SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del Bilag 119
Offentligt

Afdækning af mulige løsninger på

udfordringer vedrørende ønskerne til

udvidelse af den socialøkonomiske

investeringsmodel (SØM)

Rasmus Højbjerg Jacobsen og Rune Vammen Lesner

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Afdækning af mulige løsninger på udfordringer vedrørende ønskerne

til udvidelse af den socialøkonomiske investeringsmodel (SØM)

e-ISBN: e-ISBN-nr.

Projekt: 301386

VIVE

–

Viden til Velfærd

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd

Herluf Trolles Gade 11, 1052 København K

www.vive.dk

VIVEs publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Forord

Dette notat indeholder en opsummering af vurderinger og anbefalinger på baggrund af Social-

styrelsens opdrag om ”Afdækningen af mulige løsninger på udfordringer vedrørende ønskerne

til udvidelse af den socialøkonomiske investeringsmodel (SØM)”. Notatet har

til formål at be-

lyse løsningsforslag til, hvordan det kan blive muligt at foretage retvisende SØM-beregninger

for børn under 6 år. Det er opdelt i tre afsnit, der hver især besvarer dele af opdraget med

samme benævnelse.

Hans Hummelgaard

Forsknings- og analysechef for VIVE Effektmåling

2019

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Indhold

Sammenfatning .................................................................................................. 5

Faglig vurdering af løsningsforslag identificeret af Socialstyrelsen og

departementet (det daværende Børne- og Socialministerium) .................. 9

Videre faglig vurdering af løsningsforslag 3............................................. 18

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Sammenfatning

I dette notat belyses potentialet for at inkludere børn under seks år i den socialøkonomiske

investeringsmodel (SØM). Dette gøres med udgangspunkt i et opdrag fra Socialstyrelsen og

det daværende Børne- og Socialministeriums departement

VIVE konkluderede i 2018, at det ikke kunne anbefales at medtage målgrupper for børn under

seks år i SØM baseret på de målgrupper, der findes i modellen for 6-13-årige. Grunden hertil

var både af en rent statistisk karakter (at målgrupperne ikke var store nok til at give tilstrækkeligt

sikre estimater for de økonomiske konsekvenser), og at væsentlige konsekvenser ikke var

dækket for den helt unge målgruppe. Arbejdet, der beskrives i dette notat, viser, at det ud fra

en ren statistisk betragtning er muligt at inkludere én målgruppe i SØM for børn under seks år

med baggrund i den struktur, SØM har i dag.

Den grundlæggende problemstilling ved at inkludere børn under seks år i SØM er, at det på

baggrund af registerdata er en udfordring at identificere udsatte børn under seks år. Den

samme databaserede udfordring gør sig gældende for muligheden for at opdele i succes- og

ikke-succesgrupper samt for at inkludere alle relevante konsekvenser. Dette kan fx skyldes, at

det er udfordrende at diagnosticere små børns eventuelle psykiske problemer, og at små børn

derfor typisk først modtager retvisende diagnoser, når de bliver ældre. Derudover er der (hel-

digvis) ikke så mange anbringelser uden for hjemmet eller iværksættelse af forebyggende for-

anstaltninger for børn under seks år.

Generelt mangler der data om små børns adfærd og trivsel, idet fx trivselsmålingen og de

nationale test, der kunne være bud på sådanne mål, først eksisterer fra 0. klasse. Derudover

er der for børn under 6 år en ret kraftig selektion ind i succesgruppen (dvs. det er svært at

danne sammenlignelige succes- og ikke-succesgrupper), når man anvender de succesmål,

der bruges for ældre børn i SØM.

Hvis målgruppen og succesmålet ikke kan identificeres korrekt, vil resultatet af konsekvensbe-

regningerne ikke reflektere effekter af indsatser til netop denne målgruppe. Hertil kommer, at

hvis der ikke forelægger data på alle de væsentligste kommunale omkostninger i forbindelse

med udsatte børn under seks år, vil konsekvensberegningerne være misvisende.

Notatet indeholder en faglig vurdering af hver af de syv løsningsforslag fremført i opdraget af

Socialstyrelsen og departementet. Med udgangspunkt i disse identificeres et løsningsforslag,

der kan anvendes til at løse udfordringen med at inkludere børn under seks år i SØM. Forslaget

er baseret på en præmis om, at den grundlæggende struktur i SØM bibeholdes. Konkret an-

befaler vi en samlet gruppe for børn med psykiske vanskeligheder. Denne målgruppe defineres

som en aggregeret gruppe ud fra de fem målgrupper for børn med psykiske vanskeligheder,

der benyttes i SØM for børn over 5 år.

Løsningsforslag fra VIVE

Bibehold strukturen, der anvendes i SØM for børn over fem år, men definer én aggregeret målgruppe for

børn under seks år. Den aggregerede gruppe bør inkludere alle børn under seks år, hvor det fremgår af

registrene, at barnet har psykiske vanskeligheder.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Tilgangen er umiddelbart kommunikativt attraktiv, idet sammenspillet med resten af SØM for

børn og unge er klart. Hvis man ønsker at benytte SØM på børn under 6 år, anbefaler vi ud fra

en statistisk betragtning, at man går videre med denne tilgang.

Det vurderes ikke at være muligt at opnå tilstrækkelige målgruppestørrelser til at kunne be-

handle børn anbragt i plejefamilie og børn, der modtager forebyggende foranstaltninger efter

servicelovens § 52 ved brug af denne tilgang. Man kan lægge de to grupper baseret på ind-

satstrappen sammen til én målgruppe, men man vinder ikke noget væsentligt ved det. Her er

bekymringen, i hvor høj grad at eksempelvis de under 50 børn under 6 år, der er anbragt i

plejefamilie i løbet af observationsperioden, er repræsentative for fremtidige anbringelser. Der-

udover er det problematisk at inddele i succes- og ikke-succesgrupper, når målgruppestørrel-

serne bliver så små, fordi det ikke er praktisk muligt at dele i to lige store grupper. Det resulterer

ved små målgrupper i en meget lille succes- eller ikke-succesgruppe, som måske ikke er re-

præsentativ eller har tilstrækkelig statistisk power til at kunne beregne konsekvenser med til-

strækkelig sikkerhed.

