

tes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen. (…)

§ 25.

Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsa-

get af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden

ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver

den pågældende part medhold. (…)

Stk. 2.

Det er kun den person, som afgørelsen vedrører, der kan klage over afgørelsen. (…)

Stk. 3.

Afgørelser om det generelle serviceniveau, herunder hvilke tilbud og pladser der skal være til rådig-

hed i kommunen og takster for tilbuddene, kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

§ 61.

Hvis der opstår uenighed mellem kommuner om deres forpligtelser, kan sagen indbringes for Ankestyrel-

sen.

§ 66.

Inden en klage behandles, skal den myndighed, som har truffet afgørelsen, vurdere, om der er grundlag for

at give klageren helt eller delvist medhold. Derfor skal en klage først afleveres til den myndighed, som har

truffet afgørelsen. (…)

Stk. 2.

Kan myndigheden ikke give klageren medhold, sendes klagen med begrundelse for afgørelsen og

genvurderingen videre til klageinstansen. (…)

§ 67.

Klage til Ankestyrelsen skal ske inden 4 uger efter, at klageren har fået meddelelse om afgørelsen. (…)

§ 68.

Ankestyrelsen er ikke bundet af parternes påstande og er uafhængig af instruktioner vedrørende afgørel-

sen af den enkelte sag.

SERVICELOVEN

§ 89.

Stk. 2.

Ankestyrelsens afgørelse kan gå ud på afvisning, stadfæstelse, hjemvisning, ophævelse eller ændring

af den afgørelse, der er klaget over.

§ 72.

Klage over en afgørelse har ikke opsættende virkning, jf. dog stk. 2-6. (…)

I forbindelse med afgørelsen efter dette kapitel [kapitel 16] skal ansøgeren skriftligt oplyses om, hvilken

hjælp der er bevilget. Kommunalbestyrelsen kan ved mindre, begunstigende justeringer i hjælpen und-

lade at fremsende en ny skriftlig oplysning herom til borgeren.

Stk. 4.

Ankestyrelsen kan efter begæring tillægge en klage over en afgørelse om botilbud efter kapitel 20 i

lov om social service opsættende virkning. (…)

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Et ideelt sagsforløb

Langt de fleste sager når aldrig til en klageinstans, men af-

sluttes tidligere i sagsforløbet. Ideelt set kan sagsbehand-

lingsprocessen skitseres sådan:

Ansøgning:

En borger indgiver en ansøgning (mundtligt

eller skriftligt) til kommunen. Evt. indgives ansøgningen

på baggrund af kommunens rådgivning om, hvilke mu-

ligheder borgeren har for at få hjælp.

Kommunen behandler sagen:

Kommunen oplyser sa-

gen, som den er forpligtet til efter retssikkerhedslovens §

10, ved fx at have samtaler med borgeren og indhente op-

lysninger, fx helbredsoplysninger. Herefter bliver borgeren

evt. partshørt (forvaltningslovens § 19), hvorefter kommu-

nen vurderer de samlede oplysninger i sagen.

Afgørelse:

Kommunen træffer en afgørelse på baggrund

af sagens oplysninger. En afgørelse kan give borgeren helt

eller delvist medhold, eller afgørelsen kan være et afslag.

Afgørelsen skal have hjemmel i loven, og medmindre bor-

geren får fuldt medhold, skal afgørelsen være ledsaget af

en begrundelse og en klagevejledning (forvaltningslo-

vens §§ 22 og 25).

Klage:

Hvis borgeren ikke får fuldt medhold, kan afgørel-

sen påklages. Borgeren skal i første omgang indgive klagen

til kommunen (klager over sundhedsfaglig behandling skal

dog indgives direkte til Styrelsen for Patientklager).

Kommunen genvurderer sagen:

Når kommunen har

fået en klage, skal sagen genvurderes jf. retssikkerheds-

lovens § 66, dvs. kommunen skal vurdere, om der med

klagen er kommet nye oplysninger frem, som giver anled-

ning til at træffe en anden afgørelse. Hvis kommunen æn-

drer afgørelsen til borgerens fordel, slutter sagen her. Hvis

kommunen fastholder den oprindelige afgørelse, sendes

sagen videre til Ankestyrelsen.

Ankestyrelsen behandler sagen:

Hvis kommunen

fastholder sin afgørelse, skal kommunen sende sagen

med alle relevante akter til Ankestyrelsen. Mangler der

oplysninger, forsøger Ankestyrelsen at få dem. Hvis

Ankestyrelsen indhenter nye oplysninger af væsentlig

betydning, får borgeren mulighed for at kommentere

oplysningerne, hvis de er til ugunst for borgerens sag.

Borgeren kan selv sende yderligere oplysninger, som

borgeren mener, har betydning. Ankestyrelsens sagsbe-

handling foregår primært skriftligt. Borgeren skal altså

ikke regne med at blive indkaldt til et møde eller kontak-

tet telefonisk af Ankestyrelsen.

Ankestyrelsen træffer afgørelse:

Når Ankestyrelsen

finder, at sagen er tilstrækkelig oplyst, skriver Ankesty-

relsen en afgørelse, som meddeles skriftligt til borgeren

og til kommunen (se nedenfor for en gennemgang af sa-

gens mulige udfald). Hvis Ankestyrelsen hjemviser sagen

til kommunen, starter processen forfra med kommunens

oplysning af sagen osv.

Omgørelsesprocenter

Ankestyrelsen opgør antallet af klagesager og omgørel-

sesprocenter (hvor mange sager, Ankestyrelsen har æn-

dret/ophævet eller hjemvist) på forskellige sagsområder.

Herunder ses en oversigt over de klagesager, Ankestyrel-

sen behandlede i 2018 på nogle af de sagsområder, der er

særligt relevante for socialt udsatte.

Ankestyrelsen

Siden nedlæggelsen af De Sociale Nævn og Beskæftigel-

sesankenævnene i 2013 har Ankestyrelsen været eneste

klageinstans på det sociale område og beskæftigelsesom-

rådet. Ankestyrelsen behandler hvert år ca. 50.000 sager,

heraf langt de fleste på det kommunale område. Hertil

kommer bl.a. sager om arbejdsskader og sager fra Udbe-

taling Danmark.

Ankestyrelsen er den øverste administrative klagein-

stans. Det betyder, at man ikke kan klage over Anke-

styrelsens afgørelser til en anden administrativ myn-

dighed. Man har dog, som nævnt, mulighed for at rette

henvendelse til Folketingets Ombudsmand eller ind-

bringe sagen for domstolene.

Tabel 3.1:

Ankestyrelsens afgjorte sager fordelt på lovgrundlag og afgørelse, alle kommuner, hele 2018

Ændring/Ophævelse

Omgørelsesprocent

(afrundet)a

Afgjorte sager i alt

Stadfæstelse

Hjemvisning

Ankestyrelsens reaktionsmuligheder

En klage til Ankestyrelsen kan resultere i én af følgende

muligheder

Stadfæstelse:

Ankestyrelsen er enig i den afgørelse,

kommunen har truffet, og afgørelsen fastholdes.

Ændring/ophævelse:

Ankestyrelsen er helt eller

delvist uenig i den afgørelse, kommunen har truffet,

og afgørelsen ændres eller ophæves.

Hjemvisning:

Ankestyrelsen sender sagen tilbage

til den myndighed, der er klaget over, fx fordi der

mangler oplysninger.

Afvisning:

Ankestyrelsen afviser at behandle sagen,

fx fordi klagen er indgivet for sent, fordi borgeren

opgiver at klage, eller fordi Ankestyrelsen ikke er den

rette klageinstans.

Sagsområde

Serviceloven

§ 85

(socialpædagogisk bistand)

§ 101-102

(behandling)

§§ 107-110

(botilbud, boformer, krisecentre)

359

120

314

166

105

126

129

Afvisning

Aktivloven

§§ 81-81a

(enkeltydelser)

§§ 82-82a

(hjælp til sygebehandling)

§§ 35-44a

(sanktioner)

1120

768

1772

838

485

1019

470

185

180

118

165

Beskæftigelsesindsatsloven

§ 68a, b, c

(ressourceforløb)

524

357

www.ast.dk , tal fra Ankestyrelsen, ANKEAST 6: Afgjorte sager efter kommune, lovgrundlag og afgørelse

Note a: Omgørelsesprocenten er procentdelen af afgjorte sager (dvs. ikke medregnet afviste sager), som enten er ændret/ophævet eller hjemvist.

www.ast.dk

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Som supplement til de data, der er tilgængeligt på An-

kestyrelsens hjemmeside (tabel 3.1), har Ankestyrelsen til

brug for nærværende undersøgelse fremsendt særskilt

data for udvalgte ydelser efter serviceloven (tabel 3.2). Når

de enkelte paragraffer adskilles, er det muligt at få mere

præcise tal for sagsområder, der er særligt relevante for

socialt udsatte

Som det fremgår, er der en høj omgørelsesprocent for

sager vedr. stort set alle de nævnte ydelser. Det er værd

at bemærke, at en meget stor del af sagerne hjemvi-

ses til kommunen til fornyet behandling. For sager ef-

ter servicelovens § 107 er det hele 48 % (55 ud af 114),

mens det for § 101 er 44 % (16 ud af 36). At en sag

hjemvises til kommunen, betyder ikke nødvendigvis,

at afgørelsen ender med at blive ændret, det betyder

I de udspecificerede data har Ankestyrelsen ikke medtaget afviste sager.

alene, at kommunen skal behandle sagen igen ved fx

at indhente yderligere oplysninger eller vurdere sagen

i forhold til andre typer af hjælp. Det er i øvrigt værd at

bemærke, at det samlede antal sager på flere af para-

grafferne er meget lavt.

Sagsbehandlingstider

Tabel 3.2:

Ankestyrelsens afgørelser, udvalgte paragraffer efter serviceloven, tre sidste kvartaler af 2018

Målsætningen for Ankestyrelsen er at behandle klagesa-

ger inden for gennemsnitligt 13 uger. En beretning fra

Rigsrevisionen om Ankestyrelsens sagsbehandlingstider

og produktivitet fra juni 2019

viser imidlertid, at den gen-

nemsnitlige sagsbehandlingstid for beskæftigelses- og

socialsager var 21,3 uger i 2018. I ca. 70 % af sagerne tog

sagsbehandlingstiden længere end 13 uger, og 3,1 % af

beskæftigelses- og socialsagerne tog mere end 1 år. Af

Ankestyrelsens hjemmeside fremgår det, at den gennem-

snitlige sagsbehandlingstid i juli 2019 var 4,4 måneder for

kommunale sager (godt 19 uger).

Nogle sager kan Ankestyrelsen vælge at hastebehandle,

hvis borgeren har akut brug for svar i sin sag, da formålet

med klagen ellers forspildes. Der er altid tale om en kon-

kret afvejning, om sagen skal hastebehandles. Det er også

en forudsætning, at Ankestyrelsen har de nødvendige op-

lysninger til at kunne behandle sagen. Borgeren kan bede

Ankestyrelsen om en hastebehandling, hvis borgeren me-

ner, at der er grunde, der taler for det.

Dertil kommer, at visse sager kan tillægges opsættende

virkning. Det betyder, at kommunen ikke må gennemføre

afgørelsen, før klageinstansen har truffet afgørelse. Jf. rets-

sikkerhedslovens § 72 stk. 4 kan Ankestyrelsen tillægge en

klage over en afgørelse om boformer og botilbud efter

serviceloven opsættende virkning. I praksis vil det alene

dreje sig om afgørelser, der handler om udskrivning fra

botilbud og boformer. En person, der ufrivilligt bliver ud-

skrevet fra en boform efter servicelovens § 110 kan altså

Rigsrevisionen (2019): Ankestyrelsens sagsbehandlingstider og produktivitet

principielt klage over udskrivningen og bede om opsæt-

tende virkning, sådan at vedkommende ikke skal flytte, før

Ankestyrelsen har behandlet klagen.

Ændring/Ophævelse

Omgørelsesprocent

(afrundet)

Principafgørelser

Ankestyrelsen kan bestemme, at en afgørelse er så prin-

cipiel eller generel, at den skal blive til en såkaldt princip-

afgørelse. En principafgørelse er en bindende retskilde,

som kommunerne og andre myndigheder skal bruge

som rettesnor, når de afgør tilsvarende sager. Alle prin-

cipafgørelserne er offentlige og kan søges frem på Anke-

styrelsens hjemmeside og læses i anonymiseret form på

www.retsinformation.dk. Det kan være af stor betydning

for kommunerne, at der findes principafgørelser, som de

kan støtte sig til, når de rådgiver borgerne, og når de træf-

fer afgørelser.

I tabel 3.3. ses en oversigt over antallet af principafgørelser

vedr. udvalgte sagsområder, som vurderes at være særligt

relevante for socialt udsatte. Afgørelserne er søgt frem på

Ankestyrelsens hjemmeside vha. de søgeord, der er angi-

vet i noterne.

Afgjorte sager i alt

Stadfæstelse

Sagsområde

– serviceloven

§ 101 – misbrugsbehandling

§ 107 – midlertidigt botilbud

§ 108 – længerevarende botilbud

§ 109 – kvindekrisecentre

§ 110 – boformer for hjemløse

114

Hjemvisning

Praksis- og velfærdsundersøgelse

Det følger af retssikkerhedslovens § 76, at ”Ankestyrelsen

har pligt til på landsplan at koordinere, at afgørelser, som

kan indbringes for Ankestyrelsen eller Ankestyrelsens

Beskæftigelsesudvalg, træffes i overensstemmelse med

lovgivningen. Ankestyrelsen følger praksis i kommunerne

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

og jobcentrene og vejleder om praksis”. Som et led i dette

arbejde kan Ankestyrelsen foretage praksisundersøgelser.

Tabel 3.3:

Ankestyrelsens gældende principafgørelser på udvalgte sagsområder

En praksisundersøgelse er en undersøgelse af udvalgte kom-

muners praksis inden for et bestemt område. Ankestyrelsen

forholder sig til, om praksis i de konkrete sager er i overens-

stemmelse med lovgivningen og Ankestyrelsens praksis.

En praksisundersøgelse kan bestå af en sagsgennemgang

i kombination med andre metoder, fx spørgeskemaer el-

ler interviews med kommunale ledere og medarbejdere.

De kommuner, der deltager i en praksisundersøgelse, er

forpligtede til at behandle undersøgelsens resultater po-

litisk, og dermed forholde sig til, hvordan de kan forbedre

deres praksis.

Praksisundersøgelserne offentliggøres på Ankestyrelsens

hjemmeside

Inden for de seneste fem år (2015-2019) er der gennem-

ført i alt 21 praksisundersøgelser, heraf bl.a. fem om kon-

tanthjælp (herunder sanktioner) og to om førtidspension.

Der er ikke inden for de seneste fem år gennemført prak-

sisundersøgelser om servicelovens ydelser til voksne med

sociale problemer, fx botilbud, socialpædagogisk støtte

eller misbrugsbehandling.

Ud over praksisundersøgelser gennemfører Ankestyrelsen

velfærdsundersøgelser. Undersøgelserne er typisk bestilt

af forskellige ministerier. Formålet med undersøgelserne

er ofte at bidrage med viden, der kan indgå i det politiske

arbejde på området. Formålet kan samtidig også være at

inspirere til bedre og mere ensrettet praksis, oftest i kom-

munerne

Inden for de seneste fem år (2015-2019) er der gennem-

ført i alt 36 velfærdsundersøgelser, heraf tre undersøgel-

ser, der omhandler borgere, der kan karakteriseres som

socialt udsatte

Hvis man vil klage over sundhedsfaglig behandling, fx

den behandling, man modtager på et misbrugscenter,

skal man klage til Styrelsen for Patientklager via et klage-

skema på borger.dk. En klage skal være indsendt, inden

der er gået to år, efter man blev bekendt med det forhold,

der klages over. Det skal dog ske senest fem år efter den

dag, hvor forholdet, der klages over, fandt sted.

Det er også Styrelsen for Patientklager, som behandler klager

over brud på patientrettigheder som fx frit sygehusvalg, akt-

indsigt i patientjournaler, patientbefordring og tolkebistand.

Den type afgørelser træffes imidlertid ikke af kommunerne

og indgår derfor ikke i nærværende undersøgelse.

Styrelsen for Patientklager kan, i modsætning til Ankesty-

relsen, ikke ændre kommunens beslutning om en given

behandling. Resultatet af en klage til Styrelsen kan være

enten ”ikke-kritik af behandlingsstedet” eller ”kritik af be-

handlingsstedet”.

Hvis der klages over en specifik sundhedsperson, behand-

les klagen af Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn

. Her

kan resultatet af klagen være:

ikke-kritik af sundhedspersonen

kritik af sundhedspersonen

alvorlig kritik (indskærpelse) af sundhedspersonen og

mulig politianmeldelse

offentliggørelse af afgørelsen på styrelsens hjem-

meside og Sundhed.dk, hvis sundhedspersonen får

alvorlig kritik eller gentagne gange er blevet kritiseret

af disciplinærnævnet.

Styrelsen for Patientklager registrerer ikke, hvor mange

der klager over den lægelige del af stofmisbrugsbehand-

ling. Sagerne bliver registreret under hoveddiagnose og

behandlingssted (vagtlæge, speciallæger, klinikker mv),

regionsniveau m.m. Styrelsen har ingen entydige diagno-

ser for stofmisbrug, og har heller ikke en entydig kode for

stofmisbrugsbehandling

Styrelsen behandler kun klager på skrift – det vil sige, at

man ikke har mulighed for at deltage på møder, hvor sa-

gen bliver drøftet og afgørelsen truffet.

Styrelsen for Patientklager oplyser i april 2019, at sagsbe-

handlingstiden i øjeblikket er 12-14 måneder.

Sagsområde

Servicelovens § 85

Socialpædagogisk støtte

Servicelovens § 101

Stofmisbrugsbehandling

Antal gældende

Seneste

principafgørelser principafgørelse

28-3-2019 (10-19)

30-05-2018 (23-18)

Bemærkninger

To af afgørelserne handler om

mellemkommunal refusion.

Afgørelsen indeholder fire

konkrete sager.

Tre af afgørelserne handler om

egenbetaling.

To af afgørelserne handler om social-

tilsyn og godkendelse af botilbud.

En af afgørelserne handler om

magtanvendelse.

En afgørelse handler om

mellemkommunal refusion.

To af afgørelserne handler om

mellemkommunal refusion.

Den sidste afgørelse handler om

socialtilsyn

(videoovervågning og husorden).

Seks af afgørelserne handler om

mellemkommunal refusion.

Servicelovens § 107

Midlertidigt botilbud

21-08-2019 (43-19)

Servicelovens § 109

Kvindekrisecentre

26-04-2018 (12-18)

Servicelovens § 110

Boformer for hjemløse

Aktivloven §§ 81-81a

Enkeltydelser

Aktivlovens §§ 82-82a

Hjælp til sygebehandling

Aktivlovens §§ 35-44a

Sanktioner

Beskæftigelsesindsatslo-

vens § 68a, b og c

Ressourceforløb

15-08-2017 (59-17)

06-06-2016 (21-16)

08-09-2017 (68-17)

14-03-2018 (9-18)

Styrelsen for Patientklager

Styrelsen for Patientklager, som behandler klager over

behandlingssteder og sundhedspersoner generelt, er

klageinstans for så vidt angår den sundhedsfaglige del af

misbrugsbehandlingen, hvor en sundhedsperson foreta-

ger en undersøgelse og ordinerer en behandling i form af

fx substitutionsmedicin.

26-06-2019 (37-19)

Note a: Der er søgt på emneord: ”socialpædagogisk støtte” + fritekstsøgning: ”§ 85”.

Note b: Der er søgt på emneord: ”stofmisbrug” + fritekstsøgning: ”§ 101”.

