SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Social- og Indenrigsudvalget 2019-20
SOU Alm.del Bilag 107
Offentligt

December 2019

Den internationale

adoptionsformidling

i Danmark

- en undersøgelse af

bæredygtige alternativer til

den nuværende struktur

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

ANKESTYRELSEN

Telefon: 33 41 12 00 mandag til fredag klokken 9-15

Postadresse: Ankestyrelsen, 7998 statsservice

Mailadresse: [email protected]

Hjemmeside: www.ast.dk

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Indholdsfortegnelse

KAPITEL 1 INDLEDNING

1.1 Formål

1.2 Struktur og fremgangsmåde

1.3 Nuværende rammer

1.4 Udviklingen i formidlingsbilledet

KAPITEL 2 SAMMENFATNING

2.1 Finansiering og organisering

2.3 Tilsynet

2.4 Adoptionsrelateret hjælpearbejde

2.5 PAS

2.6 Overvejelser om sammensætningen af

undersøgelsens elementer

2.2 Sikkerhed for kommende og nuværende ansøgere 30

KAPITEL 3 FINANSIERING

3.1 Overvejende gebyrfinansiering (privat organisation)

3.2 Overvejende statslig finansiering (privat

organisation)

3.3 Overvejende statslig finansiering (statslig

myndighed)

3.4 Sikkerhed for nuværende og kommende ansøgere 54

KAPITEL 4 ORGANISERING

4.1 Formidlingen organiseres fortsat i en privat

organisation

4.1.1 Sikkerhed for nuværende og kommende ansøgere

4.2 Formidlingen forankres i en statslig myndighed

4.2.1 Sikkerhed for nuværende og kommende ansøgere

4.3 Individuelle adoptioner med statslig bistand

4.4 Ændret ansvarsfordeling mellem den formidlende

organisation og centralmyndigheden

KAPITEL 5 TILSYN

5.1 Erfaringer fra det økonomiske tilsyn

5.2 Det økonomiske tilsyn i en ændret

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

finansieringsstruktur

5.3 Erfaringer fra tilsynet med formidlingen

5.4 Tilsynet med formidlingen i en ændret struktur

KAPITEL 6 ADOPTIONSRELATERET

HJÆLPEARBEJDE

6.1 Nuværende regler og praksis

6.2. Internationale retningslinjer

6.3 Udmøntning af de internationale retningslinjer

6.4 Erfaringer fra tilsynet

6.5 Overvejelserne bag ændrede regler

6.6 Forslag til fremadrettede retningslinjer

101

103

KAPITEL 7 POST ADOPTION SERVICE (PAS)105

7.1 Det eksisterende PAS-tilbud i den formidlende

organisation

7.2 Rækkevidde

7.3 Finansiering

106

108

109

7.4 Tilrettelæggelse i en uændret formidlingsstruktur110

7.5 Tilrettelæggelse i en statslig formidlingsstruktur 111

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 1

Indledning

Helt fra begyndelsen har den internationale

adoptionsformidling i Danmark været gebyrfinansieret og

udført med bistand fra en privat organisation underlagt

myndighedernes kontrol. I 1964 fik den første organisation

’Dansk Hjælpeorganisation for Glemte Børn’ tilladelse fra

Justitsministeriet til at formidle børn til adoption fra udlandet

til Danmark, og yderligere to andre organisationer fik

efterfølgende tilladelse til at yde hjælp til danske familier, der

ønskede at adoptere fra udlandet.

Hvor ansvaret for den nationale adoptionsformidling i 1976

blev overført fra Mødrehjælpen til Adoptionsnævnet, er den

internationale adoptionsformidling forblevet i sin oprindelige

struktur, hvor formidlingsarbejdet er drevet af private aktører

og hovedsageligt finansieret af de midler, adoptivfamilierne har

betalt til den private adoptionsformidlende organisation.

Tilrettelæggelsen af den internationale adoptionsformidling er

dog gennem årene blevet drøftet i forbindelse med generelle

overvejelser om adoptionsområdets organisering og struktur.

