Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del Bilag 185
Offentligt
2157250_0001.png
æ
Evaluering af
de fælles hjælperordninger
for borgere med
kronisk respirationsinsufficiens
Sundheds- og Ældreministeriet
December 2019
1
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0002.png
INDHOLD
1.
Resumé
1.1
1.2
Evalueringens hovedresultater
Fokusområder for eventuelle justeringer
2
2
2
2.
Indledning
2.1
2.2
2.3
Evalueringens baggrund og formål
Afgrænsning og metoder
Rapportens opbygning
3
3
5
7
3.
Borgernes indflydelse og oplevede kvalitet i hjælpen
3.1
3.2
Borgernes oplevelse af større indflydelse og forbedret kvalitet
i hjælpen
Regionernes og kommunernes oplevelse af større indflydelse
og forbedret kvalitet i hjælpen
8
9
11
4.
Udgiftsfordeling og fordelingsnøgle mellem regioner og
kommuner
4.1
4.2
4.3
Brugen af fælles hjælperordninger
Brugen af den centralt fastsatte fordelingsnøgle
Vurdering af udgiftsfordeling og fordelingsnøgle
4.3.1 Vurdering af processen om indgåelse af aftaler
4.3.2 Vurdering af den central fastsatte fordelingsnøgles
betydning for administrationen
4.3.3 Vurdering af behovet for at afvige af den centrale
fastlagte fordelingsnøgle
12
12
14
14
15
16
18
5.
Aftaler mellem regioner og kommuner om fælles
hjælperordninger
5.1
5.2
Kortlægning af aftalernes indhold og reguleringsgrad
Regionernes og kommunernes Vurdering af den ændrede
Lovgivning
5.2.1 Vurdering af effekten af lovgivningen ift.
administrationen af fælles hjælperordninger
5.2.2 Vurdering af ensartetheden i administrationen af
fælles hjælperordninger
5.2.3 Vurdering af samarbejdet mellem regioner og
kommuner samt behovet for eventuel yderligere
regulering heraf
19
20
21
22
23
24
6.
7.
Anvisninger til mulige justeringer af aftalegrundlag
Bilag
26
27
2
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0003.png
2
1.
1.1
RESUMÉ
EVALUERINGENS HOVEDRESULTATER
Evalueringen er opbygget omkring tre hovedtemaer med følgende overordnede resultater:
Borgernes indflydelse og oplevede kvalitet af behandlingen og den samlede hjælp
•
Lovændringerne har generelt bidraget til at sikre borgeren en høj grad af indflydelse på eget liv og behandling af høj
kvalitet. De interviewede borgere udtrykker generelt stor tilfredshed med kvaliteten af ordningen
–
netop i kraft af den
indflydelse og fleksibilitet i ordningen - der gør det muligt selv at tilrettelægge behandlingen og hjælpen til deres ønsker og
behov i hverdagen.
Lovændringen har bidraget til større valgfrihed i forhold til varetagelse af arbejdsgiveransvaret. Borgerne oplever generelt
at få en god information og vejledning fra kommuner og regioner i forhold til valg af arbejdsgiverrollen, ligesom man er
bekendt med frit valgs-mulighederne. De interviewede borgere oplever i stor selvbestemmelse som daglig arbejdsleder.
Regioner og kommuner angiver, at de overordnet har vanskeligt ved at vurdere, om formålene med lovændringen i samme
grad er opfyldt i forhold til øget frihed til valg af arbejdsgiver og forbedret kvaliteten af den hjælp, som borgerne
modtager. Der er således uenighed om der kan konstateres en øget kvalitet i hjælpen.
•
•
Udgiftsfordeling og fordelingsnøgle mellem regioner og kommuner
•
•
•
Den centralt fastsatte fordelingsnøgle bruges i udgangspunktet i de aftaler mellem regionerne og kommunerne, der falder
inden for vejledningens definition af fælles hjælperordninger.
Regionerne og kommunerne tilkendegiver, at den centralt fastsatte fordelingsnøgle har forenklet aftaleprocessen og ført til
færre uenigheder parterne imellem.
Regionerne og kommunerne vurderer, at der kun i enkelte tilfælde er behov for at indgå særlige aftaler omkring en anden
fordeling.
Regionsrådet og kommunalbestyrelserne har i samtlige fem regioner indgået samarbejdsaftaler omkring de fælles
hjælperordninger, som i høj grad følger anbefalingerne fra vejledning 10338 af 24/8/2015.
Aftalernes centrale elementer, såsom ansvars- og udgiftsfordeling, arbejdsgiveransvar, håndtering ferier mv. er generelt
velbeskrevet. Borgerens rettigheder i forbindelse med valg af arbejdsgiver er også velbeskrevet i aftalerne og følger
naturligt elementerne i lovgivningen.
Hovedparten af regionerne og kommunerne vurderer, at formålet med lovændringen om forenklet og mindsket
ressourceforbruget er opfyldt.
Regionerne og kommunernes er dog ikke umiddelbart enige om behovet for ændringer i de generelle samarbejdsaftaler,
idet alle fem regioner vurderer et behov for at ændre en række temaer, mens kun en mindre del af kommunerne ser et
behov for at revidere styringsparadigmet mellem parterne.
Aftalerne mellem regioner og kommuner
•
•
•
•
1.2
FOKUSOMRÅDER FOR EVENTUELLE JUSTERINGER
Som en del af evalueringen kan der inden for de tre hovedtemaer adresseres følgende fokusområder, som
umiddelbart kunne være genstand for eventuelle justeringer i aftalegrundlag:
Borgernes indflydelse og kvalitet i behandlingen
•
Behov for faste samarbejds- eller koordinationsmøder på årlig basis mellem region og kommune og evt. respirationscenter
samt med deltagelse af repræsentant fra hjælperhold og/eller privat bureau for at højne kvalitet af hjælpen hos borgeren
Udgiftsfordeling og fordelingsnøgle mellem regioner og kommuner
•
•
•
Behov for ensartet definition af, hvornår en fælles hjælperordning kan oprettes, herunder sammenhængen mellem at
kommunale opgaver kun må udføres, når de er forenelige med det respiratoriske arbejde.
Fortsat behov for klarhed over hvilke udgifter, der skal indgå i fordelingsnøglen, herunder eksempelvis følgeudgifter til fx
kørsel, APV-udgifter, ferier, udflugter mv. samt behandlingen af disse udgifter inden for og uden for en BPA-ordning
Behov for klarhed over hensigten med brugen af administrationsbeløbet, om muligheden for at benytte fordelingsnøglen
bagudrettet ved nye oplysninger om anden arbejdsfordeling end forudsat samt om muligheden for at afvige fra
fordelingsnøglen. Derudover behov for klarhed om fælles hjælperordninger for borgere, der bor på en institution.
Aftalerne mellem regioner og kommuner
•
•
•
Behov for en klarere definition af rammer og roller for de forskellige instanser
–
region, respirationscenter og kommuner - og
deres kompetencer til at træffe afgørelser omkring borgeren.
Behov for retningslinjer ift. tidlig opstart af en fælles hjælperordning kontra lang sagsbehandlingstid (visitation)
Behov for retningslinjer ift. udmåling og bevilling af hjælp udover 24 timer (2 plejere) samt retningslinjer for ikke at stille
respirationsborgere forskelligt som følge af, at følgeudgifterne håndteres forskelligt ift. paragrafferne i serviceloven.
3
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0004.png
3
2.
2.1
INDLEDNING
EVALUERINGENS BAGGRUND OG FORMÅL
I december 2013 blev der indgået en politisk aftale om at skabe et forbedret grundlag for
tilrettelæggelse af de fælles hjælperordninger for borgere, der både har behov for respirationshjælpere
og hjælp efter lov om social service. Ændringerne blev gennemført i lov nr. 1537 af 27. december 2014
om ændring af sundhedsloven (Hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens).
Ændringerne i sundhedsloven bestod i al væsentlighed af at etablere et lovgrundlag som blandt andet
forpligter regionsråd og kommunalbestyrelser til at indgå aftaler om tilrettelæggelse af fælles
hjælperordninger for borgere, der modtager respirationsbehandling i hjemmet og samtidig har fået
tildelt hjælp efter serviceloven.
Ændringerne i lovgrundlaget og formålet hermed er nærmere fastlagt i Sundheds- og Ældreministeriets
bekendtgørelse af 24/8/2015 om hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens.
Desuden er denne suppleret af Sundheds- og Ældreministeriets vejledning nr. 10338 af 24/8/2015 om
hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens.
Vejledningen indeholder en uddybning af ændringerne i lovgrundlaget i forhold til de forskellige typer af
hjælperordninger samt i forhold til de områder, hvor der erfaringsmæssigt har været udfordringer i de
hidtidige ordninger og fordelingen af finansieringen mellem regioner og kommuner. Dette gælder
eksempelvis oplevede udfordringer ved:
•
Valg af hjælper og overlappende timer
•
Ansvar ved indlæggelse på sygehus eller ved ferier
•
Opstart af fælles hjælperordning for den periode det tager fra at oplære et hjælperhold til at
varetage respirationsbehandling i hjemmet
•
Krav til hjælpernes kompetencer for at varetage respirationsbehandling efter sundhedsloven og
hjælp efter serviceloven
•
Forskellige krav til faglige kompetencer giver forskellig aflønning, og ikke mindst det helt centrale
punkt omkring fordeling af udgifter via brugen af en centralt fastsat fordelingsnøgle, hvor
regionen afholder 67 pct. af udgiften og kommunen 33 pct. af udgiften.
Der er tale om fælles hjælperordninger når respirationsbehandling og hjælp i hjemmet efter
servicelovens §§ 83, 85, 95 eller 96 helt eller delvist kan varetages af de samme personer, og dermed kan
tilrettelægges som én ordning til gavn for borgeren og af hensyn til en hensigtsmæssig
ressourceanvendelse. Der er således ikke tale om en fælles hjælperordning, hvis borgeren får hjælp til
respirationsbehandling i hjemmet om natten og hjælp efter serviceloven nogle timer i løbet af dagen.
Målgruppen for lovgivningen omfatter borgere med et oftest særligt omfattende og sammensat behov
(f.eks. som led i ALS, muskelsvind, postpolio, rygmarvsskader og kompleks søvnapnø). Målgruppen har
brug for hjælp hele eller større dele af døgnet, hvor der er tale om en kombination af sundhedsfaglig
hjælp visiteret fra det regionale sundhedssystem (respirationscentret) og hjemmehjælp visiteret fra
kommune, og hvor hjælpen kan organiseres i en fælles hjælperordning.
I bemærkningerne til lov nr. 1537 af 27. december 2014 om ændring af sundhedsloven (Hjælperordninger
til personer med kronisk respirationsinsufficiens) er det desuden forudsat, at Sundheds- og
Ældreministeriet og Børne- og Socialministeriet skal iværksætte en evaluering af de fælles
hjælperordninger, når de ændrede regler har haft virkning i 2 år.
4
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0005.png
4
Hovedindhold og formål med lov nr. 1537 af 27/12/2014 om ændring af sundhedsloven
(Hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens) som uddybet ved bekendtgørelse og
vejledning af 24/8/2015 om hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens.
Borgernes frihed til valg af arbejdsgivere i hjælperordninger
•
Borgerne får større frihed til at vælge arbejdsgiver for visse hjælperordninger.
•
Fælles hjælperordninger skal tilrettelægges ud fra borgerens samlede behov for hjælp, så de fælles hjælpere varetager
både respirationsbehandling og hjælp efter serviceloven i det omfang, det er muligt. Det er i alle tilfælde en
forudsætning for at kunne varetage respirationsbehandling i hjemmet, at respirationscentret vurderer, at de
pågældende hjælpere er kvalificeret til at varetage respirationsbehandlingen. Respirationsbehandling er fortsat en
lægeforbeholdt virksomhed, som kan delegeres til hjælper. I praksis visiteres denne af læger på respirationscentrene
(Øst, Syd og Vest).
•
Regelændringerne sker for at sikre at borgerne får en væsentlig valgfrihed med hensyn til, hvem der skal varetage
arbejdsgiveransvaret for hjælperordningen, og at borgeren ikke - med mindre det er nødvendigt - skal have to
forskellige hjælperhold i hjemmet samtidig. Borgere, som både modtager respirationsbehandling i hjemmet efter
sundhedsloven og hjælp efter § 95 (kontant tilskud til personlig og praktisk hjælp over 20 timer om ugen) eller § 96
(borgerstyret personlig assistance
–
BPA) i serviceloven, får mulighed for at vælge, at arbejdsgiveransvaret for
respirationshjælperne skal varetages af den forening eller private virksomhed, som borgeren har valgt som arbejdsgiver
for hjælperne efter servicelovens §§ 95 eller 96.
•
Borgere der modtager respirationshjælp i hjemmet efter sundhedsloven, og som ikke samtidig modtager hjælp efter
servicelovens §§ 95 eller 96, har ikke efter sundhedsloven ret til at vælge, hvem der skal være arbejdsgiver for
hjælperne.
•
De nye regler ændrer ikke på, at myndighedsansvaret for respirationsbehandling fortsat ligger i regionerne og
myndighedsansvaret for hjælp efter serviceloven hos kommunerne.
Fordeling af udgifter mellem region og kommuner
•
Regionsrådet og kommunalbestyrelserne i regionen skal indgå aftale om tilrettelæggelse af fælles hjælperordninger i
hjemmet til personer, som både har respirationshjælpere (§ 79, stk. 1, i sundhedsloven) og hjælpere efter §§ 83, 85, 95
eller 96 i lov om social service. Aftalen skal i hovedtræk være enslydende for alle kommunalbestyrelser i regionen, og
de omhandler ikke sundhedsfaglig behandling.