Note c: Der er søgt på emneord: ”botilbud” + fritekstsøgning: ”§ 107”. Længerevarende botilbud efter serviceloven § 108 er ikke medtaget her, da

de i høj grad overlapper med sagerne efter § 107.

Note d: Der er søgt på emneord: ”krisecenter” OR ”kvindekrisecenter”. Det bemærkes, at der først kom klageret i januar 2018.

Note e: Der er søgt på emneord: ”forsorgshjem” OR ”herberg”. Det bemærkes, at der først kom klageret i januar 2018.

Note f: Der er søgt på emneord: ”enkeltudgift*” OR ”enkeltydelse*” + fritekstsøgning ”aktiv socialpolitik” OR ”aktivloven” + ”§ 81”.

Note g: Der er søgt på emneord: ”sygebehandling” + fritekstsøgning ”aktiv socialpolitik” OR ”aktivloven” + ”§ 82”.

Note h: Der er søgt på emneord: ”sanktion*” + fritekstsøgning ”kontanthjælp”.

Note i: Der er søgt på emneord: ”ressourceforløb”.

9 https://ast.dk/tal-og-undersøgelser/ankestyrelsens-praksisundersogelser

10 www.ast.dk

11 Undersøgelse af den sociale stofmisbrugsbehandling (2019), undersøgelse af indsatsen over for hjemløse borgere under ophold i boformer (2018) og

undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i indsatsen til hjemløse borgere (2017)

12 Sundhedsvæsenets disciplinærnævn sekretariatsbetjenes af Styrelsen for Patientklager.

13 Styrelsen oplyser pr. mail i juni 2019, at patienter med stofmisbrug kan optræde i mange forskellige typer sager, ofte vil det være i sager, hvor der klages

over praktiserende læge i forbindelse med afslag på ordination af medicin. Den type sager vil være registreret under almen medicin og dermed umu-

lige at sondre fra andre sager, hvor der også klages over praktiserende læger.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Borgerrådgiverne

Selvom borgerrådgiverne ikke er en del af den formelle

klagestruktur, kan de spille en vigtig rolle for borgernes

kontakt med forvaltningen.

Borgerrådgiverne er uafhængige af det politiske niveau

og af administrationen i kommunen.

Borgerrådgiverne kan ikke behandle klager over kom-

munens afgørelser, men hos borgerrådgiverne kan man

bl.a. klage over kommunens sagsbehandling og perso-

nalets adfærd, og man kan få hjælp, hvis man har svært

ved at forstå en afgørelse fra kommunen, eller hvis man

er i tvivl om, hvordan man skal klage. Derudover fokuserer

borgerrådgiverne ofte på, at kommunen drager læring af

sagerne, og på den måde kan de medvirke til at forbedre

sagsbehandlingen.

Der er nedsat borgerrådgivere i omkring en tredjedel af

landets 98 kommuner.

Institut for Menneskerettigheders

undersøgelse om retssikkerhed i

kommunerne

Institut for Menneskerettigheder har med undersøgelsen

”Retssikkerhed i kommunerne” (2017) undersøgt, hvordan

borgere, der har haft kontakt med kommunale myndighe-

der, har oplevet sagsbehandlingen. Undersøgelsen byg-

ger på en spørgeskemaundersøgelse blandt 1.138 perso-

ner, som inden for de sidste to et halvt år har fået en sag

afgjort hos kommunen.

Resultaterne fra denne undersøgelse kan bruges til at sige

noget generelt om borgeres oplevelse af sagsbehand-

lingen, men da målgruppen ikke er socialt udsatte,

undersøgelsen ikke specifikt beskæftiger sig med klage-

sager eller afslag (som kan være potentielle klagesager),

må man formode, at oplevelsen af sagsbehandlingen er

relativt positiv. Om dette forhold hedder det i rapporten:

”Generelt er der en tendens til, at borgere, der i forbindelse

med deres seneste kontakt med kommunen har oplevet

at få medhold, er mere positivt indstillede over for kom-

munens sagsbehandling end de borgere, der ikke har fået

medhold. På den baggrund må vi antage, at overvægten

af borgere i undersøgelsen, der har modtaget en ydelse fra

kommunen, betyder, at respondenterne er mere positive

over for den sagsbehandling, de har mødt i kommunerne,

end de ville have været, hvis vi havde interviewet alle bor-

gere, der har henvendt sig til kommunerne, dvs. også en

større del af de borgere, der har fået afslag på deres an-

søgning. De viste resultater giver således et billede af, hvor

mange der som minimum er kritiske eller negative over

for den sagsbehandling, de har mødt i kommunerne”

Undersøgelsen viser bl.a. følgende i forbindelse med sa-

gens indledning:

Op imod en fjerdedel af borgerne giver udtryk for, at

det var svært eller meget svært at ansøge kommu-

nen om hjælp.

Ud af de borgere, der ikke fandt det nemt at ansøge

kommunen om hjælp, angiver næsten halvdelen,

at én af årsagerne var, at de flere gange blev henvist

til forskellige personer eller afdelinger i kommunen,

mens 24 % syntes, det var svært at komme i kontakt

med kommunen, og 17 % havde svært ved at læse

og forstå ansøgningen eller reglerne.

Undersøgelsen viser bl.a. følgende i forbindelse med kom-

munens behandling af sagen:

En tredjedel af borgerne oplever i mindre grad eller

slet ikke, at kommunen har sat sig ind i alle vigtige

forhold i sagen.

28 % oplever i mindre grad eller slet ikke, at kom-

munen gav dem mulighed for at fortælle, hvad de

mente om sagen.

27 % mener i mindre grad eller slet ikke, at de har haft

en god dialog med kommunen om sagen.

Da undersøgelsen som nævnt medtager alle borgere, der

har fået en sag behandlet i kommunen, herunder også

borgere, der har fået fuldt medhold, kan den kun i mindre

grad bruges til at sige noget om klagesystemet. Dog viser

undersøgelsen følgende:

Omkring halvdelen af de respondenter, som ikke

mener, at de fik medhold i deres sag, oplyser, at de

ikke har fået noget at vide om klagemulighederne.

Kun ca. 4 % af borgerne har udnyttet muligheden for

at klage. Størstedelen af borgerne har ikke klaget, for-

di de mener, at de har fået den hjælp eller ydelse, de

ønskede. Det er tilfældet for 69 % af de borgere, der

har fået afgjort deres sag, og som ikke har klaget. 12

% giver udtryk for, at de har tillid til, at kommunen har

truffet den rigtige afgørelse. 8 % af borgerne svarer, at

de ikke har klaget, fordi det virker uoverskueligt, eller

fordi de ikke troede på, det ville ændre afgørelsen.

Af de (relativt få) borgere, der har klaget over kommu-

nens afgørelse, oplevede knap en tredjedel, at det var

temmelig eller meget svært at forstå klagevejledningen.

Selvom undersøgelsen fra Institut for Menneskerettighe-

der viser, at flertallet af borgere har haft et rimeligt sagsfor-

løb, er der et stort mindretal, som har negative oplevelser

med kontakten til kommunen og med oplevelsen af kom-

munens sagsbehandling. Undersøgelsen kan ikke vise en

direkte sammenhæng mellem negative oplevelser og en

baggrund præget af sociale problemer – selvom der ses

en sammenhæng mellem helbredsproblemer/funktions-

nedsættelse og visse negative oplevelser, herunder ople-

velsen af, at det var svært at ansøge kommunen om hjælp.

Gadejuristens dokumentationsprojekt

En anden undersøgelse, som belyser retssikkerheden for

de mest udsatte borgere, er Gadejuristens dokumenta-

tionsprojekt fra 2011. Foruden en dokumentation af de

konkrete retshjælpsbehov hos de brugere, de er i kontakt

med, beskriver undersøgelsen Gadejuristens opfattelse

af retssikkerheden for socialt udsatte på baggrund af or-

ganisationens indgående erfaring med området. Selvom

undersøgelsen er ni år gammel, inddrages den i nærvæ-

rende undersøgelse, idet der ikke siden er kommet mere

brugbar viden om netop dette emne.

Af undersøgelsen fremgår i relation til klagesystemet bl.a.

følgende pointer:

Gadejuristen oplever, at medarbejdere i kommunen, der

ikke gennem deres fag opfatter sig selv som forvaltere af

lovgivningen, har vanskeligt ved at gennemskue, hvornår

de træffer en afgørelse – og hermed også skal sikre, at sa-

gen er tilstrækkeligt oplyst, at afgørelsen er begrundet, og

at der gives klagevejledning. Gadejuristen beskriver, at de

ser mange eksempler på, at der ikke træffes afgørelser, når

borgeren ansøger om misbrugsbehandling i døgnregi,

men at et typisk svar til borgeren kan være, at det må man

Hidtidige undersøgelser om

udsattes møde med kommunen

Der findes ikke mange undersøgelser om socialt udsattes

møde med kommunerne, herunder socialt udsattes op-

levelse af sagsbehandlingen. Den viden, der findes, kom-

mer i vid udstrækning fra sociale organisationer, der bistår

socialt udsatte i kontakten med kommunerne. Noget af

den viden kom bl.a. til udtryk på Rådet for Socialt Udsattes

temadag om udsattes retssikkerhed, som det er beskrevet

i indledningen.

Nedenfor præsenteres to centrale – og meget forskellige

– undersøgelser om socialt udsattes møde med kommu-

nen, som inddrages i analysen af, hvilke forhold der kan

have betydning for socialt udsattes brug af klagesystemet.

14 Undersøgelsen bruger begrebet ”udsatte borgere” om de borgere, der indgår, men definitionen er meget anderledes end den, der bruges i nærvæ-

rende undersøgelse, og indbefatter fx borgere, der har modtaget genoptræning, hjemmehjælp, kontanthjælp eller ledighedsydelse uden i øvrigt at

have sociale problemer.

15 Institut for Menneskerettigheder 2017, s. 26

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

se på, eller det vil man gerne hjælpe borgeren med at ”ar-

bejde hen imod”. På den måde mister borgeren i realiteten

sin klagemulighed, idet der ikke foreligger en afgørelse,

man kan klage over.

Brugerne modtager i mange tilfælde mangelfuld klage-

vejledning i kommunen og i nogle tilfælde endda også

klagebegrænsende vejledning. Det drejer sig fx om sa-

ger, hvor brugeren får den besked, at han eller hun godt

kan klage, men at der så ingenting vil ske i forhold til

borgeren, mens klagesagen kører, og at dét kan tage

meget lang tid.

Det etablerede klagesystem er alt for langsommeligt, og

mange udsatte står med nogle akutte problemer, som

slet ikke kan vente på, at Ankestyrelsen behandler en sag.

Desuden betyder klagesystemets præmisser, fx den vide

anvendelse af skriftlighed, i mange tilfælde at tærsklerne

er alt for høje for de mest udsatte.

Gadejuristen peger på, at brugerne har meget ringe chan-

cer for at vinde deres klagesager. Problemet er, at det er

myndigheden, der oplyser sagen, også over for klagein-

stanserne, og myndigheden vedlægger de oplysninger,

de selv mener, er relevante for klageinstansen. Det er des-

uden opfattelsen, at det er et stort problem, at Ankestyrel-

sen ikke træffer ret mange afgørelser, der vedrører hjem-

løse, stofafhængige mv. Det betyder, at det er et område,

hvor der stort set ikke er nogen praksis, kommunerne kan

læne sig op ad.

Når brugerne henvender sig til Gadejuristen, sker det i

en del tilfælde så sent i sagsforløbet hos den offentlige

myndighed, at klagefrister kan være overskredet. Gadeju-

ristens erfaring er, at dette ofte skyldes, at borgeren ikke

har fået åbnet sin post og dermed ikke i tide er blevet

bekendt med trufne afgørelser, klagefrister mv. Udover

manglende klageressourcer kan også frygten for mulige

negative konsekvenser ved indledning af en klagesag af-

holde brugerne fra at klage.

rådgivnings- og støttemuligheder for socialt udsatte, der

ønsker at klage, ej heller findes der en egentlig analyse

af, om socialt udsatte samlet set har ringere adgang til

hjælp end andre. Der er imidlertid gennemført forskellige

undersøgelser, som peger på nogle af de muligheder og

barrierer, der kan være.

Tænketanken Justitia gennemførte i 2017 en analyse

af den danske retshjælpsmodel

som led i et større

projekt om socialt udsattes retssikkerhed. Én af konklu-

sionerne er, at der er nogle grundlæggende problemer

med den nuværende retshjælpsmodel, som indebærer,

at en række borgere – og især de, der vurderes at have

et særligt behov – reelt har en meget begrænset ad-

gang til retshjælp. De begrænsninger for udsatte bor-

geres adgang til retshjælp, som analysen identificerer,

er bl.a. manglende kendskab til retshjælpsordningerne

og hindringer i form af åbningstider og geografi (der er

en udpræget koncentration af retshjælpsordninger i de

største byer, og der er flere områder i landet, hvor der

slet ikke er nogen).

Institut for Menneskerettigheders undersøgelse ”Retssik-

kerhed i kommunerne” (2017) beskæftiger sig bl.a. med,

hvilken rolle borgerrådgivere spiller i relation til borgernes

retssikkerhed, herunder hvordan borgerrådgivere kan bi-

stå borgerne i forbindelse med en klagesag. Borgerråd-

giveren kan ikke ændre kommunens afgørelse eller be-

handle klager, som andre klageinstanser tager sig af. Det

betyder blandt andet, at borgerrådgiveren ikke behandler

klager om spørgsmål, der er indbragt for Ankestyrelsen.

Men borgerrådgiveren kan vejlede om klagemuligheder,

hjælpe med at forstå klagevejledninger fra forvaltningen

og evt. hjælpe med at formulere klagen. Undersøgelsen

konkluderer, at borgerrådgiveren dermed er med til at

styrke et vigtigt element af borgerens retssikkerhed, nem-

lig muligheden for at klage over en forvaltningsafgørelse.

Rådet for Socialt Udsatte lavede i 2018 en undersøgelse

om socialt udsattes adgang til bisidderordninger

. Denne

undersøgelse peger på, at der findes en række bisidder-

ordninger, som er gratis og som har socialt udsatte som

målgruppe. Undersøgelsen viser, at langt de fleste bisid-

derordninger falder inden for én af de tre typer: 1) Frivillige

bisiddernetværk og -foreninger, 2) væresteder og sociale

caféer samt 3) rådgivninger. Undersøgelsen peger også

på, at især de bisidderordninger, der har en tæt kontakt

til socialt udsatte, har svært ved at imødekomme behovet

for bisidning, og at der ofte er brug for en mere intensiv

hjælp, herunder rådgivning og partsrepræsentation, end

bisiddere normalt kan levere.

Initiativer til forbedring

af retssikkerheden på det

sociale område

”Jeg

har lavet en tørresnor, der hænger genstridige kommu-

ner til tørre!”

Sådan skrev daværende børne- og socialmini-

ster Mai Mercado (K) i foråret 2017 på Facebook. Det skete

i forbindelse med lanceringen af den såkaldte tørresnor,

officielt benævnt danmarkskortet med kommunale sam-

menligninger, der havde til formål at vise offentligheden,

hvordan det stod til med kvaliteten af sagsbehandlingen

i landets kommuner. Konkret skulle oversigten vise, hvor

mange klagesager de enkelte kommuner fik omgjort af

Ankestyrelsen på socialområdet. I første omgang drejede

det sig om afgørelser på børnehandicapområdet, hvor

omgørelsesprocenten lå på over 50 %. ”Vi

hører, at nogle

kommuner direkte siger, at for dem er det et spørgsmål om at

gå til kanten og teste serviceniveauet, og det bryder jeg mig

ikke om. Det er derfor, at jeg nu siger, at så må man op og

hænge på tørresnoren,”

udtalte ministeren til DR

I 2018 blev tørresnoren, eller danmarkskortet, som er den

officielle betegnelse, offentliggjort for anden gang, hvor

også voksenhandicapområdet var med. På det område

var der i gennemsnit fejl i 21 % af sagerne. I den forbin-

delse udtalte Mai Mercado i en pressemeddelelse: ”Kom-

munerne kan og skal gøre det bedre end i dag, hvor omgørel-

sesprocenterne er så høje. (…) Borgerne skal have tillid til, at

myndighederne træffer rigtige afgørelser, og den tillid lider et

knæk, når så stor en del af sagerne bliver omgjort”

På baggrund af de høje omgørelsesprocenter, der kom

frem i forbindelse med lanceringen af danmarkskortet,

blev det i satspuljeaftalen 2018 vedtaget at afsætte 53 mil-

lioner kroner i perioden 2018-2021 til en handlingsplan,

der skulle styrke kvaliteten i sagsbehandlingen på handi-

capområdet, bl.a. ved hjælp af en udvidet task force

Også i satspuljeaftalen 2019 var der penge til styrkelse af

retssikkerheden. Her blev der afsat 12 mio. kr. i perioden

2019-2022 til gennemførelse af initiativer til styrkelse af

borgernes retssikkerhed på det sociale område. I den for-

bindelse blev der afsat midler til en institutionel enhed,

der skal arbejde med spørgsmål vedrørende kommuners

praksis og en sammenligning af praksis i kommunerne,

herunder sagsbehandlingstider, oplysning af sager, indi-

viduel vurdering af behov mv. Enheden, som betegnes

Retssikkerhedsgruppen, placeres organisatorisk i Anke-

styrelsen

. Emnerne for retssikkerhedsgruppens analyser

besluttes af et rådgivende organ bestående af organisa-

tioner på det sociale område. Retssikkerhedsgruppen og

det rådgivende organ forventes at være på plads inden

udgangen af 2019. De forskellige analyser og afrapporte-

ringer samles i 2022 i en afsluttende rapport om retssik-

kerheden på det sociale område.

Også i forhandlingerne mellem regeringen og kommu-

nerne har spørgsmålet om sagsbehandlingen på det so-

ciale område, og ikke mindst om ministeriets danmarks-

kort, fyldt noget. I økonomiaftalen mellem regeringen og

kommunerne for 2020 fremgår følgende:

”

Hvem kan hjælpe socialt

udsatte med at klage?

Der findes en række ordninger, som har til formål at hjæl-

pe borgere, som føler sig dårligt behandlet af kommunen,

bl.a. med at klage. Fagforeninger og patientforeninger til-

byder ofte rådgivning, bisidderhjælp og partsrepræsenta-

tion, ligesom der findes en række private firmaer, der tilby-

der denne hjælp mod betaling. Fælles for disse ordninger

er dog, at socialt udsatte ofte er afskåret fra at bruge dem,

fordi de enten kræver tilknytning til arbejdsmarkedet eller

koster penge. Der eksisterer ikke en samlet oversigt over

Parterne er enige om, at det er væsentligt løbende at

have fokus på udviklingen i kvaliteten af kommunernes

sagsbehandling på socialområdet, idet høj kvalitet i

sagsbehandlingen er afgørende for borgernes rets-

sikkerhed. Parterne er ligeledes enige om, at de årlige

danmarkskort over afgørelsesprocenter i Ankestyrelsen

vil kunne bidrage til denne vigtige dagsorden, men at

de i den nuværende udformning giver et for unuanceret

billede af kvaliteten i sagsbehandlingen. Regeringen og

KL vil derfor samarbejde om at tilvejebringe et forbedret

datagrundlag, så fremtidige danmarkskort bliver mere

nuancerede”

16 Eiriksson, Arent Birgitte (2017): Den danske retshjælpsmodel – er der lige adgang til retshjælp?

17 Rådet for Socialt Udsatte (2018): Bisidderordninger for socialt udsatte

18 https://www.dr.dk/nyheder/indland/minister-vil-haenge-genstridige-kommuner-til-toerre-paa-nettet

19 https://sim.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2018/apr/der-er-stadig-alt-for-mange-fejl-i-kommunernes-sagsbehandling-paa-socialomraadet-det-viser-de-nye-

danmarkskort/

20 Finansministeriet (2017): Aftale om udmøntning af satspuljen for 2018

21 Finansministeriet (2018): Aftale om udmøntning af satspuljen for 2019

22 Regeringen og KL (2019): Aftale om kommunernes økonomi for 2020

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

KAPITEL 4

SOCIALT UDSATTES OPLEVELSER

MED KLAGESYSTEMET

I dette kapitel præsenteres resultaterne af spørgeskema-

undersøgelsen. Undersøgelsen omhandler socialt ud-

satte, som inden for de sidste to år har fået en afgørelse

fra kommunen, de var utilfredse med. 121 har helt eller

delvist udfyldt spørgeskemaet, af dem er 12 sorteret fra,

da de ikke faldt i kategorien socialt udsatte (se kapitel 2 for

en uddybning af målgruppen for undersøgelsen). Derud-

over er 23 blevet sorteret fra på grund af for mangelfuld

udfyldning af spørgeskemaet. Efter frasortering er der i alt

86 respondenter tilbage, hvis besvarelser indgår i den føl-

gende analyse. Analysen er ikke repræsentativ og giver os

derfor ikke mulighed for at sige noget generelt om, hvor-

dan socialt udsatte oplever klagesystemet, alligevel kan

besvarelserne pege på nogle tendenser, som kan danne

baggrund for den videre analyse.