Senest blev der i oktober 2014 truffet beslutning om fortsat at

delegere ansvaret for formidlingsopgaven til en privat

organisation, og der blev for første gang truffet beslutning om

at yde et direkte statsligt tilskud til den adoptionsformidlende

organisation, der dog fortsat er overvejende gebyrfinansieret.

Herefter har én organisation – Danish International Adoption

(DIA) - haft tilladelse til at yde formidlingsbistand.

Antallet af internationale adoptioner og antallet af danske

ansøgere, der ønsker at adoptere internationalt, befinder sig i

dag på et historisk lavt niveau. I 1973 blev over 600 børn

adopteret fra udlandet til Danmark. Herefter blev der årligt

gennemført 400-500 af denne type adoptioner indtil 2011,

hvor der for første gang siden 1970 blev adopteret mindre end

350 børn fra udlandet til Danmark.

Antallet adoptioner er herefter fortsat med at falde. I 2018

blev 64 børn adopteret fra udlandet til Danmark. Parallelt med

denne udvikling er antallet af godkendte ansøgere, der ønsker

at adoptere barn fra udlandet, også reduceret fra flere

hundrede årlige tilmeldinger til 48 nye tilmeldinger i 2018.

DIA har i 2018 gjort de ansvarlige adoptionsmyndigheder i

Danmark opmærksomme på, at denne udvikling udfordrer

organisationens drift. Aftalepartierne bag satspuljeaftalen for

2019 besluttede derfor at iværksætte en undersøgelse af, i

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

hvilken økonomisk bæredygtig struktur den internationale

adoptionsformidling i Danmark vil kunne fortsætte.

Denne rapport viser undersøgelsens samlede resultater.

Rapporten kan danne grundlag for en drøftelse af, om den

finansieringsform og struktur, der gennem de sidste 55 år i

store træk har været definerende for tilrettelæggelsen af den

internationale adoptionsformidling, fortsat vurderes at være

den bedst egnede i den aktuelle kontekst, hvor international

adoption ikke længere kan antages at udgøre en af de primære

alternative familiedannelsesformer, men i højere grad fremstår

som en niche-løsning i det samlede billede af tilbud og

muligheder, der er tilgængelige for danske familier.

1.1 FORMÅL

Det fremgår af kommissoriet

for undersøgelsen, at

undersøgelsen skal

”afdække, hvilke alternativer der findes til den nuværende

struktur på området, herunder hvilken grad af statslig

involvering – faktisk og/eller økonomisk – dette vil

forudsætte. Det bæredygtige element i undersøgelsen

knytter sig særligt til muligheden for at gøre formidlingen

mindre afhængig af antallet af adoptioner, og formindske

påvirkningerne fra det varierende antal ansøgere og andre

variable faktorer i formidlingen.”

Undersøgelsen beskriver, hvilke alternative formidlings- og

finansieringsstrukturer der vurderes at være økonomisk

bæredygtige og mulige at realisere inden for rammerne af

Haagerkonventionen af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn

og om samarbejde med hensyn til internationale adoptioner

(herefter konventionen) og hovedhensynene bag den politiske

aftale af 2. oktober 2014 om et nyt adoptionssystem i

Danmark

. Undersøgelsen berører også, hvordan der i

overgangen til et eventuelt nyt system skabes tilstrækkelig

tryghed og sikkerhed for nuværende og kommende ansøgere.

Myndighedernes tilsyn med den adoptionsformidlende

organisation og samarbejdet mellem tilsynsmyndigheden og

organisationen var et centralt punkt i den politiske aftale fra

2014. I 2014 blev det besluttet at videreføre formidlingen i en

samarbejdsmodel. Samarbejdsmodellen skulle skabe et

samspil mellem organisationens og myndighedens

kompetencer, der blandt andet indebar et fokus på

Kommissoriet med tilhørende bilag kan læses i bilag 1

Den politiske aftale fra 2014 med tilhørende bilag kan læses i bilag 1

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

forbedringspotentialer i opgavevaretagelsen. Organisationens

ekspertise og erfaring med formidlingsopgaven blev koblet

sammen med et tæt tilsyn fra en statslig myndighed.