Selvom en sammenlagt målgruppe af børn med psykiske vanskeligheder vil løse et statistisk

problem, skal opmærksomheden henledes på, at der kan være områder, hvor målgruppen kan

være mindre hensigtsmæssig end de øvrige målgrupper i SØM.

For det første er der for små børn under seks år konsekvenser, som ikke kan medregnes i

SØM, fordi dækkende data ikke findes. Det gælder først og fremmest for anvendelse af speci-

aldagtilbud og brug af sundhedsplejerske.

For det andet vil målgruppen kun delvist flugte med den målgruppe, der kan være relevant for

kommunernes arbejde på området. Kommunerne baserer således typisk deres vurdering af,

om et givent barn er i målgruppen for en social indsats, på andre kriterier end diagnoser

–

forældrebaggrund, indberetninger fra daginstitutioner, sundhedsplejersker m.m. Problemstillin-

gen om, hvorvidt målgruppen matcher de målgrupper, kommunerne arbejder med, er også

relevant for nogle af de målgrupper, der allerede eksisterer i SØM, men må vurderes at have

større betydning for de nul-fem-årige. Det skyldes, at der forventeligt vil gå noget tid, inden et

lille barns problemer registreres og/eller resulterer i en egentlig diagnose.

For det tredje vil en sammenlagt målgruppe nødvendigvis være en meget bredt defineret mål-

gruppe, og derved vil den indeholde mange forskellige typer af problemstillinger. Dette kan

gøre målgruppen mindre anvendelig i praksis.

En alternativ løsningsmodel kunne have været at definere målgrupper ved brug af en risiko-

faktormodel baseret på forældrekarakteristika. Ved at benytte denne fremgangmåde vil man

kunne opnå meget store målgrupper. Beregninger viser imidlertid, at denne type målgruppe vil

indeholde mange børn, der reelt ikke er udsatte, da den er defineret på baggrund af forældrene

og ikke barnet selv. Det er eksempelvis en lille andel af børn, der har forældre i en SØM-

målgruppe, som selv er at finde i en af de eksisterende SØM-målgrupper, der benyttes for børn

over fem år.

Derudover observerer kommunerne, at også børn med ikke-udsatte forældre kan være ud-

satte. Kommunerne peger på, at der i den kommunale praksis bliver foretaget en helhedsvur-

dering, som både indbefatter en vurdering af barnets adfærd og en vurdering af familien. Det

vurderes, at tilgangen ikke er i stand til at løse den underliggende problemstilling med ubalance

mellem succes- og ikke-succesgruppen beskrevet ovenfor. Ved anvendelse af denne tilgang

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

opnår man således en meget høj grad af ubalance på gruppestørrelser og karakteristika ved

opdeling på succesgrupper. Tilgangen kan give tilstrækkeligt store målgrupper, men vil også

resultere i, at nogle børn i SØM vil blive regnet som udsatte, selv om de reelt ikke er det. På

baggrund af vurderingerne i dette notat anbefaler vi derfor, at man ikke benytter denne tilgang

til at identificere målgrupper for børn under seks år. I tillæg vil det kræve en kommunikativ

indsats at forklare denne nye type målgrupper baseret på en risikofaktor.

Samlet anbefaler vi, ud fra en statistisk betragtning, en målgruppe af børn under seks år med

psykiske vanskeligheder i SØM, der defineres vad at bibeholde strukturen, der benyttes i SØM

for børn over 5 år, men hvor man definerer én aggregeret målgruppe for børn under seks år.

Den aggregerede gruppe bør inkludere alle børn under seks år, hvor det fremgår af registrene,

at barnet har psykiske vanskeligheder. Det anbefales samtidigt, at begrænsningerne ved mål-

gruppen klart formidles.

Da tilgangen er baseret på den nuværende SØM-struktur, vurderes det, at implementeringen

vil kunne gennemføres inden for en tidshorisont på en til to måneders arbejdstid samt en kva-

litetssikring. Omkostningerne ved at gennemføre tilgangen vurderes overkommelig. Dette skyl-

des, at der er tale om en videreudvikling af allerede eksisterende målgrupper. Således vil det

være muligt at gennemføre konsekvensberegningerne skønsmæssigt for ca. 2-300.000 kr.

Fremtiden

Som det fremgik ovenfor, er der særdeles store datakrav forbundet med at inkludere en mål-

gruppe i SØM. Dette gælder både til afgrænsningen af målgruppen, til opdelingen i succes og

ikke-succes og til estimationen af de økonomiske konsekvenser på tværs af en lang række

offentlige udgiftsområder.

Særligt for de helt små børn har det med den struktur og det indhold, SØM har nu, vist sig

vanskeligt at opfylde disse store krav til data, hvorved vi, jf. ovenfor, kun kan anbefale en mål-

gruppe for nul-fem-årige lige nu.

I fremtiden vil der kunne komme nye datakilder, og det vil også være muligt at se på en anden

struktur i SØM, hvilket vil give bedre muligheder for at danne yderligere målgrupper for børn

under seks år i SØM. Nye datakilder vil ligeledes styrke inddelingen i succes- og ikke-succes-

grupper og forbedre mulighederne for at få alle relevante økonomiske konsekvenser for mål-

grupperne for de små børn med.