Procenter i tabeller og figurer er afrundet til hele tal og

summer derfor i nogle tilfælde ikke til 100.

Respondenterne i undersøgelsen

Blandt respondenterne vurderer 50 %, at de i høj grad er

socialt udsatte, mens 42 % vurderer, at de i nogen grad er

det (figur 4.1). Personer, der slet ikke vurderer sig selv som

socialt udsatte, er ikke en del af målgruppen og indgår

derfor ikke i analysen.

Figur 4.1

I hvilken grad vil du vurdere,

at du er socialt udsat?

(n = 86)

50 %

42 %

I mindre grad

I nogen grad

I høj grad

Ved ikke

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Psykisk sygdom (64 %) og fattigdom (51 %) er de proble-

mer, flest af respondenterne angiver at have. 19 % har

problemer med stoffer eller alkohol, og 16 % har proble-

mer med hjemløshed. Kategorien ”Andre” dækker primært

over problemer med fysisk sygdom og funktionsnedsæt-

telser, fire angiver problemer, der relaterer til deres børn

(tabel 4.1).

Tabel 4.2

Hvilke sociale tilbud har du benyttet indenfor

det sidste halve år? (sæt gerne flere krydser)

n = 86

Ingen

Værested

Misbrugsbehandling

42 %

19 %

13 %

11 %

Sagerne

I spørgeskemaet er respondenterne blevet bedt om at

svare med udgangspunkt i en afgørelse, som de har væ-

ret utilfredse med inden for de sidste to år. Hvis de har

fået flere afgørelser, er de blevet bedt om at tage stilling til

den, de bedst kan huske.

Blandt respondenterne handlede flest afgørelser om

kontanthjælp (22 %). Derudover er der også en del af be-

svarelserne, der handler om enkeltydelser (14 %), ressour-

ceforløb (16 %) og førtidspension (12 %). ”Andet” dækker

over en blandet type sager, fx tandlægehjælp og revalide-

ring (figur 4.3).

Tabel 4.1

Hvilke problemer har du?

(sæt gerne flere krydser)

n = 86

Psykisk sygdom

Fattigdom

Problemer med stoffer

eller alkohol

Hjemløshed

Andre - hvilke?

64 %

51 %

19 %

16 %

34 %

Krisecenter

Bostøtte

Herberg

Botilbud

Andre - hvilke?

Figur 4.3

Hvad handlede sagen om?

n = 86

Kontanthjælp (herunder sanktioner)

22 %

20 %

Ressourceforløb

16 %

Enkeltydelse

14 %

Demografiske træk

Blandt respondenterne er væresteder de mest benyttede

sociale tilbud, efterfulgt af misbrugsbehandling, bostøtte

og krisecenter. Gruppen af ”Andre” dækker blandt andet

psykiatriske tilbud. Lidt over 40 % af respondenterne har

ikke benyttet sig af sociale tilbud inden for det seneste

halve år (tabel 4.2).

Blandt respondenterne er 70 % kvinder (figur 4.2). Det er

en meget høj andel i forhold til, hvad man ved om grup-

pen af socialt udsatte fra andre undersøgelser, hvor mænd

typisk udgør op mod 70 %. Gennemsnitalderen blandt re-

spondenterne er 45,6 år (tabel ikke vist).

Respondenterne kommer fra i alt 40 forskellige kommu-

ner (tabel ikke vist). København er den kommune, hvor

flest respondenter har fået deres sag behandlet, i alt 14

besvarelser kommer derfra.

Førtidspension

12 %

Særlig støtte til børn

(herunder anbringelse)

Misbrugsbehandling

(visitation, social behandling osv .)

Figur 4.2

Hvad er dit køn?

n = 77

Mand

29 %

Bostøtte/kontaktperson

Botilbud

Misbrugsbehandling - medicin

(medicintype, dosis, mistet medicin osv .)

Andet – uddyb gerne

21 %

Kvinde

70 %

Andet

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

44 % har kun fået afgørelsen formidlet skriftligt (e-mail,

brev eller brev i e-boks). 35 % har kun fået afgørelsen for-

midlet mundtligt (til et møde eller over telefonen). 15 %

har fået afgørelsen formidlet både mundtligt og skriftligt

(figur 4.4).

En begrundelse er dog ikke det samme som, at det står

klart, hvorfor afgørelsen ender, som den gør. Blandt de 46

respondenter, der fik en begrundelse for afgørelsen, var

der mere end 50 %, der ”slet ikke” forstod, hvorfor afgørel-

sen endte som den gjorde (figur 4.6).

Figur 4.4

Hvordan fik du besked om afgørelsen?

n = 85

Andet (og ingen

andre kategorier)

Både mundtligt

Andet/

og skriftligt

ved ikke

15 %

Figur 4.6

Forstod du, hvorfor afgørelsen endte

som den gjorde?

n = 46

54 %

24 %

Afgørelsen – kommunens

formidling, begrundelse og

klagevejledning

I dette afsnit beskrives, hvordan respondenterne opfatter

afgørelsen og kommunens kommunikation om den.

Jf. tabel 4.3 har 45 % fået afgørelsen formidlet via et brev

i e-boks, 33 % til et møde og 21 % over telefonen (det var

muligt at angive flere svarmuligheder). Kategorien ”Andet”

dækker bl.a. over respondenter, der slet ikke fik besked om

afgørelsen, men fx opdagede den ved, at der ikke gik pen-

ge ind på kontoen.

13 %

Kun mundtligt

35 %

Kun skriftligt

44 %

I høj garad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Tabel 4.3

Hvordan fik du besked om afgørelsen?

(Sæt gerne flere krydser)

n = 85

Brev i e-boks

Til et møde

Over telefonen

Brev

Over E-mail

Andet - uddyb gerne

Ved ikke/husker ikke

45 %

33 %

21 %

11 %

Begrundelse for afgørelsen

Som det fremgår af figur 4.5, svarer lidt over halvdelen (57

%) af respondenterne, at de fik en begrundelse for afgø-

relsen. 33 % svarer, at de ikke fik en begrundelse for afgø-

relsen, og 11 % husker det ikke.

Figur 4.5

Fik du en begrundelse for afgørelsen?

n = 86

57 %

Ved ikke/

husker ikke

11 %

Nej

33 %

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Klagevejledning

Jf. figur 4.7 har kun et mindretal af respondenterne (38 %)

fået oplyst af kommunen, at de kunne klage. 48 % sva-

rer, at kommunen ikke har fortalt dem, at de kunne klage.

14 % husker det ikke.

Blandt dem, der har fået at vide fra kommunen, at de

kunne klage, oplever de fleste, at kommunen ”i høj grad”

eller ”i nogen grad” gjorde det klart for dem, hvad de skulle

gøre for at klage, men der er også et stort mindretal på

26 %, der svarer, at kommunen ”slet ikke” gjorde det klart

for dem, hvad de skulle gøre for at klage (figur 4.8).

De, der ikke klagede

Blandt respondenterne er der 47 %, der klagede over af-

gørelsen, 44 % gjorde ikke. 5 % har endnu ikke besluttet,

om de vil klage, og 4 % kan ikke huske, om de klagede.

Blandt dem, der ikke klagede, angiver flertallet (66 %), at

de ikke havde overskud til at klage. Den næstmest almin-

delige begrundelse er ”Jeg troede ikke, det ville ændre

noget” (37 %). 26 % angiver som begrundelse, at de ikke

vidste, hvordan de skulle klage, og 31 % var bange for, at

en klage ville få negative konsekvenser for dem (tabel 4.4).

Kategorien ”Andet” indeholder bl.a. respondenter, der an-

giver, at de ikke troede, man kunne klage over mundtlige

afgørelser, og at de ikke havde tillid til klagesystemet.

Figur 4.7

Fortalte kommunen dig, at du kunne

klage over afgørelsen?

n = 81

Figur 4.8

Gjorde kommunen det klart for dig, hvad du

skulle gøre for at klage over afgørelsen?

n = 31

Figur 4.9

Klagede du over afgørelsen?

n = 81

47 %

Nej

44 %

42 %

Tabel 4.4

Hvorfor klagede du ikke?

(sæt gerne flere krydser)

n = 35

Jeg havde ikke overskud til det

Jeg troede ikke, det ville ændre

noget

Jeg var bange for, det ville få

negative konsekvenser for mig

66 %

37 %

31 %

26 %

17 %

38 %

26 %

19 %

13 %

Ved ikke/

husker ikke

14 %

Nej

48 %

Ved ikke/

husker ikke

Jeg har endnu

ikke besluttet

om jeg vil klage

Jeg vidste ikke,

hvordan jeg skulle klage

Sagen var ikke relevant for

mig længere

Andet – uddyb gerne

Ved ikke/husker ikke

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

Slet ikke

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Jf. tabel 4.5 fik halvdelen af dem, der klagede, hjælp af an-

dre til at klage, mens den anden halvdel ikke fik hjælp. De

mest almindelige kilder til hjælp er venner og familie eller

medarbejdere i sociale tilbud. Kategorien ”Andre” indehol-

der bl.a. Gadejuristen, Næstehjælperne og en fagforening.

Når klagen er indgivet, skal kommunen genvurdere sa-

gen. Herefter kan kommunen ændre afgørelsen eller

sende sagen videre til Ankestyrelsen. En relativt stor andel

af respondenterne (22 %) oplevede dog, at kommunen

hverken ændrede afgørelsen eller sendte den videre til

Ankestyrelsen (figur 4.11).

Tabel 4.5

Hvem hjalp dig med at klage?

(sæt gerne flere krydser)

n = 38

Ingen

En ven, bekendt eller et

familiemedlem

En medarbejder på et

værested eller andet socialt

tilbud

En borgerrådgiver eller

anden rådgiver

Andre - uddyb gerne

50 %

16 %

21 %

Klagen

Langt de fleste af de respondenter, der har klaget, har kla-

get til kommunen (68 %), en mindre andel har klaget til

borgmesteren eller andre politikere. Flere klagede direkte

til Ankestyrelsen (optræder under kategorien ”Andet”) og

en enkelt respondent klagede til Styrelsen for Patientkla-

ger (figur 4.10).

Figur 4.10

Hvem klagede du til?

n = 38

Kommunen (myndigheden eller

afdelingen, som traf afgørelsen)

Kommunalbestyrelsen, borgmesteren,

et udvalg eller en kommunalpolitiker

Borgerrådgiveren

Figur 4.11

Hvad skete der, efter at du havde klaget?

n = 37

68 %

18 %

Kommunen sendte klagen

videre til Ankestyrelsen

Kommunen ændrede ikke

afgørelsen, og der skete ikke mere

Kommunen ændrede afgørelsen

Kommunen er stadig i gang

med at behandle sagen

Andet – uddyb gerne

35 %

22 %

16 %

14 %

Styrelsen for patientklager

Andre – uddyb gerne

Ved ikke/husker ikke

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Opsummering

De afgørelser, respondenterne har været utilfredse med, og

som indgår i undersøgelsen, handler oftest om kontant-

hjælp, ressourceforløb, enkeltydelser og førtidspension.

Mere end en tredjedel af respondenterne har kun fået af-

gørelsen formidlet mundtligt.

En tredjedel af respondenterne mener ikke, de har fået en

begrundelse for afgørelsen, og over halvdelen af de re-

spondenter, der har fået en begrundelse, forstår alligevel

”slet ikke”, hvorfor afgørelsen endte, som den gjorde.

Næsten halvdelen af respondenterne mener ikke, de har

fået oplyst af kommunen, at de kunne klage over afgø-

relsen. Det gælder også for sager, der efterfølgende har

været behandlet af Ankestyrelsen, og hvor der således har

været en formel klageret. Blandt dem, der har fået at vide,

at de kunne klage, er der en fjerdedel, der svarer ”slet ikke”

til spørgsmålet om, hvorvidt kommunen gjorde det klart

for dem, hvad de skulle gøre for at klage.

Lidt under halvdelen af alle respondenter undlader at

klage, selvom de er utilfredse med kommunens afgørelse.

Den langt almindeligste begrundelse for ikke at klage er

manglende overskud, som angives af næsten to tredjede-

le. Over en tredjedel af dem, der ikke klagede, angiver dog

også både ”jeg troede ikke, det ville ændre noget” og ”jeg

var bange for, det ville få negative konsekvenser for mig”

som grunde til ikke at klage. En fjerdedel har angivet, at

manglende viden om, hvordan man klager, var en grund

til ikke at klage.

Blandt dem, der klagede, fik halvdelen hjælp, mens den

anden halvdel ikke fik hjælp. De mest almindelige kil-

der til hjælp er venner og familie eller medarbejdere i

sociale tilbud.

Blandt de respondenter, der har klaget, oplever de fleste

det som meget krævende at klage. Næsten tre fjerdedele

svarer, at det er meget krævende i forhold til tidsforbrug,

og endnu flere svarer, at det er meget krævende at klage

i forhold til den psykiske belastning, mens ingen synes, at

det ”slet ikke” er psykisk belastende at klage.

Ankestyrelsen

I alt 19 af de respondenter, der indgår i undersøgelsen, fik

deres sag behandlet i Ankestyrelsen. 12 af dem har svaret

på uddybende spørgsmål om deres oplevelse af Ankesty-

relsen (jf. figur 4.12), og af dem oplevede over halvdelen

”slet ikke” at have mulighed for at give Ankestyrelsen deres

syn på sagen.

Ressourceforbrug ved

klagesager

Blandt de respondenter, der har klaget, oplever de fleste

det som meget krævende at klage. 73 % svarer, jf. figur

4.13, at det er meget krævende i forhold til tidsforbrug,

mens kun en enkelt respondent slet ikke synes det er kræ-

vende i forhold til tidsforbrug.

Endnu flere (86 %) svarer, at det er meget krævende at kla-

ge i forhold til den psykiske belastning, mens ingen synes

at det ”slet ikke” er psykisk belastende at klage (figur 4.14).

Respondenterne fik mulighed for at skrive eventuelt andre

forhold, der gjorde det krævende at klage. Den mulighed

har mere end halvdelen af dem der klagede, benyttet sig

af. De uddybende kommentarer er inddraget i kapitel 5.

Figur 4.12

Oplevede du, at du havde mulighed for at

give Ankestyrelsen dit syn på sagen?

n = 12

Figur 4.13

Hvor krævende syntes du, det var at klage i

forhold til tidsforbrug

n = 37

Figur 4.14

Hvor krævende syntes du, det var at klage i

forhold til psykisk belastning

n = 37

86 %

58 %

73 %

17 %

I høj grad

I nogen grad

I mindre grad

Slet ikke

Ved ikke/husker ikke

Slet ikke krævende

11 %

Lidt krævende

14 %

Lidt krævende

Meget krævende

Moderat krævende

Meget krævende

Ved ikke/husker ikke

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

Moderat krævende

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

”

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

KAPITEL 5

FORHOLD, DER KAN PÅVIRKE SOCIALT

UDSATTES BRUG AF KLAGESYSTEMET

I dette kapitel foretages en analyse med henblik på at

identificere forhold, der har betydning for socialt udsat-

tes brug af klagesystemet. Kapitlet er struktureret tema-

tisk ud fra temaer, som er identificeret i den gennem-

førte spørgeskemaundersøgelse og de gennemførte

interviews, men analysen inddrager også viden fra øv-

rige undersøgelser. Temaerne præsenteres i en vis kro-

nologi, som svarer nogenlunde til de ideelle sagsgange,

der er skitseret på side 18.

”

Man kan også sige, de borgere, vi møder derude [på et

værested], de ved heller ikke, hvad de har af tilbud, og så

kan man sige, så nævner vi måske kun de tilbud, vi ved,

de kan få. For hvis jeg skal nævne alle de andre, det er

der jo ikke noget formål med.”

Sagsbehandler i socialafdeling

Rådgivning om

tilbud og ydelser

For at kunne søge kommunen om hjælp er det nødven-

digt at vide, hvilke tilbud og ydelser der overhovedet

findes. Af den grund påhviler det kommunen at yde en

bred rådgivning om, hvilken hjælp man kan få efter den

sociale lovgivning

. Hvis en borger ikke ved, hvilke tilbud

og ydelser der findes, risikerer borgeren at lide et rettig-

hedstab allerede inden, en ansøgning er indgivet.

Flere af de interviewede sagsbehandlere fortæller, at de i

deres kommune har åbne rådgivningstilbud, hvor borger-

ne kan komme og tale med en sagsbehandler og få råd-

givning om, hvilken hjælp der findes. Nogle kommuner

fortæller også, at de har fremskudt sagsbehandling, hvor

sagsbehandlere fx tager ud på væresteder og herberger

og taler med de brugere, der kommer der, og prøver at

finde ud af, hvilken hjælp de har brug for. Dette kan være

egnede måder at nå de borgere, der har vanskeligt ved

selv at opsøge information om lovgivningen og om kom-

munens tilbud.

En sagsbehandler fortæller imidlertid, at hun i dette ar-

bejde kun rådgiver om tilbud, hun ved, borgeren er be-

rettiget til:

En anden sagsbehandler fortæller om sine forbehold mht.

at påbegynde en langvarig sagsbehandling, hvis det fra

starten er usikkert, om borgeren er berettiget til hjælpen:

”

Jeg må jo også sige, det tager jo noget tid at lave en

voksenudredning, så det er ikke noget, man bare lige

går i gang med uden at være ret sikker på, at der kunne

være noget i den anden ende, altså et tilbud. Så før man

går i gang med det, så har man sikret sig, at der nok er

stor sandsynlighed for, at de får et tilbud, at de er i mål-

gruppen. Ellers går man jo ikke i gang med dem, og det

snakker man med borgeren og med kontaktpersonen

om, så alle de der sager, hvor de så ikke er i målgruppen

og kunne finde på at klage, dem har vi ikke så mange

af, så skulle det være fordi, at borgeren insisterer, og det

er ikke så tit.”

Sagsbehandler i socialafdeling

Det kan være en vanskelig balance for en sagsbehandler

at vurdere, hvornår man skal rådgive borgere om konkrete

ydelser eller ligefrem påbegynde sagsbehandlingen. På

den ene side kan man komme til at overinformere bor-

geren om ydelser, der ikke er relevante, og stille borgeren

tilbud i udsigt, som vedkommende ikke er berettiget til.

På den anden side kan man komme til at tilbageholde in-

formation fra borgeren, som dermed mister muligheden

for at ansøge om en konkret ydelse – og dermed også at

klage over et eventuelt afslag. Interviewmaterialet indike-

rer, at en sådan tilbageholdelse af information om ydelser

og tilbud finder sted.