Tilsynsmyndigheden blev tildelt en rolle som garant for, at

adoptioner fra udlandet sker til barnets bedste og på et juridisk

og etisk forsvarligt grundlag i overensstemmelse med god

praksis efter konventionen.

Med henblik på at sikre, at myndighedernes tilsyn med

formidlingen i en eventuelt ny struktur fortsat lever op til de

overordnede politiske hensyn bag aftalen fra 2014, indeholder

undersøgelsen også en beskrivelse af tilsynet i

samarbejdsmodellen, hvor de indvundne erfaringer fra tilsynet

siden 2016 inddrages.

Det fremgår af den politiske aftale fra 2014, at det

internationale arbejde skal danne grundlag og være

retningsgivende for Danmarks fremtidige håndtering af

dilemmaerne forbundet med adoption og hjælpearbejde.

Undersøgelsen omfatter derfor også en vurdering af, om de

nuværende rammer for den økonomiske støtte, som den

formidlende organisation yder til myndigheder og

organisationer i udlandet, kan fortsætte set i lyset af de

internationale retningslinjer, der siden 2014 er blevet udviklet

på området.

Endeligt inddrages spørgsmålet om, hvilke rammer der bør

fastsættes for den hjælp, adopterede og deres familier

modtager til at søge efter flere oplysninger om den

adopteredes baggrund (Post Adoption Service – PAS)

. I dag

fastlægges hjælpen af den formidlende organisation, der ikke

opkræver betaling fra de personer, der søger hjælpen.

Hjælpen er derimod finansieret af de gebyrer, som de

ansøgere, der har en aktiv adoptionssag, betaler til

organisationen. Da det har relevans for den økonomiske

bæredygtighed i en fremtidig struktur, indeholder

undersøgelsen en beskrivelse af hjælpen og de konkrete

omkostninger.

De adopteredes mulighed for at søge efter biologisk slægt blev

ikke særskilt drøftet i 2014. Der var dog politisk enighed om,

at der skulle stilles krav til myndigheder og organisationer om

løbende at have fokus på at sikre tilgængeligheden af

oplysninger om den adopteredes baggrund.

Post Adoption Service (PAS) er en samlebetegnelse for bistand til adoptere-

de, adoptanter og biologisk slægt efter adoptionen. Den formidlende orga-

nisation udbyder PAS i form af bistand til søgen efter biologisk slægt. I

Danmark tilbydes herudover en lang række af PAS-tilbud, der omfatter

rådgivning til adoptivfamilien og den adopterede.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Samspillet med evalueringen af den politiske aftale

Det fremgår af den politiske aftale fra 2014, at der efter en

treårig periode fra aftalens ikrafttræden i 2016 gennemføres

en evaluering af aftalens samlede konsekvenser. Aftalens

hovedelementer omfatter:

•

Organiseringen af den internationale

adoptionsformidling

Akkreditering og tilsyn

Krav til udenlandske samarbejdsparter

International adoption og hjælpearbejde i udlandet

Godkendelse af kommende adoptivforældre

Støtte til adoptivfamilien

Åbenhed i adoptionen

Indsamling og formidling af viden

Da strukturen for den internationale adoptionsformidling udgør

genstandsfeltet for nærværende undersøgelse, foretages der

ikke en særskilt evaluering af organiseringen.

For så vidt angår den del af den politiske aftale, der vedrører

tilsynet med formidlingen og reglerne for adoptionsrelateret

hjælpearbejde i udlandet, fremgår det af bilag 1 til

kommissoriet for undersøgelsen, at evalueringen af rammerne

for og tilsynet med adoptionsformidlingen skal indeholde en

gengivelse af Ankestyrelsens erfaringer og observationer

gennem de tre år, det eksisterende adoptionssystem har

fungeret, samt de undersøgelser og andre tiltag, der er

iværksat som følge af den politiske aftale fra 2014 og tilsynet.