Blandt de datakilder, der allerede eksisterer i dag, men hvor data endnu ikke dækker tilstræk-

keligt mange år, er data om underretninger for børn samt data fra den nationale trivselsmåling

i folkeskolen. Underretninger, der dækker børn helt ned til spædbarnsalderen, vil kunne bruges

som en indikator på, at barnet og/eller familien har problemer. Trivselsmålingen vil

–

ud over

at belyse barnets trivsel i skolen

–

også kunne anvendes som en indikator for barnets generelle

trivsel. Vi vurderer, at disse datakilder inden for et-to år vil kunne anvendes til SØM og vil kunne

resultere i estimerede konsekvenser for en mindre årrække (tre-fire år). Andre datakilder, der

på længere sigt kunne være ønskelige som supplement på småbørnsområdet, er fx: trivsels-

måling for førskolebørn, bevilling af støtte til børn i daginstitutioner (som indikator for problemer

hos barnet), gennemførelse af børnefaglig undersøgelse og resultatet heraf.

Ud over disse datakilder vil også en modeludvikling, hvor der tages udgangspunkt i målinger

senere i barnealderen, kunne anvendes, da der er betydeligt flere data om børn, når de er fra

seks år og opefter.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Faglig vurdering af løsningsforslag

identificeret af Socialstyrelsen og

departementet (det daværende Børne- og

Socialministerium)

Dette afsnit indeholder en faglig vurdering af Socialstyrelsen og departementets syv løsnings-

forslag til at inkludere børn under 6 år i SØM. Baseret på anbefalinger fra VIVE blev der ind-

ledningsvis foretaget en screening af løsningsforslagene, hvor løsningsforslag 2 og 3 blev vur-

deret til at have det største potentiale. Gennemgangen af de enkelte løsningforslag nedenfor

reflekterer derved denne prioritering af ressourcer, således at den faglige vurdering af løs-

ningsforslag 1 og 4-7 er baseret på den initiale screening, hvorimod vurderingen af løsnings-

forslag 2 og 3 er sket på baggrund af en bredere analyse.

Løsningsforslagene gennemgås enkeltvis nedenfor.

Løsningsforslag 1

Målgruppestørrelsen udvides ved at identificere målgruppen over flere år. For eksempel børn an-

bragt i plejefamilie i perioden 2000-2005.

Faglig vurdering af løsningsforslag 1

I den initiale screening af løsningsforslagene blev det besluttet ikke at arbejde videre med løs-

ningsforslag 1. Screeningen blev foretaget på baggrund af følgende vurdering:

Ved at udvide observationsvinduet med flere år vil man kunne øge målgruppernes størrelse.

Væsentlige argumenter mod at benytte dette løsningsforslag er: 1) Problem med at identificere

målgruppen, 2) Sammenlignelighed af målgruppen over tid, 3) Sammenlignelighed af social

kontekst over tid, 4) Datatilgængelighed tilbage i tid og 5) Bidraget i antallet af observationer.

Disse argumenter behandles enkeltvis nedenfor.

En grundlæggende problemstilling, der skal overkommes, hvis børn under 6 år skal inklu-

deres i SØM, er udfordringen med at identificere målgruppen af udsatte børn under 6 år

alene på baggrund af registerdata. Denne problemstilling består i, at en række børn i al-

deren 0-5 år, som må anses for at være udsatte og/eller i målgruppen for en social indsats,

ikke nødvendigvis er registreret med et tilhørende ”problem” i registerdata. Derfor vil man,

når man identificerer målgruppen alene ud fra registerdata, kun medtage en del af den

relevante målgruppe.

Hvis målgruppen ikke identificeres korrekt, vil resultatet af konse-

kvensberegninger ikke reflektere effekter af indsatser til netop denne målgruppe. Løs-

ningsforslag 1 kan i nogen grad afhjælpe den rent praktiske udfordring med at have ob-

servationer nok til at kunne foretage en empirisk beregning, men løsningsforslaget kan

Dette er i princippet kun et problem, såfremt de børn, der ikke er registreret, adskiller sig væsentligt

fra de børn, der er registreret. Imidlertid vurderer vi

–

også baseret på samtaler med kommuner, at

der kan være betydelig forskel imellem grupperne særligt for de 0-5-årige. Når børnene bliver ældre,

vil der

–

hvis de har sociale problemer

–

i langt de fleste tilfælde optræde en registrering af barnet.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

ikke være behjælpelig med at løse den fundamentale udfordring med at identificere mål-

gruppen korrekt.

I forhold til at gå længere tilbage i tid er der en problemstilling om, hvorvidt de personer,

der identificeres som tilhørende en målgruppe længere tilbage i tid, fx i 2001, er repræ-

sentative for målgruppen i dag. Dette vil i givet fald kunne undersøges ved at sammenligne

på baggrundskarakteristika, eventuelle diagnoser og lignende. Hvis der er stor forskel,

giver det ikke mening at udvide målgruppen, da vi med SØM naturligvis ønsker at måle

konsekvenserne ved at give en indsats til en målgruppe i dag.

En indsats må ses som en marginal investering i individerne. For at denne marginale in-

vestering er repræsentativ, er det ikke alene en forudsætning, at målgruppen er sammen-

lignelig, men også at det omgivende samfund er sammenligneligt, blandt andet med hen-

syn til den samlede investeringspakke og de muligheder, der tilbydes målgruppen. Det vil

eksempelvis sige, at selv om gruppen af børn anbragt i familiepleje skulle være sammen-

lignelig over tid, så er det ikke sikkert, at eksempelvis den samlede offentlige behandling

af målgruppen er sammenlignelig. Typen af indsatser, der beregnes konsekvenser for i

SØM, må forventes at være en mindre del af den samlede offentlige indsats i eksempelvis

børn i familiepleje. Derfor kan det være problematisk at konkludere på effekten af en ind-

sats på baggrund af historiske data, hvis det vurderes, at den sociale kontekst ikke er

sammenlignelig med den nuværende.