23 Forvaltningslovens § 7 og retssikkerhedslovens § 5

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Ansøgning og dokumentation

Når en borger er blevet bekendt med muligheden for en

konkret ydelse, må borgeren ansøge om hjælpen for at

kommunen kan behandle sagen, og ofte skal borgeren

også levere en eller anden form for dokumentation i for-

bindelse med ansøgningen.

Institut for Menneskerettigheders undersøgelse (2017) vi-

ser, at op imod en fjerdedel af borgerne giver udtryk for, at

det var svært eller meget svært at ansøge kommunen om

hjælp. Ud af de borgere, der ikke fandt det nemt at ansøge

kommunen om hjælp, angiver næsten halvdelen, at én af

årsagerne var, at de flere gange blev henvist til forskellige

personer eller afdelinger i kommunen. 24 % syntes, det

var svært at komme i kontakt med kommunen, mens 17

% havde svært ved at læse og forstå ansøgningen eller

reglerne. Undersøgelsen tyder desuden på, at der er en

sammenhæng mellem vurderingen af, hvor svært det var

at ansøge kommunen om hjælp, og om man fik medhold

i sin sag. De borgere, som fandt det nemt at ansøge kom-

munen om hjælp, har i højere grad fået medhold i sagen

end de borgere, der fandt det svært at ansøge kommu-

nen om hjælp.

Man kan have en formodning om, at vanskeligheder i

forbindelse med ansøgning og fremskaffelse af doku-

mentation er mere udbredt i gruppen af socialt udsatte

end i den brede befolkning. Det er i hvert fald et tema,

der dukker op flere gange i de gennemførte interviews

med kommunale sagsbehandlere, hvor flere fortæller, at

de gør sig særlige anstrengelser for at afhjælpe de van-

skeligheder, der kan være i forbindelse med ansøgninger.

Flere fortæller, at man i den pågældende kommune kan

møde op uden forudgående aftale og ansøge personligt,

og at man ikke behøver at kende ydelsens navn eller vide,

hvilken paragraf den er reguleret af, for at søge om hjælp.

Men der er også sagsbehandlere, som beskriver, at der

er nogle tunge sagsgange og dokumentationskrav, som

medfører frustration hos borgerne, og at det særligt kan

hænge sammen med den stigende digitalisering:

”

Og vi har jo også en udfordring i forhold til de systemer,

vi kører i, fordi folk de kan godt søge digitalt, men hvis

de så har vedhæftet en masse filer, så kan filerne være

så store, at ansøgningen ikke går igennem, og det kan

jo godt give nogle frustrerede borgere, så, altså. Det har

været målet, at vi skulle være fuldt ud digitaliseret inden

for et par år, men som systemerne kører lige nu, så er det

ikke… jeg synes ikke, det er rimeligt over for borgerne at

opfordre dem til at søge digitalt, hvis deres ansøgning

så ikke går igennem, fordi de skal vedhæfte dokumen-

tationskrav, som er… som normalvis er så stort, at an-

søgningen ikke går igennem”.

Sagsbehandler i borgerservice

at fremskaffe kontooversigter eller anden dokumentation

eller fra en medarbejder i fx psykiatrien, der har skrevet en

ansøgning om bostøtte eller botilbud på vegne af borge-

ren. Det betyder formodentlig, at socialt udsatte, der ikke

har kontakter til systemet i forvejen, vil have vanskeligt

ved at indgive en konkret ansøgning og at fremskaffe den

nødvendige dokumentation, medmindre kommunen til-

rettelægger sagsbehandlingen på en måde, så det er mu-

ligt at få hjælp i alle led af ansøgningsprocessen.

Sagsbehandler 2: Nej, jeg tænker, hvis du sender det

skriftligt, så bliver det aldrig læst.

Socialafdeling

Denne praksis kan have den konsekvens, at borgerens mu-

lighed for at klage forringes. Hvis et afslag fx gives over tele-

fonen, kan det være vanskeligt for borgeren efterfølgende

at gengive indholdet af afgørelsen, herunder begrundelsen.

Gadejuristen (2011) argumenterer for, at skriftlige be-

grundelser i sig selv kan være et værn mod ulovlige og

usaglige hensyn, og Gadejuristen bruger ligefrem dét

at anmode om en skriftlig begrundelse som en løsning:

”Hvis et afslag åbenlyst har beroet på ulovlige og usaglige

hensyn, kan det være svært at komme frem til det samme

resultat eller fastholde resultatet, når dette skal begrundes

skriftligt” (samme s. 79).

Der kan altså være gode argumenter for, at afgørelser

og begrundelser gives skriftligt, hvis man vil forbedre

muligheden for, at borgeren gør brug af sin klageret.

Flere af de interviewede sagsbehandlere rejser imid-

lertid det problem, at de skriftlige afgørelser kan være

svære at forstå:

Formidling af afgørelser

og begrundelser

En myndighed kan give borgeren besked om en afgø-

relse enten skriftligt eller mundtligt. Forvaltningsloven

fastslår kun, at borgeren kan forlange at få en skriftlig be-

grundelse for afgørelsen, hvis afgørelsen ikke giver bor-

geren fuldt medhold (§ 23). Dog fastslår servicelovens §

89, at afgørelser om personlig og praktisk hjælp (hjem-

mehjælp) og pædagogisk støtte skal gives skriftligt.

Som det fremgår af kapitel 4, har lidt under halvdelen af

respondenterne i spørgeskemaundersøgelsen kun fået

afgørelsen formidlet skriftligt, mens ca. 35 % kun har fået

den formidlet mundtligt og ca. 15 % har fået den formid-

let både skriftligt og mundtligt.

Institut for Menneskerettigheders undersøgelse (2017) vi-

ser, at knapt halvdelen har fået afgørelsen skriftligt, mens ca.

en fjerdedel har fået den formidlet mundtligt og ca. en fjer-

dedel har fået den formidlet både skriftligt og mundtligt.

Det fremgår af de gennemførte interviews med kommu-

nale sagsbehandlere, at der flere steder er en praksis med

udelukkende at give mundtlige afgørelser, enten for at

spare tid, eller fordi sagsbehandlerne ikke tror, borgerne

læser afgørelserne alligevel.

Flere beskriver, at man har mulighed for at henvende sig

personligt og få hjælp, hvis man har problemer med at

indgive en ansøgning digitalt, men at det formodentlig

ikke løser hele problemet, idet borgeren stadig skal frem-

skaffe den nødvendige dokumentation – noget, der kan

være en stor udfordring for nogen:

”

Bare det der med, at vi sender et brev om, at vi skal have

en kontooversigt og nogle kontoudtog. Folk magter jo

ikke engang at gå ind på deres netbank”.

Sagsbehandler i borgerservice

”

En del af de interviewede sagsbehandlere, der specifikt arbej-

der med støtte til socialt udsatte, forklarer, at de fleste ansøg-

ninger, de modtager, kommer fra andre enheder i kommu-

nen, som laver en skriftlig ansøgning på vegne af borgeren:

”

Langt de fleste borgere, som vi er i kontakt med her, de

er også i kontakt med andre i systemet, kan man sige.

Det kan være psykiatrisk hospital eller jobcenteret eller

et dagtilbud eller et eller andet. De hjælper dem oftest

med at søge, så vi får langt de fleste ansøgninger på

skrift, som andre ligesom har hjulpet dem med”.

Sagsbehandler i socialafdeling

”

Hvis man så tager sådan en standardafgørelse ikke, så

kommer der først, hvad sagen drejer sig om, så kommer

kommunens vurderinger, så kommer konklusionen, får

du det eller ej. Det er i øvrigt også lige blevet flyttet om

på forsiden, fordi det er tit, folk bliver trætte, når de har

læst to linjer, og hvis nu de får det, så læser de aldrig

resten. Og så slutter den altid med, at du kan klage over

afgørelsen inden for fire uger osv. Og så derefter, og det

er man jo nødt til, man skal jo forholde sig neutralt til

det, så er det optryk af de relevante paragraffer i loven.

(…) Og når du så spørger, om det er forståeligt, så det

helt klare svar, det er nej, det er det ikke. For det er det

heller ikke nødvendigvis for os andre”.

Sagsbehandler i borgerservice

På grund af tidspres er det jo sådan, at vi også nogle

gange spørger borgere: ’har du lyst til en mundtlig eller

skriftlig afgørelse?’ Så det er ikke altid, at borgere får en

skriftlig afgørelse her”.

Sagsbehandler i socialafdeling

Interviewmaterialet efterlader altså det indtryk, at mange

socialt udsatte, der indgiver ansøgninger, har fået hjælp

til dette. Hjælpen kan enten komme fra en medarbejder

i borgerservice, der har hjulpet med at udfylde en ansøg-

ningsblanket, fra en kontaktperson, der har hjulpet med

Sagsbehandler 1: Jeg tænker egentlig, om det er skrift-

ligt eller mundtligt, det tænker jeg egentlig, at det er jo

det samme. Og borgeren tjekker ikke e-Boks. Så… så

ville den ligge der.

En del sagsbehandlere forklarer, at de af samme grund

ofte ringer borgerne op, samtidig med at de sender

afgørelsen ud, så de har mulighed for at forklare bor-

geren, hvad der står. Evt. involverer de også kontakt-

personer eller andre, der kan hjælpe borgeren med at

læse brevet.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

”

Vi ved jo også, at… det er jo heller ikke altid, bor-

gerne læser de her breve, egentlig både fordi, de er

dødssyge, de der kommunebreve, og de kan være

tunge at komme igennem, og hvis man netop er

ordblind eller et eller andet. Har udfordringer med

generel forståelse og sådan noget, jamen, så er det

jo... Det er jo vigtigt, at den mundtlige del følger

med, hvis borgerne får noget, de ikke vil, altså, hvis

de får afslag på noget, fordi ellers så kan der ligge

sådan et brev, hvor du har syv dage til at klage, det

kan jo ligge på ubestemt tid i en e-Boks fx, fordi så er

nemID’et smidt væk”.

Sagsbehandler i socialafdeling

brugsbehandling i døgnregi og får bevilget ambulant

behandling

, at borgeren søger et botilbud og får bevil-

get bostøtte, eller at borgeren søger bostøtte og bliver

henvist til følgevenner, gruppeforløb eller andre lettere

indsatser, som evt. leveres af frivillige.

”

Det er yderst sjældent, at vi giver et afslag på noget, og

hvis vi giver et afslag på noget, så er det typisk fordi, at

der… at det handler om, at det er efter en anden para-

graf, de skal have hjælp, f.eks. følgevenner”.

Sagsbehandler i socialafdeling

den lovgivning. Denne bestemmelse er en understregning

af, at der ikke kan stilles krav om, at borgeren kender alle

relevante muligheder. Det indebærer både muligheden for,

at borgeren kan være berettiget til flere ydelser, end hun

anmoder om, og at borgeren får en anden ydelse, end hun

havde søgt om

. Det er altså ikke i sig selv et problem, at

borgeren får tilkendt en ydelse, borgeren ikke har søgt om,

men det er et problem, hvis princippet om helhedsoriente-

ret sagsbehandling betyder, at kommunerne generelt giver

en hjælp, der er mindre omfattende end den hjælp, der er

søgt om – og brug for.

Det opleves angiveligt af sagsbehandlerne som mere

meningsfuldt at tale med borgerne om, hvad kommu-

nen faktisk kan hjælpe dem med, end at dvæle ved dét,

kommunen ikke kan hjælpe dem med. Flere af de inter-

viewede efterlader da også det indtryk, at man ikke ud-

færdiger et afslag på det, borgeren oprindeligt søgte om,

men nøjes med at give en bevilling på dét, man tilbyder i

stedet. En kommune nævner det især i forhold til de nye

forebyggende tilbud efter servicelovens § 82 a-d

, som

i et vist omfang anvendes i stedet for § 85. Disse tilbud

er frivillige for kommunerne at tilbyde, og borgerne kan

ikke klage over kommunens afgørelser efter § 82 a-d. Iføl-

ge sagsbehandlerne er fordelen for borgeren imidlertid,

at sagsbehandlingen er mindre krævende, og at støtten

derfor kan iværksættes hurtigere:

Sammenfattende kan man sige, at det hæmmer borger-

nes muligheder for at klage, hvis de ikke modtager en for-

ståelig afgørelse, og hvis de ikke er i stand til at genskabe

indholdet af og begrundelsen for afgørelsen i det tilfælde,

de skal formulere en klage – evt. med hjælp fra en anden.

Dette taler for, at afslag formidles skriftligt og evt. i kom-

bination med en mundtlig forklaring, hvis man vil fremme

borgernes mulighed for at klage.

Sagsbehandlerne omtaler næsten uden undtagelse dette

som en proces, hvor der træffes beslutning i dialog med

borgeren, og hvor borgeren faktisk er tilfreds, selvom der

er tale om et indirekte afslag:

”

Manglende afslag

En afgørelse, der ikke giver ansøgeren fuldt medhold, kan

som udgangspunkt påklages. Et tema, der dukker op i in-

terviewmaterialet fra kommunerne, er imidlertid det for-

hold, at nogle ansøgninger ender som bevillinger på no-

get andet end det, borgeren oprindeligt søgte om. Dette

medfører, at der ikke gives et afslag, og der derfor heller

ikke er en klagemulighed. Hvis borgeren er tilfreds med

det, der gives bevilling på, er der ikke megen mening i at

påbegynde en klagesag, men der kan være tilfælde, hvor

sagsbehandleren ved at bevilge noget andet end det, der

er søgt om, kommer til at sløre et afslag, som borgeren

faktisk er utilfreds med.

De sagsbehandlere, der behandler ansøgninger om

hjælp efter serviceloven (fx bostøtte, botilbud og mis-

brugsbehandling) fortæller næsten samstemmende, at

de giver meget få afslag. Det synes primært at hænge

sammen med, at borgeren som regel får bevilget én el-

ler anden form for hjælp, selvom det måske ikke er den

præcise ydelse, borgeren søgte om. Ofte vil det være

en mindre omfattende hjælp end den, man har søgt

om. Nogle typiske eksempler er, at borgeren søger mis-

Hvis man skulle komme med et eksempel på en bor-

ger, der ville få et afslag, det kunne fx være en borger,

der søgte om et botilbud, hvor vi så laver en konkret og

individuel vurdering og laver en udredning ud fra nogle

møder med borgeren omkring, hvad er borgerens funk-

tionsniveau, og så kan det være, at vi vurderer: Jamen,

borgeren er ikke i målgruppen til 107 [midlertidigt bo-

tilbud], og så laver vi jo en afgørelse, hvori der står, at på

baggrund af det og det, vurderer vi ikke, at du er i mål-

gruppen til 107, men så i forlængelse af det siger vi: vi

tænker faktisk, at du er i målgruppen til at få bostøtte så

og så mange timer. Så man også har en udstrakt hånd,

samtidig med at man giver et afslag, fordi det er jo ikke

enten 107 eller ikke, altså, 85-støtte [bostøtte] kan jo

gøre det samme, groft sagt, bare i en anden ramme.

Og jeg tror, at nogle borgere tænker, ’Nå ja, okay. Så er

det faktisk okay’, i virkeligheden, når man sådan vælger

at lave den her udstrakte hånd”.

Sagsbehandler i socialafdeling

Sagsbehandlerne synes at opfatte denne fremgangsmåde

som noget entydigt positivt, hvor dialogen med borgeren

og dét at yde hjælpen hurtigt har en højere prioritet end

formelle sagsbehandlingsskridt såsom at skrive et afslag

på noget, borgeren måske ikke engang helt vidste, hun

eller han havde søgt om:

”

Så får man faktisk allerede på det måske første møde,

når de møder, så siger vi: ’Jamen, det er sådan, vi tæn-

ker, at vi kan hjælpe dig, og det er bl.a. ved, at du kom-

mer i de her forløb’, og måske vores socialpædagoger,

der også er med under møderne, de plejer jo at have en

gang om ugen et fordelingsmøde, hvor de drøfter de

her borgere, der kunne være i spil til de her forløb, og så

er det så, de bliver ringet op, typisk af dem eller af os, og

så får de så en besked: ’Det er sådan, vi tænker, vi blev

enige, det var det vi snakkede om’, så det er faktisk på

den måde, meget mere dialogorienteret frem for skrift-

lige afgørelser, som vi førhen har haft i forhold til det.

Men det er kun i forhold til forløb efter § 82”.

Sagsbehandler i socialafdeling

”

Sagsbehandler 1: Man kan ikke klage over 82-forløbet.

Sagsbehandler 2: Det kan du ikke.

Sagsbehandler 1: Fordi det er en forebyggende indsats.

Interviewer: Men du kan vel godt klage over… implicit

er det jo så et afslag på § 85?

Sagsbehandler 2: Det kan du klage over, ja. Men de fle-

ste kommer ikke og søger om en § 85. De søger om at

få noget hjælp”.

Socialafdeling

Det er et generelt princip, at sagsbehandlingen skal være

helhedsorienteret. Det følger af retssikkerhedslovens § 5, at

kommunen skal behandle spørgsmål om hjælp i forhold til

alle de muligheder, der findes for at give hjælp efter den

sociale lovgivning, og være opmærksom på, om der kan

søges om hjælp hos en anden myndighed eller efter an-

24 En tilsvarende pointe findes i Ankestyrelsens undersøgelse af den sociale stofmisbrugsbehandling (2019), hvor det i alle de medvirkende kommuner er

et centralt kriterium for at få bevilget døgnbehandling, at man først har forsøgt sig med de relevante ambulante behandlingstilbud, der er i kommunen.

25 Hansen, Nørrelykke og Sjelborg (2006): Borgerinddragelse og retssikkerhed i socialt arbejde

26 § 82 a: Tilbud om gruppebaseret hjælp og støtte, § 82 b: Tilbud om individuel tidsbegrænset socialpædagogisk hjælp og støtte, § 82 c: Sociale akut-

tilbud og § 82 d: Hjælp og støtte etableret i samarbejde med frivillige.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Det er en selvstændig pointe her, at borgeren netop ikke

søger om en ydelse efter en bestemt paragraf, men om

støtte eller hjælp mere generelt. Når borgeren ikke har

kendskab til mulighederne efter lovgivningen, kan det

meget udtalte fokus på dialog og på at fokusere på dét,

der kan lade sig gøre, betyde, at borgeren mister mulighe-

den for at klage, fordi der aldrig gives et afslag.

Dette er en problemstilling, som i en lidt anden variation

behandles i Gadejuristens dokumentationsprojekt (2011).

Her beskrives en oplevelse af, at der, særligt inden for mis-

brugsbehandlingen, synes at være tvivl og/eller uvidenhed

blandt sagsbehandlere om, hvornår der er tale om en afgø-

relse, og hvad det indebærer, at der er truffet en afgørelse,

herunder at myndigheden som oftest vil skulle partshøre

borgeren, inden der træffes afgørelse, og at borgeren på

anmodning har ret til en skriftlig begrundelse, krav på kla-

gevejledning mv.:

I spørgeskemaundersøgelsen oplyser næsten halvdelen

af respondenterne, at de ikke har fået oplyst af kommu-

nen, at de kunne klage over afgørelsen. Dette er stort set

sammenfaldende med Institut for Menneskerettigheders

undersøgelse (2017), hvor 51% af de respondenter, der

ikke mener, de fik fuldt medhold, svarer nej til at have fået

klagevejledning.

Manglende klagevejledning kan have flere forskellige

årsager: Det, borgeren er utilfreds med, kan ikke formelt

påklages (fx fordi der er tale om faktisk forvaltningsvirk-

somhed), eller borgeren har fået en bevilling på noget an-

det i stedet, og sagsbehandleren har opfattet, at borgeren

var tilfreds med det. Men manglende klagevejledning kan

også skyldes, at sagsbehandleren ikke ved, der skal gives

klagevejledning, eller at sagsbehandleren slet og ret vil

undgå, at borgeren klager.