Evalueringen skal færdiggøres samtidig med nærværende

undersøgelse, således at den bidrager til at danne et faktuelt

grundlag for at afdække mulighederne for at sikre et

bæredygtigt formidlingssystem.

De underelementer i undersøgelsen, der vedrører tilsynet og

den adoptionsrelaterede støtte, tager udgangspunkt i

evalueringens konklusioner. Konklusionerne er i hovedtræk

gengivet i undersøgelsen, mens evalueringen i sin helhed kan

læses i en særskilt publikation

Det bemærkes, at evalueringen af den del af aftalen, der ved-

rører adoptivfamiliens forhold forventes færdiggjort i begyn-

delsen af 2020.

Evalueringen af adoptionsformidlingen og tilsynet kan læses i sin helhed i

bilag 2

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

1.2 STRUKTUR OG FREMGANGSMÅDE

I undersøgelsen er bæredygtigheden i et fremtidigt system

beskrevet ud fra tre parametre – økonomisk, strukturel og

faglig bæredygtighed.

En økonomisk bæredygtig struktur for den internationale

adoptionsformidling er i undersøgelsen defineret som en

struktur, hvis økonomiske driftsgrundlag kan bære det

nuværende lave antal ansøgere og adoptioner og er robust ved

et fortsat fald i formidlingen.

Den strukturelle bæredygtighed er belyst ud fra et hensyn om

at skabe de mest stabile rammer for formidlingsopgaven,

uanset hvorledes adoptionsområdet i fremtiden vil udvikle sig.

Den faglige bæredygtighed retter sig mod at identificere,

hvorledes det sikres, at adoptionerne fra udlandet til Danmark

gennemføres til barnets bedste på et fagligt, juridisk og etisk

forsvarligt niveau.

Henset til opdraget for undersøgelsen, hvorefter der skal

afdækkes muligheder for fortsat at have et egentligt

formidlingssystem, beskæftiger undersøgelsen sig kun meget

begrænset med beskrivelsen af en minimumsløsning, der

sikrer, at Danmark lever op til sine konventionsretlige

forpligtelser på adoptionsområdet, men hvor der ikke stilles et

formidlingssystem til rådighed.

Et ændret system for den internationale adoptionsformidling

kan opbygges på flere forskellige måder og sammensættes af

forskellige elementer. Undersøgelsen beskriver ikke et samlet

alternativ til et nyt system. De enkelte hoved- og

underelementer kan kombineres på forskellig vis.

Undersøgelsen er således bygget op omkring to

hovedelementer, finansiering og organisering, og tre

underelementer, tilsyn, adoptionsrelateret hjælpearbejde og

Post Adoption Service (PAS):

•

Finansiering

Da det grundlæggende element i et økonomisk bæredygtigt

fundament for formidlingen er finansieringsformen, belyses det

først, hvilke finansieringsmetoder der er egnede til at sikre

økonomisk bæredygtighed.

Fortsat overvejende gebyrfinansieret formidling

Primært statsfinansieret formidling

Fuld statsfinansieret formidling

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

•

Organisering

Dernæst beskrives det, hvordan formidlingen kan organiseres

for i videst muligt omfang at understøtte den strukturelle

bæredygtighed.

Privat organisation

Statslige aktører

Individuelle adoptioner med statslig bistand

Delt opgave- og ansvarsfordeling mellem

statslige og private aktører

•

Tilsyn

Med udgangspunkt i den politiske aftale fra 2014, de nye

regler på adoptionsområdet i 2016 og de indvundne erfaringer

fra tilsynet undersøges det herefter, hvordan tilsynet mest

hensigtsmæssigt tilrettelægges og tilpasses med den faglige

bæredygtighed for øje.