En yderligere problemstilling ved at rykke observationsvinduet tilbage i tid er, at centrale

registre ikke er tilgængelige tilbage i tid. Dette kan begrænse løsningsmulighederne med

hensyn til udfordringen med at identificere succesmål. Eksempelvis findes data på speci-

alundervisning kun fra 2011 og frem. For de fleste (hvis ikke alle) øvrige variable findes

data længere tilbage for de områder, der benyttes i SØM til konsekvensberegninger, og

som er relevante for 0-5-årsgruppen.

Baseret på beregninger af målgruppestørrelser og fordelingen i henholdsvis succes og

ikke-succes finder vi, at forøgelsen i antallet af observationer i målgrupperne ved at tilføje

5 ekstra år ikke forventes at være tilstrækkelig til at løse udfordringen med for få observa-

tioner til rent praktisk at kunne beregne konsekvenser. Det skyldes, at der kun kan forven-

tes et mindre antal ekstra observationer set i lyset af, at (nogle af) målgrupperne i forvejen

er meget små for de 0-5-årige.

Løsningsforslag 1 vurderes derfor til ikke i sig selv at kunne løse udfordringen med at inkludere

de 0-5-årige i SØM. Det bør dog tilføjes, at forslag 1 potentielt kan bidrage til en løsning i

samspil med andre redskaber. Hvis man vælger at benytte løsningsforslag 1 som en del af en

samlet løsning, bør man dog nøje vægte de ovenforstående faglige modargumenter mod det

praktiske bidrag.

Løsningsforslag 2

De 0-5-årige inddeles i andre målgrupper end dem, der er inkluderet for de 6-17-årige.

Faglig vurdering af løsningsforslag 2

I den initiale screening af løsningsforslagene blev det besluttet at arbejde videre med løsnings-

forslag 2. Nedenfor følger en vurdering af potentialet i løsningsforslag 2:

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

En ændring af målgrupperne kan benyttes til at opnå større målgrupper, enten ved at slå eksi-

sterende målgrupper sammen til et mindre antal målgrupper, eller ved at opbygge en ny mål-

gruppestruktur, der indbefatter individer, som ikke er en del af de eksisterende målgrupper. En

mulig ny målgruppestruktur defineret ud fra risikofaktorer baseret på forældrekarakteristika bli-

ver vurderet under løsningsforslag 3.

Sammenlægning af eksisterende målgrupper er en umiddelbar attraktiv løsning, da det ikke

ændrer afgørende på modellen og dermed heller ikke på forståelsen og brugbarheden af den.

Det vil ligeledes være intuitivt forståeligt, at kompleksiteten, dvs. antallet af målgrupper, stiger

med individets alder.

Færre målgrupper kan bestå i, at der eksempelvis er én målgruppe for børn med psykiske

vanskeligheder og en anden målgruppe baseret på indsatstrappen (dvs. alle typer af anbrin-

gelser og børn i familier, der modtager forbyggende foranstaltninger). Der vil dog være en be-

grænsning på, hvilke typer af grupper man fagligt kan forsvare at slå sammen.

Baseret på beregninger af målgruppestørrelser og fordelingen i henholdsvis succes og ikke-

succes vurderes det, at en sammenlægning af målgrupper kan være en del af en løsning på

at inkludere de 0-5-årige i SØM. Det vurderes, at en sammenlægning af de fem målgrupper for

børn med psykiske vanskeligheder, der benyttes i SØM for børn over 5 år, er en praktisk løs-

ning på udfordringen med målgruppestørrelser. Tilbagemeldingen fra de kommuner, vi har haft

kontakt med, er, at det i en kommunal kontekst vil kunne give mening at arbejde med sammen-

lagte grupper.

Baseret på beregninger af målgruppestørrelser og fordelingen i henholdsvis succes og ikke-

succes vurderes det ligeledes, at en samlet målgruppe baseret på indsatstrappen, der inklu-

derer både anbragte børn og børn i forbyggende indsatser, ikke i sig selv er nok til at løse den

praktiske problemstilling med for små målgrupper. En sammenlægning af målgrupper vurderes

dermed mindre egnet til at inkludere børn under 6 år, der er enten anbragte eller modtager

forebyggende indsatser i SØM.

Sammenlægningen af målgrupper kan være med til at øge målgruppestørrelserne, men tilgan-

gen løser dog ikke udfordringen med at identificere den reelle målgruppe af udsatte børn under

6 år alene baseret på registerdata, jf. ovenfor. I stedet er den kommunale praksis for de helt

små børn, ud over at fokusere på diagnoser, også

at se på ”tegn” på psykiske vanskeligheder.

I kommunerne er der er en bekymring for, om gruppen af børn med psykiske vanskeligheder

vil blive baseret for meget på diagnoser, som der kun er meget få af for børn i 0-5-års alderen.

Ved at benytte registerdatabaserede mål for psykiske vanskeligheder vil man derved ikke

ramme den målgruppe, der er helt relevant for kommunerne. En sammenlægning af målgrup-

per vil derved løse den praktiske statistisk problemstilling med at have observationer nok til at

kunne foretage konsekvensberegninger, men vil ikke nødvendigvis løse udfordringen med

identifikation af en relevant målgruppe. De sammenlagte målgrupper vil kunne bidrage med

estimater, mens det således ikke er klart, at disse estimater vil være retvisende for de reelle

målgrupper, der kan påtænkes iværksat sociale indsatser overfor.

Vi konkluderer på den baggrund, at løsningsforlag 2 kan være praktisk behjælpelig med at

danne større målgrupper. Det vurderes, at en samlet målgruppe af børn med psykiske vanske-

ligheder kan opnå en tilstrækkelig stor målgruppestørrelse til, at konsekvensberegninger i SØM

kan gennemføres. Det vurderes derimod, at en samlet målgruppe baseret på indsatstrappen

(anbringelser og forbyggende indsatser) ikke er en løsning på at opnå en tilstrækkelig stor

målgruppe. Imidlertid bør man dog i høj grad være opmærksom på, hvorvidt disse målgrupper

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

giver mening i den kommunale praksis, og dermed i hvor høj grad de konstruerede målgrupper

er dækkende for den reelle gruppe af udsatte børn under 6 år.