Langt de fleste af de sagsbehandlere, der er interviewet

til nærværende undersøgelse, fortæller, at de giver klage-

vejledning både skriftligt og mundtligt, når borgeren ikke

får fuldt medhold – og nogle gange endda også når de

gør. Flere fortæller, at de ligefrem opfordrer borgerne til at

klage, og at de prøver at formidle tydeligt til borgerne, at

det er deres ret.

Der er dog også enkelte eksempler på sagsbehandlere,

der på det nærmeste vejleder borgerne om, at det ikke

betaler sig at klage:

gen er, så hvis ikke, der er noget andet… selvfølgelig

kan du klage, men det ændrer ingenting.’’ Og jeg er

altså nogle gange af den overbevisning, vi skal ikke

bruge alt for meget energi på det, altså jo, hvis der

er noget reelt… Det er bare at bruge energien på at

klage over et eller andet, som vi ikke kommer nogle

steder med alligevel.”

Sagsbehandler i socialforvaltning

Dette er en praksis, der også nævnes i Gadejuristens doku-

mentationsprojekt (2011):

”

Gadejuristen har (…) oplevet, at brugerne udsættes for

det, som de kalder klagebegrænsende vejledning. Som

eksempel nævner Gadejuristen sager, hvor brugeren får

den besked, at han eller hun ”da godt kan klage, men

at der så ingenting vil ske” i forhold til borgeren, mens

klagesagen kører, og at det kan tage lang tid (s. 11).

Der er kommet en ny skrivelse fra Ankestyrelsen i for-

hold til, hvordan man skal beregne ankefristen, og det

er sort snak. Den fylder så meget på en side, og det vil

de gerne have, at vi sætter ind i vores standardbreve.

Og det er sådan noget med, om folk har digital post,

og om de ikke har, og man skal undersøge, om der er

postlevering hver dag på adressen. Så det er simpelt-

hen noget misk-mask. Og det forventer man, at det

skal man oplyse i brevet, at der er forskel på ankefristen,

om det er digital post eller post leveret med almindelig

post. Og så er der en beregningsformular, om det er…

om anken er modtaget for sent eller rettidigt, og det er

virkelig sådan...”

Sagsbehandler i borgerservice

Gadejuristen beskriver, at de ser mange eksempler på,

at der ikke træffes afgørelser, når borgeren ansøger

om døgnbehandling, men at et typisk svar til borgeren

kan være, at det må man se på, eller det vil man gerne

hjælpe borgeren med at arbejde hen imod. Brugere har

i sådanne sager ofte mange gange bedt om at komme

i døgnbehandling, men der sker ingenting. Dvs. sags-

behandleren behandler ikke en sådan anmodning

som en ansøgning om at komme i døgnbehandling og

undlader at handle på det. De oversætter, ifølge Gade-

juristen, ikke et sådant ønske til en ansøgning, som for-

drer, at der træffes afgørelse” (s. 69).

Uanset om et manglende afslag skyldes, at sagsbehand-

leren ikke genkender borgerens forespørgsel som en an-

søgning, eller at sagsbehandleren oversætter borgerens

ansøgning til en ansøgning om noget andet, har det den

samme konsekvens, nemlig at borgeren mister sin klage-

mulighed.

”

Klagevejledning

Der skal efter forvaltningslovens § 25 kun gives klagevej-

ledning i forbindelse med

afgørelser, som meddeles skrift-

ligt.

Den almindelige vejledningspligt efter forvaltnings-

lovens § 7 og god forvaltningsskik medfører imidlertid,

at en myndighed også bør give klagevejledning, når en

afgørelse meddeles mundtligt.

Jamen, tit så kommer folk jo ind og siger, de vil klage.

Og så forklarer vi dem, hvad det er, der står i afgørel-

sen og prøver at forklare dem, hvorfor det er nået dertil,

hvor man er nået. Og så er der mange, der sådan siger:

’Nå, men du siger, jeg ikke får noget ud af at klage?’ Det

skal man være meget forsigtig med at sige. ’Arh, det er

ikke det, jeg har sagt. Men efter min bedste overbevis-

ning så har du ikke leveret noget, som kunne give en ny

afgørelse.’ Og så kan man jo så sige, at en henvendelse

om afklaring, der kunne være endt med en klage, den

bliver så ikke til en klage”.

Sagsbehandler i borgerservice

At der af og til gives klagevejledning, der fratager bor-

gerne modet til at klage, understøttes af spørgeske-

maundersøgelsen, hvor hele 37 % af dem, der ikke har

klaget, angiver, at én af grundene var, at de ikke tro-

ede, det ville ændre noget. 31 % angiver desuden, at

de troede, det ville få negative konsekvenser for dem at

klage. Man kan naturligvis ikke slutte, at det er måden,

hvorpå klagevejledningen er givet, der er forklaringen,

men resultatet peger på, at der blandt socialt udsatte

eksisterer nogle negative forventninger til klagesyste-

met. Dette understøttes af Gadejuristens undersøgelse

(2011), hvor det fremgår, at Gadejuristens erfaring er, at

frygten for mulige negative konsekvenser kan afholde

brugerne fra at klage.

Et andet vigtigt forhold er, om klagevejledningen gives på

en måde, så det står klart for borgeren, hvordan man bæ-

rer sig ad med at klage.

Det fremgår af spørgeskemaundersøgelsen, at det for

ca. en fjerdedel af dem, der havde fået at vide, de kunne

klage, ”slet ikke” stod klart, hvad de skulle gøre for at klage.

Ligeledes er det en fjerdedel af dem, der vælger ikke at

klage, der angiver, at én af årsagerne er: ”Jeg vidste ikke,

hvordan jeg skulle klage.” Dette kan hænge sammen med,

at der ikke er givet en klagevejledning, eller at den klage-

vejledning, der er givet, er uforståelig for borgeren, hvilket

er et tema, enkelte af de interviewede kommunale sags-

behandlere kommer ind på:

Én af de interviewede medarbejdere fra Ankestyrel-

sen fortæller, at hun nogle gange bliver ringet op af

borgere, som er usikre på, om de har ret til at klage,

og desuden ikke ved, hvordan, bl.a. fordi de fra kom-

munen har fået indtryk af, at det er et stort arbejde for

borgeren at klage:

”

Nogle gange ringer folk og siger: ’Er det rigtigt, jeg ikke

kan klage?’, og når man ligesom får forklaret systemet

for dem og siger: ’Du skal egentlig ikke gøre noget, det

er bare os, der kontakter kommunen’, så siger de sådan:

’Er det rigtigt? For det siger de ikke i kommunen’. Så jeg

tror måske, man skal gøre noget ud af at fortælle, hvad

det er, vi er forpligtet til. Både vi og kommunerne. For

borgeren skal jo egentlig ikke foretage sig noget i for-

bindelse med en klage.”

Medarbejder i Ankestyrelsen

”

Der er også nogle gange… jeg ved ikke om man kan

sige ’nøjes’, men vi kan forklare, hvorfor de har fået

afslag. Vi kan gå ind og læse, hvad er det, de lægger

vægt på, og sige ’’Det er altså sådan her, lovgivnin-

Opsummerende kan man sige, at en klagevejledning har

flere funktioner. Den skal 1) oplyse borgeren om, at hun

kan klage, 2) oplyse borgeren om, hvordan hun kan klage,

3) gives på en måde, så borgeren ikke på forhånd mister

modet til at klage. Undersøgelsen peger på, der kan være

barrierer i forhold til alle tre funktioner.

27 Ombudsmandens myndighedsguide (https://www.ombudsmanden.dk/myndighedsguiden/generel_forvaltningsret/vejledningspligt/)

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Magtesløshed og systemlede

En del af de interviewede sagsbehandlere giver udtryk for,

at når socialt udsatte undlader at klage, selvom de er util-

fredse, skyldes det, at de føler sig magtesløse over for kom-

munen, og at dét at klage virker fuldkommen nytteløst:

”

Lige ham her, han havde søgt om døgnbehandling.

Han havde været i døgnbehandling tidligere, hvor det

ikke lykkedes. Og vi vurderede, at det var ikke det rette,

der skulle til (…) Han fik skriftligt afslag. Og jeg havde

sendt det til ham både på e-boks, og jeg havde ringet

til ham og givet afslag. Og så var han bare sådan: ’Nå,

men så må det bare være sådan’. Og jeg vidste, han var

utilfreds. Han bor nede i vores husvildeboliger, hvor der

også er tilknyttet en kontaktperson, og jeg havde bedt

dem henvende sig til ham og snakke med ham om det,

og det havde han afvist. Og jeg ved, det er fordi, han

sidder med følelsen af, at der er ikke noget at gøre. ’I har

givet mig afslag, det hjælper ikke’.”

Sagsbehandler i socialafdeling

Sagsbehandler 1: Altså, jeg siger jo også nogle gange til

borgere, der ytrer utilfredshed, eller hvor jeg kan være i

tvivl: ’Du har jo ret til at klage’. Det har du jo altid, når du

får en afgørelse på noget, har du ret til at klage. Men det

ønsker de som regel ikke, de tænker ikke, at der kommer

noget godt ud af det. De kan ikke overskue at skulle hele

den der mølle igennem.

Sagsbehandler 2: Også fordi, hvis den skal helt i Ankesty-

relsen, så tager det jo halve-hele år, før det kommer igen-

nem, og hvis de står her og nu, og har brug for noget, ik?

Sagsbehandler 1: Det giver ikke mening for dem.

Socialafdeling

Også Gadejuristens dokumentationsprojekt (2011) beto-

ner, at brugernes negative forventninger til klagesyste-

met, herunder tidshorisonten, gør, at det ofte virker for-

målsløst at klage.

De særlige karakteristika ved målgruppen, nemlig at der er

tale om borgere, som formodentlig har mange negative er-

faringer med offentlige myndigheder og mange oplevelser

med, at deres holdning ikke bliver tillagt nogen værdi, kan

således være medvirkende til, at der ikke klages.

”

[Det var krævende] at sørge for at belyse min sag med

alle beviser, da kommunen var længe om at sende alt

til Ankestyrelsen”.

Respondent i spørgeskemaundersøgelsen

”

Det er påfaldende, at respondenterne bruger udtryk som

”beviser”, og at de finder, man skal ”argumentere med ud-

gangspunkt i gældende lovgivning.”

Selvom der blandt de interviewede kommunale sags-

behandlere ser ud til at være enighed om, at der ikke er

nogen formkrav til en klage, og at man kan nøjes med at

sige: ”Jeg klager”, synes der alligevel også her at være en

opfattelse af, at det ikke er helt nok, hvis borgeren skal få

noget ud af at klage:

Bare det at få støtte til at lave en problemformulering i

en klage – hvad er det reelt, der er vigtigt at vægte i min

klage? Hvis man ikke har den støtte, så er det jo også

sværere at få udtrykt tydeligt, hvad det er man klager

over. Og så kan det jo ende med, at det bliver noget

med at sige: ’Det handler om sagsbehandling, det bli-

ver ikke sendt til Ankestyrelsen, for Ankestyrelsen træffer

ikke afgørelser omkring sagsbehandling’. Og det i ste-

det for, at det måske handlede om noget mere konkret,

som kunne sendes til Ankestyrelsen”.

Sagsbehandler i jobcenter

Formulering af klagen

Ét er at beslutte, man vil klage, noget andet er rent faktisk

at have ressourcerne til at formulere en klage. Blandt de re-

spondenter i spørgeskemaundersøgelsen, der har klaget,

oplever de fleste det som meget krævende at klage. 73 %

svarer, at det er meget krævende i forhold til tidsforbrug. Om

det krævende består i, at det tager tid at udarbejde klagen

og fremskaffe oplysninger eller blot at vente på afgørelsen,

er ikke klart, men nogle af de supplerende kommentarer,

respondenterne har skrevet i spørgeskemaet, tyder på, at

det ikke kun er den passive ventetid, det drejer sig om:

”

De medarbejdere, der er interviewet i Ankestyrelsen,

påpeger ligeledes, at der lovgivningsmæssigt ikke stilles

krav til, hvordan klagen er formuleret. På spørgsmålet om,

hvorvidt borgerne er anderledes stillet i en klagesag, hvis

det er en juridisk kyndig person, der har skrevet klagen, er

svaret følgende:

”

Det er krævende at finde ud af, hvordan en god klage

skal udarbejdes og sættes sammen. Det er ikke nok

bare at påpege, at man er uenig, man skal kunne ar-

gumentere med udgangspunkt i gældende lovgivning.

Man skal holde en sober tone, men lade modtager vide,

at man er vred. Man skal sikre, at ens udtryk er kort og

præcist samtidig med, at det ikke overlader noget til

antagelser eller underforståede budskaber. At vælge et

format, som er letlæseligt og som giver overblik”.

Respondent i spørgeskemaundersøgelsen

Du kan godt sige: ’Jeg vil gerne klage’. Men så vil jeg jo

sige: ’Jamen, du bliver nødt til at fortælle mig, hvad det

er, du er utilfreds over, sådan så jeg kan genvurdere din

afgørelse. Du er nødt til at give mig noget mere end

bare, at du vil klage’. Og hvis de ikke har lyst til det, så er

’jeg vil klage’ jo fint nok, men det gør så ikke, at jeg kan

ændre min afgørelse.

Sagsbehandler i socialafdeling

Jeg kan egentlig godt tage imod [en mundtlig klage],

men hvis den skal skrives ordentligt, så er der nogen,

der skal sådan rigtig gå ind i det. Så er det jo egentlig

ikke mig, der skal det, jeg kan godt tage imod en klage,

men de borgere, jeg har, har som regel ikke… jeg ved

ikke, om man kan sige evnerne og kompetencerne til

at formulere den, så derfor rådgiver jeg dem i forhold

til [eksterne rådgivninger], og så plejer jeg at finde te-

lefonnummeret til dem eller en adresse. For jeg tænker

egentlig, at de oftest er bedre hjulpet der, ellers så bliver

det sådan lidt, at jeg skriver 2-3 ord eller sådan noget,

og det, der er brug for er en lidt bedre argumentation.

Sagsbehandler i socialafdeling

”

Det kan være, der er nogle detaljer i sagsforløbet, der

ligger mere klart, så man eksempelvis ikke skal ringe til

kommunen og høre, hvorfor tidsforløbet er sådan (…).

Det er jo den samme afgørelse, det er det samme oplys-

ningsgrundlag, vi skal sørge for. Det er os, der skal sørge

for, at sagen er oplyst, det er ikke borgeren.”

Medarbejder i Ankestyrelsen

Den opfattelse understøttes af spørgeskemaundersøgel-

sen, hvor 66 % af dem, der ikke klagede, angiver, at de ikke

havde overskud til at klage, og 37 % angiver, at de ikke

troede, det ville ændre noget.

”

Man sender de papirer afsted, som de beder om, og

hele tiden er det enten ikke de rigtige, eller de skal have

mere og mere. Til sidst opgav jeg.”

Respondent i spørgeskemaundersøgelsen

Spørgsmålet om Ankestyrelsens oplysning af sagen ses

der nærmere på nedenfor – herunder i hvilken udstræk-

ning borgeren eller en partsrepræsentant selv skal levere

argumenter. Men uanset om klagens udformning har en

betydningen for sagens udfald eller ej, betyder selve fore-

stillingen om, at det er afgørende, tilsyneladende noget

for både borgerne og de kommunale myndigheder, der

skal vejlede dem. Forestillingen om, at man skal kende

loven og være god til at formulere sig, kan afholde bor-

gerne, og formodentlig især de mest udsatte, fra at klage.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Manglende hjælp i

klageprocessen

Som det fremgår ovenfor, er det både borgeres og sags-

behandleres opfattelse, at der kan være brug for støtte i

forbindelse med at formulere en klage. Mange af sagsbe-

handlerne giver også udtryk for, at socialt udsatte ofte ikke

har ret mange muligheder for støtte:

Flere sagsbehandlere forklarer, at de også selv rådgi-

ver borgerne så godt, de kan i forbindelse med en kla-

gesag, men at der er en grænse for, hvor langt de kan

gå mht. at formulere klager over afgørelser, de selv har

truffet:

dem med at klage. Her svarer kun 6 % af de respondenter,

der har klaget over en afgørelse, at kommunen hjalp dem

med at klage.

De personer, de interviewede sagsbehandlerne nævner

som eksempler på nogen, der kan hjælpe socialt udsatte

med at klage, er stort set alle nogen, der selv er ansat i

kommunen. Kun i en enkelt kommune nævnes SAND,

Gadejuristen og Den Sociale Retshjælp som eksempler på

nogen, man kan henvise til, som er uafhængige af kom-

munen. Flere interviewpersoner medgiver da også, at det

reelt er meget begrænset, hvem der kan hjælpe socialt

udsatte med at klage:

”

De interviewede medarbejdere i Ankestyrelsen fortæller,

at der ofte er partsrepræsentanter involveret i de klage-

sager, de ser vedr. fx herberger og forsorgshjem og mis-

brugsbehandling. Deres indtryk er, at pårørende såvel

som sociale tilbud, rådgivninger mv. ofte er drivende

kræfter i forhold til, at sagerne overhovedet ender som

klagesager.

Fraværet af personligt netværk og organisationer, der va-

retager socialt udsattes interesser samt dét, at kommunen

af forskellige årsager er tilbageholdende med at hjælpe

med klageprocessen, gør tilsyneladende, at socialt ud-

satte ofte må håndtere klagesager på egen hånd. Risikoen

for, at der aldrig bliver en klage, er derfor stor.

Altså, jeg har tidligere arbejdet i sådan en sygedagpen-

geafdeling, hvor man kan sige, der synes jeg, folk de

havde altså nogle helt andre ressourcer til at klage, de

kom jo ofte nogle gange ind til møderne med advoka-

ter, fagforening og sådan noget. Det ser vi jo ikke her.

Der er jo ikke nogen, der kommer her med en fagfor-

ening fx, altså. Så på den måde, synes jeg da, de kan

være dårligere stillet end andre grupper, der får sociale

ydelser, kan man sige.

Sagsbehandler i socialafdeling

Det bliver lige sådan en balance, fordi at… hvis det er

mig, der skal genvurdere afgørelsen, så vil jeg ikke sidde

og skrive ned, hvad borgeren siger. Fordi… Altså så skal

de læse det igennem og skrive under på det. Fordi ellers

bliver det sådan lidt, at jeg sidder og læser det igennem

og skriver dine kommentarer ned, når det er mig, der

skal genvurdere din afgørelse. Så vil jeg hellere have, at

de går ned fx i [åbent rådgivningstilbud] og får nogle

andre til at hjælpe dem dernede. (…) Sådan så borge-

ren ikke efterfølgende kan komme og sige: ’Du misfor-

stod hvad jeg sagde’, eller et eller andet. Der skal være

klare linjer der. Så kan de ikke huske, hvad de har sagt,

og så var det ikke det, de mente, og… det kan godt

blive noget rod”.

Sagsbehandler i socialafdeling

”

Den målgruppe… når vi sidder med misbrugere og

psykisk syge, der er ingen ressourcer der. Vi har et an-

det team, som sidder med de handicappede. De bliver

bombarderet [med klager], fordi de har stærke organi-

sationer, de er stærke – et stærkt netværk. Det har vores

borgere ikke”.

Sagsbehandler i socialafdeling

Nogle af de interviewede sagsbehandlere nævner, at det

ofte er, når der er pårørende, at socialt udsatte får klaget.

Andre beskriver, hvordan de forsøger at involvere kon-

taktpersoner, mentorer, boligsociale medarbejdere eller

andre omkring borgeren, hvis de har sendt en afgørelse,

som ikke giver borgeren fuldt medhold:

Nogle få sagsbehandlere fortæller om, at de går aktivt ind

i arbejdet med at formulere en klage for eller sammen

med borgeren:

”

Når vi så har truffet en afgørelse, så sender vi afgørel-

sen til borgen, men sender også afgørelsen til den bo-

ligsociale medarbejder, og så kontakter han borgeren

og forklarer: ’Hvad er det her? Er det en bevilling eller

et afslag? Hvilke muligheder har du nu?’ Så der har vi

indgået sådan et samarbejde”.