Det økonomiske tilsyn i en ændret

finansieringsstruktur

Tilsynet med formidlingen i en ændret

organisering

•

Adoptionsrelateret hjælpearbejde

Dernæst belyses det, om den økonomiske støtte, der ydes i

forbindelse med adoptionsformidlingen, bør fortsætte i sin

nuværende form. Der tages afsæt i de praktiske erfaringer fra

tilsynet og det internationale arbejde inden for dette felt.

•

Post Adoption Service (PAS)

Afslutningsvist behandles indholdet i et eventuelt reguleret

PAS-tilbud for internationalt adopterede og deres familier.

Tilbuddets rækkevidde

Finansieringsgrundlaget

Ansvaret for PAS-tilbuddet

Vidensindsamling

Som en central del af undersøgelsens vidensgrundlag har An-

kestyrelsen løbende inddraget det danske adoptionsområdes

hovedaktører i undersøgelsesarbejdet.

Ankestyrelsen har siden september 2018 holdt flere møder

med DIA, hvor DIA har beskrevet organisationens overvejelser

om et ændret system, og hvilke hensyn der efter DIA’s opfat-

telse vil være vigtige at iagttage i undersøgelsesarbejdet. Sty-

relsen har også haft et møde med Udenrigsministeriet, hvor

udstrækningen af Udenrigsministeriets eventuelle bistand i et

fremtidigt formidlingssystem blev drøftet. Styrelsen har derud-

over været i dialog med Socialstyrelsen om tilsynet med et

statsligt driftstilskud til DIA.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Herudover har Ankestyrelsen i marts 2019 sendt sine foreløbi-

ge overvejelser om undersøgelsens indhold i høring hos områ-

dets aktører. I oktober 2019 foretog styrelsen en ny hørings-

runde over undersøgelsens foreløbige konklusioner. Styrelsen

har i det samlede høringsforløb modtaget bemærkninger fra

Adoptionsnævnet, Civilstyrelsen, DIA, Erhvervsstyrelsen, Fami-

lieretshuset og Udenrigsministeriet. Bemærkningerne er indar-

bejdet i undersøgelsens resultater, og der henvises visse ste-

der i rapporten til konkrete indlæg. Aktørernes høringssvar er

vedlagt i sin helhed som bilag til undersøgelsen

Kommissoriet for undersøgelsen blev i oktober 2019 sendt til

adoptionsområdets øvrige interessenter. Ankestyrelsen har

modtaget bemærkninger fra ACT, Adoptionspolitisk Forum,

Adoptionstrekanten, Bedsteforeningen, Foreningen Klip, Ko-

reaklubben og Åbenhed i Adoption. Derudover mødtes styrel-

sen i april 2019 med Adoption & Samfund, der har beskrevet

sine overvejelser i et selvstændigt oplæg. De skriftlige be-

mærkninger er vedlagt som bilag til undersøgelsen

Bemærkningerne fra områdets aktører og interessenter har

gjort styrelsen opmærksom på en række generelle overvejel-

ser om den nuværende opgave- og ansvarsfordeling i relation

til rådgivningen af kommende adoptanter, psykologfaglig PAS-

rådgivning samt indsamling og formidling af viden om adopti-

on. Da disse emner ikke knytter sig direkte til opdraget for un-

dersøgelsen, vil de blive behandlet nærmere i den føromtalte

evaluering af de initiativer fra den politiske aftale, der vedrører

adoptivfamiliens forhold.

Ankestyrelsen har bedt konsulent- og revisionsfirmaet EY Nor-

dic (EY) foretage en analyse af de økonomiske forudsætninger

for at etablere en økonomisk bæredygtig struktur for den in-

ternationale adoptionsformidling. EY har analyseret den øko-

nomiske soliditet og robusthed ved fremtidige forandringer i

ansøgerantallet, samt de samlede omkostninger forbundet

med forskellige forslag til en ny struktur. EY’s analyse udgør

grundlaget for en økonomisk sammenligning mellem forskellige

former for finansiering og organisering af formidlingen. Hoved-

konklusionerne fra EY’s analyse er gengivet i kapitel 3.