•
Aftalen skal omfatte den samlede tilrettelæggelse af fælles hjælperordninger, herunder om regionsråd eller
kommunalbestyrelserne i regionen varetager betalingen af udgifterne.
•
Aftalen kan fastlægge principper for fordeling af de samlede udgifter til hjælperordninger mellem regionsråd og
kommunalbestyrelser i regionen, herunder særlige principper på områder hvor der har været udfordringer med
fordelingen af udgifterne.
•
Der tages udgangspunkt i de samlede udgifter til ordningerne, herunder udgifter til aflønning af hjælperne, udgifter
forbundet med arbejdsgiveropgaver, nødvendige omkostninger ved overholdelse af arbejdsmiljølovgivningen,
sygefravær, vikardækning, forsikringer m.v. Fordelingen omfatter det samlede antal timer en borger modtager hjælp
til respirationsbehandling og hjælp efter servicelovens §§ 83, 85, 95 eller 96.
•
Hvis aftalerne mellem regionen og regionens kommuner ikke indeholder principper for fordeling af de samlede udgifter,
så gælder den centralt fastlagte fordelingsnøgle, hvorefter regionsrådet af holder 67 pct. og kommunalbestyrelsen
afholder 33 pct. af de samlede udgifter til fælles hjælperordninger.
•
Aftalerne kan omfatte tilrettelæggelse af fælles hjælperordninger, f.eks. kontaktpunkter for borgere i region og/eller
kommune og kontaktpunkter for fagpersoner i region/kommune. Kontaktpunkter for borgere kan bruges til at
informere om muligheder for valg af arbejdsgiver.
Hovedformål med ændringen i lovgivningen
•
Sikre at borgeren får størst mulig indflydelse på eget liv og samtidig får behandling af høj kvalitet.
•
At regioner og kommunerne indgår aftaler om den samlede tilrettelæggelse af fælles hjælperordninger, og aftalerne
bør omhandle de emner, som der erfaringsmæssigt kan opstå tvivl eller uenighed om. Det omfatter f.eks. spørgsmålet
om fordeling af udgifter forbundet med fælles hjælperordninger, herunder i forhold til brugen af vikarer, særlige
forhold i forbindelse med borgerens eventuelle indlæggelse på sygehus, forskelle i kompetenceniveauer hos hjælpere
til at opfylde regionale hhv. kommunale krav, ferier m.v. Aftalerne skal være til gavn for borgere og give mere enkelt
og effektiv samarbejde mellem regioner og kommuner samt medvirke til klare rammer og vilkår for opgaveløsningen,
samarbejdet og fordelingen af udgifter til de fælles hjælperordninger.
•
At regionernes og kommunernes administration forenkles og samlet set reduceres, bl.a. fordi parterne ikke skal tage
konkret stilling til de behandlede spørgsmål i aftalerne for hver enkelt hjælperordning.
•
En bedre udnyttelse af ressourcerne, herunder i forhold til overlappende hjælpere, og at de fælles hjælperordninger i
hjemmet giver en kontinuerlig og sammenhængende sundhedsfaglig hjælp og bistand til borgerne efter serviceloven
med høj kvalitet.
5
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0006.png
5
2.2
AFGRÆNSNING OG METODER
Evalueringen af fælles hjælperordninger for borgere med kronisk respirationsinsufficiens omfatter:
Afgrænsning af evalueringen
•
Borgere som modtager respirationsbehandling i hjemmet efter sundhedslovens § 79 og hjælp
efter servicelovens § 83 (personlig og praktisk hjælp i hjemmet - hjemmehjælp), § 85
(socialpædagogisk bistand), § 95 (kontant tilskud til personlig og praktisk hjælp over 20 timer
om ugen) eller § 96 (borgerstyret personlig assistance).
Alle fem regioner og alle 98 kommuner har fået tilsendt et spørgeskema omhandlende deres
oplevelser med, og vurderinger af, samarbejdet omkring de fælles hjælperordninger
Tidsperioden for kommuner og regioners spørgeskemabesvarelser samt dataudtræk fra
regionerne omfatter perioden 2016-2018. Samarbejdsaftalerne mellem kommunerne og
regionerne blev indgået i perioden fra anden halvdel af 2016 og frem mod starten af 2017.
•
•
Resultaterne i undersøgelsen bygger på følgende metoder, som er uddybet i metodebilaget til
nærværende analyse:
Undersøgelsernes metoder
•
•
•
•
•
Desk-studie af baggrundsmaterialer i form af lovgivning, vejledninger, samarbejdsaftaler mellem
kommuner og regioner, rapporter og publikationer omkring fælles hjælperordninger for borgere
med kronisk insufficiens. Desk-studiet har bidraget til at få klarlagt omfanget og
detaljeringsgraden af de samarbejdsaftaler, som regionerne og kommunerne har indgået som
følge af den nye lovgivning på området.
Desk-studie af registerdata fra regionerne vedrørende antal omfattede borgere på de fælles
hjælperordninger for borgere med kronisk insufficiens og den dertilhørende økonomi. Desk-
studiet har bidraget til at få klarlagt omfanget af, og udviklingen i, antallet af fælles
hjælperordninger i de fem regioner
–
herunder udviklingen i antallet af henholdsvis børn og
voksne.
Spørgeskema udsendt til alle fem regioner og 98 kommuner omhandlende deres oplevelser med,
og vurderinger af, samarbejdet omkring de fælles hjælperordninger. Alle fem regioner har
deltaget i spørgeundersøgelse til regioner. For spørgeundersøgelsen til kommuner var
svarprocenten var på 75 %, hvoraf 68 kommuner indgår i evalueringens opgørelser, idet seks
kommuner ikke har haft borgere på fælles hjælperordninger i den adspurgte periode.
Spørgeskemabesvarelserne indgår i evalueringen med en vurdering af en række centrale temaer
i forhold til evalueringens fokus i form af viden om brugen af samarbejdsaftalerne, håndteringen
af udgiftsfordelingen og den centralt fastsatte fordelingsnøgle samt en umiddelbar vurdering af
udviklingen i kvaliteten i hjælpen til borgerne.
Opfølgende dialog med enkelte regioner i forhold til temaer i spørgeskemabesvarelser og
tilsendte datasæt
Interviews med 17 borgere fra en række udvalgte kommuner, som indgår i fælles
hjælpeordninger. Interviewene har omhandlet centrale temaer for evalueringen og bidrager i
form af viden om borgerens oplevelse af at have indflydelse på egen hverdag, at der bliver taget
individuelle hensyn i tilrettelæggelsen plejen samt at der er oplevet kvalitet og sammenhæng i
behandlingen. Borgerne kommer fra kommuner, der er repræsenteret i forhold til både størrelse
og geografi.
I tolkningen af resultaterne indgår derudover de generelle erfaringer, som BDO har fra tidligere analyser,
evalueringer og rådgivning inden for tilsyns-, hjemmepleje- og socialområdet.
6
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0007.png
6
Evalueringens undersøgelsesspørgsmål kan tematiseres i tre hovedtemaer:
A. Sikring af størst mulig indflydelse for borgeren og samtidig behandling af høj kvalitet
Det undersøges, hvorvidt borgerne oplever, at de siden lovændringerne har fået større indflydelse på
eget liv, uden at det er gået ud over kvaliteten af behandlingen.
B. Den centralt fastsatte fordelingsnøgle
Det undersøges om den centralt fastsatte fordelingsnøgle af udgifter mellem regionsråd og
kommunalbestyrelser, som finder anvendelse, hvis aftalen mellem region og kommunerne i regionen ikke
indeholder principper for fordeling af udgifter til fælles hjælperordninger, fungerer efter hensigten,
herunder om der er grundlag for at justere fordelingsnøglen. Derudover undersøges i hvilket omfang
region og kommuner indgår aftaler, hvor fordelingsnøglen finder anvendelse.
C. Aftalerne mellem regioner og kommuner
Det undersøges, hvorvidt aftalerne mellem region og kommuner fungerer efter hensigten, med henblik på
at vurdere, om indholdet af de aftaler, som region og kommuner skal indgå, bør reguleres yderligere.
Evalueringen belyser hovedtemaerne i nedenstående samlede analyseramme for evalueringen af de
fælles hjælperordninger for borgere med kronisk respirationsinsufficiens, jf.
Figur 2.1. Rapportens
struktur tager ligeledes afsæt i analyserammen.
Figur 2.1: Analyseramme for evalueringen
7
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0008.png
7
2.3
RAPPORTENS OPBYGNING
Rapporten er opbygget efter de tre føromtalte hovedtemaer:
DEL I. BORGERNES INDFLYDELSE OG KVALITET I BEHANDLINGEN
I
kapitel 3
kortlægges, hvorvidt borgerne oplever, at de siden lovændringerne har fået
større indflydelse på eget liv uden at det er gået ud over kvaliteten af behandlingen.
Kapitlet indeholder derudover borgernes vurdering af valgfrihed og information i forhold
til arbejdsgiverordning i relation til fælles hjælperordninger. Som en central del af
kapitlet er også borgernes vurdering af kvaliteten i den samlede hjælp i forhold til
hjælpernes kompetencer, sammenhæng i tilrettelæggelsen, hensyntagen til behov og
ønsker mv. samt kommunernes og regionernes oplevelse af, om kvaliteten i hjælpen er
blevet bedre.
DEL II. UDGIFTSFORDELING OG FORDELINGSNØGLE MELLEM REGIONER OG KOMMUNER
I
kapitel 4
kortlægges indledningsvist anvendelsen af de fælles hjælperordninger med
afsæt i data indhentet fra regionerne, herunder antallet af borgere. I afsnittet behandles
også kommunernes og regionernes samlede udgifter til de fælles hjælperordninger samt
udfordringerne med at opgøre dette.
I kapitlet kortlægges også anvendelsen af den centralt fastsatte fordelingsnøgle, som
finder anvendelse, hvis aftalen mellem kommunerne og regionen ikke indeholder
principper for fordeling af udgifter til fælles hjælperordninger eller de i aftalen fastlagte
principper for fordeling af udgifter. Kapitlet indeholder derudover kommunernes og
regionernes vurderinger af de væsentligste temaer vedrørende udgiftsfordelingen og
administrationen heraf.
DEL III. AFTALERNE MELLEM REGIONER OG KOMMUNER
I
kapitel 5
kortlægges aftalernes indhold og reguleringsgrad indledningsvist.
Kortlægningen omfatter samarbejdsaftalerne i de fem regioner og har fokus på om
aftalerne indeholder de emner, som der enten er behandlet direkte i lovgivning, og
vejledning eller som der erfaringsmæssigt kan opstå tvivl eller uenighed om.
Kapitlet indeholder derudover kommunernes og regionernes vurderinger af
aftaleindholdet på baggrund af surveys i forhold til formålet samt eventuelle udfordringer
i de nuværende aftaler. Indeholdt i dette er parternes vurderinger af, om aftalerne
medvirker til at sikre, at administrationen af de fælles hjælperordninger er blevet
forenklet og samlet set er blevet reduceret som følge af lovændringen.
DEL IV. ANVISNINGER TIL MULIGE JUSTERINGER AF AFTALEGRUNDLAGENE MELLEM REGIONER OG
KOMMUNER
I
kapitel 6
opstilles anvisninger til mulige justeringer af aftalegrundlagene mellem
regionerne og kommunerne, baseret på evalueringens findings. Anvisningerne vil både
have snitflade til gældende lovgivning og vejledning på området samt til aftaleforholdene
mellem regioner og kommuner.
BILAG
8
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0009.png
8
3.
BORGERNES INDFLYDELSE OG OPLEVEDE
KVALITET I HJÆLPEN
Nærværende kapitel kortlægger, hvorvidt de interviewede borger i evalueringen oplever, at de siden
lovændringerne har fået større indflydelse på eget liv uden at det er gået ud over kvaliteten af
behandlingen. Kapitlet indeholder derudover borgernes vurdering af valgfrihed og information i forhold til
arbejdsgiverordning i relation til fælles hjælperordninger.
Som en central del af kapitlet er også borgernes vurdering af kvaliteten i den samlede hjælp i forhold til
hjælpernes kompetencer, sammenhæng i tilrettelæggelsen, hensyntagen til behov og ønsker mv.
Afslutningsvist er kort skitseret kommunernes og regionernes oplevelse af, om kvaliteten i hjælpen er
blevet bedre.
Formålet med lovgivningen ift. borgernes indflydelse og oplevede kvalitet i hjælpen
Formålet med lovgivningen var især koncentreret omkring muligheden for at sørge for nogle mere
klare rammer for at sikre, at de fælles hjælperordninger fremadrettet tilrettelægges ud fra
borgerens samlede behov for hjælp, så de fælles hjælpere varetager både respirationsbehandling og
hjælp efter serviceloven i det omfang, det er muligt.
På den måde var det formålet at sikre borgeren størst mulig indflydelse på eget liv og samtidig får
behandling af høj kvalitet. Det var i den forbindelse centralt, at de fælles hjælperordninger i
hjemmet giver en kontinuerlig og sammenhængende sundhedsfaglig hjælp og bistand til borgerne
efter serviceloven med høj kvalitet.
Det er i tillæg til temaet om størst mulig indflydelse på eget liv også et klart formål med
lovgivningen, at borgerne får en væsentlig valgfrihed med hensyn til, hvem der skal varetage
arbejdsgiveransvaret for hjælperordningen, og at borgeren ikke - med mindre det er nødvendigt -
skal have to forskellige hjælperhold i hjemmet samtidig.
Opfyldelse af formålet med lovgivningen
Det er med lovændringerne generelt lykkedes at sikre borgeren en høj grad af indflydelse på eget liv
og behandling af høj kvalitet. De interviewede borgere udtrykker generelt stor tilfredshed med
kvaliteten af ordningen
–
netop i kraft af den indflydelse og fleksibilitet i ordningen, der gør det
muligt selv at tilrettelægge behandlingen og hjælpen efter ønsker og behov i hverdagen.