Løsningsforslag 3

Ændre fokus mod børn, der endnu ikke er endt i en SØM-målgruppe. Det kunne fx gøres ved at

kigge på børn af udsatte forældre. Et eksempel på en sådan målgruppe kunne være børn født af

mødre med misbrugsproblemer, hvor børnene opdeles i succes- og ikke-succes baseret på fx fød-

selsvægt, deltagelse i vaccinationsprogrammet, trivselsmåling i 0. klasse eller lignende mål. Dette

forslag skal gennemtænkes meget nøje. Der er en risiko for implicit at indikere, at den sociale arv er

direkte og uundgåelig uden en indsats. Forskning i risikofaktorer viser, at langt de fleste børn med

bestemte risikofaktorer, herunder kombinationer heraf, ikke får senere problemer. Det er derfor

nødvendt at gøre sig overvejelser om præcision af målgruppeafgrænsning og mørketallets stør-

relse.

Faglig vurdering af løsningsforslag 3

Målgrupper baseret på forældrekarakteristika er et muligt redskab til at løse den fundamentale

udfordring med manglende datakilder, der kan benyttes til at identificere adfærd og dermed

udsathed hos børn under 6 år. Det er formodentlig i tilgift en tilgang, der til en vis grad flugter

med, hvordan kommunerne arbejder med udsatte små børn. Der er ikke mange identificerende

faktorer ved børnene, før de når skolealderen. Kommunerne er derfor i nogen grad begrænset

til at foretage beslutninger på baggrund af forældrekarakteristika i sammenspil med ”tegn” på

psykiske vanskeligheder. Ved at definere målgrupper baseret på forældrekarakteristika vil man

desuden kunne løse det praktiske problem med for små målgrupper til at estimere konsekven-

ser til SØM.

Der er dog en grundlæggende indvending mod at definere individer som udsatte baseret på en

risikofaktor. En risikofaktor baseret på forældrekarakteristika kan estimeres i en sandsynlig-

hedsmodel på baggrund af en række datakilder og samlet benyttes til at opnå en sandsynlighed

for, at barnet lever med udsatte forældre. Man vil derved opnå en kontinuert risikofaktorvaria-

bel. Størrelsen af målgruppen fastsættes derefter via en grænseværdi i en den kontinuerte

variabel. Individer over grænseværdien defineres til at være i målgruppen, og individer under

defineres til ikke at være i målgruppen. Det vil sige, at alle børn under 6 år tillægges et tal

baseret på, hvem deres forældre er. Dette tal benyttes til at beslutte, om barnet er udsat. Mo-

dellen er illustreret i figur 1.1.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Figur 1.1

Illustration af sandsynlighedsmodel

Udfordringen ved denne tilgang er, at man ikke nødvendigvis er/bliver udsat, blot fordi man har

en større risiko for at være det.

Det er desuden uklart, hvordan man bør sætte grænsen for,

hvornår et barn er udsat baseret på forældrekarakteristika. Der er et trade-off: jo flere man

inkluderer i målgruppen (fx for at opnå observationer nok til at kunne estimere konsekvenser

til SØM), jo flere vil blive inkluderet, som i realiteten ikke vil opleve problemer. Beregninger

viser, at det kun er en ganske lille andel af børn med udsatte forældre, der kan observeres i en

af de målgrupper, der benyttes til at definere udsathed for børn over 5 år. Den konkrete andel

afhænger af, hvor man sætter grænsen for udsathed på baggrund af forældrene.

Hvis man ønsker at benytte en tilgang, hvor man definerer udsathed af børn under 6 år på

baggrund af forældrekarakteristika, kan man med fordel benytte de allerede eksisterende

SØM-målgrupper for voksne til at definere forældrenes udsathed. Man kan eksempelvis defi-

nere børn under 6 år til at være udsatte i et givet år, hvis forældrene er at finde i en SØM-

målgruppe i dette år. Denne tilgang vil skabe en meningsfuld og modelkonsistent grænse for,

hvornår et barn defineres som udsat. Det vil desuden gøre denne type målgruppe nemmere at

forklare, da den bygger på de nuværende modelstrukturer. Tilgangen vil dog ikke løse den

fundamentale udfordring med, at man ikke nødvendigvis er/bliver udsat, blot fordi man har en

større risiko for at blive det.

Vi konkluderer, at løsningsforslag 3 indeholder væsentlige muligheder for at opnå større mål-

grupper, men at tilgangen indeholder en fundamental ændring i definitionen af udsathed. Hvis

man ønsker at benytte løsningsforslag 3, bør man være opmærksom på, at man vil komme til

at definere en stor gruppe af børn som udsatte, som ikke er/bliver udsat, blot fordi deres foræl-

dre er udsatte. Dette forslag er yderligere behandlet i kapitel 2.

Løsningsforslag 4

Anvende andre succes-mål. For eksempel

mere sundhedsrelaterede mål: ”følger barnet vaccinati-

onsprogrammet”, ”følger barnet børneundersøgelserne” m.m.

Faglig vurdering af løsningsforslag 4

I den initiale screening af løsningsforslagene blev det besluttet ikke at arbejde videre med løs-

ningsforslag 4. Screeningen blev foretaget på baggrund af følgende vurdering:

Lausten m.fl. (2010), Udsatte børnefamilier i Danmark, viser et eksempel på en sandsynlighedsmodel

for, hvornår børn bliver anbragt uden for hjemmet, og identificerer en række risikofaktorer herfor. Imid-

lertid er det langt fra alle, der har disse risikofaktorer, som rent faktisk bliver anbragt.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Løsningsforslaget hænger sammen med Løsningsforslag 7, der også vedrører at anvende suc-

cesmål på baggrund af andre data end dem, der allerede har været undersøgt. Det kan ikke

udelukkes, at der eksisterer relevante datakilder, som ikke allerede udnyttes. For at en data-

kilde kan benyttes i SØM, er der dog væsentlige krav til datasættes kvalitet, tidshorisont og

størrelse. Man bør desuden være opmærksom på, at selv hvis disse registre eksisterer og rent

praktisk giver mulighed for en inddeling i succes- og ikke-succesgruppe, så er det ikke sikkert,

at udfordringen løses. Dette afhænger af, hvorvidt inddelingen i succes- og ikke-succesgrupper

giver mening ud fra en faglig vurdering.