EY’s analyse tager udgangspunkt i DIA’s regnskab for 2018. EY

tager i sin analyse derfor forbehold for eventuelle uforudsete

og væsentlige forandringer, der er indtruffet senere og ikke

har været mulige for EY at inkorporere. De anførte omkostnin-

ger ved formidlingsopgaven og PAS-rådgivningen, der fremgår

Aktørernes høringssvar kan læses i bilag 3

Bemærkningerne fra områdets interessenter kan læses i bilag 4

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

af rapporten, skal derfor læses i lyset af dette forbehold. Det

bemærkes, at DIA ikke finder organisationens omkostninger i

2018 dækkende for en beskrivelse af det reelle ressourcebehov

til formidlingsopgaven

Den internationale organisation International Social Service

(ISS), der besidder ekspertviden inden for området, har bidra-

get til undersøgelsens vidensgrundlag i form af en rapport, der

tilvejebringer et internationalt perspektiv på, hvordan et frem-

tidigt formidlingssystem i Danmark vil kunne indrettes. I for-

bindelse med udarbejdelsen af deres rapport har ISS blandt

andet interviewet Adoptionsnævnet, DIA, Familieretshuset og

Ankestyrelsen telefonisk og afholdt møder med de enkelte ak-

tører i Danmark. ISS’ konklusioner er indarbejdet i undersøgel-

sens resultater, og der henvises visse steder i rapporten til

konkrete konklusioner fra rapporten fra ISS. ISS’ rapport kan

læses i sin helhed i undersøgelsens bilagssamling

Med henblik på at indsamle viden om andre landes erfaringer

med alternative måder at tilrettelægge finansiering og organi-

sering af den internationale adoptionsformidling, har Ankesty-

relsen været i kontakt med centralmyndighederne i Australien,

Belgien, Frankrig og Island. I Island finansieres den internatio-

nale adoptionsformidling overvejende af statslige midler men

udføres af en privat organisation. I Frankrig er formidlingen

organiseret i både private organisationer og i en statslig orga-

nisation, mens Australiens adoptionsformidling alene varetages

af myndighederne. I Belgiens flamske delstat er formidlingen

organiseret i private organisationer med en udstrakt mulighed

for også at adoptere med bistand fra den flamsk-belgiske cen-

tralmyndighed. De enkelte landes erfaringer er indgået som

baggrundsoplysninger i Ankestyrelsens undersøgelsesarbejde.

Derudover har styrelsen indsamlet statistik fra Belgiens flam-

ske delstat, Holland, Irland, Norge, Spanien, Sverige og Tysk-

land.

DIA har mere konkret oplyst, at organisationen mangler midler til at ansæt-

te yderligere en jurist, hvis det nuværende niveau af tilsyn opretholdes, og

at DIA ønsker ressourcer til et elektronisk sagsbehandlingssystem. Der

henvises til bilag 3 for en nærmere beskrivelse af DIA’s overvejelser.

International Social Service (ISS) i Geneve, arbejder med at fremme im-

plementeringen af både FN’s Børnekonvention og Haagerkonventionen om

beskyttelse af børn og om samarbejde med hensyn til internationale adop-

tioner. ISS har deltaget ved udarbejdelsen af begge konventioner. Mål-

sætningen for ISS/IRC er at fremme og forbedre rettighederne for børn,

som befinder sig i situationer, hvor børnene er i risiko for at blive forsømt

eller efterladt, samt børn hvor familiepleje eller navnlig adoption kan

komme på tale.

ISS’ rapport kan læses i bilag 5

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

1.3 NUVÆRENDE RAMMER

Det nuværende system for international adoptionsformidling er

som tidligere beskrevet senest blevet politisk reguleret i 2014.