Det handler særligt om, at de interviewede borgere i udgangspunktet oplever stor selvbestemmelse
som daglig arbejdsleder, og at det opleves positivt at have medansvar for at få ordningen til at
fungere.
Det er ligeledes lykkedes at opfylde formålet om større valgfrihed i forhold til varetagelse af
arbejdsgiveransvaret. De interviewede borgere har generelt oplevet en god information og
vejledning fra kommuner og regioner i forhold til muligheden for valg af arbejdsgiverrollen, ligesom
de er bekendt med frit valgs-mulighederne, herunder at arbejdsgiveransvaret for
respirationshjælperne kan varetages af den forening eller private virksomhed, som borgeren har
valgt som arbejdsgiver for hjælperne efter servicelovens §§ 95-96.
Regioner og kommuner angiver i surveys, at de overordnet har vanskeligt ved at vurdere, om
formålene med lovændringen i samme grad er opfyldt i forhold til øget frihed til valg af arbejdsgiver
og forbedret kvaliteten af den hjælp, som borgerne modtager. Flere regioner mener ikke, at borgere
har fået større frihed til at vælge arbejdsgiver/arbejdsleder eller at kvaliteten i respirationshjælpen
er øget, mens en del af kommunerne omvendt mener, at hjælpen er blevet bedre.
9
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0010.png
9
3.1
BORGERNES OPLEVELSE AF STØRRE INDFLYDELSE OG
FORBEDRET KVALITET I HJÆLPEN
For at undersøge, hvorvidt borgere i fælles hjælperordninger oplever, at de siden lovændringerne har
fået større indflydelse på eget liv og samtidigt fået behandling af høj kvalitet, har BDO foretaget
telefoninterview af 17 borgere
1
fra en række kommuner.
Interviewene har taget udgangspunkt i en
afdækning af borgerens oplevelser i forhold til:
•
Valgfrihed i forhold til arbejdsgiverordning i relation til fælles hjælperordninger, herunder
oplevelsen af myndighedernes information om frit valg.
•
Tilrettelæggelse af hjælpen, herunder sammenhæng i tilrettelæggelsen mellem den respiratoriske
hjælp og den øvrige hjælp samt hensyntagen til individuelle behov og ønsker mv. og vurdering af
kvaliteten i den samlede hjælp.
Nogle borgere er meget plejekrævende, idet de både modtager respirationshjælp 24 timer i døgnet og
derudover også modtager flere daglige besøg af hjemme- og hjemmesygeplejen, mens andre
interviewede borgeres plejebehov begrænser sig til, at én hjælper kan varetage (typisk natlig)
respirationshjælp og den øvrige hjælp i løbet af døgnet.
Der er altså tale om en meget differentieret gruppe hvad angår plejebehov, udfoldelses- og
udtryksmuligheder samt borgernes ressourcer til at orientere sig i lovgivning, aktivt samarbejde med
myndigheder mv. Det betyder blandt andet, at nogle borgere ikke med sikkerhed har kunnet oplyse,
hvilke ydelser, de er visiteret til, og dermed hvilket lovgrundlag, de modtager hjælp efter.
Det har været forbundet med betydelige udfordringer at indsamle data omkring borgernes oplevelser af
øget indflydelse og mere sammenhængende plejeforløb. Det betyder, at der er gennemført færre
interviews med borgere end oprindeligt ønsket i forbindelse med evalueringen.
Det drejer sig særligt om indhentning af samtykke fra borgere til deltagelse i evalueringen, som udvalgte
kommuner har forestået. Tilbagemeldingerne fra kommunerne har i den forbindelse været, at
borgergruppen på grund af det omfattende plejebehov dels har været svært tilgængelig og dels også
udfordringer ved den praktiske gennemførelse af interviews (fx i forbindelse med talebesvær). Derudover
er der for den enkelte er tale om følsomme oplysninger, hvilket sandsynligvis har afholdt nogle borgere
fra at deltage.
BDO har foretaget interviews med borgere, som udover respirationshjælp modtager hjælp efter
servicelovens §§ 83 (praktisk hjælp/personlig pleje), 95, stk. 3 (udbetaling af kontant tilskud
nærtstående som helt eller delvis passer borgeren) og 96 (borgerstyret personlig assistance). Omkring 85
pct. af de interviewede borgere har modtaget borgerstyret personlig assistance.
Valgfrihed i forhold til arbejdsgiverordning
3.1.1
Lovændringen gav borgere, som modtager respirationsbehandling i hjemmet efter sundhedsloven og
hjælp efter servicelovens §§ 95 og 96 mulighed for at vælge, at arbejdsgiveransvaret for
respirationshjælpere kan varetages af den forening eller private virksomhed, som borgeren har valgt som
arbejdsgiver for hjælpere efter serviceloven.
En stor del af de interviewede borgere har haft hjælperhold siden før lovgivningen, hvor de hjælpere,
som var ansat af regionen eller den private virksomhed, som regionen har indgået aftale med, også
varetog hjælpen efter serviceloven, og har bibeholdt dette efter lovændringen. Disse borgere har derfor
ikke mærket en egentlig ændring i forhold til, hvem der yder hjælpen i borgerens hjem.
Enkelte var så utilfredse med de virksomheder som de pågældende regioner havde indgået aftale med, og
valgte derfor at indgå aftaler med private virksomheder for så vidt angår hjælpen efter serviceloven. Det
var imidlertid stadig det samme hjælperhold som udførte den samlede hjælp under to forskellige
arbejdsgivere. Lovændringen gav dermed en større benyttet valgfrihed for disse borgere.
En stor del af de interviewede borgere har indgået aftale med en privat virksomhed om, at tilskuddet
overføres til den private virksomhed, der herefter er arbejdsgiver for det hjælperne, og dermed
varetager arbejdsgiverbeføjelserne i samråd med borgeren. Borgerne afholder som oftest selv
ansættelsessamtaler, og finder dermed kandidater, som opfylder de nødvendige faglige kompetencer og
1
Hvis borgeren ikke selv har kunne føre en samtale, har det været den nærtstående, som er blevet interviewet eller borgeren har besvaret spørgsmålene skriftligt.
10
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0011.png
10
borgerens øvrige krav til fx fleksibilitet. De borgere, der har mulighed for at gøre dette, er meget
tilfredse med den løsning.
I forbindelse med borgernes visitation til de pågældende ordninger oplevede de en god information og
vejledning fra myndighederne i forhold til mulighederne for valg af arbejdsgiverrollen. Alle de
interviewede borgere var dermed bekendt med frit valgs-mulighederne inden for den pågældende
ordning.
3.1.2
Tilrettelæggelse og kvalitet af hjælpen
Borgerne udtrykker generelt stor tilfredshed med hjælperordningerne, og oplever stor indflydelse på eget
liv inden for de rammer, som deres helbredsmæssige situation og funktionsevnetilstand sætter dem i.
Borgerne udtrykker ligeledes stor tilfredshed med kvaliteten af den samlede hjælp.
Borgere, som modtager respirationsbehandling i hjemmet efter sundhedsloven og hjælp efter
servicelovens §§ 95-96 oplever i
kraft af borgerens eller den nærtståendes arbejdslederfunktion gode
muligheder for at tilrettelægge deres hverdag. Det gælder blandt andet tilrettelæggelse af hjælpernes
arbejdstider og arbejdsopgaver, og samtlige borgere udtrykker en stor tilfredshed med den indflydelse og
fleksibilitet, som ordningerne medfører.
Borgere, som modtager respirationsbehandling i hjemmet efter sundhedsloven og hjælp efter
servicelovens § 83 er typisk så behandlingskrævende i den respiratoriske behandling, at to samtidige
hjælpere er nødvendige for at udføre hjælpen. Disse borgere har
respirationshjælp hele døgnet og får
derudover besøg af hjemme- og hjemmesygeplejen i op til seks gange i løbet af dagen. Disse borgeres
helbredssituation sætter derfor sine naturlige begrænsninger i borgerens mulighed for at tilrettelægge
hjælpen, men borgerne oplever, at der inden for disse rammer tages hensyn til individuelle behov og
ønsker.
De borgere, som modtager respirationsbehandling i hjemmet efter sundhedsloven og hjælp efter
servicelovens §§ 95 og 96, og dermed varetager arbejdslederrollen (og eventuelt også arbejdsgiverrollen)
fremhæver sygdom blandt hjælperne, som det vanskeligste forhold i driften af hjælperordningerne.
Borgerne skal som udgangspunkt selv finde afløsere i det faste hjælperhold, men kan i nødstilfælde bruge
et af de vikarbureauer som regionen har aftale med. I de tilfælde, hvor borgeren har indgået aftale med
en privat virksomhed, kan virksomheden i nogle tilfælde være behjælpelige med at finde vikarer.
Borgernes kontakt med regionen består primært af årlige opfølgninger, undersøgelser eller overvågning
på respirationscentrene. Borgernes kontakt med kommunen varierer afhængigt af den enkelte ordning,
herunder om borgeren selv fungerer som arbejdsgiver. Nogle kommuner afholder årlige
opfølgningsmøder, mens andre kommuners kontakt er mere sagsbåret (fx i forbindelse med ansøgning om
merudgifter).
Borgerne udtrykker alle stor tilfredshed med den oplevede kvalitet i den samlede hjælp. Det er
imidlertid ikke muligt på baggrund af borgernes udsagn, at konstatere, om borgerne modtager høj
kvalitet i en klinisk forstand.
Oplæringen af nye hjælpere foregår som oftest som sidemandsoplæring i borgerens hjem suppleret med
kurser på respirationscenteret. Nogle borgere har også mulighed for selv at instruere nye hjælpere i
arbejdsopgaverne. Det gælder særligt for den praktiske hjælp og personlige pleje.
Alle borgere udtrykker en stor tilfredshed med den oplevede kvalitet af den respiratoriske behandling
såvel som den praktiske hjælp og personlige pleje, og føler sig trygge ved, at hjælperne har eller tilegner
sig de fornødne faglige kompetencer.
11
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0012.png
11
3.2
REGIONERNES OG KOMMUNERNES OPLEVELSE AF
STØRRE INDFLYDELSE OG FORBEDRET KVALITET I
HJÆLPEN
Som et led i lovændringen var der som nævnt fokus på at sikre, at de nye aftaler mellem regionerne og
kommunerne skulle skabe klarere rammer og bedre vilkår for opgaveløsningen og samarbejdet omkring
borgeren. I spørgeundersøgelsen til regionerne og kommunerne er der spurgt til oplevelsen af, om
kvaliteten i respirationshjælpen er blevet bedre samt om loven har givet de borgere, der får hjælp efter
§§ 95-96, større frihed i forhold til valg af arbejdsgiver/arbejdsleder.
Overordnet har kommunerne og regionerne i spørgeundersøgelsen vanskeligt ved at vurdere, om
lovændringen har øget friheden til valg af arbejdsgiver og forbedret kvaliteten af den hjælp, som
borgerne modtager. Således angiver 28 af de 68 kommuner og to ud af de fem regioner, at de ikke ved
om loven har givet borgere der får hjælp efter §§ 95-96 større frihed til at valg af
arbejdsgiver/arbejdsleder, jf. figur 3.1 nedenfor.
Figur 3.1: Vurdering af om loven har givet borgere der får hjælp efter §§ 95 og 96 større
frihed til valg af arbejdsgiver/arbejdsleder
Kommuner
Regioner
Antal kommuner
28
13
7
15
5
Enig
Uenig
Meget
uenig
Ved ikke
Antal regioner
2
1
2
Meget
enig
Meget
enig
Enig
Uenig
Meget
uenig
Ved ikke
Tilsvarende ses at 38 af kommunerne i spørgeundersøgelsen og 3 af regionerne ikke ved om
lovændringerne har øget kvaliteten af respirationshjælpen, jf. figuren nedenfor. Baggrunden for
regionernes manglende indsigt i kvaliteten af respirationshjælpen skal sandsynligvis findes i den
organisatoriske opdeling mellem regionen og respirationscentrene.
Figur 3.2: Vurdering af om loven har øget kvaliteten af respirationshjælpen
Kommuner
Regioner
Antal kommuner
Antal regioner
38
3
2
15
3
12
0
Meget
enig
Enig
Uenig
Meget
uenig
Ved ikke
Meget
enig
Enig
Uenig
Meget
uenig
Ved ikke
Kommunerne og regionerne er delt i spørgsmålet om, om lovændringen har givet § 95- og § 96-borgere
større frihed til at vælge arbejdsgiver/arbejdsleder eller ej. En lille overvægt til af kommunerne mener,
at kvaliteten i respirationshjælpen er øget. Modsat tegner der sig et billede af, at regionerne ikke mener,
at borgere har fået større frihed til at vælge arbejdsgiver/arbejdsleder eller at en øget kvalitet i
respirationshjælpen.
12
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0013.png
12
4.
UDGIFTSFORDELING OG FORDELINGSNØGLE
MELLEM REGIONER OG KOMMUNER
Nærværende kapitel kortlægger indledningsvist anvendelsen af de fælles hjælperordninger med afsæt i
data indhentet fra regionerne. I kapitlet kortlægges også anvendelsen af den centralt fastsatte
fordelingsnøgle samt regionernes og kommunernes vurderinger af udgiftsfordeling og fordelingsnøgle,
herunder en række betragtninger omkring rimelighed og enighed mellem parterne.
I kapitlet anvises desuden en række temaer, som både regioner og kommuner på baggrund af
spørgeundersøgelsen og opfølgende drøftelser umiddelbart har italesat som mulige genstande for
yderligere regulering i forlængelse af nærværende evaluering.