Ved identifikation af nye succesmål baseret på andre datakilder bør vi være opmærksomme

på, i hvor høj grad succesmålet reflekterer adfærd hos den 0-5-årige (eksempelvis psykiske

vanskeligheder), og i hvor høj grad målet reflekterer forældreadfærd (eksempelvis deltagelse i

vaccinationsprogrammet). Det er fx ikke klart, hvorvidt børn, der ikke deltager i vaccinations-

programmet, kan betragtes som udsatte, da der kan være forskellige typer af årsager til, at

forældre ikke vælger at deltage i programmet.

En anden tilgang er at benytte andre typer af succesmål baseret på de allerede benyttede

registre. Ud fra observationsoptællinger fra benyttelse af alternativt succesmål baseret på de

allerede benyttede registre vurderes det, at en ændring i succesmål i nogen grad kan være

behjælpelig med at løse udfordringen med at inkludere de 0-5-årige i SØM. Udfordringen er

dog at gøre en sådan ændring i succesmål relevant for kommunal praksis. Der vurderes at

være væsentlige kommunikative udfordringer i forbindelse med at benytte forskellige succes-

mål for de samme målgrupper for børn over og under 6 år. Det anbefales derfor, at man, hvis

en ændring af succesmål skal gennemføres, gør disse nye succesmål gældende for hele SØM

for børn og unge (som et alternativ til eller parallelt med de allerede eksisterende succesmål).

Vi konkluderer, at løsningsforslag 4 er mindre egnet til at løse udfordringen med mangel på

succesmål for gruppen af 0-5-årige. I den initiale screening af løsningsforslaget blev der ikke

fundet eksisterende relevante registerdatakilder, der endnu ikke er inkluderet i SØM. Det vur-

deres desuden, at alternative succesmål baseret på de allerede benyttede registre for nærvæ-

rende ikke er et positivt alternativ.

Løsningsforslag 5

Succesmålet identificeres senere i barnets liv. For eksempel kan der benyttes nationale tests i ind-

skolingen til at inddele målgrupperne i succes- og ikke-succesgruppen og derefter følge personerne

i de to grupper tilbage i tid. Denne tilgang er afhængig af, at der findes gode data for øvrige mål-

grupper forholdsvis tæt på målgruppen for de 0-5-årige.

Faglig vurdering af løsningsforslag 5

I den initiale screening af løsningsforslagene blev det besluttet ikke at arbejde videre med løs-

ningsforslag 5. Screeningen blev foretaget på baggrund af følgende vurdering:

Det kan give teoretisk mening at vente med at identificere succesmålet, idet en indsats godt

kan have en effekt for et barn på kort sigt, men at data blot ikke er tilgængelig til at måle det,

før barnet bliver 6 år, fx på skoledata. Ved at benytte senere mål for succes vil man opnå en

succesgruppe, hvor indsatsen har haft en vedvarende effekt, men man vil ikke være i stand til

at opfange individer, der har opnået en kortvarig effekt. Den succesgruppe, der opnås ved at

benytte metoden, vil derfor formodentlig bestå af en subgruppe af individer, som har haft relativt

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

store effekter af indsatsen. Det vurderes, at der vil være 1) kommunikative, 2) metodemæssige

og 3) datamæssige udfordringer med at benytte denne tilgang. Disse udfordringer beskrives

nedenfor.

Denne tilgang indeholder væsentlige kommunikative udfordringer. Som SØM er specifi-

ceret nu, beder vi brugerne om at forholde sig til, hvorvidt deres effektmål svarer til SØM-

succesmålet. Selvom det kan være appellerende, at indsatsen har en effekt om flere år,

fx på trivsel i skolen, kan det være en udfordring, hvis succesmålet er en skolevariabel og

indsatsen er for førskolebørn. Det kan eksempelvis være en udfordring at vurdere, hvilken

effekt en indsats til 2-3-årige børn anbragt i plejefamilier vil have på de nationale tests i

læsning i 2. klasse. Det må formodes, at målsætningen for en sådan indsats for denne

målgruppe vil være en anden. Succes

–

baseret på læsetesten i 2. klasse

–

vil derved kun

i mindre grad være relateret til indsatsens reelle succesparameter.

Hertil kommer de metodemæssige udfordringer, som en sådan tilgang vil medføre. Meto-

disk skal man forholde sig til, hvordan man behandler forskelle mellem succes- og ikke-

succesgrupperne i årene, før succesgruppeopdelingen har fundet sted. Det er en meto-

disk udfordring, hvorvidt man kan tale om konsekvenser af en indsats, før man observerer,

om indsatsen har været en succes. Hertil kommer, at varigheden fra indsatsen til de nati-

onale test i 2. klasse vil afhænge af barnets alder. Det vil derfor være nødvendigt, at mo-

dellen sættes op til at kunne tage højde for, at succesmålet måles i forskellige tidperioder

fra indsatsen. Disse metodiske udfordringer vurderes dog ikke til at være uløselige, men

vanskelige.

Ud over de metodemæssige udfordringer vil der også være datamæssige udfordringer.