Sagsbehandler i borgerservice

”

Altså, vi har nogle borgere, det er dem, som får para-

graf 85 eller et eller andet, som, hvis der er nogen æn-

dringer, klager de direkte til borgmesteren altid. Men

ikke nogen af dem, vi har ude på gaden. Jeg tænker,

de vil aldrig få skrevet til borgmesteren, og jeg tæn-

ker ellers… de klager, jeg får, det er altid mundtligt.

Hvis det er skriftligt, så er det fordi, de bor et sted, der

hjælper dem med at skrive det. Ellers så får jeg aldrig

en skriftlig klage”.

Sagsbehandler i socialafdeling

Der bliver sat noget tid af til det [når en borger vil

klage], men jeg inviterer da også altid borger ind.

Eventuelt hvis der er behov for det, alt efter hvad der

er – omfang af klagen – om der er behov for, at en

afdelingsleder eller en fagkoordinator deltager. Men

det er jo alt sammen med det formål at få nuanceret

det eller få vejledt borgeren om, hvor det kunne være

vigtigt at vægte den her klage, og om det kunne være

godt at sende noget skriftligt som supplerende. For

hvis man bare klager over det, der foreligger, så er det

jo ikke sikkert, at borger får medhold”.

Sagsbehandler i jobcenter

Det fremgår af spørgeskemaundersøgelsen, at halvdelen

af dem, der klagede, ikke fik hjælp af nogen, mens den

anden halvdel fik hjælp af privat netværk, sociale tilbud,

retshjælp mv. Ikke en eneste respondent svarer, at de fik

hjælp med at klage af kommunen. Institut for Menneske-

rettigheders undersøgelse (2017) peger ligeledes på, at

det ikke er ret mange, der oplever, at kommunen hjælper

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Når det er bedre for borgeren at

komme videre end at klage

Det er beskrevet ovenfor, hvordan sagsbehandlerne via

dialog med borgerne undgår at skrive afslag ved i stedet

at fokusere på, hvad der faktisk er muligt og give en bevil-

ling på dét. En variation af dette er, at der tilsyneladen-

de også foregår en dialog i forlængelse af et afslag, som

mindsker sandsynligheden for, at borgeren klager, fordi

sagsbehandleren af og til finder, det er bedre for borgeren

at lade være at klage. Følgende citat handler om en bor-

ger, der har fået afslag på indskud til en lejlighed:

Endelig kan der være en bekymring hos sagsbehandleren

om, at det simpelthen kan være destruktivt for borgeren

at klage alt for meget:

”

Der er jo netop bare dem her, der vil klage og klage og

klage, fordi de er så kede af det og frustrerede indeni.

Jeg synes altså også, at der er lidt etisk i det, det er jo fint

nok at klage, hvis det nu er sådan, at der også er noget

at klage over. Men det kan også gå hen og blive så stor

en hæmsko, for hvis du bruger al energien på bare at

klage, jamen, så er du egentlig bare i krig hele tiden. Og

det synes jeg bare, der har jeg bare haft mange oplevel-

ser med, det hjælper sjældent ret mange”.

Sagsbehandler i socialafdeling

I mange tilfælde handler det jo om at hjælpe borgeren

til også at sige: ’Jamen, det er sådan her, det er’. Også

for at komme videre, fordi i sådan en situation, at han

kan ikke betale den husleje, jamen, det fandt han så

formentlig også selv frem til, at han godt kunne se

sammen med sin mentor. Og det er jo egentlig den

bedste løsning for ham. At han jo faktisk vitterligt for-

står, at det kan man ikke. Og det ville være at gøre dig

en bjørnetjeneste at give dig sådan et depositum til

sådan en lejlighed”.

Sagsbehandler i socialafdeling

Der kan være gode grunde til, at fagpersoner omkring

borgeren vælger at fokusere på andre og mere presse-

rende opgaver end at hjælpe med en klage, som måske

er formålsløs. Men hvis borgerne mere generelt frata-

ges muligheden for selv at beslutte, om de vil klage,

fordi fagpersoner omkring dem – og i særdeleshed

myndighedspersoner – foretager denne vurdering for

dem, betyder det, at borgerne forhindres i at bruge de-

res klageret.

”

Det, der beskrives her, er, at borgeren er utilfreds med et

afslag, men at han ved sagsbehandlerens og mentorens

hjælp indser, at afslaget var bedst for ham, fordi han slet

ikke havde råd til den pågældende lejlighed. Dette kan si-

ges at have karakter af klagebegrænsende vejledning, om

end det sker i den bedste mening.

Flere af sagsbehandlerne giver også udtryk for, at der kan

være vigtigere og mere akutte opgaver at hjælpe borge-

ren med end at klage:

Uklarheder om, hvad man

kan klage over

Mange af de interviewede sagsbehandlere giver udtryk

for, at det, socialt udsatte oftest klager over, er forhold,

som man ikke formelt kan klage over, og som kommunen

derfor heller ikke kan behandle. Det kan fx dreje sig om

serviceniveauet for bostøtte, herunder om en kontaktper-

son kan tilbyde kørsel, skift af kontaktperson, opskrivning

på akutliste til bolig, utilfredshed med sagsbehandlings-

tiden, kommunens åbningstider eller sagsbehandlerens

attitude over for borgerne.

Der kan være folk, der klager over det botilbud, de

bor i. Der kan være folk, der klager over sagsbehand-

lingstiden, og så kigger man jo på det og vurderer på

det, og hvis klagen skal sendes ind til Ankestyrelsen,

så gør vi jo det. Man kan jo sige, det der ned at klage

over sagsbehandlingstiden, det er sådan lidt, ja. Det

er der jo ikke rigtig så meget, vi kan gøre ved. Vi har

også nogle kvalitetsstandarder for, hvor lang tid går

der forventeligt, før man kan få en afgørelse på at få

en bostøtte fra den dag, man har søgt. Og det kan

folk godt være utilfredse med, at der kan gå lang tid.

Men der har man jo ligesom nogle nedskrevne stan-

darder for det”.

Sagsbehandler i socialafdeling

dersøgelse (2017) er endnu højere (se afsnit om klagevej-

ledning). Det fremgår også af spørgeskemaundersøgelsen,

at over en femtedel af dem, der klagede, oplevede, at kom-

munen hverken ændrede afgørelsen eller sendte sagen vi-

dere til Ankestyrelsen. Dette kan naturligvis skyldes mange

forhold, men manglen på klagevejledning og manglen på

yderligere handling fra kommunen kan skyldes, at kommu-

nen ikke opfatter beslutningen som en afgørelse, men som

faktisk forvaltningsvirksomhed.

Dette er et tema, der også berøres af de interviewede

medarbejdere i Ankestyrelsen. Ankestyrelsen er af den op-

fattelse, at kommunerne er usikre på skellet mellem faktisk

og retlig forvaltningsvirksomhed. Som eksempel drøftes

det, om en kommunes beslutning om, at en borger skal

skifte kontaktperson, er en afgørelse, man kan klage over

eller ej. Medarbejderne i Ankestyrelsen giver udtryk for, at

i visse tilfælde kan en beslutning om skift af kontaktper-

son have så afgørende betydning for borgeren, at det kan

være en afgørelse, man kan klage over

Denne uklarhed hos både borgere og kommuner om,

hvad der er hhv. faktisk og retlig forvaltningsvirksomhed

kan betyde, at en borgers klage strander i kommunen og

aldrig når frem til en klageinstans, selvom Ankestyrelsen

muligvis ville have behandlet sagen, såfremt de havde

fået kendskab til den.

”

Så er det som regel sådan, at så er det ligesom sket.

Det kan være en, der er sat ud af lejligheden, fordi de

er sanktioneret, og så har de søgt en enkeltydelse, så

er det en sanktion, og så er det selvforskyldt, bang.

Men lejligheden er jo røget, skal vi så bruge energien

på at sige: ’Jamen, du kan jo godt klage?’ Men det er

jo bare, så kan du måske få medhold i det, måske er

det bedre at få fundet en løsning på det problem, vi

står med lige nu”.

Sagsbehandler i socialafdeling

Disse klager bliver i nogle tilfælde henvist til en leder eller

en repræsentant for det politiske niveau i kommunen. Inter-

viewmaterialet giver dog ikke det indtryk, at der er en fast

procedure, udover at borgeren måske inviteres til et møde,

hvor kommunen forklarer, hvorfor sagen er faldet ud, som

den er. Nogle sagsbehandlere nævner også, at kommunens

borgerrådgiver kan være involveret i denne type klager.

Uklarheden om, hvorvidt noget er en afgørelse i forvalt-

ningslovens forstand, eller om der er tale om faktisk for-

valtningsvirksomhed, som borgerne ikke kan klage over,

skaber tilsyneladende forvirring, ikke mindst hos borgerne.

I spørgeskemaundersøgelsen er det hele 48 % som angiver,

at kommunen ikke fortalte dem, de kunne klage over afgø-

relsen, og andelen i Institut for Menneskerettigheders un-

28 Se også Ankestyrelsens principafgørelse 76-17 om faktisk forvaltningsvirksomhed i forbindelse med valg af leverandør.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Kulturen i kommunen

Langt de fleste af de sagsbehandlere, der indgår i inter-

viewundersøgelsen, giver udtryk for forståelse for de

særlige livsomstændigheder, mange socialt udsatte har,

og udtrykker ønske om at finde løsninger, der også af

borgerne opleves som gode og rimelige. Nogle meget

få sagsbehandlere kommer imidlertid med nogle udta-

lelser, som giver indtryk af en faglig kultur, hvor man

opfatter de borgere, der søger om ydelser, som besvær-

lige og ikke som mennesker med rettigheder. Der gives

udtryk for en opfattelse af, at borgernes forespørgsler

om hjælp er urimelige, og at sagsbehandlerne derfor

ikke behøver behandle dem seriøst:

Hvis man ikke har forståelse for socialt udsattes særlige

forhold – fx at man ofte ikke har penge nok til at holde

jul, eller at det er katastrofalt, at man er kommet for sent

til stofudleveringen – og derfor ikke anser deres henven-

delser som legitime, er sandsynligheden for, at man vej-

leder dem til at klage formodentlig meget lille.

Et andet eksempel fra interviewmaterialet handler om

opfattelsen af, at borgerne bare kan lade være at bruge

kommunens tilbud, hvis de er utilfredse:

Sagsbehandler: Jeg synes, det er sjældent, vi har nogen,

der er sure på os, men jeg tror også, det er fordi, vi er et

rent tilbud, og vi har ikke noget med deres økonomi at

gøre, og jeg tænker, det er tit det, der kan trigge dem til

et eller andet. Fordi hvis de synes, det er træls, at de ikke

kan få et eller andet ved os, så lader de bare være med

at komme til os i en periode, og så dør den lidt ud der.

Interviewer: (afbryder) Men man kan jo heller ikke lade

være med at komme, hvis man fx har et stofmisbrug.

Sagsbehandler: Det kan de sagtens. Så køber de det jo

bare på gaden.

Socialafdeling

Dette afspejler en opfattelse af, at det ikke er noget

særligt problem, at kommunens behandlingstilbud er

så utilfredsstillende for borgerne, at de ikke vil benytte

det, selvom det er livsnødvendigt for dem – og selvom

de har ret til hjælpen. Det indikerer en kultur, hvor der

ikke er fokus på borgernes rettigheder, og hvor man

opfatter utilfredshed som noget, kommunen ikke be-

høver reagere på.

”

Spørgeskemaundersøgelsen i nærværende undersøgelse

behandler ikke spørgsmålet om, hvordan borgerne gene-

relt har følt sig behandlet af kommunen. Det gør derimod

Institut for Menneskerettigheders undersøgelse (2017).

Her fremgår det, at 19 % af alle respondenter ”slet ikke”

eller ”i mindre grad” oplevede kommunens kommunika-

tion som venlig og hensynsfuld. Analysen viser også, at

vurderingen af kommunens kommunikation ser ud til at

hænge sammen med, om borgeren har fået medhold i sa-

gen. Ca. 55 % af de borgere, der har fået medhold, oplever

”i høj grad” kommunens kommunikation som venlig og

hensynsfuld, mens den tilsvarende andel blandt dem, der

ikke fik medhold, kun er 10 %. På spørgsmålet om, hvor-

vidt man samlet set har oplevet, at kommunen har givet

én en rimelig behandling, svarer 20 % ”i mindre grad” eller

”slet ikke”. Også her må man formode, at andelen blandt

dem, der ikke har fået medhold, er noget højere.

En faglig kultur, hvor man ikke viser nogen forståelse for

borgernes livssituation, ikke opfatter deres henvendelser

og klager som legitime og ikke anstrenger sig for at kom-

munikere venligt og hensynsfuldt, kan, set i lyset af alle de

forhold, der er beskrevet ovenfor, få meget afgørende be-

tydning for socialt udsattes klagemuligheder – og deres

retssikkerhed i det hele taget.

på ”Hvad handler din klage om? Få et overblik over de af-

gørelser, du kan klage over på socialområdet” er følgende

typer afgørelser oplistet:

Voksne handicappede og ældre

Ydelser til enlige

Boligstøtte og lån til beboerindskud

Magtanvendelse – voksne

Hjælp til handicappede og syge børn

Hvis ens klage handler om misbrugsbehandling eller her-

berger/forsorgshjem, vil det være meget nærliggende at

antage, at Ankestyrelsen ikke behandler den type sager.

Naturligvis har man som borger mulighed for at kontakte

Ankestyrelsen telefonisk eller pr. mail. De interviewede

medarbejdere i Ankestyrelsen fortæller, at de er tilgæn-

gelige telefonisk for borgerhenvendelser, uanset om bor-

geren har en verserende klagesag eller ej, og at der ofte

ringer personer, som ønsker vejledning, eller som vil høre,

hvordan det står til med en konkret sag. De fortæller dog

også, at det ofte er fagpersoner, som ringer på borgernes

vegne, fx herbergsledere, Gadejuristen eller repræsentan-

ter fra SAND.

Hvis man ikke får korrekt vejledning fra kommunerne og

ikke har en partsrepræsentant, der hjælper en, kræver det,

at man selv er i stand til at opsøge viden om klagesyste-

met, hvis man som borger vil vide, om og hvordan man

kan klage. De borgere, der har de ringeste forudsætninger

for at opsøge den viden, er derfor meget afhængige af, at

vejledningen er tilgængelig og nem at forstå.

Altså vi ser jo nogle gange, sjovt nok lige efter jul, der er

der nogle gange nogle ret sjove ansøgninger, fordi folk

har brugt for mange penge til jul, ikke. Så kommer de og

giver en enkeltydelsesansøgning, fordi de mangler foder

til deres hest, eller en der var kommet for sent til stofud-

leveringen i et af misbrugscentrene, som så søgte en en-

keltydelse til at gå ud på gaden og købe noget i stedet

for. Og sådan nogle ansøgninger – det er faktisk typisk

sådan nogen, der klager. Men det er jo også det, jeg me-

ner, de har jo ikke noget at klage over, altså, fordi enten

er det ulovligt, hvis vi vil give dem det, eller også så har

de netop nogle helt urealistiske forventninger til, hvad vi

kan byde på”.

Sagsbehandler i borgerservice

Ankestyrelsens vejledning

og tilgængelighed

Som det fremgår ovenfor, er der ganske mange bor-

gere, der ikke får klagevejledning fra kommunen. Det

fremgår bl.a. af citatet fra Ankestyrelsens medarbejder

på s. 47, at borgerne af og til kontakter Ankestyrelsen

direkte for at få vejledning om deres klagemuligheder.

Der er grund til at formode, at borgere, der er utilfredse

med kommunens sagsbehandling, ikke har den store

tillid til kommunens vejledning og rådgivning om en

verserende klagesag. Derfor består der en særlig op-

gave for Ankestyrelsen i at vejlede borgerne om, hvor-

dan man klager, og hvordan klagesystemet fungerer.

Dette er en opgave, Ankestyrelsen bl.a. har forsøgt at

løse med vejledninger, Q&A’s og små animationsfilm og

infografikker på deres hjemmeside.

Hvad der imidlertid er påfaldende er, at de sagsområder,

der er særligt relevante for socialt udsatte, ikke er nævnt

på Ankestyrelsens hjemmeside. Hvis man klikker på te-

maet ”Social”, lyder teksten: ”Ankestyrelsen behandler kla-

ger om for eksempel ydelser til handicappede, ældre eller

enlige. Der kan være tale om boligstøtte, merudgifter til

handicappede eller støtte til bil.” Hvis man derefter klikker

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Ankestyrelsens oplysning

af sagen og inddragelse af

borgeren

Ifølge bekendtgørelsen om forretningsorden for Ankesty-

relsen § 17 har Ankestyrelsen ansvaret for, at sagen bliver

forsvarligt oplyst inden afgørelsen, herunder med hensyn

til lægelige udtalelser og udtalelser fra andre sagkyndige

samt parterne i sagen. Det hedder endvidere:

”

Jeg hører, der er et eller andet underspørgsmål i det, om vi

gør noget aktivt selv. Det gør vi ikke. Hvis sagen er oplyst,

og borgeren ikke kontakter os, så gør vi ikke mere. Men i

vores kvitteringsbrev, som borger modtager, der skriver vi,

at borgeren kan komme med sine bemærkninger inden

14 dage. Men hvis vi er i tvivl om, hvad borgeren egentlig

har ment i en klage, eller der er nogle oplysninger, som

borgeren indikerer, der skulle være på sagen, som ikke er

på sagen, så forsøger vi at få dem oplyst. Og hvis borge-

ren ringer herind og vil sige noget mere, så skriver vi et

notat om det. Hvis der er tale om nye oplysninger i sagen,

så sørger vi også for at partshøre”.

Medarbejder i Ankestyrelsen

”

[Det ville have gjort det nemmere], at man kunne kom-

munikere med Ankestyrelsen – hver gang jeg har skre-

vet til dem, har jeg først modtaget svar flere måneder

efter – og at Ankestyrelsen behandlede os som det vi er:

virkelig sårbare borgere, der oftest står helt alene, mens

kommunen har jurister der er villige til at gå langt, også

efter det personlige.”

Respondent i spørgeskemaundersøgelsen

at få Ankestyrelsens opbakning til en anden og mere bor-

gervenlig afgørelse, bl.a. ved at gengive borgerens syns-

punkter så loyalt som muligt.

Ankestyrelsens medarbejdere giver imidlertid udtryk for,

at de ikke finder, det nødvendigvis gør den store forskel

for afgørelsen, om de har haft lejlighed til at høre borge-

rens synspunkter:

Sagens parter har mulighed for at medvirke ved og

følge behandlingen af sagen, blandt andet ved at

komme med bemærkninger eller nye oplysninger og

ved at kommentere eventuelle nye oplysninger, som

Ankestyrelsen indhenter i sagen” (stk. 2) og ”Parterne

kan fremsætte bemærkninger skriftligt eller på anden

måde, f.eks. mundtligt pr. telefon eller ved et møde med

sekretariatet” (stk. 3).

Hvordan dette foregår i praksis, er et tema, som fylder en

del i interviewet med Ankestyrelsens medarbejdere. Her

forklares det bl.a.

Ankestyrelsen lægger altså til grund, at kommunen har med-

sendt alle relevante oplysninger, og dermed ses der bort fra,

at kommunen ikke bare er forvaltningsmyndighed, men

også skal finansiere de ydelser, der bevilges, og dermed har

en økonomisk interesse i sagens udfald. Ankestyrelsen går

desuden ud fra, at borgeren selv kontakter Ankestyrelsen,

hvis der er yderligere at tilføje. Den logik betyder imidlertid,

at Ankestyrelsen ikke kontrollerer, om der er yderligere rele-

vante oplysninger, fx ved at kontakte borgeren.