Formålet med lovgivningen ift. udgiftsfordeling og fordelingsnøgle mellem regioner og kommuner
Formålet med lovgivningen var - som nævnt indledningsvist - at få regionsrådet og
kommunalbestyrelserne i regionen til at indgå generelle aftaler om tilrettelæggelse af fælles
hjælperordninger i hjemmet til personer, som både har respirationshjælpere (§ 79, stk. 1, i
sundhedsloven) og hjælpere efter §§ 83, 85, 95 eller 96 i serviceloven.
Som en central del af de generelle aftaler var formålet enten at få fastlagt principper for fordeling
af de samlede udgifter til hjælperordninger mellem region og kommuner eller at følge den centralt
fastlagte fordelingsnøgle, hvor regionen afholder 67 pct. og kommunen afholder 33 pct. af de
samlede udgifter til fælles hjælperordninger.
Brugen af faste aftaler om fordelingen af udgifterne har til formål at skabe et mere enkelt og mere
effektivt samarbejde mellem regioner og kommuner samt medvirke til klarere rammer og vilkår for
fordelingen af udgifter til de fælles hjælperordninger. Herudover var det formålet, at regionernes og
kommunernes administration skulle forenkles og samlet set reduceres.
Opfyldelse af formålet med lovgivningen
Det kan konstateres ud fra de gennemførte surveys og interviews, at den centralt fastsatte
fordelingsnøgle i dag i udgangspunktet bruges i de aftaler mellem regionerne og kommunerne, der
falder inden for vejledningens definition af fælles hjælperordninger.
Regionerne og kommunerne har i tillæg via surveys tilkendegivet, at man med den centralt fastsatte
fordelingsnøgle er lykkedes med generelt at forenkle processen, hvori kommuner og regioner indgår
aftaler i forhold til tidligere, at lette den generelle administration samt at der i dag er færre
uenigheder om økonomi mellem kommuner og regioner.
Det vurderes generelt set af regionerne og kommunerne, at der fremadrettet ikke er behov for at
afvige fra den centralt fastsatte fordelingsnøgle, men at der i enkelte tilfælde kunne være behov for
at indgå særlige aftaler om en anden fordeling
.
4.1
BRUGEN AF FÆLLES HJÆLPERORDNINGER
Aftalerne mellem kommunerne og regionerne blev indgået ultimo 2016 eller primo 2017 med
tilbagevirkende kraft typisk fra 31. august 2015 eller 1. januar 2016. Den praktiske udmøntning af
aftaleindholdet skete for de fleste kommuner og regioner derfor først fra 2017.
Tabel 4.1 nedenfor viser antallet af fælles hjælperordninger fordelt på regioner og aldersgruppe på
baggrund af data indhentet fra regionerne. Da aftalerne mellem regionerne og kommunerne først er
indgået tidligst ved udgangen af 2016, er der ikke sket en udmøntning af den centralt fastsatte
fordelingsnøgle før 2017, hvilket betyder, at data for 2016 ikke kan sammenlignes med senere år. Data
for 2016 indgår derfor ikke i tabellen nedenfor.
13
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0014.png
13
Tabel 4.1: Antal fælles hjælperordninger fordelt på område og gruppe (2017-2018)
2017
2018
Børn og unge
Voksne Børn og unge
Voksne
Region Nordjylland
3
52
2
52
Region Midtjylland
4
177
4
151
Region Syddanmark
9
131
8
138
Region Hovedstaden
16
112
17
112
Region Sjælland
14
67
11
70
I alt
46
539
42
523
Kilde: Indberetninger fra regionerne, december 2018
Børne- og ungeordningerne udgør en væsentligt større andel af de samlede antal ordninger i Region
Sjælland og Region Hovedstaden på 13-17 pct., mens samme andel i de øvrige regioner blot udgør mellem
2-6 pct. af de fælles hjælperordninger.
I årene 2017 og 2018 ligger antallet af fælles hjælperordninger, men efter den praktiske udmøntning af
aftalerne mellem regioner og kommuner i 2017 falder antallet af fælles hjælperordninger en anelse fra
539 borgere 2017 til 523 borgere i 2018. Det er primært udviklingen i Region Midtjylland, der er baggrund
for det samlede fald på landsplan selvom to af regionerne har oplevet en stigning i antallet af fælles
hjælperordninger.
Udviklingen i antallet af fælles hjælperordninger udgøres af såvel nye ordninger som ophørte ordninger fx
i forbindelse med afgang. På baggrund af tidligere undersøgelser på området, herunder fra regionerne, er
det erfaringen, at antallet af ophørte aftaler varierer meget over tid, hvilket kan forklare en del af
udsvingene
2
. Ses der nærmere på data fra regionerne i perioden inklusiv 2016
–
hvor udgiftsfordelingen
ikke fulgte en fast fordelingsnøgle - er det dog vurderingen, at det samlede antal fælles
hjælperordninger på tværs af regionerne ligger forholdsvist stabilt.
Det kan konstateres, at der er stor forskel i regionernes registrerings- og styringspraksis på området for
fælles hjælperordninger, hvilket afspejler sig i det udleverede datamateriale. Det er således vanskeligt
at udtale sig mere konkret om de bagvedliggende oplysninger for ordningerne, herunder oplysninger om
omfanget af bevilgede timer eller hvilke paragraffer i serviceloven, som de fælles hjælperordninger
bygger på.
En af regionerne har i den forbindelse at lave en opgørelse over det antal visiterede timer på et døgn,
som dens borgere er bevilliget. Heraf fremgår det, at ca. 70 pct. af borgerne modtager hjælp 24 timer i
døgnet, mens kun ca. 12 pct. modtager hjælp i mindre end 12 timer i døgnet. Af opgørelsen fremgår det
også, at det ofte er børn og unge, som er visiteret til et lavere timeantal.
Børn og unge har ifølge en anden regions opgørelser oftere faglærte hjælperhold. Faglærte ordninger
dækker over personale med en sundhedsfaglig uddannelse, og det er erfaringen, at disse faglærte
ordninger alt andet lige er dyrere end de ufaglærte ordninger. Dette bekræftes af de andre regioner, som
anvender netop denne oplysning i økonomistyringen af området.
Regionerne har som nævnt ikke været i stand til at fremfinde oplysninger om, hvilken hjælp og pleje,
som borgerne i de fælles hjælperordninger modtager efter servicelovens paragraffer. Baggrunden herfor
er blandt andet manglende eller forskellig registreringspraksis mellem kommunerne og regionerne,
udfordringer med uafklarede visitationer, re-visitationer i forhold til ny paragraf mv., hvilket ifølge
regionerne pt. gør datagrundlaget usikkert. Ud fra de gennemførte borgerinterviews samt drøftelser med
udvalgte kommuner er det BDO’s
umiddelbare vurdering, at størstedelen af borgere på de fælles
hjælperordninger modtager hjælp og pleje efter servicelovens § 96 (Borgerstyret Personlig Assistance).
På samme vis er det ifølge regionerne forbundet med en høj grad af usikkerhed at opgøre udgifterne til
de fælles hjælperordninger uden at det er forbundet med en minutiøs gennemgang af hver enkelt borgers
sags- og afregningsforhold. Regionerne foretager ellers registrantbogføring af udgifterne til fælles
hjælperordninger, men herunder er der foruden afregning mellem kommuner og vikarbureauer også
konteret udgifter til det respiratoriske udstyr borgeren får udleveret. Det er derfor ikke lykkedes inden
for rammerne af nærværende evaluering af etablere et validt grundlag for opgørelsen af regionernes og
kommunernes udgifter samt udviklingen heri over årene.
Opgørelsen af udgifterne til de fælles hjælperordninger udfordres af, at regionerne og kommunerne i
forbindelse med de nye samarbejdsaftaler igangsatte et arbejde med at få tilbagereguleret udgifterne
2
Region Midtjylland: Medicinsk teknologivurdering af respiratorbehandling i eget hjem (2017)
14
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0015.png
14
efter den nye fordelingsnøgle. Regionerne igangsatte arbejdet med dette ultimo 2016 og primo 2017, og
arbejdet med tilbagereguleringer
er efter BDO’s opfattelse ikke endeligt
tilvejebragt. Som følge heraf er
udgiftsniveauerne derfor højere i perioden 2016-2018 end de reelle udgifter for disse år, da de tager
højde for tidligere års afregninger med kommunerne.
Afslutningsvist skal det pointeres, at nogle regioner i forbindelse med nærværende evaluering ikke
umiddelbart har kunnet adskille udgifterne til de fælles hjælperordninger fra udgifterne til øvrige
respiratoriske ordninger, da der ikke er etableret arbejdsgange i den daglige styring af området, der
understøtter denne opdeling.
4.2
BRUGEN AF DEN CENTRALT FASTSATTE
FORDELINGSNØGLE
Det kan konstateres af regionernes besvarelser samt de udleverede datasæt, at den centralt fastsatte
fordelingsnøgle altid finder anvendelse, når borgeren tilhører målgruppen beskrevet i bekendtgørelsen.
Kommunernes besvarelser derimod antyder en usikkerhed om, hvornår fordelingsnøglen finder
anvendelse.
I tillæg hertil kan det konstateres ud fra de udleverede datasæt fra regionerne omkring respiratoriske
ordninger, at kun en lille del af ordningerne i dag, som ikke er en del af de fælles hjælperordninger.
Det omfatter borgere, som foruden den respiratoriske behandling modtager kommunale opgaver efter
servicelovens § 44, jævnfør § 84 og § 108 samt sundhedslovens § 138.
Kommunerne og regionerne har besvaret, om de generelt bruger den centralt fastsatte fordelingsnøgle,
hvor regionen og kommunen betaler henholdsvis 67 pct. og 33 pct. af de samlede udgifter.
Figuren nedenfor viser, at kommunerne og regionerne i høj grad anvender den centralt fastsatte
fordelingsnøgle. Det kan således konstateres, at 67 af de 69 kommuner i høj eller i meget høj grad
benytter den centralt fastsatte fordelingsnøgle, mens de fem regioner alle svarer i meget høj grad.
Figur 4.2: Kommunernes og regionernes brug af den centralt fastsatte fordelingsnøgle
53
Kommuner
4
Regioner
Antal kommuner
14
0
0
2
Antal regioner
1
0
0
0
I meget
høj grad
I høj
grad
I lav grad I meget Ved ikke
lav grad
I meget I høj grad I lav grad I meget Ved ikke
høj grad
lav grad
4.3
VURDERING AF UDGIFTSFORDELING OG
FORDELINGSNØGLE
Kommunerne og regionerne har via surveys vurderet den centralt fastsatte fordelingsnøgle i forhold til
selve processen om indgåelse af aftaler mellem kommunerne og regionerne samt fordelingsnøglens
betydning efter aftaleindgåelse. Derudover har kommunerne og regionerne haft mulighed for at angive,
om der er behov for yderligere justeringer.
Det kan indledningsvist konstateres på baggrund af tilbagemeldingerne i surveys, at udgiftsfordelingen og
fordelingsnøglen fylder meget i kommunernes og regionernes bevidsthed, når det handler om de fælles
hjælperordninger.
15
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0016.png
15
4.3.1
Vurdering af processen om indgåelse af aftaler
Kommunerne og regionerne vurderer overordnet, at den centralt fastsatte fordelingsnøgle har betydet, at
processen hvori kommunerne og regionerne indgår aftaler er blevet forenklet i forhold til de tidligere
drøftelser. Dette kommer til udtryk ved at 52 ud af 68 kommuner og alle fem regioner tilkendegiver, at
fordelingsnøglen i høj eller i meget høj grad har forenklet processerne, netop fordi det er nedfældet i
aftalerne mellem regionerne og kommunerne. Ni af kommunerne har i spørgeundersøgelsen svaret, at
den centralt fastsatte fordelingsnøgle kun i lav eller meget lav grad har forenklet processen i forhold til
tidligere drøftelser.
Figur 4.3: Den centralt fastsatte fordelingsnøgle betydning for forenkling af processen i
forhold til tidligere drøftelser
33
Kommuner
4
Regioner
Antal kommuner
19
Antal regioner
6
7
3
1
Meget Høj grad Lav grad Meget Ved ikke
høj grad
lav grad
Meget høj Høj grad Lav grad Meget lav Ved ikke
grad
grad
I vurderingerne af fordelingsnøglens betydning for en forenkling i processen står det som et centralt
tema, om det er klart defineret, hvilke udgifter, der er omfattet af den fælles finansieringsforpligtelse i
hjælperordningerne.
I den forbindelse vurderer 47 ud af 68 kommuner også
–
som det fremgår af Figur 4.4 nedenfor - at det er
klart defineret, hvad der forstås ved samlede udgifter til de fælles hjælperordninger, som kan dækkes af
den centralt fastsatte fordelingsnøgle, mens 11 omvendt ikke mener, at dette er tilfældet. Modsat mener
fire af de fem regioner, at det kun i lav grad er klart, hvad der forstås ved de samlede udgifter som
dækkes af den centralt fastsatte fordelingsnøgle. Det er ikke nærmere uddybet fra de fire regioners side,
hvorfor det ikke umiddelbare vurderes som klart defineret, mens det modsat for den sidste regions side
netop er uddybet specifikt, at Sundheds- og Ældreministeriets breve af 26. april 2016, 25. maj 2016 og
20. juni 2016 har været centrale i afklaringen heraf, og mener i den forbindelse, at kommuner og
regioner med fordel kan orientere sig i disse breve for en klarere definition.
Figur 4.4: Vurdering af om det er klart defineret, hvad der forstås ved samtlige udgifter til
fælles hjælperordning, som kan dækkes af den centralt fastsatte fordelingsnøgle.