Her er udfordringen, at hvis vi ønsker at måle succesmål flere år efter indsatsåret, vil vi

kun kunne inkludere individer, hvor vi har en tilpas lang tidshorisont tilgængelig i analyse-

populationen. Da målgruppestørrelserne for de 0-5-årige i forvejen er kritisk små, vil en

metode, der yderligere mindsker gruppestørrelserne, være problematisk. Hertil kommer,

at man for en væsentlig del af målgruppen kun vil have et begrænset antal år i data, efter

succesmålet er observeret. Sammenligningen mellem succes- og ikke-succesgruppen vil

derfor af datamæssige årsager i de fleste tilfælde være en sammenligning, før succesmå-

let er observeret.

Vi konkluderer at løsningsforslag 5 indeholder væsentlige kommunikative, modelmæssige og

datamæssige udfordringer, der gør forslaget mindre egnet til at løse udfordringen med mangel

på udfaldsmål for gruppen af 0-5-årige.

Løsningsforslag 6

Analysedesignet ændres, så det giver mulighed for at beregne konsekvenser for de 0-5-årige. I den

nuværende version af SØM anvendes to datapunkter. Målgruppen inddeles i succes- og ikke-suc-

cesgruppe efter, om der er sket en ændring i proxyeffektmålet fra år nul til år ét. Dette stiller krav til,

at data foreligger minimum to år i træk for det samme barn, hvilket ofte ikke er tilfældet. En løsning

kunne være at opdele målgruppen i succes- og ikke-succesgruppe baseret på ét datapunkt

–

det

kunne være en proxy for trivsel

–

fx fødselsvægt, sprogtest eller lignende.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Faglig vurdering løsningsforslag 6

I den initiale screening af løsningsforslagene blev det besluttet ikke at arbejde videre med løs-

ningsforslag 6. Screeningen blev foretaget på baggrund af følgende vurdering:

SØM’s inddeling i succes-

og ikke-succesgrupper er specificeret på en måde, hvor det er et

krav, at man har to datapunkter tilgængelig for hvert individ. Det første datapunkt (på tidspunkt

0) benyttes til at afgrænse målgruppen, og det næste datapunkt (på tidspunkt 1) benyttes til at

opdele målgruppen i individer med en succesfuld effekt af indsatsen og individer uden en suc-

cesfuld effekt af indsatsen. Dette setup har flere fordele (dokumentationen om SØM indeholder

en grundig gennemgang heraf). En væsentlig pointe og en del af fundamentet for SØM er, at

modellen gør det muligt at se på betydningen af en ændring i adfærd/tilstand for det enkelte

individ. Da der er to datapunkter, er det således muligt at sammenligne både på tværs af indi-

vider og inden for individer over tid. Man kan derved tale om succes og ikke-succes for det

enkelte individ.

En model alene baseret på et datapunkt vil ikke på samme måde kunne se på ændringen i

adfærd for det enkelte individ. En sådan model, der ikke indeholder et referenceår, vil ikke

kunne sammenligne inden for individet, men må nøjes med at sammenligne på tværs af indi-

vider. Man vil, baseret på et datapunkt, ikke kunne konkludere, om individet har haft en suc-

cesfuld ændring af adfærd/tilstand. En sådan model vil således kun kunne anvendes til at kon-

kludere, at der er en gruppe af individer, der klarer sig bedre end en anden gruppe individer.

Der kan dermed ikke måles på en ændring i adfærd.

En ét-punkts-model er praktisk mulig. Tilgangen vurderes dog at være metodisk problematisk,

da man ændrer fundamentalt på fortolkningen af modellen. Tolkningen af estimaterne i SØM

er, at en observeret ændring i SØM-succesmålet skyldes en ændring i et vilkår for individet (fx

som følge af en indsats). Der er altså tale om estimater på relative ændringer. Ved kun at

benytte et datapunkt vil man gå fra at måle på relative ændringer for individer til absolutte

forskelle mellem individer. Det vil dermed i givet fald betyde, at modellen for de 0-5-årige ikke

er sammenlignelig med resten af SØM.

Vi anbefaler derfor, at man overvejer meget nøje, om man ønsker at foretage en så fundamen-

tal ændring i modellen. Hvis en så fundamental ændring af SØM ønskes implementeret, bør

den gøres gældende for hele SØM. Dette anbefales ikke.

Løsningsforslag 7

Anvende andre typer af eksisterende datakilder

–

enten øvrige registerdata eller surveydata

–

til at

inddele målgrupperne i succes- og ikke succesgrupper. I vurderingen af muligheden for at anvende

surveydata er det vigtigt, at man sikrer sig, at det ikke afstedkommer nye problemer

–

fx for små

målgruppestørrelser.

Faglig vurdering løsningsforslag 7

I den initiale screening af løsningsforslagene blev det besluttet ikke at arbejde videre med løs-

ningsforslag 7. Screeningen blev foretaget på baggrund af følgende vurdering:

Løsningsforslaget hænger sammen med løsningsforslag 4, der også vedrører at anvende suc-

cesmål på baggrund af andre data end dem, der allerede har været undersøgt. Se den faglige

vurdering af løsningsforslag 4 for en vurdering af mulighederne for at bruge alternative datakil-

der.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Vi konkluderer, at forslag 7 (som det var tilfældet med forslag 4) er mindre egnet til at løse

udfordringen med mangel på succesmål for gruppen af 0-5-årige. I den initiale screening af

løsningsforslaget blev der ikke fundet eksisterende relevante register- eller survey-datakilder,

som endnu ikke er inkluderet i SØM.

Der findes en del større survey-datasæt for børn og unge, der er tilgængelige til analyse- og forsk-

ningsformål. Imidlertid er der, selv når der er tale om store survey-datasæt, tale om små populationer,

når der bliver udtaget delpopulationer bestående af børn i en bestemt aldersklasse og med bestemte

sociale problemstillinger. Dertil kommer, at disse survey-datasæt typisk ikke er tilgængelige med år-

lige opdateringer over en længere årrække, som det påkræves for at kunne anvendes til estimationer

af konsekvenser til SØM.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Videre faglig vurdering af løsningsforslag 3

Vi har i arbejdet med at definere nye målgrupper til SØM for børn under 6 år taget afsæt i

løsningsforslag 3 udformet af Socialstyrelsen og departementet. Ideen er at kompensere for

den manglende tilgængelige information om børn under 6 år ved at benytte information om

forældrene.