Af spørgeskemaundersøgelsen fremgår det, at 7 ud af 12

af de respondenter, der fik en sag behandlet af Ankestyrel-

sen, ”slet ikke” oplevede, at de havde mulighed for at give

Ankestyrelsen deres syn på sagen.

Enkelte respondenter har i spørgeskemaundersøgelsen be-

nyttet muligheden for at skrive supplerende kommentarer

om deres oplevelse med Ankestyrelsen. Her fremgår det bl.a.:

Selvom der er tale om meget få respondenter, er det nogle

ret markante udsagn, som rejser nogle vigtige spørgsmål

om, hvorvidt Ankestyrelsen sagsbehandling er egnet til at

inddrage borgernes synspunkter på en måde, så sagerne

faktisk er oplyst. Nogle få af de kommunale sagsbehand-

lere i interviewundersøgelsen fortæller, at de hjælper bor-

geren med at få medsendt borgerens synspunkter til An-

kestyrelsen, fordi de er af den opfattelse, at det kan have

betydning for udfaldet:

”

Det er få sager, hvor jeg efter en snak med borgeren har

tænkt: ’Nu skal vi have en anden afgørelse’. Fordi loven

er så firkantet på nogle områder, som den er. Så idéen

om, at hvis borgeren bare fik lov at fremlægge sin sag,

så ville det ændre afgørelsen, det tror jeg, man skal pas-

se på med, fordi der ville alt andet lige skulle være noget

dokumentation, der skal bakke det op.”

Medarbejder i Ankestyrelsen

”

Vi kigger på, om alle oplysningerne er der. Er afgørelsen

der? Er klagen der? Er genvurderingen der? Og hvis det

ikke er der, så beder vi kommunen om at sende det her-

ind. Og når sagen er helt klar med de dokumenter, der

skal bruges, så bliver den frigivet, som det hedder i vores

system, til vores kontor (…). Vi er jo det, der så kedeligt

hedder papirjurister, så vi kigger på det, der er kommet

ind som dokumenter. Det er vi jo forvaltningsretligt for-

pligtet til”.

Medarbejder i Ankestyrelsen

”

Sagsbehandler: Det er jo alt sammen med det formål

at få nuanceret det, eller få vejledt borgeren om, hvor

det kunne være vigtigt at vægte den her klage, og om

det kunne være godt at sende noget skriftligt som sup-

plerende. For hvis man bare klager over det, der forelig-

ger, så er det jo ikke sikkert, at borger får medhold.

Interviewer: Så I vejleder borgeren om, at de også kan

sende noget supplerende, også til Ankestyrelsen?

Sagsbehandler: Ja, som man kan sende med. Og hvis

ikke selv de kan udarbejde det, jamen så – så er der jo

oftest nogen at tilknytte, som kan hjælpe med at under-

støtte, at der bliver lavet noget supplering – et bilag til

klagen i Ankestyrelsen.

Jobcenter

Medarbejderne i Ankestyrelsen giver ligeledes udtryk

for, at nogle borgere kan have en misforstået opfattelse

af, hvad det vil sige at blive inddraget. Det kan give en

utilfredshed, hvis borgerne synes, de har givet udtryk for,

hvad de mener, og Ankestyrelsen så træffer en afgørelse,

der lægger vægt på noget andet.

Selvom der naturligvis er en grænse for, hvad borge-

rens synspunkter betyder for sagens udfald, må det

nødvendigvis have en betydning, at de sagsakter, An-

kestyrelsen tager udgangspunkt i, er dem, kommunen

har fremsendt. I den forbindelse er det væsentligt, at

kommunen også har en økonomisk interesse i sagens

udfald. Ankestyrelsen har som oftest ingen mulighed

for at vide, om der findes yderligere relevante oplysnin-

ger, eller der er foregået noget i sagen, som slet ikke er

ført til journal – medmindre de spørger borgeren, om

borgeren genkender det sagsforløb, der er skitseret i

sagens akter. Man må formode, at kun de mest ressour-

cestærke borgere eller de borgere, der har fået hjælp,

giver sig i kast med at ringe eller fremsende oplysnin-

ger til Ankestyrelsen. Det betyder, at de oplysninger,

Ankestyrelsen lægger til grund for deres afgørelser, kan

være meget ensidige, og at kommunernes oplysning af

sagerne ikke bliver efterprøvet.

”

Når Ankestyrelsen oplyser sagen, drejer det sig altså

primært om at se på ”det, der er kommet ind som doku-

menter” fra kommunen. På spørgsmålet om, hvad An-

kestyrelsen gør for at inddrage borgerens synspunkter,

er svaret:

Jeg gør alt, hvad jeg kan, skriver til Ankestyrelsen, at

jeg har brug for mere tid til at fremkomme med alle

de oplysninger, som kommunen ikke har indsendt

samt endnu mere dokumentation på kommunens

løgne, hvilket er nærmest umuligt for mig, der er så

hårdt ramt, ikke mindst kognitivt. Ankestyrelsen ven-

der ikke tilbage på mine henvendelser, jeg får dog

aktindsigt, så jeg kan se, min anmodning er registre-

ret, regner med alt er ok - men så bum, så kommer

der en afgørelse, uden jeg fik mulighed for at ind-

sende yderligere kommentarer, en afgørelse der SLET

IKKE, som i SLET IKKE forholder sig til mine kritikpunk-

ter, bl.a. at jeg ikke er inddraget, ikke partshørt.”

Respondent i spørgeskemaundersøgelsen

Man kunne indvende, at der er noget paradoksalt ved, at

kommunen bruger tid på at kvalificere borgerens klage

over for Ankestyrelsen, idet kommunen selv har mulig-

hed for at inddrage borgerens oplysninger i forbindelse

med en genvurdering. En forklaring kan være, at der er en

uoverensstemmelse mellem den enkelte sagsbehandler

og kommunens generelle linje, som typisk også involverer

økonomiske hensyn, og sagsbehandleren forsøger derfor

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

”

Tidshorisonten

Flere af de interviewede sagsbehandlere nævner tidsho-

risonten som en medvirkende faktor til, at mange socialt

udsatte ikke begiver sig ud i at klage.

Jeg blev nødt til at flytte kommune under sagen, da

klager ikke har opsættende virkning, og kommunen

havde stoppet min kontanthjælp”.

Respondent i spørgeskemaundersøgelsen

Mangel på principafgørelser

kan føre til (endnu mere)

grænsesøgende praksis

fordi de ikke har råd til at betale for tilsvarende privat

hjælp. Dermed kan forvaltningen opnå en berigelse

i form af besparelsen ved ikke at udbetale en løbende

ydelse (Advokatrådet 2015, s. 4).

Kommunerne skal rette sig efter Ankestyrelsens praksis,

sådan at en principafgørelse fra Ankestyrelsen danner

baggrund for kommunernes fremtidige afgørelser på

området. Der omtales jævnligt konkrete sager i medi-

erne, hvor kommunen ikke retter sig efter Ankestyrel-

sens afgørelser (eller er meget længe om at effektuere

afgørelserne)

, og risikoen for, at kommunerne generelt

ikke retter sig efter eller er opmærksomme på Ankesty-

relsens praksis er afgjort også til stede. Ankestyrelsen kan

således ikke alene i kraft af sine principafgørelser sikre,

at kommunerne anlægger en korrekt praksis, og et stort

antal principafgørelser kan ikke forhindre kommunerne i

at sidde Ankestyrelsens praksis overhørig. Dertil kommer,

som påpeget af bl.a. Advokatrådet, at kommunerne kan

have en økonomisk fordel ved, at sagerne er længe i kla-

gesystemet. Men man må dog alligevel antage, at risikoen

for, at kommunerne træffer forkerte afgørelser er endnu

større, når antallet af principafgørelser er meget lavt. Dette

er en problemstilling, Gadejuristen rejser i sit dokumen-

tationsprojekt (2011), hvor det hævdes, at Ankestyrelsen

ikke interesserer sig for sager om fx hjemløse og stofaf-

hængige, og at manglen på principafgørelser gør det til

et nærmest retsløst område.

Som det fremgår af kapitel 3, er antallet af principafgø-

relser, der vedrører socialt udsatte, fortsat lavt, og mange

af afgørelserne handler alene om mellemkommunal refu-

sion, altså sager, hvor kommunerne er uenige om, hvem

der skal afholde udgifterne. Dertil kommer, som det også

fremgår af kapitel 3, at Ankestyrelsen ikke laver ret mange

undersøgelser om de ydelser, hvor socialt udsatte er de

primære brugere.

Fraværet af principafgørelser og det faktum, at det ikke

har nogen konsekvens for kommunerne at give afslag

eller reducere kvaliteten af ydelserne, kan betyde, at

kommunerne har en grænsesøgende praksis, og at

borgerne er nødt til at klage for at få det, de har ret

til – hvilket bl.a. afspejles i Ankestyrelsens høje omgø-

relsesprocenter.

”

Jeg sad og grinede lidt over det der med § 110 [boformer

for hjemløse]. De har jo fået ret til at kunne klage, hvis de

får et afslag på 110, det kan de klage over, ja, det kan de

da, men der er – hvad er der – 5 måneders ventetid? Ja-

men, det er da fint, at du så har fået afslag på at komme

ind på en herbergs-institution, men skal du så stå ude på

dørtrinnet i 5 måneder, før det er, at du får ret? Argh, men

altså (griner). Og det svarer jo lidt til det samme her, du har

fået et boligtilbud, du står og skal flytte ind i en lejlighed, du

søger etablering, du søger indskud, du får et afslag, jamen,

altså. Når først afslaget ligger der, så er tiden allerede ved

at være ovre i forhold til det.”

Sagsbehandler i socialafdeling

Forventningen om en lang tidshorisont kan altså afholde

folk fra at klage, ligesom lang sagsbehandlingstid i kla-

gesystemet kan skabe konkrete problemer for borgeren,

mens sagen står på – fx at borgeren ikke har nogen tæn-

der eller noget forsørgelsesgrundlag.

Et andet vigtigt forhold er imidlertid den ulighed, der er

mellem borgeren og myndigheden. Mens borgeren kun

har noget at tabe på, at der er en lang sagsbehandlingstid,

har myndigheden nærmest det modsatte. Samtidig er det

myndigheden, der har mulighed for at forhale sagen. Som

en respondent udtrykker det i spørgeskemaundersøgel-

sen: ”Man

får én måned til at klage i, men kommunen har

trukket sagen i 1-2 år, uden at der sker noget”.

Betydningen af lang sagsbehandlingstid i klagesystemet

ses bl.a. i en sag, der har været behandlet i en udtalelse

fra Ombudsmanden 23. juli 2015. Sagen drejer sig om

en kvinde med en svær hjerneskade, som i juni 2013 af

en kommune fik nedsat sin pædagogiske støtte fra 63 til

22 ugentlige timer. Afgørelsen blev imidlertid ikke med-

delt kvinden på trods af, at beslutningen blev effektueret.

Næsten et år senere klagede en retshjælp til kommunen

på vegne af kvinden, og først da sendte kommunen en

afgørelse. I den efterfølgende klagesag vurderede An-

kestyrelsen, at der ikke var grundlag for at tilsidesætte

kommunens skøn. Herefter klagede retshjælpen til Om-

budsmanden, som bad Ankestyrelsen forholde sig til en

række problemer i sagen. Ankestyrelsen traf herefter afgø-

relse om, at kommunen skulle behandle sagen igen, og

at kommunen skulle genoptage støtten på det oprinde-

lige niveau, mens sagen blev behandlet. På det tidspunkt

havde sagen været i gang i to år. I de to år havde borgeren

lidt et tab, mens kommunen havde sparet penge. I praksis

kan en borger derfor miste en ydelse i en længere periode

uden nogen form for kompensation, selvom borgeren får

medhold i en klagesag

At lange sagsbehandlingstider så entydigt kun er en

ulempe for borgeren, betyder, at kommunerne ikke har

ret meget incitament – i hvert fald ikke økonomisk – til at

behandle sagerne hurtigt.

”

Der ligger ikke sådan vildt mange afgørelser på vores

område i Ankestyrelsen, principafgørelser og sådan no-

get, så på den måde er det jo spændende at få prøvet

det af. At få prøvet noget serviceniveau af i Ankesty-

relsen, fordi det er jo også nogle gange det, der er på

spil. Det er, at man siger: ’i X kommune, der er service-

niveauet sådan og sådan, og derfor udløser det funk-

tionsniveau, du beskriver, ikke et botilbud’. Så er det jo

noget, hvad skal man sige, politisk også. Og det er jo

spændende at få prøvet af, hvad Ankestyrelsen siger til

det, sådan rent principielt”.

Sagsbehandler i socialafdeling

Hvis man står her og nu og mangler en bolig eller er mo-

tiveret for at komme i døgnbehandling, kan udsigten til

at skulle vente i månedsvis og nogle gange årevis på, at

klagesystemet arbejder færdigt, i sig selv medføre, at man

ikke gider bruge tid på det. Dette er også en pointe, Gade-

juristen (2011) nævner.

Om konsekvenserne ved, at klagesystemet tager lang tid,

skriver respondenterne i spørgeskemaundersøgelsen bl.a.:

Ovenstående citat udtrykker en opfattelse af, at der på

visse områder mangler principafgørelser fra Ankestyrel-

sen, og at kommunerne derfor synes, det er ”spændende

at få prøvet det af”. Det kan betyde, at man anlægger en

grænsesøgende praksis, hvor man giver afslag, hvis man

som myndighed er i tvivl om, hvorvidt borgeren er beret-

tiget til en ydelse. Dette er et forhold, som har været bragt

frem af forskellige aktører, herunder Advokatrådet, som

i 2015 udgav rapporten ”Retssikkerhed i forvaltningen,”

hvor grænsesøgende afgørelsespolitik udpeges som ét af

i alt tre områder, der udgør et særligt retssikkerhedsmæs-

sigt problem. Her hedder det:

”

Jeg gik 3 måneder uden tænder i munden, så mit bid kol-

lapsede endnu mere, det fine gebis, de lavede, passede ikke

mere. Jeg tabte mig 4 kg i perioden og nåede helt ned på

47 kg. Deres afgørelse lukkede nemlig helt for hjælp, da lo-

ven siger, at man skal søge, før man går i gang, og jeg var

jo i gang, manglede kun de færdige tænder og finjustering.

Jeg har stadig problemer med, at gebisset ikke rigtigt pas-

ser, og det kunne måske være undgået”.

Respondent i spørgeskemaundersøgelsen

Advokatrådet finder det retssikkerhedsmæssigt betæn-

keligt, at forvaltningen har mulighed for en grænse-

søgende afgørelsespolitik med henblik på at reducere

driftsomkostninger uden nogen konsekvenser for for-

valtningen. Forvaltningen bør ikke kunne indrette sin

praksis efter, at det ikke har nogen form for negative

virkninger, når den giver afslag på, reducerer kvaliteten

af eller ophæver en løbende ydelse som for eksempel

et vist antal hjemmehjælpstimer eller antallet af timer

til personlig assistance eller ledsagelse. (…) Selvom

borgeren får medhold i sin klage efter 10-12 måneders

sagsbehandling i ankeinstansen, opnår borgeren typisk

kun en økonomisk kompensation i form af erstatning,

hvis borgeren kan dokumentere et økonomisk tab. Det

kan for eksempel sociale klienter næsten aldrig, alene

29 Se også Klausen, John (2015): Hjælper det at klage?

30 Se fx Rosenkilde, Kim og Kasper Kaasgaard (2017): KL-formand ignorerer principiel afgørelse fra Ankestyrelsen og Tjørner, Tina (2017): Eksperter om sag

om tabt arbejdsfortjeneste: Det er usædvanligt med fire ankesager, TV2 Øst.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Opsummering

Der er en række forhold, der kan påvirke socialt udsat-

tes mulighed for at bruge klagesystemet på det sociale

område, og der er en række potentielle barrierer, som kan

findes i alle led af sagsbehandlingen – fra kommunernes

generelle rådgivning om ydelser til Ankestyrelsens be-

handling af en klagesag.

Kommunernes rådgivning om hjælp efter den sociale

lovgivning er tilsyneladende begrænset af sagsbehand-

lernes vurdering af, hvilke ydelser borgeren er berettiget

til. Dermed kan borgeren miste muligheden for at ansøge

om en konkret ydelse – og dermed også at klage over et

eventuelt afslag.

Krav til ansøgning og dokumentation, herunder indgi-

velse af elektroniske ansøgninger og dokumentation,

der kræver brug af nem-id, betyder formodentlig, at

socialt udsatte, der ikke har nogen til at hjælpe sig eller

har kontakter til systemet i forvejen, vil have vanskeligt

ved at indgive en konkret ansøgning og at fremskaffe

den nødvendige dokumentation. Også det kan betyde,

at borgeren mister muligheden for at ansøge om en

konkret ydelse – og dermed også at klage over et even-

tuelt afslag.

Det er hæmmende for borgernes muligheder for at klage,

hvis de ikke modtager en forståelig afgørelse, og hvis de

ikke er i stand til at genskabe indholdet af og begrundel-

sen for afgørelsen i det tilfælde, de skal formulere en klage

– evt. med hjælp fra en anden. Det kan være vanskeligt,

hvis man kun har fået afgørelsen mundtligt. Dertil kom-

mer, at mange borgere ikke forstår de afgørelser og be-

grundelser, kommunerne giver dem. Nogle kommunale

sagsbehandlere giver sågar udtryk for, at de heller ikke

altid selv forstår de breve, de sender ud.

Der gives ikke ret mange egentlige afslag efter servicelo-

ven. Uanset om et manglende afslag skyldes, at sagsbe-

handleren ikke genkender borgerens forespørgsel som

en ansøgning, eller at sagsbehandleren oversætter bor-

gerens ansøgning til en ansøgning om noget andet, har

det den samme konsekvens, nemlig at borgeren mister

sin klagemulighed.

Rigtig mange borgere, der ikke har fået medhold, oplever,

at kommunen ikke giver dem klagevejledning. Derudover

kan klagevejledning gives på en måde, så borgeren ikke

ved, hvordan hun skal klage, eller så borgeren får indtryk

af, at det er nytteløst at klage. Begge dele kan have som

konsekvens, at der ikke klages.

Socialt udsatte har formodentlig mange negative erfarin-

ger med offentlige myndigheder og oplever ofte, at deres

holdning ikke bliver tillagt nogen værdi. Dette kan være

medvirkende til en følelse af magtesløshed, som gør, at

der ikke klages, selvom man er utilfreds.

Selvom der formelt ikke er formkrav til en klage, er det

formodentlig ikke helt ligegyldigt, hvordan en klage ud-

færdiges. I hvert fald findes der en forestilling om, at det er

afgørende, både blandt borgerne og hos de kommunale

myndigheder, og alene opfattelsen om, at man skal kende

loven og være god til at formulere sig, kan afholde bor-

gerne, og formodentlig især de mest udsatte, fra at klage.

Mange socialt udsatte har ikke noget stort netværk, og

der findes ikke mange organisationer, der varetager so-

cialt udsattes interesser og kan bistå med en klagesag.

Derudover kan kommunen af forskellige årsager være

tilbageholdende med at hjælpe med klageprocessen, og

det gør tilsyneladende, at socialt udsatte ofte må hånd-

tere klagesager på egen hånd. Risikoen for, at der aldrig

bliver en klage, er derfor stor.

Der eksisterer en forestilling blandt kommunale sagsbe-

handlere om, at det tager for meget af borgernes energi

at klage, og at det i øvrigt ofte er formålsløst, hvilket kan

føre til, at borgeren rådes til at fokusere på andre og mere

presserende opgaver.