36
Kommuner
Regioner
4
Antal kommuner
11
9
2
10
Antal regioner
1
Meget høj Høj grad Lav grad Meget lav Ved ikke
grad
grad
Meget Høj grad Lav grad Meget Ved ikke
høj grad
lav grad
Kommunerne og regionernes har således lidt forskellige opfattelse af, om det er blevet klart defineret,
hvad der kan medtages af ydelser i ordningerne og som regionerne skal dække størstedelen af. Netop
regionerne har indbyrdes - som det fremgår ovenfor - tilsyneladende ikke en ensartet opfattelse af, om
det med den loven er blevet klart defineret, hvad der forstås ved samlede udgifter til fælles
hjælperordninger.
16
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0017.png
16
På trods af de af ministeriet udsendte breve i første halvår af 2016 ser flere kommuner fortsat
udfordringer i en løbende uklarhed om, hvilke udgifter der skal indgå i fordelingsnøglen, herunder
eksempelvis følgeudgifter til fx kørsel, APV-udgifter samt udgifter til faglært personale fra kommunens
side mv. Lovgivningen har ifølge kommunerne ikke taget højde for ekstraudgifter i forbindelse med ferier
og kommunernes dækning af regionens medarbejderes opholdsudgifter i forbindelse med udflugter mv.
Samtidig italesættes en række udfordringer med, at vejledning og samarbejdsaftaler lægger til grund, at
en aftale er afgrænset til 24 timer i døgnet, men at der er brug for en anerkendelse af, at der kan være
behov for to hjælpere samtidigt i forhold til opgave og arbejdsmiljø - og dermed følgelig fælles
finansiering ud over de 24 timer i døgnet.
4.3.2
Vurdering af den central fastsatte fordelingsnøgles betydning for administrationen
I spørgeundersøgelsen har kommunerne og regionerne også forholdt sig til betydningen af den centralt
fastsatte fordelingsnøgle, til den generelle administration af de fælles hjælperordninger, samt om
fordelingsnøglen har resulteret i færre uenigheder om økonomien.
Kommunerne vurderer, hvorvidt den centralt fastlagte fordelingsnøgle har medvirket til at lette den
generelle administration af de fælles hjælperordninger forskelligt. Godt 2/3 af kommunerne vurderer, at
den centralt fastsatte fordelingsnøgle i høj eller meget høj grad har lettet den generelle administration,
mens 15 af kommunerne omvendt ikke mener, at den generelle administration er blevet lettere som
følge af den centralt fastsatte fordelingsnøgle.
Regionerne er ligeledes ikke helt enige i deres opfattelse af, om den centralt fastlagte fordelingsnøgle
har medvirket til at lette den generelle administration af de fælles hjælperordninger. Tre af de fem
regioner svarer således, at det i høj grad har lettet den generelle administration af ordningerne mens de
to andre regioner kun mener, at dette kun i lav grad er tilfældet.
Figur 4.5: Vurdering af om den centralt fastsatte fordelingsnøgle har medvirket til at lette
den generelle administration af de fælles hjælpeordninger.
28
Kommuner
Regioner
Antal kommuner
Antal regioner
16
3
2
14
9
1
Meget høj Høj grad Lav grad Meget lav Ved ikke
grad
grad
Meget høj Høj grad Lav grad Meget lav Ved ikke
grad
grad
Som en del af dialogen og samarbejdet mellem regionerne og kommunerne omkring udgiftsfordelingen og
arbejdsbyrden, påpeger kommunerne, at der løbende opstår uenigheder omkring brugen af det såkaldte
administrationsbeløb, som er tiltænkt udgifter i forbindelse med administration af ordningerne. Enkelte
kommuner anfører, at regionerne typisk ikke anerkender, at der er behov for at få finansieret udgifter til
møder mv. for at sikre koordination omkring borgerens indsatser samt sikre arbejdsmiljøet. En kommune
med mange fælles hjælperordninger vil typisk benytte administrationsbeløbet til planlægning af
vagtplaner, ferie, sygdom mv., hvorfor opmærksomheden rettes mod, at der ikke også er økonomi til at
dække udgifter til blandt andet beklædning, annoncering og kørsel mv.
I tilbagemeldingerne i spørgeundersøgelsen kan det derfor konstateres, at der løbende opstår uenigheder
omkring udgiftsfordelingen. I forhold til den centrale fordelingsnøgles betydning for uenigheder for
økonomien, så vurderer 45 af de 68 kommuner, at den har betydet færre uenigheder om økonomien med
regionen i forhold til tidligere, mens ni kommuner ikke mener, at det er tilfældet. Hos regionerne er
billedet omvendt, idet det kun én af de fem regioner, der mener, at der i højere grad er kommet styr på
de økonomiske aftaler med kommunerne i regionerne via fordelingsnøglen, mens tre af fem regioner
modsat mener, at man kun i lav grad kan henføre de færre uenigheder omkring økonomien med
kommunerne i deres region til den centralt fastsatte fordelingsnøgle.
17
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0018.png
17
Figur 4.6: Vurdering af om brugen den centralt fastsatte fordelingsnøgle har resulteret i
færre uenighed om økonomi
30
Kommuner
Regioner
Antal kommuner
Antal regioner
3
15
9
3
11
1
1
Meget høj Høj grad Lav grad Meget lav Ved ikke
grad
grad
Meget Høj grad Lav grad Meget Ved ikke
høj grad
lav grad
Der er ikke lavet større analyser af den økonomiske effekt af at være overgået til den centralt fastsatte
fordelingsnøgle, og det har ligeledes ikke ligget inden for rammerne af nærværende evaluering at
undersøge en sådan effekt. I relation til spørgsmålet omkring uenigheder omkring økonomi med baggrund
i fordelingsnøglen, oplyser en af regionerne, at man her har oplevet, at den centralt fastsatte
fordelingsnøgle har betydet, at udgifterne til de samme ordninger er blevet billigere for omkring 1/3 af
kommunerne i regionen, mens lidt over 2/3 kommuner i regionerne omvendt har oplevet, at kommunen
betaler mere for samme ordninger.
I forlængelse af spørgsmålet omkring uenigheder om udgiftsfordeling, så italesætter regionerne i deres
spørgeskemabesvarelserne en skævvridning i aftalegrundlagene på borgerniveau, som bygger de
føromtalte principper i vejledningen, nemlig at:
Fordelingen af udgifter for den fælles hjælperordning skal i alle tilfælde tage udgangspunkt i det
samlede antal timer, en borger modtager hjælp til respirationsbehandling og hjælp efter servicelovens §
83, 85, 95 eller 96. Det samlede antal timer i en fælles hjælperordning udgør i praksis maksimalt 24
timer i døgnet.
Hvis eksempelvis en borger modtager hjælp til respirationsbehandling 24 timer i døgnet og hjælp efter
serviceloven 12 timer i døgnet, og hjælpen kan varetages af samme hjælper, skal region og kommune
fordele udgifterne til de 24 timer (dvs. hele døgnet) efter den fordelingsnøgle, som er aftalt mellem
parterne, eller som er fastsat centralt. Det er således ikke kun de 12 overlappende timer, der skal
fordeles.
Det betyder ifølge regionerne, at for de ordninger, hvor der førhen udelukkende har været en deling af
udgifter til natlig overvågning, at regionen nu dækker 67 pct. af udgifterne til det samlede antal
bevilgede timer i en BPA-ordning
–
dog maksimalt op til 24 timer i døgnet. Regionerne oplevede tidligere,
at man delte udgifterne i forhold til de timer, som henholdsvis region og kommune var i hjemmet på
samme tid. Det er regionernes opfattelse, at dette har medført en væsentlig merudgift til regionerne,
som der ikke blev italesat i forbindelse med den nye lovgivning samt under forhandlingerne med
kommunerne.
Ifølge regionerne drejer det sig i udgangspunktet om ordninger, som er forankret i kommunerne, hvor der
ikke altid er enighed om, hvilke udgifter, der hører under de fælles hjælperordninger. Dette kan
eksempelvis være spørgsmål omkring følgeudgifter, der ikke vedrører hjælpere samt udgifter til medicin,
apparatur mv., der er visiteret efter serviceloven.
Regionerne oplever således konkret et behov for klarere retningslinjer for tolkningen af følgeudgifter som
eksempelvis ferie mv. Mange kommuner tolker ifølge regionerne følgeudgifterne efter serviceloven i en
BPA-ordning som at være omfattet af de fælles hjælperordninger, mens de samme følgeudgifter for en
borger uden BPA-ordning får bevilget ydelserne som merudgifter efter paragraffer i serviceloven, der ikke
er omfattet af det fælles finansieringsgrundlag. Resultatet er, at respirationsborgerne i udgangspunktet
stilles forskelligt i forhold til om de er på BPA-ordning eller ej, hvilket ifølge regionerne er
uhensigtsmæssigt. Udgangspunktet for regionerne er, at man ikke finder det rimeligt, at der inden for
BPA-ordninger skal betales for følgeudgifter, der udmåles under serviceloven.
18
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0019.png
18
Flere regioner oplever desuden, at det for kommunerne kan være svært at fratage en borger sin BPA-
ordning, når borgeren ikke længere kan varetage sin ordning og hvor der så bevilges ekstra hjælp.
Dermed bliver sådanne ordninger typisk mere udgiftstunge end en regional ordning med akutvikarer.
Regionen har imidlertid ingen indflydelse på ordningen selvom den oppebærer størstedelen af udgiften.
Dette opstår der tilsyneladende løbende uenigheder om.
Enkelte kommuner påpeger som et modsatrettet eksempel, at der også løbende opstår uenigheder
omkring den bagudrettede fordeling af udgifterne. Det fremgår således af spørgeskemabesvarelser, at
det eksempelvis ikke er klart defineret i såvel vejledning eller samarbejdsaftaler, om det er muligt at
benytte den centralt fastsatte fordelingsnøgle med tilbagevirkende kraft, hvis der er fremkommet
oplysninger om en anden arbejdsfordeling, sådan at respirationshjælperne fx udfører flere kommunale
opgaver.
4.3.3
Vurdering af behovet for at afvige fra den centralt fastlagte fordelingsnøgle
Endelig er kommunerne og regionerne blevet spurgt om der er behov for fremadrettet at afvige fra den
centralt fastsatte fordelingsnøgle i højere grad end de har gjort hidtil. Her vurderer hovedparten af både
kommunerne og regionerne, at der ikke er behov for at afvige fra den centralt fastsatte fordelingsnøgle i
højere grad end tidligere.
Figur 4.7: Vurdering af, om der fremadrettet er behov for at afvige fra den centralt
fastsatte fordelingsnøgle i højere grad end hidtil.
Kommuner
Regioner
60
4
Antal kommuner
Antal regioner
1
8
Ja
Nej
Ja
Nej
Både kommuner og regioner anfører dog en række mulige situationer, hvor man godt kunne ønske sig
muligheden for at afvige fra den centralt fastsatte fordelingsnøgle. Flere kommuner er af den opfattelse,
at de ikke oplever at have indflydelse på fordelingsnøglen, selvom der i nogle tilfælde vil være et
åbenlyst behov for at indgå en anden aftale. Eksempelvis når den kommunale andel af udgifterne er
marginale
–
eller at der som nævnt ovenfor kunne være et omvendt behov for støtte i mere end 24 timer
i de tilfælde, hvor der kunne opstå et behov for bevilling af to samtidige hjælpere.
Fra regional side anføres det omvendt, at der også herfra kunne være behov for at afvige fra
fordelingsnøglen i de situationer, hvor borgeren er bosiddende på institution. Det er således opfattelsen,
at det ikke umiddelbart er fastsat i den nuværende lovgivning, hvad der er gældende, når borgeren bor
på institution. Dette skyldes også til dels det forhold, at borgere, hvis ordninger er forankret på en
institution, ofte opleves som meget dyre, herunder, at de som regel overstiger udgiften til regionale
ordninger med akutvikarer.
Afslutningsvist i forhold til behovet for eventuelt at afvige fra fordelingsnøglen er det regionernes
vurdering, at kommunerne med den gældende fordelingsnøgle har et incitament til at bevilge mange
kommunale timer til hjælp. En region omtaler et konkret eksempel med en ordning, hvor omfanget af
kommunale timer har medført, at respirationscentret har ophævet den fælles hjælperordning, da det
ikke er foreneligt med respiratorbehandlingen, at hjælperen skal varetage kommunale opgaver i så stort
et omfang, som det tilsyneladende har været tilfældet. Det er således regionens vurdering på baggrund
af eksempler som dette, at der i nogle tilfælde kunne være et rationale i at afvige fra fordelingsnøglen.
19
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0020.png
19
5.
AFTALER MELLEM REGIONER OG KOMMUNER
OM FÆLLES HJÆLPERORDNINGER
Nærværende kapitel kortlægger indledningsvist indholdet og reguleringsgraden i aftalerne mellem
regionerne og kommunerne i forhold til de fælles hjælperordninger, herunder en vurdering af hvorvidt
aftalerne adresserer de temaer, som er omtalt i vejledning nr. 10338 af 24/8/2015 eller som der
erfaringsmæssigt kan opstå tvivl eller uenighed om.
Kapitlet indeholder derudover kommunernes og regionernes vurderinger af aftaleindholdet på baggrund
af surveys i forhold til formålet samt eventuelle udfordringer i de nuværende aftaler. Indeholdt i dette er
parternes vurderinger af, om aftalerne medvirker til at sikre, at administrationen af de fælles
hjælperordninger er blevet forenklet og samlet set er blevet reduceret som følge af lovændringen.
Formålet med lovgivningen ift. aftaler mellem regioner og kommuner om fælles hjælperordninger
Formålet med lovgivningen var som nævnt indledningsvist at få regionsrådet og
kommunalbestyrelserne i regionen til at indgå generelle samarbejdsaftaler om de fælles
hjælperordninger, og at disse aftaler skulle være enslydende for alle kommuner i regionen.