Denne tilgang har i nogen grad afsæt i kommunal praksis. Kommunerne angiver, at når udsat-

hed for et barn under 6 år vurderes, er der behov for at tage afsæt i familien som helhed, om

end det også kan være relevant at identificere sociale problemstillinger på individniveau

–

sætte særskilt ind i forhold hertil. Når kommunerne skal vurdere, om et barn har brug for en

særlig indsats, har de eksempelvis fokus på konkrete problemer hos forældrene, fx forældre

med en psykiatrisk diagnose, forældre med misbrug (skal som hovedregel være i behandling),

når kvinder har været udsat for partnervold, manglende mentaliseringsevne/lav intelligens samt

afledte konsekvenser af fattigdom (ikke i stand til at opfylde basale behov for familien). Disse

eksempler udgør ikke en udtømmende liste, og praksis varierer også på tværs af kommuner.

Efter kommunernes opfattelse bliver der generelt skredet ind over for eller holdt særligt øje

med udsatte småbørn, der kommer fra udsatte familier. Kommunerne oplever dog samtidig, at

der er mange, som bryder den sociale arv, så børn af udsatte forældre ikke nødvendigvis selv

bliver udsatte. Til gengæld observerer kommunerne også, at der

kommer ”nye” udsatte til, dvs.

børn af velfungerende forældre, der af den ene eller anden grund alligevel bliver udsatte.

Denne gruppe har kommunerne svært ved at forudsige, og en målgruppedefinition baseret på

forældre karakteristika vil heller ikke kunne benyttes til at identificere denne gruppe.

Baseret på tilbagemeldingen fra kommunerne giver det mening at arbejde med målgrupper for

udsatte børn defineret ud fra, om forældrene er udsatte, om end det erfaringsmæssigt ikke vil

omfatte alle udsatte børn.

Som beskrevet under den faglige vurdering af løsningsforslag 3 er der to væsentligste metoder

til at identificere SØM-målgrupper baseret på forældrekarakteristika: en risikofaktormodel eller

de eksisterende SØM-målgrupper benyttet på forældrene. Af disse vurderes de eksisterende

SØM-målgrupper benyttet på forældrene til at være den bedste løsning.

Optællinger og beregninger af målgruppestørrelser og konsekvensberegninger viser, at mål-

grupper baseret på, hvorvidt forældrene er registreret som udsatte i SØM, kan benyttes til at

overkomme den praktiske problemstilling med for små gruppestørrelser.

Såfremt man vælger at gå videre med denne tilgang, foreslår vi desuden, at der for børn af

udsatte forældre arbejdes med mere end én målgruppe. Denne underopdeling af målgruppen

kan fx ske på baggrund af, hvilken type SØM-målgruppe forældrene tilhører. Disse grupper vil

forventeligt blive tilbudt forskellige indsatser (og måske også har forskellige økonomiske kon-

sekvenser). Man kan eksempelvis forestille sig en målgruppe af børn under 6 år med forældre,

der er i behandling for rusmiddelmisbrug, i et givet år kan benyttes som en målgruppe.

Det er bestemt ikke trivielt at definere succesmål for målgrupper defineret på baggrund af for-

ældrekarakteristika. Det er muligt at benytte målgrupperne i SØM for børn og unge som suc-

cesmål. Det vil sige, hvis forældrene defineres som udsatte i en periode (tidspunkt 0), og barnet

ikke er at finde i målgrupperne i SØM for børn og unge i den samme periode (tidspunkt 0), men

er i en af disse målgrupper i perioden efter (tidspunkt 1), da vil barnet blive placeret i ikke-

succesgruppen, fordi dette er et tegn på, at barnet har fået det værre eller er blevet mere udsat.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 119: Orientering om udvidelse af SØM med aldersgruppen 0-5-årige, fra social- og indenrigsministeren

Beregninger og optællinger baseret på dette succesmål viser dog, at man opnår en problema-

tisk stor ubalance i antal observationer og personkarakteristika mellem succes- og ikke-suc-

cesgruppen. Denne ubalance reflekterer problemet med at identificere børn under 6 års udsat-

hed på baggrund af (manglende) registerinformation. Problemet er, så at sige, blot flyttet fra

identifikation af målgruppen til identifikation af succesgruppen. SØM er sat op til at forsøge at

tage hånd om denne ubalance ved at kontrollere for en række observerbare socioøkonomiske

forskelle. Imidlertid er modellen kun i stand til at tage højde for forskelle, der kan observeres,

eller som følger de observerede forskelle.

Den væsentligste problemstilling ved at benytte en risikofaktor baseret på forældrekarakteri-

stika til at definere udsathed er dog, som anført under løsningsforslag 3, at man bør være

opmærksom på, at man vil komme til at definere en stor gruppe af børn som udsatte, som

hverken er eller bliver udsat, blot fordi deres forældre er udsatte.

Vi konkluderer på baggrund af ovenstående samt optællinger af mulige målgruppestørrelser,

at målgrupper baseret på en risikofaktor defineret ved forældrenes udsathed ikke er en god

løsning på at identificere fagligt forsvarlige målgrupper for SØM for børn under 6 år. Det un-

derstreges samtidig, at dette er en faglig vurdering, da målgrupper defineret på denne bag-

grund er i stand til at løse det praktiske problem med målgruppestørrelser. Det vil sige, at mål-

grupperne kan benyttes til at beregne konsekvenser af indsatser for børn med udsatte foræl-

dre, men det er mindre klart, at disse børn af udsatte forældre selv er udsatte, hvorfor målgrup-

peafgrænsningen er usikker.