Der findes en uklarhed hos både borgere og kommuner

om, hvad man i det hele taget kan klage over, herunder

om, hvad der er hhv. faktisk og retlig forvaltningsvirksom-

hed. Denne uklarhed kan betyde, at en borgers klage

strander i kommunen og aldrig når frem til en klagein-

stans, selvom Ankestyrelsen muligvis ville have behandlet

sagen, såfremt de havde fået kendskab til den.

I enkelte kommuner er der indikationer på en faglig kultur,

hvor der ikke er fokus på borgernes rettigheder, og hvor

man opfatter utilfredshed som udtryk for, at borgerne er

besværlige og urimelige og ikke som noget, kommunen

behøver reagere på. Hvis man ikke anser borgernes hen-

vendelser som legitime, er sandsynligheden for, at man

behandler deres anmodninger seriøst eller vejleder dem

til at klage formodentlig meget lille.

Ankestyrelsen behandler primært klagesager på bag-

grund af dokumenter, de har modtaget fra kommunen.

Ankestyrelsen har som oftest ingen mulighed for at vide,

om der ligger yderligere sagsakter, eller der er foregået

noget i sagen, som ikke er ført til journal. Borgerne bliver

ikke aktivt inddraget i arbejdet med at oplyse sagerne, og

skal således selv tage initiativ, hvis de vil have bestemte

oplysninger inddraget i sagsbehandlingen. Det betyder,

at de oplysninger, Ankestyrelsen lægger til grund for de-

res afgørelser, kan være meget ensidige.

Der er fortsat lang sagsbehandlingstid i Ankestyrelsen, og

dette kan have meget stor betydning for borgeren. Dels

fordi forventningen om en lang sagsbehandlingstid kan

afholde folk fra at klage, og dels fordi lang sagsbehand-

lingstid kan skabe konkrete problemer for borgeren, mens

sagen står på – fx at borgeren ikke har noget forsørgelses-

grundlag. Dertil kommer, at kommunerne ikke har noget

særligt incitament til at behandle sagerne hurtigt – nær-

mest tværtimod.

Der findes ikke ret mange principafgørelser vedrørende

ydelser, der særligt er relevante for socialt udsatte. Fravæ-

ret af principafgørelser og det faktum, at det ikke har no-

gen konsekvens for kommunerne at give afslag eller redu-

cere kvaliteten af ydelserne, kan betyde, at kommunerne

har en alt for grænsesøgende praksis, og at borgerne er

nødt til at klage for at få det, de har ret til. Dette er para-

doksalt, fordi der findes alle de barrierer for at klage, som

er skitseret ovenfor.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

KAPITEL 6

KONKLUSION

Klageadgang er en central del af retssikkerheden, fordi

det betyder, at borgerne har mulighed for at få afgørel-

ser prøvet af en anden instans, sådan at de er beskyttet

mod forkerte afgørelser. Derudover har klagesystemet

den funktion, at det kan give feedback til det politiske

system og fungere som et generelt korrektiv til myndig-

hederne.

Nærværende undersøgelse peger på, at der er en ræk-

ke forhold, der kan udgøre barrierer i forhold til socialt

udsattes brug af klagesystemet. Barriererne kan findes

i alle led af sagsbehandlingen, og udgøres bl.a. af føl-

gende forhold:

Kommunernes rådgivning om muligheden for

sociale ydelser

De krav, der stilles i forbindelse med indgivelse af

ansøgninger

Kommunernes formidling af afgørelser, begrundel-

ser og klagevejledning

Uklarhed hos kommunen om, hvilke afgørelser man

i det hele taget kan klage over

En faglig kultur, der mangler fokus på borgernes

rettigheder

Kommunernes og Ankestyrelsens sagsbehandlingstid

Ankestyrelsens oplysning af sagerne

Manglen på principafgørelser og undersøgelser om

sagsbehandlingen på udsatteområdet

Dertil kommer forhold hos borgerne selv, herunder ne-

gative forventninger til klagesystemet, forestillingen om,

at det er svært at klage samt manglende netværk og

muligheder for hjælp i forbindelse med en klagesag.

Sagsbehandlingen fungerer tilsyneladende ikke på en

måde, der i tilstrækkelig grad tilgodeser socialt udsatte,

og klagesystemet formår tilsyneladende ikke at opfange

de problemer, der er, og de fejl, der sker. Det skyldes pri-

mært, at der er mange barrierer for, at socialt udsatte

klager over afgørelserne, og selv når de gør, findes der

indbyggede forhold i systemet, som ikke i tilstrækkeligt

omfang får øje på og retter de fejl, der måtte være. Det

har betydning både for den enkelte borger, som dermed

ikke er særlig godt beskyttet mod forkerte afgørelser, og

for systemet som helhed, som dermed ikke får øje på ge-

nerelle problemer med udmøntningen af lovgivningen.

De forhold, der er behandlet i undersøgelsen, er snævert

forbundne og kan forstærke hinanden. Når kommunen

undlader at rådgive om visse ydelser efter loven, ved

borgerne ikke, at det overhovedet er en mulighed, og

der bliver derfor aldrig indgivet en ansøgning, endsige

en klage over et afslag. Når det er uklart for kommunen,

om noget er en afgørelse, man kan klage over, undlader

den at give klagevejledning. Hvis borgeren samtidig har

mange negative erfaringer med systemet og begrænset

adgang til hjælp, undlader borgeren at klage, og derfor

får Ankestyrelsen aldrig kendskab til sagen, og kommu-

nen bliver ikke opmærksom på, at dens praksis er forkert.

Når Ankestyrelsen sjældent hører om sagerne, er grund-

laget for at træffe principafgørelser ikke til stede, og

kommunerne bliver derfor ved at have et tyndt grundlag

at indrette deres praksis efter.

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

LITTERATUR

Advokatrådet (2015): Retssikkerhed i forvaltningen

Ahlmark, Nanna, Ivalu Sørensen, Michael Davidsen, Ola Ekholm (2018): SUSY Udsat 2017 –

sundhedsprofil for socialt udsatte i Danmark og udviklingen siden 2007, Statens Institut for

Folkesundhed, Syddansk Universitet

Andersen, Jon (2017): Forvaltningsret, Karnov Group

Ankestyrelsen (2017): Ankestyrelsens årsopgørelse for sagsbehandlingen i 2018

Ankestyrelsen (2017): Undersøgelse af kommunernes brug af handleplaner i indsatsen til

hjemløse borgere

Ankestyrelsen (2018): Undersøgelse af indsatsen over for hjemløse borgere under ophold

i boformer

Ankestyrelsen (2019): Undersøgelse af den sociale stofmisbrugsbehandling

Arbejdsgruppen for analyse af ankesystemet på det specialiserede socialområde (Finansministe-

riet, Børne- og Socialministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og Ankestyrelsen) (2019):

Analyse af ankesystemet på det specialiserede socialområde – sammenfatning

Eiriksson, Arent Birgitte (2017): Den danske retshjælpsmodel – er der lige adgang til retshjælp?

Justitia

Finansministeriet (2017): Aftale om udmøntning af satspuljen for 2018

Finansministeriet (2018): Aftale om udmøntning af satspuljen for 2019

Gadejuristen (2011): En undersøgelse af udsattes retshjælpsbehov

Hansen, Ingelise Bech, Helle Nørrelykke og Hanne Sjelborg (2006): Borgerinddragelse

og retssikkerhed i socialt arbejde, Hans Reitzels Forlag

Institut for Menneskerettigheder (2017): Retssikkerhed i kommunerne

Klausen, John (2015): Hjælper det at klage? Advokaten, 27. oktober

Monberg, Therese (2015): Sagsbehandling, Hans Reitzels Forlag

Regeringen og KL (2019): Aftale om kommunernes økonomi for 2020

Rigsrevisionen (2019): Ankestyrelsens sagsbehandlingstider og produktivitet

Rosenkilde, Kim og Kasper Kaasgaard (2017): KL-formand ignorerer principiel afgørelse fra

Ankestyrelsen, Altinget, 29. marts

Rådet for Socialt Udsatte (2018): Bisidderordninger for socialt udsatte

Tjørner, Tina (2017): Eksperter om sag om tabt arbejdsfortjeneste: Det er usædvanligt med fire

ankesager, TV2 Øst, 18. oktober

Webkilder

https://sim.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2018/apr/der-er-stadig-alt-for-mange-fejl-i-kommunernes-

sagsbehandling-paa-socialomraadet-det-viser-de-nye-danmarkskort/

www.ast.dk

www.dr.dk/nyheder/indland/minister-vil-haenge-genstridige-kommuner-til-toerre-paa-nettet

www.ombudsmanden.dk

Lovgivning

Aktivloven (lov om aktiv socialpolitik)

Bekendtgørelse om forretningsorden for Ankestyrelsen

Beskæftigelsesindsatsloven (lov om aktiv beskæftigelsespolitik)

Forvaltningsloven

Retssikkerhedsloven (lov om retssikkerhed og administration på det sociale område)

Serviceloven (lov om social service)

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

BILAG

BILAG 1

Undersøgelsens resultater vil blive offentliggjort i en rapport i sidste halvdel af 2019. De

enkelte sagsbehandleres navne vil ikke fremgå, men det vil fremgå af rapporten, hvilke

konkrete afdelinger der har medvirket i undersøgelsen. De enkelte citater vil dog ikke kunne

henføres til en bestemt kommune eller afdeling.

I er naturligvis velkomne til at kontakte mig for yderligere information om undersøgelsen.

Med venlig hilsen

Politisk konsulent xx

Undersøgelse om socialt udsattes brug af klagesystemet

Kære xx

Rådet for Socialt Udsatte skal til at gennemføre en undersøgelse om socialt udsattes brug af

klagesystemet. Baggrunden er en oplevelse af, at socialt udsatte ofte ikke klager over

sagsbehandlingen eller afgørelser, selvom de måske er utilfredse med den hjælp, de får – eller

ikke får. Det kan måske skyldes, at man ikke ved, hvordan man skal klage, at man synes, det er

for uoverskueligt, eller at man ikke tror, det hjælper noget.

Undersøgelsen vil forsøge at nuancere billedet ved at undersøge, hvilke udfordringer

sagsbehandlerne oplever i kontakten med socialt udsatte borgere, der ikke får det, de har søgt

om, og hvordan socialt udsatte selv oplever et sagsforløb, der måske ender med en klage.

Undersøgelsen vil bestå af en kvantitativ del i form af en spørgeskemaundersøgelse blandt

socialt udsatte samt en kvalitativ del, som bl.a. bygger på interviews med medarbejdere i fem

udvalgte kommuner – herunder xx.

Vi vil derfor meget gerne komme til xx og gennemføre et fokusgruppeinterview med 3-5

sagsbehandlere, som har myndighedsopgaver i forhold til socialt udsatte. Det kan dreje sig om

borgere med psykiske sygdomme, stof- og alkoholproblemer eller borgere, der er hjemløse.

Det er ikke så vigtigt, hvilke ydelser de pågældende medarbejdere arbejder med – det kan fx

være kontanthjælp, ressourceforløb, botilbud, bostøtte eller misbrugsbehandling.

Nogle af de spørgsmål, interviewet vil berøre er:

฀

Hvordan formidles afgørelser og klagevejledning til socialt udsatte? Gør

sagsbehandlerne sig særlige overvejelser om dette ift. andre borgergrupper?

฀

Er der særlige forhold, der gør sig gældende, når man som sagsbehandler har at gøre

med socialt udsatte borgere, der ikke får det, de har søgt om?

Jeg håber, du kan være mig behjælpelig med at komme i kontakt med afdelinger eller konkrete

medarbejdere, der kan være relevante. Vi har afsat dagene d. xx, så jeg håber, det kan lade sig

gøre inden for denne periode. Interviewet tager ca. en time.

Undersøgelsen blev efterfølgende udvidet med yderligere én kommune, så i alt seks kommuner deltog

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

BILAG 2

฀

Henviser I evt. til andre i forbindelse med en klage? (retshjælp, borgerrådgiver mv.)

eller vejleder om ret til bisidder eller partsrepræsentant i forbindelse med en

klagesag?

฀

Når borgerne klager, og en sag skal videre til Ankestyrelsen, hvordan tilrettelægges

dette forløb så? (hvilke oplysninger sendes med? Hvordan inddrages borgerens

synspunkter osv.?)

Afsluttende spørgsmål

฀

Vurderer I generelt, at socialt udsatte har de samme muligheder for at klage som

andre borgere?

฀

Er der særlige forhold, I mener, man skal tage højde for, for at socialt udsatte kan

gøre brug af deres ret til at klage? Hvilke?

Interviewguide - sagsbehandlere i kommuner

Om undersøgelsen

฀

Rådet for Socialt Udsatte gennemfører en undersøgelsen om socialt udsattes brug af

klagesystemet

฀

Undersøgelsen vil bestå af en kvantitativ del i form af en spørgeskemaundersøgelse

blandt socialt udsatte samt en kvalitativ del, som bl.a. bygger på interviews med

medarbejdere i fem udvalgte kommuner

฀

Resultaterne vil blive offentliggjort i en rapport i sidste halvdel af 2019. De enkelte

sagsbehandleres navne vil ikke fremgå, men det vil fremgå af rapporten, hvilke

konkrete afdelinger der har medvirket i undersøgelsen. De enkelte citater vil dog

ikke kunne henføres til en bestemt kommune eller afdeling.

฀

Interview bliver optaget og transskriberet

Indledende spørgsmål

฀

Hvilke sagsområder træffer I afgørelser om?

฀

Hvordan behandler I forespørgsler/ansøgninger fra borgerne? Kan man søge

mundtligt? Giver I generel vejledning om muligheder for hjælp?

฀

Er der dele af sagsbehandlingsprocessen, der er digitaliseret?

฀

Hvordan formidler I generelt afgørelser (skriftligt/mundtligt)? Gør I jer særlige

overvejelser om dette ift. socialt udsatte?

Klageprocessen

฀

Hvordan håndteres det, når en borger er utilfreds med en afgørelse?

฀

Hvad skal der til, før I opfatter borgerens utilfredshed som en klage? Er der formkrav

til en klage (særligt klageskema, krav om indgivelse digitalt mv.)?

฀

Har I interne retningslinjer/rutiner for, hvordan I griber det an, når en borger vil

klage? Hvordan opleves det af sagsbehandleren/afdelingen, hvis en borger klager?

฀

Hvordan vejleder I om, at man kan klage? Findes der skriftlige klagevejledninger, I

sender med, når I sender afgørelser ud? Hvad synes I om de vejledninger?

฀

Oplever I, at socialt udsatte ofte gør brug af retten til at klage?

฀

Hvad kan evt. være grundene til, at borgerne ikke gør brug af retten til at klage?

฀

Kan I komme med eksempler på sagsforløb, hvor en person, der var socialt udsat, fik

et afslag, men ikke klagede? Hvad handlede sagen om? Hvad skete der? Hvad var

grunden til, at vedkommende ikke klagede?

฀

Kan I komme med eksempler på sagsforløb, hvor en person, der var socialt udsat,

klagede over en afgørelse? Hvad handlede sagen om? Hvad skete der? Hvilken

forskel gjorde det for sagen, at vedkommende klagede?

฀

Oplever I, at der er andre, der hjælper socialt udsatte, hvis de vil klage? Hvem?

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

BILAG 3

Kanaler til distribution af spørgeskema

Organisation

Lokale udsatteråd

Albertslund udsatteråd

Bornholm Udsatteråd

Esbjerg Udsatteråd

Faxe Udsatteråd

Fredericia Udsatteråd

Frederiksberg Udsatteråd

Haderslev Udsatteråd

Helsingør Udsatteråd

Herning Udsatteråd

Hillerød Udsatteråd

Holbæk Udsatteråd

Holstebro Udsatteråd

Horsens Udsatteråd

Høje-Taastrup Udsatteråd

Ishøj Udsatteråd

Kolding Udsatteråd

København Udsatteråd

Køge Udsatteråd

Langeland Udsatteråd

Lolland Udsatteråd

Middelfart Udsatteråd

Nyborg Udsatteråd

Næstved Udsatteråd

Odense Udsatteråd

Odsherred Udsatteråd

Randers Udsatteråd

Roskilde Udsatteråd

Rødovre Udsatteråd

Skive Udsatteråd

Slagelse Udsatteråd

Svendborg Udsatteråd

Sønderborg Udsatteråd

Thisted Udsatteråd

Vejle Udsatteråd

Viborg Udsatteråd

Vordingborg Udsatteråd

Aalborg Udsatteråd

Aarhus Udsatteråd

BILAG 4

Interviewguide Ankestyrelsen

Målgruppe

Medarbejdere i Ankestyrelsen, der behandler klager vedr. socialt udsatte, fx SEL § 101,

SEL § 85, SEL § 110

Omfang

Fokusgruppeinterview med 2-4 medarbejdere.

Hovedspørgsmål

Hvordan tilrettelægger Ankestyrelsen sagsbehandlingen, når det drejer sig om klager fra

socialt udsatte? Hvilke forhold kan Ankestyrelsen pege på, som kan have indflydelse på

socialt udsattes brug af klagesystemet?

Spørgsmål

1. Når borgerne klager, og en sag skal videre til Ankestyrelsen, hvordan

tilrettelægges dette forløb så? (Hvilke oplysninger sender kommunen med?

Hvilke oplysninger indhenter Ankestyrelsen? Hvordan er opgaverne fordelt

mellem modtagelse/administration og sagsbehandlere?)

2. Hvad gør Ankestyrelsen for at inddrage borgerens synspunkter i

sagsbehandlingen?

3. I vores spørgeskemaundersøgelse er der i alt 13 respondenter, der fik deres sag

behandlet af Ankestyrelsen. Af dem oplevede over halvdelen ”slet ikke” at have

mulighed for at give Ankestyrelsen deres syn på sagen. Hvordan er klagernes

formelle muligheder for at bidrage med oplysninger til sagen, og i hvilket

omfang bruges de?

4. Kan I komme med eksempler på sagsforløb, hvor en person, der var socialt

udsat, klagede over en afgørelse? Hvad handlede sagen om? Hvad skete der?

Hvad gjorde I? Hvilken forskel gjorde det, at vedkommende klagede?

5. I den statistik, I har sendt os, fremgår det, at der er en omgørelsesprocent på 63

fsva. misbrugsbehandling (§ 101). Hvad er de almindeligste begrundelser for at

ændre og hjemvise de sager?

6. Hvor ofte er der bisiddere eller partsrepræsentanter involveret i klagesager, fx i

§ 101-sager?

7. Sker det ofte, at socialt udsatte klager på en ”forkert” måde (fx klager direkte til

jer i stedet for kommunen eller på anden måde ikke kan forstå procedurerne,

bruge digitale løsninger osv.)?

Brugernes Akademi

Den Sociale Retshjælp, København

Det grønlandske hus Kolding

Det grønlandske hus København

Det grønlandske hus Odense

Det grønlandske hus Vejle

Det grønlandske hus Aalborg

Dialog- og bisidderordningen, Borgerretshjælpen, Valby

Frelsens Hær

Frivilligcenter SR-bistand, København N

Gadejuristen

Hus Forbi

Jobcentrets Ofre

KFUKs Sociale Arbejde

KFUMs Sociale Arbejde

Kirkens Korshær

Kofoeds Skole

LAP

Mændenes Hjem

Næstehjælperne

Projekt Udenfor

Settlementet

SIND

SAND

Øvrige organisationer

Baglandet i København

Baglandet i Vejle

Baglandet i Ålborg

Baglandet i Århus

Behandl os ordentligt

Blå Kors

Brugerforeningen

RÅDET FOR SOCIALT UDSATTE

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 274: Henvendelse af 4/6- 20 fra Rådet For Socialt Udsatte vedr. ny rapport om socialt udsattes brug af klagesystemet

Rådet for Socialt Udsatte

St. Torvegade 26

3700 Rønne

www.udsatte.dk

[email protected]