Formålet med samarbejdsaftalerne har været at sikre klare rammer og vilkår for en samlet
tilrettelæggelse af opgaveløsningen omkring de fælles hjælperordninger, der omhandler de emner,
som der erfaringsmæssigt kan opstå tvivl eller uenighed om. Udover fordeling af udgifter er det
eksempelvis håndteringen af vikarer, særlige forhold i forbindelse med borgerens eventuelle
indlæggelse på sygehus, forskelle i kompetenceniveauer hos hjælpere til at opfylde regionale hhv.
kommunale krav, ferier m.v.
De klarere rammer for samarbejdet skulle ifølge formålet med lovgivningen føre til et forbedret
samarbejde mellem regionerne og kommunerne, der blandt andet bygger på et forenklet og mindsket
ressourceforbrug ved indgåelsen af, og administrationen af, de fælles hjælperordninger.
Opfyldelse af formålet med lovgivningen
Det kan konstateres, at regionsrådet og kommunalbestyrelserne i samtlige fem regioner er lykkedes
med at indgå generelle samarbejdsaftaler omkring de fælles hjælperordninger, og at parterne ved
tilblivelsen har efterlevet anbefalingerne fra vejledning 10338 af 24/8/2015 i forhold til at sætte
rammerne for arbejdet med de fælles hjælperordninger.
Derudover kan det konstateres, at der i samarbejdsaftalerne er behandlet en række temaer af mere
praktisk karakter for at få driftet aftalerne hensigtsmæssigt. Samarbejdsaftalerne er ens for alle
kommunerne i samme region, mens der er lidt forskel fra region til region ift. indholdet af aftalerne.
Det overordnede billede er, at de centrale elementer i aftalerne, såsom ansvars- og udgiftsfordeling,
arbejdsgiveransvar, håndtering ferier mv. generelt er velbeskrevet i aftalerne. Borgerens rettigheder
i forbindelse med valg af arbejdsgiver er også velbeskrevet i aftalerne og følger naturligt elementerne
i lovgivningen.
Hovedparten af regionerne og kommunerne vurderer, at formålet med lovændringen om forenklet og
mindsket ressourceforbruget også er opfyldt, idet det i dag er lettere at indgå og administrere de
indgåede aftaler, ligesom hovedparten af regionerne og kommunerne vurderer, at de har et
tilfredsstillende samarbejde omkring de fælles hjælperordninger.
Regionerne og kommunerne er dog ikke umiddelbart enige om behovet for ændringer i de generelle
samarbejdsaftaler, idet alle fem regioner vurderer et behov for at ændre en række temaer, mens kun
en mindre del af kommunerne ser et behov for at revidere styringsparadigmet mellem parterne.
20
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0021.png
20
5.1
KORTLÆGNING AF AFTALERNES INDHOLD OG
REGULERINGSGRAD
Aftalerne mellem regioner og kommuner regulerer en række forhold i overensstemmelse med
lovgivningen og anvisningerne i vejledning 10338 af 24/8/2015 fra Sundheds- og Ældreministeriet, og
indeholder derfor i vid udstrækning de samme elementer.
BDO har foretaget en gennemgang af alle fem samarbejdsaftaler mellem regionerne og deres respektive
kommuner og sammenholdt disse med de temaer, som føromtalte vejledning anbefalede, at aftalerne
skulle bygge på. Tilgangen har været at opstille vejledningens fem tværgående temaer med tilhørende
undertemaer for på den måde at kortlægge de elementer, som de fem samarbejdsaftaler bygger på.
Tabellen nedenfor viser hvilke temaer, som er beskrevet i de enkelte samarbejdsaftaler mellem de fem
regioner og deres respektive kommuner i forhold til vejlednings retningslinjer.
Tabel 5.1: Oversigt over temaer i regionernes og kommunernes samarbejdsaftaler i forhold til
vejledning 10338 af 24/8/2015
Temaer
Målgruppepræcisering
Vejledning
10338 af
24/8/15.
Region
Nordjylland
Region
Midtjylland
Region
Syddanmark
Region
Hovedstaden
Region
Sjælland
GENERELT
Myndighedsansvar,
herunder udmåling af
behandlings- og
hjælpebehov
Tilsynsforpligtigelse
Finansieringsansvar
Valg af arbejdsgiver
(afhængigt af
lovgrundlag)
Arbejdsgiveransvar
Arbejdsmiljø
Opstart (fx midlertidig
ordning)
Oplæring af personale
og kompetence-
dækning
Behandlingsredskaber,
hjælpemidler og
indretning
Ferie og andre
aktiviteter udenfor
hjemmet
Indlæggelse
Dobbeltdækning
Vikardækning
Flytning over
kommune- eller
regionsgrænse
Udgiftsgrundlag
(herunder ved
ovenstående særlige
forhold)
Fordeling
Betalingsvaretagelse
Administrationsbidrag
Kontaktpunkter
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
ANSÆTTEN
DE
MYNDIGHED
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
(✔)
(✔)
✔
✔
✔
✔
OPSTART
SÆRLIGE FORHOLD
✔
✔
✔
(✔)
(✔)
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
ADMINISTRATION,
ØKONOMI OG
PRAKTISKE
FORANSTALTNINGER
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
✔
(✔)
✔
✔
Kilde: Regionernes og kommunernes samarbejdsaftaler vedr. fælles hjælperordninger for borgere med respirationsinsufficiens
samt ’Vejledning
10338 af 24/8/2015 om fælles hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens’.
21
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0022.png
21
Det har som nævnt været formålet med vejledningen fra Sundheds- og Ældreministeriet at sætte
rammerne for regionernes og kommunernes nye samarbejdsaftaler på området for de fælles
hjælperordninger.
I gennemgangen af samarbejdsaftalerne er det generelle billede, at de centrale elementer i aftalerne,
såsom ansvars- og udgiftsfordeling, arbejdsgiveransvar, håndtering ferier mv. generelt er velbeskrevet i
aftalerne. Borgerens rettigheder i forbindelse med valg af arbejdsgiver er også velbeskrevet i aftalerne
og følger naturligt elementerne i lovgivningen.
Der kan dog umiddelbart konstateres nogle
–
om end ikke markante
–
forskelle i, hvilke elementer, der er
beskrevet i aftalerne og præciseringen heri. Det gælder for eksempel ved tilsynsforpligtelse,
dobbeltdækning og behandlingsredskaber, hjælpemidler og indretning. Derudover kan det konstateres, at
aftalernes ordlyd og fokus vedrørende borgerens valg af arbejdsgiver/ansættende myndighed varierer i
en vis grad fra at være meget informerende om borgerens valg af arbejdsgiver til at fokusere på, hvor
aftalen er forankret i forhold til enten region eller kommune.
I spørgeskemabesvarelserne fra regionerne og kommunerne fremgår det, at det umiddelbart er
opfattelsen, at principperne fra vejledningen i høj eller i meget høj grad har været retningsgivende for
tilblivelsen af samarbejdsaftalerne.
Figur 5.2: Efterlevelse af anbefalinger om principperne i vejledningen fra Sundheds- og
Ældreministeriet
Kommuner
Regioner
Antal kommuner
28
31
Antal regioner
4
1
2
I meget
høj
grad
I høj
grad
0
8
Ved
ikke
I lav I meget
grad lav grad
I meget
høj
grad
I høj
grad
I lav I meget
grad lav grad
Ved
ikke
Samtidig kan det konstateres, at nogle områder som eksempelvis opstarter og vikardækning indgår som
selvstændigt tema i næsten alle regionale samarbejdsaftaler uden at være specificeret nærmere i selve
vejledningen som et obligatorisk tema. Dette viser, at der ved tilblivelsen af alle samarbejdsaftalerne
også har været drøftet og nedfældet nogle vigtige emner af mere praktisk karakter i forhold til at få
driften af aftalerne til at forløbe mere hensigtsmæssigt.
5.2
REGIONERNES OG KOMMUNERNES VURDERING AF DEN
ÆNDREDE LOVGIVNING
Kommunerne og regionerne har i spørgeundersøgelsen forholdt sig til en række spørgsmål vedrørende den
ændrede lovgivnings betydning af kommunernes og regionernes administration af ordningerne, jf.
formålet med lovgivningen.
Kommunerne og regionerne er således blev bedt om at vurdere:
•
Om ændringerne i loven har givet klarere økonomiske og administrative rammer for området
•
Om ændringerne i loven har forenklet administrationen af området
•
Om ændringerne i loven har afklaret de væsentligste problematikker mellem kommunerne og
regionerne
•
Om ændringerne har betydet, at der bruges færre administrative ressourcer på at indgå aftaler
med kommunerne/regionen
•
Om ændringerne har betydet, at der bruges færre administrative ressourcer på at administrere de
indgåede aftaler om fælles hjælperordning.
22
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0023.png
22
5.2.1
Vurdering af effekten af lovgivningen ift. administrationen af fælles hjælperordninger
Overordnet er det kommunernes og regionernes vurdering, at ændringerne i lovgivningen har haft en
positiv effekt på administrationen af ordningerne. Det kan således konstateres på baggrund af
spørgeundersøgelsen, at hovedparten af kommunerne og regionerne vurderer, at loven har givet klarere
økonomiske og administrative rammer, forenklet administrationen, afklaret de væsentligste
problematikker mellem kommunerne og regionerne og at der bruges færre administrative ressourcer på
at indgå aftaler og administrere ordningen.
Af figurerne nedenfor ses desuden, at kommunerne og regionerne generelt har det samme billede af
lovens betydning for administrationen af ordningerne. Udlægningen af den positive vurdering af lovens
betydning for administrationen stemmer godt overens med det billede, som BDO har fået via opfølgende
interviews med regionerne, hvor samarbejdet karakteriseres som forholdsvist gnidningsfrit i 90-95 pct. af
tilfældene, hvor det er blevet lettere at administrere. Der er dog fortsat 5-10 pct. af tilfældene, hvor
der fortsat bruges mange administrative ressourcer på at håndtere de fælles hjælperordninger.
Regionerne peger på, at de 5-10 pct. af tilfældene, hvor den administrative byrde opleves som
uforholdsmæssig stor, opstår når der for eksempel er udskiftning i hjælperholdene, eller hvor borgeren
har udfordringer med hjælperholdene eller enkelte hjælpere på holdene.
Figur 5.3: Kommunernes vurdering af lovens betydning for administration
52
Antal kommuner
38
42
33
32
7
2 1 6
11
7 0 12
10
9 0 7
14
17
9 0 12
10
1 8
Klarere økonomiske og
administrative rammer
Forenklet
administrationen
Meget enig
Enig
Afklaret de
Færre administrative Færre administrative
væsentligste
ressourcer på at indgå
ressourcer på at
problematikker mellem
aftaler
administrere indgåede
kommunerne og
aftaler
regionen
Uenig
Meget uenig
Ved ikke
Størstedelen af kommunerne er i tillæg af den opfattelse, at samarbejdet med deres regioner i dag
generelt fungerer tilfredsstillende. Således svarer godt tre ud af ti kommuner, at de er meget tilfredse
med samarbejdet med regionen, mens godt seks ud af ti kommuner mener, at regionssamarbejdet er
tilfredsstillende.
På samme måde kan det konstateres, at det generelt er oplevelsen hos kommunerne, at lovgivningen på
området har medført klarere administrative og økonomiske rammer end tidligere. Godt 3/4 af
kommunerne mener, at loven har forenklet administrationen af området og at loven har været med til at
få afklaret de væsentligste problematikker med regionerne.
Det er dog kun omkring 2/3 af kommunerne, der mener, at der i dag også bruges færre administrative
ressourcer på at indgå aftaler med kommunerne, mens det er lidt under 2/3 af kommunerne, der er af
den opfattelse, at der også bruges færre ressourcer på at administrere de indgåede aftaler end tidligere.
Det kan samtidig konstateres af figuren ovenfor, at en større andel på lidt over 1/4 af kommunerne er
uenige i netop dette område, idet administrationen af de fælles hjælperordninger fortsat er krævende i
deres optik.
Derudover har en enkelt kommune i spørgeundersøgelsen angivet, at der løbende er udfordringer i
samarbejdet om at udveksle rette data og at dette eksempelvis kan gå ud over kommunens hjemtagelse
af statsrefusion. Endelig er det angivet, at der bruges væsentlige administrative ressourcer ved
regnskabsaflæggelsen samt ved den fælles gennemgang af samme ved BPA-ordninger.
23
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0024.png
23
På samme måde, så er størstedelen af regionerne også af den opfattelse, at loven har givet klarere
økonomiske og administrative rammer samt forenklet administrationen af de fælles hjælperordninger. Til
forskel fra kommunerne ses det, at tre ud de fem regionerne ikke mener, at loven fortsat har afklaret de
væsentligste problematikker mellem kommunerne og regionerne, hvilket 52 af de 68 adspurgte
kommuner omvendt mener er tilfældet.
Figur 5.4: Regionernes vurdering af lovens betydning for administration
Figur 5.4: R
4
4
3
4
3
2
1
1
1
1
1
Antal regioner
Klarere økonomiske og
administrative rammer
Forenklet
administrationen
Afklaret de
Færre administrative Færre administrative
væsentligste
ressourcer på at indgå
ressourcer på at
problematikker mellem
aftaler
administrere indgåede
kommunerne og
aftaler
regionen
Uenig
Meget uenig
Ved ikke
Meget enig
Enig
egionernes vurdering af lovens betydning for administration
Regionerne er ikke af den opfattelse, at det er tydeligt i vejledningen og samarbejdsaftalerne, at de
fælles hjælperordninger som udgangspunkt er forankret i regionerne. Regionerne oplever på den
baggrund, at kommunerne udfordrer dette princip, fordi det fremgår i vejledningen, at regionen og
kommunerne i visse tilfælde kan aftale, at en person som yder hjælp til borgeren efter serviceloven også
kan varetage respiratorbehandlingen.
5.2.2
Vurdering af ensartetheden i administrationen af fælles hjælperordninger
Hovedparten af kommunerne og regionerne vurderer, at lovændringen har øget ensartetheden i
administrationen. Alle regioner er imidlertid fortsat af den opfattelse, at der er behov for yderligere
specificeringer og regulering af samarbejdet med regionen end der er i den nuværende aftale, da
aftalerne i deres nuværende form giver anledning til forskellige fortolkninger.
Figur 5.5: Vurdering af om loven har øget ensartetheden i administrationen af de fælles
hjælperordninger
Kommuner
Regioner
Antal kommuner
Antal regioner
35
3
12
6
Enig
Uenig
1
Meget
uenig
14
1
1
Meget
enig
Ved ikke
Meget
enig
Enig
Uenig
Meget
uenig
Ved ikke
Baggrunden for de lidt forskellige fortolkninger
–
og dermed i administrationen af ordningerne - skal
blandt andet findes i en ikke-konsistent tilgang til eksempelvis definitionen af, hvad et fælles
hjælperhold er. I én region er reglerne eksempelvis fortolket således, at regionen betaler de fastsatte 67
pct. af de kommunale udgifter til opgaver om dagen, hvis de respiratoriske hjælpere udfører kommunale
opgaver med eksempelvis vendinger og lejringer om natten i ordninger, hvor patienten kun får
respiratorisk overvågning om natten.
24
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0025.png
24
Sådan er det ikke nødvendigvis fortolket i andre regioner, og det påpeges, at der kun bør være en
udgiftsfordeling på udgifter hvor samme person varetager både regionale og kommunale opgaver
–
mens
det i de tilfælde, hvor der kommer en hjælper og kun udfører kommunale opgaver, så bør denne udgift
afholdes alene af kommunen. Regionerne ønsker i tillæg hertil fremadrettet at få tydeliggjort, at der
inden for rammerne af de fælles ordninger kun må udføres kommunale opgaver som er forenelige med
det respiratoriske arbejde.
Et andet forhold omkring forskellige opfattelser af ensartetheden i administrationen af ordningerne er, at
der især opleves lang sagsbehandlingstid (op mod 6-12 måneder) hos kommunerne i forhold til
visitationen på de kommunale ydelser. Den lange sagsbehandlingstid opleves som en reel barriere for at
indgå en aftale om en fælles hjælperordning, idet de respiratoriske hjælpere ikke kan varetage de
kommunale opgaver før visitationen foreligger, og før kommunen har instrueret i opgaverne.
Dette kommer løbende til udtryk i forhold til uenigheder om henholdsvis kommunale og respiratoriske
opgaver, hvilket tilsyneladende også bunder i en usikkerhed omkring den generelle rollefordeling omkring
de fælles hjælperordninger mellem region, kommune og respirationscentre. På baggrund af kommentarer
i spørgeundersøgelsen efterlyser flere kommuner således klare rammer for de forskellige instansers roller
i forhold til samarbejdsaftalen, herunder fx respirationscentrenes roller og krav til kommunernes opgaver
eller hvornår regionerne kan beslutte, at der skal være to hjælpere til stede, hvoraf den ene
udelukkende er finansieret af kommunen.
Nogle kommuner efterlyser derfor fælles retningslinjer for udmålingen af hjælpen i form af eksempelvis
faste krav eller fælles beregningsskemaer. Det er opfattelsen, at en ensretning vil øge kvaliteten på
tværs i såvel samarbejdet med kommune og region samt på tværs af kommune- og regionsgrænser.
Samtidig er nogle kommuner af den opfattelse, at man ikke nødvendigvis er enig i, om der skal foreligge
en aftale eller ej, inden fordelingsnøglen træder i kraft, og at der bruges uforholdsmæssigt meget tid på
at håndtere sådanne situationer. Det er hertil opfattelsen, at det tydeligere bør fremgå, at der ikke er
krav om, at der skal foreligge en aftale, og at det er kun, hvis der foreligger en aftale, at man afviger fra
fordelingsnøglen.
Dette hænger tæt sammen med de oplevede konflikter omkring målgruppen, som flere kommuner
omtaler i spørgeundersøgelsen. Konflikten går umiddelbart omkring en manglende oplevet tydelighed på
målgruppen, herunder at der ikke er krav om at få udredt en borger på et respirationscenter, hvis
borgerne i anden sammenhæng er vurderet til at være for dårlige til at blive omfattet af de fælles
hjælperordninger.
5.2.3
Vurdering af samarbejdet mellem regioner og kommuner samt behovet for eventuel
yderligere regulering heraf
I spørgeundersøgelsen har kommunerne og regionerne vurderet deres gensidige samarbejde samt, om der
er områder, hvor der eventuelt kunne være behov yderligere specificering og regulering af samarbejdet
mellem parterne, end der er i den nuværende aftale.
Ved i vid udstrækning at have fulgt anbefalingerne fra vejledningen i udarbejdelsen af
samarbejdsaftalerne med kommunerne er det generelt opfattelsen fra kommunerne og regionerne i
spørgeskemabesvarelserne, at de oplever et godt samarbejde med hinanden. Således vurderer 61 af de
68 kommuner et tilfredsstillende og meget tilfredsstillende samarbejde, mens kun tre kommuner
vurderer, at samarbejdet er utilfredsstillende. Ligeledes vurderer fire ud af fem regioner, at der er et
godt samarbejde mellem parterne. Det er ikke nærmere uddybet, hvorfor den sidste region ikke ved om
samarbejdet kan karakteriseres som hverken godt eller dårligt.
25
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0026.png
25
Figur 5.6: Vurdering af samarbejdet med regionen/kommunen
Figur 5.6: Vurdering af samarbejdet med regionen/kommunerne
Kommunerne
Regionerne
Antal kommuner
42
19
3
0
4
Antal regioner
4
1
Til forskel fra regionerne er det ikke et tema hos kommunerne i spørgeundersøgelsen om, hvordan
aftalerne om de fælles hjælperordninger er forankret. Til gengæld er det opfattelsen hos en række af
kommunerne, at der fortsat er uklarhed om rammerne for bevilling af timer under ordningerne, herunder
eksempelvis hvad der er gældende, hvis borgeren kun benytter respirationshjælp om natten.
Kommunerne og regionerne har noget forskellig opfattelse af i deres vurderinger af om der er behov for
at yderligere at specificere og regulere samarbejdet end i de nuværende aftaler. Her mener alle fem
regioner, at der er behov for yderligere specificeringer og regulering af samarbejdet med kommunerne,
mens 46 ud 68 kommuner omvendt ikke mener, at der er behov for specificeringer og regulering af
samarbejdet med regionerne.
På trods af, at 2/3 af de adspurgte kommuner ikke mener, at der er behov for yderligere regulering af de
generelle samarbejdsaftaler, mener en del kommuner, at der fortsat er en række områder
–
der ikke kun
har med reguleringen af den økonomiske fordeling mellem region og kommune
–
som med fordel kunne
være en del af en eventuelt kommende regulering af nuværende lovgivning.
Figur 5.7: Vurdering af behov for yderligere specificeringer og regulering af samarbejdet
med regionen end der er i den nuværende aftale.
Kommuner
Regioner
5
46
Antal kommuner
22
Antal regioner
0
Ja
Nej
Ja
Nej
Regionerne har som nævnt italesat udfordringen med lang sagsbehandlingstid hos kommunerne, særligt
ved BPA-ordninger og re-visitationer. Flere kommuner bemærker i den forbindelse, at regionerne ikke i
passende grad tager hensyn til netop denne behandlingstid i kommunalt regi, hvor en række
myndighedsafgørelser som regel skal spille sammen
–
særligt ved ophør og/eller reduktion af den
respiratoriske overvågning. For at sikre etableringen af en fælles hjælperordning hurtigst muligt foreslås
det af regionerne, at kommunerne i fremtiden kunne blive forpligtet til at betale til den fælles
hjælperordning et vist antal uger/måneder efter kommunen har modtaget ordinationen fra
respirationscentret.
I enkelte tilfælde melder kommunerne også tilbage om, at kvaliteten i de plejeydelser, der leveres af de
firmaer som regionen anvender, er for ringe, og at der opleves stor udskiftning i personalet i de
26
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0027.png
26
ordninger, der etableres. Kommunerne anfægter i den forbindelse, at de ikke i dag kan stille krav til
uddannelsesniveauet hos de medarbejdere, der skal forestå plejeopgaverne hos borgeren. Eksempelvis
opleves det, at regionerne ikke stiller krav om en plejefaglig uddannelse mens løsningen af de
kommunale pleje- og behandlingsopgaver kræver kompetencer på hjælper- eller assistentniveau. Der er
derfor et ønske om, at der i lovgivning eller andet gives mulighed for at stille krav om plejefaglig
uddannelse i givne situationer.
Som en afsluttende bemærkning omkring samarbejdsaftalerne, anfører regionerne, at der løbende opstår
udfordringer omkring det at sikre et godt arbejdsmiljø i de fælles opgaveløsninger. Det er således
opfattelsen, at der er behov for at få præciseret ansvaret for et godt arbejdsmiljø, herunder at region og
kommune bør være fælles om at sikre et godt arbejdsmiljø, så opgaver og ansvarsfordelingen fremgår
tydeligt af samarbejdsaftalen for såvel BPA-ordninger som de regionalt forankrede hjælperordninger,
hvor kommunerne har uddelegeret ydelserne efter §§ 83 og 85 til respirationshjælperne.
6.
ANVISNINGER TIL MULIGE JUSTERINGER AF
AFTALEGRUNDLAG
I de foregående kapitler fremgår det, at de interviewede borgere i udgangspunktet er tilfredse med
ordningen og den hjælp, de modtager, ligesom at regionerne og kommunerne langt hen ad vejen er enige
i mange af betragtningerne omkring såvel samarbejdet som udgiftsfordelingen og brugen af den centralt
fastsatte fordelingsnøgle.
Det kan dog også konstateres, at der fra både regioner og kommuner er nogle væsentlige forskelle i
opfattelserne af samarbejdet nogle områder, og at der hos parterne er en række ønsker til mulige
justeringer i de generelle samarbejdsaftaler, borgernes aftalegrundlag, i selve lovgrundlaget mv. for at få
de fælles hjælperordninger til at køre endnu mere hensigtsmæssigt i fremtiden.
Det er således vurderingen, at følgende områder kunne være genstand for en mulig justering.
Vedrørende borgernes indflydelse og kvalitet i behandlingen
•
Behov for faste samarbejds- eller koordinationsmøder mellem de forskellige instanser, der er i spil
omkring borgere med fælles hjælperordninger
–
nemlig kommune, region og respirationscenter samt
evt. repræsentant fra hjælperhold og/eller privat bureau. Dette kunne eksempelvis være én gang
årligt for at højne den samlede kvalitet af hjælpen hos borgeren.
Vedrørende udgiftsfordeling og fordelingsnøgle mellem regioner og kommuner
•
Fortsat behov for klarhed over hvilke udgifter, der skal indgå i fordelingsnøglen, herunder
eksempelvis følgeudgifter til fx kørsel, APV-udgifter samt ekstraudgifter i forbindelse med ferier,
medarbejderes opholdsudgifter i forbindelse med udflugter mv.
•
Behov for klarhed over hensigten med brugen af administrationsbeløbet
•
Behov for klart at få defineret i såvel vejledning og samarbejdsaftaler, om det er muligt at benytte
den centralt fastsatte fordelingsnøgle med tilbagevirkende kraft, hvis der er fremkommet
oplysninger om en anden arbejdsfordeling
•
Behov for en klar og ensartet definition af, hvornår en fælles hjælperordning kan oprettes.
Regionerne ønsker i tillæg hertil fremadrettet at få tydeliggjort, at der inden for rammerne af de
fælles ordninger kun må udføres kommunale opgaver som er forenelige med det respiratoriske
arbejde.
•
Behov for klarhed om udgiftsallokering omkring hhv. regionale og kommunale opgaver. Der er et
udtalt ønske om at se på muligheden for at fravige fordelingsnøglen i særlige situationer, og hvor fx
kommunen kun har en marginal andel i den samlede hjælp i ordningen.
27
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0028.png
27
•
Behov for klarhed over udgiftsallokeringen, når borgeren bor på institution, idet dette
tilsyneladende ikke er reguleret i den nuværende lovgivning og vejledning.
Vedrørende aftalerne mellem regioner og kommuner
•
Behov for en klarere definition af rammer og roller for de forskellige instanser
–
region,
respirationscenter og kommuner - og deres kompetencer til at træffe afgørelser omkring borgeren.
Eksempelvis i relation til tidlig opstart af en fælles hjælperordning, hvor længden og omfanget af
den kommunale sagsbehandlings- og visitationsproces ikke kan rumme akutte situationer.
•
Behov for klarhed om rammerne for forankring af fælles hjælperordninger samt retningslinjerne for
bevilling af timer under ordningerne, herunder bevilling af hjælp udover 24 timer (fx i form af to
hjælpere samtidig), ekstra pleje, merudgifter mv. Der efterlyses fælles retningslinjer for
udmålingen af hjælpen i form af eksempelvis faste krav eller fælles beregningsskemaer.
Øvrige bemærkninger
•
I forlængelse af ovenstående efterlyses et behov fra regionernes side af for at justere på
muligheden for at stille respirationsborgere forskelligt som følge af, at følgeudgifterne efter
serviceloven i en BPA-ordning ofte vurderes som at være omfattet af de fælles hjælperordninger,
mens de samme følgeudgifter for en borger uden BPA-ordning ikke er omfattet af det fælles
finansieringsgrundlag, da de får bevilget ydelserne som fx merudgifter efter paragraffer i
serviceloven.
•
Som en udløber heraf ønskes der klarhed over, hvornår det er muligt for kommunerne at fratage en
borger sin BPA-ordning, når borgeren ikke længere kan varetage deres ordning og hvor der så
bevilges ekstra, dyr hjælp i stedet.
•
Behov for regulering af forholdet mellem faglært og ufaglært plejepersonale, herunder behov for
muligheden for at stille krav om plejefaglig uddannelse i givne situationer til gavn for borgeren.
7.
BILAG
Sundheds- og Ældreministeriets breve af 26. april 2016, 31. maj 2016 og 20. juni 2016
28
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0029.png
Holbergsgade 6
DK-1057 København K
T +45 7226 9000
F +45 7226 9001
M [email protected]
W sum.dk
Region Hovedstaden
Kongens Vænge 2
3400 Hillerød
Att: Søren Helsted
Dato: 26. april 2016
Enhed: Primær Sundhed, Ældrepo-
litik og Jura
Sagsbeh.: DEPCGM
Sagsnr.: 1602601
Dok nr.: 21763
Vedr. fælles hjælperordninger til borgere med kronisk respirationsinsufficiens
Sundheds- og Ældreministeriet har modtaget Region Hovedstadens henvendelse af
11. januar 2016, hvor der ønskes en fortolkning af følgende to punkter i bekendtgø-
relsen om fælles hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens:
1) hvad der menes med en fælles hjælperordning
2) borgernes frie valg af leverandør
Til fortolkning af spørgsmålene kan Sundheds- og Ældreministeriet anføre følgende:
Fortolkning af hvad der menes med en fælles hjælperordning
Der er tale om en fælles hjælperordning, når hjælp i hjemmet til respirationsbehand-
ling efter § 79, stk. 1, i sundhedsloven og hjælp i hjemmet efter servicelovens §§ 83,
85, 95 eller 96 helt eller delvist kan varetages af de samme personer, og dermed kan
tilrettelægges som én ordning til gavn for borgeren og af hensyn til en hensigtsmæs-
sig ressourceanvendelse.
Såfremt en ordning kan karakteriseres som en fælles hjælperordning, omfattes samt-
lige timer i døgnet, som en borger modtager hjælp efter § 79, stk. 1, i sundhedsloven
og efter §§ 83, 85, 95 eller 96 i lov om social service, af fordelingsnøglen hvis der sker
et timemæssigt overlap.
Ministeriet skal henvise til § 4, stk. 3, i
bekendtgørelse nr. 987 af 24. august 2015 om
fælles hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens.
Af bestem-
melsen fremgår det, at fordelingen af udgifterne mellem regionalråd og kommunal-
bestyrelser skal tage udgangspunkt i det
”samlede
antal timer”,
som en borger mod-
tager hjælp efter § 79, stk. 1, i sundhedsloven og efter §§ 83, 85, 95 eller 96 i lov om
social service. Ministeriet skal desuden henvise til afsnit 7.1 i
vejledning nr. 10338 af
24. august 2015 om fælles hjælperordninger til personer med kronisk respirationsin-
sufficiens.
Med udgangspunkt i Region Hovedstadens fremførte eksempel, hvor en borger af re-
gionen lægeligt er visiteret til 14 timers respiratorhjælp, og kommunen har visiteret
borgeren til en BPA ordning efter servicelovens § 96 i 24 timer, er det ministeriets op-
fattelse, at regionen skal finansiere 67 % af udgifterne til dækning af de 24 timer.
29
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0030.png
Fortolkning vedr. borgernes frie valg af leverandør
I forhold til hvorvidt aftaler om fælles hjælperordninger for borgere med respirati-
onsbehandling i hjemmet efter sundhedslovens § 79, stk. 1, betyder, at borgerens frie
valg til hjemmehjælp efter servicelovens §§ 83 og 85 falder væk, kan anføres følgen-
de:
Ad servicelovens § 83:
Modtagere af hjælp efter servicelovens § 83 har mulighed for at vælge mellem to el-
ler flere leverandører af denne hjælp, hvoraf den ene kan være kommunal, jf. service-
lovens § 91, og mulighed for at vælge selv at udpege en person til at udføre opgaver-
ne, såfremt den udpegede person godkendes af kommunalbestyrelsen, jf. servicelo-
vens § 94. Bestemmelserne i servicelovens §§ 91 og 94 omfatter ikke beboere på ple-
jehjem m.v. Med
2013/1 LSF 164 Lov om ændring af sundhedsloven (Hjælperordnin-
ger til personer med kronisk respirationsinsufficiens)
er der ikke ændret ved borge-
rens ret til det frie valg efter disse bestemmelser.
Efter sundhedslovens § 88 b kan regionsrådet aftale med kommunalbestyrelsen i re-
gionen, at en person, som yder hjælp i medfør af servicelovens § 83, også yder respi-
rationsbehandling. Det betyder, at det kan aftales, at personer, der f.eks. yder hjem-
mehjælp, tillige vil kunne yde hjælp i forhold til respirationsbehandling efter en kon-
kret delegation fra lægen på respirationscentret. I sådanne tilfælde gælder det, at det
er de ansvarlige læger på de højt specialiserede respirationscentre, der har det sund-
hedsfaglige ansvar for den respirationsbehandling, der ydes i borgerens eget hjem, jf.
afsnit 4.2.2 i
vejledning nr. 10338 af 24. august 2015 om fælles hjælperordninger til
personer med kronisk respirationsinsufficiens.
Med udgangspunkt i Region Hovedstadens fremførte eksempel i henvendelsen er det
på denne baggrund ministeriets opfattelse, at familien fortsat kan vælge at moderen
leverer servicelovsydelser som selvudpeget hjælper efter servicelovens § 94, og at re-
spiratorholdet udelukkende leverer respiratorisk behandling. Dette gør sig også gæl-
dende i forhold til servicelovens § 91, hvorfor familien også ville kunne vælge, at
f.eks. en bestemt privat leverandør leverer servicelovsydelserne, og at respiratorhol-
det udelukkende leverer respiratorisk behandling.
Ad servicelovens § 85:
Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at borgeren ikke har ret til frit valg af leve-
randør i forhold til hjælp i form af socialpædagogisk støtte efter servicelovens § 85.
Regionsrådet kan derfor, jf. sundhedslovens § 88 b, aftale med kommunalbestyrelsen
i regionen, at en person, som yder hjælp i medfør af servicelovens § 85, også yder re-
spirationsbehandling.
Med venlig hilsen
Charlotte Göthilda Magnéli
Kopi sendt til KL og Danske Regioner
Side 2
30
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0031.png
Holbergsgade 6
DK-1057 København K
T +45 7226 9000
F +45 7226 9001
M [email protected]
W sum.dk
Odense Kommune
Ældre- og Handicapforvaltningen
Ørbækvej 100
5220 Odense SØ
[email protected]
Att.: Sepideh Bashari
Dato: 25. maj 2016
Enhed: Primær Sundhed, Ældrepo-
litik og Jura
Sagsbeh.: DEPCGM
Sagsnr.: 1605400
Dok nr.: 88280
Vedr. fortolkning af bekendtgørelse nr. 987 af 24. august 2015 om fælles hjælper-
ordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens
Sundheds- og Ældreministeriet har modtaget Odense Kommunes henvendelse af 21.
april 2016, hvor der ønskes en fortolkning af, om en aftale indeholdende særlige
1
principper for fordeling af udgifter efter bekendtgørelsens § 3, stk. 2, kan indgås,
selvom der ikke indgås en aftale efter bekendtgørelsens § 3, stk. 1.
Sundheds- og Ældreministeriet kan i den forbindelse oplyse følgende:
Af bekendtgørelsens § 1 fremgår det, at regionsrådet og kommunalbestyrelserne i
regionen skal indgå aftale om tilrettelæggelse af fælles hjælperordninger i hjemmet
til personer, som både har respirationshjælpere efter § 79, stk. 1, i sundhedsloven og
hjælpere efter §§ 83, 85, 95 eller 96 i lov om social service.
Disse aftaler kan efter bekendtgørelsens § 3, stk. 1, omhandle principper for fordeling
af de samlede udgifter til hjælperordninger mellem regionsråd og kommunalbestyrel-
ser i regionen. Aftalerne kan desuden efter § 3, stk. 2, indeholde særlige principper
for fordelingen af i forbindelse med (1) opstart af fælles hjælperordning, (2) i den pe-
riode, det tager at oplære et hjælperhold til at varetage respirationsbehandlingen i
hjemmet, (3) hvis en borgers indlæggelse på sygehus eller (4) hvis kravene til hjæl-
pernes kompetencer for at varetage respirationsbehandling og hjælp efter servicelo-
vens §§ 83, 85, 95 eller 96 er forskellige.
Det fremgår imidlertid af § 3, stk. 3, at såfremt aftalerne ikke indeholder principper
for fordeling af
de samlede udgifter,
finder § 5 anvendelse. Af bestemmelsen fremgår
det, at regionsrådet afholder 67 pct. af de samlede udgifter til fælles hjælpeordninger
og kommunalbestyrelserne afholder 33 pct. af de samlede udgifter,
Det betyder således, at hvis aftaler alene indeholder særlige principper for fordelin-
gen af de i § 3, stk. 2, nævnte udgifter, men ikke for de
samlede udgifter,
da vil forde-
lingsnøglen i § 5 finde anvendelse.
1
Nr. 987 af 24. august 2015 om fælles hjælperordninger til personer med kronisk respirations-
insufficiens
31
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0032.png
Med venlig hilsen
Charlotte Göthilda Magnéli
Side 2
32
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0033.png
Holbergsgade 6
DK-1057 København K
T +45 7226 9000
F +45 7226 9001
M [email protected]
W sum.dk
Odense Kommune
Ældre- og Handicapforvaltningen
Ørbækvej 100
5220 Odense SØ
[email protected]
[email protected]
Att: Berit Meldgaard Pilsmark og Lasse Grue Larsen
Dato: 20. juni 2016
Enhed: Primær Sundhed, Ældrepo-
litik og Jura
Sagsbeh.: DEPCGM
Sagsnr.: 1605400
Dok. nr.: 104736
Vedr. fortolkning af vejledning nr. 10338 af 24. august 2015 om fælles hjælperord-
ninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens
Sundheds- og Ældreministeriet har i forbindelse med besvarelsen af Odense Kommu-
nes henvendelser af 21. april 2016, 26. maj 2016 og 3. juni 2016 modtaget supple-
rende spørgsmål vedr. fortolkningen af vejledning nr. 10338 af 24. august 2015 om
fælles hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens.
Der spørges:
Om udgifterne efter servicelovens § 84 (f.eks. ophold i en døgnaflastning)
også skal indgå i de samlede udgifter som region og kommune fordeler efter
fordelingsnøglen.
Om det altid er de samlede udgifter region og kommune fordeler
–
altså
uanset hvor meget hjælp region eller kommune yder til henholdsvis respira-
tion og pleje, jf. vejledningens punkt 7.1.
Vedr. fælles hjælpeordninger med hjælp efter § 84 i serviceloven
Regionerne og kommunerne er efter § 1 i bekendtgørelse nr. 987 af 24. august 2015
om fælles hjælperordninger til personer med kronisk respirationsinsufficiens forplig-
tede til at indgå aftaler om tilrettelæggelse af fælles hjælperordninger i hjemmet til
personer, som både har respirationshjælpere efter § 79, stk. 1, i sundhedsloven og
hjælpere efter §§§ 83, 85, 95 eller 96 i lov om social service.
De samlede udgifter til fælles hjælpeordninger i hjemmet skal ifølge § 4, stk. 1, i be-
kendtgørelsen fordeles mellem regionsråd og kommunalbestyrelserne i regionen.
Hvis en sådan aftale ikke indeholder principper for fordeling af de samlede udgifter til
fælles hjælpeordninger, som nævnt i bekendtgørelsens § 3, fastsætter § 5, stk. 1, i
bekendtgørelsen en central fordelingsnøgle, hvorefter regionsrådet afholder 67 % af
de samlede udgifter til fælles hjælperordninger, og kommunalbestyrelserne i regio-
nen afholder 33 % af de samlede udgifter.
Som det fremgår, omfatter disse regler, herunder den fælles fordelingsnøgle ikke ud-
gifter som følger af hjælp efter § 84, stk. 1, i serviceloven.
33
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0034.png
Ministeriet kan herudover oplyse, at det er kommunen, der har finansieringsansvaret
for hjælp efter servicelovens § 84, stk. 1.
Vedr. fortolkningen af vejledningens punkt 7.1
Af § 4, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 987 af 24. august 2015 om fælles hjælperordninger
til personer med kronisk respirationsinsufficiens fremgår det, at fordelingen af udgif-
terne mellem regionalråd og kommunalbestyrelser skal tage udgangspunkt i det
”sa lede a tal ti er”, so e borger odtager hjælp
efter § 79, stk. 1, i sundheds-
loven og efter §§ 83, 85, 95 eller 96 i lov om social service, ligesom det fremgår af
punkt 7.1 i vejledningen. Det er ministeriets opfattelse, at også i de tilfælde, hvor
borgeren f.eks. modtager hjælp fra kommunen 24 timer i døgnet og alene hjælp til
respirationsbehandling 12 timer i døgnet, skal fordelingen af udgifter tage udgangs-
punkt i det samlede antal timer i døgnet.
Med venlig hilsen
Charlotte Göthilda Magnéli
Side 2
34
 SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 185: Orientering om evaluering af den fælles hjælperordning, fra sundheds- og ældreministeren
2157250_0035.png
KONTAKT
PARTNER
RASMUS DUUS
E: [email protected]
T: 24 29 50 16
35