Områdets regler og hovedaktører er med udgangspunkt i kon-

ventionen overordnet beskrevet nedenfor.

Haagerkonventionen om international adoption

Haagerkonventionen af 29. maj 1993 om beskyttelse af børn

og om samarbejde med hensyn til internationale adoptioner er

det overordnede internationale regelsæt, der regulerer det in-

ternationale samarbejde om adoption og sætter en overordnet

standard for adoptionsprocessens rammer og indhold

. I dag

har 101 stater ratificeret konventionen, der trådte i kraft i

Danmark den 1. november 1997.

Konventionen fastsætter rammerne for alle adoptioner, der

finder sted på tværs af landegrænser. Det betyder, at Dan-

mark som konventionsland er forpligtet til at sikre, at såvel in-

ternationale fremmedadoptioner, formidlet gennem DIA, som

internationale stedbarns- og familieadoptioner foregår i over-

ensstemmelse med konventionens principper.

Ifølge konventionen bør der være en struktur og et regelsæt,

som kan understøtte, at konventionens principper følges i alle

adoptionssager, så længe det er muligt at foretage en adoption

fra udlandet til Danmark – eller fra Danmark til udlandet –

uanset om der er tale om internationale stedbarns- og familie-

adoptioner eller internationale fremmedadoptioner.

Konventionens overordnede formål er, at

•

opstille garantier for at sikre, at internationale adoptio-

ner finder sted til barnets bedste og med respekt for de

grundlæggende rettigheder, som er anerkendt i interna-

tional ret,

indføre et samarbejdssystem mellem de kontraherende

stater med henblik på at sikre overholdelsen af disse

rettigheder for derved at forhindre børnebortførelser,

salg af eller handel med børn, og

•

Haagerkonventionen om international adoption iagttager FN’s Børnekon-

vention, som Danmark tiltrådte i 1991, og som blandt andet fastslår bar-

nets ret tilt il beskyttelse, udvikling og medbestemmelse og opvækst i et

familiemiljø. Der skal tages hensyn til bestemmelserne i FN’s Børnekon-

vention ved forståelsen og fortolkningen af Haagerkonventionen. Børne-

konventionens krav om hensyn til barnets bedste og grundlæggende ret-

tigheder bliver dermed også vigtige hensyn i alle internationale adoptioner

(p. 27, Helhedsanalyse af det danske adoptionssystem (del 1), udgivet af

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold, juni 2014)

https://sim.dk/media/13541/helhedsanalyse-af-det-danske-

adoptionssystem-de-strukturelle-rammer-og-tilsynet.pdf

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

•

sikre de kontraherende staters anerkendelse af adopti-

oner, der gennemføres i henhold til konventionen.

Lovgivning, myndighedsstruktur og praksis skal således under-

støtte konventionens principper om, at international adoption

•

skal være sidste udvej for barnet,

skal være til gavn for barnet,

kun sker på baggrund af en legal frigivelse af barnet til

international adoption,

kun gennemføres, hvis adoptionsansøgerne er fundet

egnede til at adoptere og har modtaget den nødvendige

rådgivning,

følger subsidiaritetsprincippet om fortrin for en national

løsning for barnet, og

finder sted uden nogen form for uetisk økonomisk eller

anden vinding

•

Det er obligatorisk for konventionsstaterne at etablere en cen-

tralmyndighed, der pålægges det overordnede ansvar for, at

staten opfylder sine konventionsmæssige forpligtelser.

Centralmyndigheden skal blandt andet indgå i samarbejde og

dialog med andre centralmyndigheder, informere andre cen-

tralmyndigheder om hvordan konventionen omsættes i prak-

sis, i videst muligt omfang fjerne enhver hindring for konventi-

onens anvendelse og fremme samarbejdet mellem de kompe-

tente myndigheder og organisationer i de enkelte lande. Dette

ansvar kan ikke delegeres til andre myndigheder eller organi-

sationer.

Centralmyndigheden kan dog vælge at delegere en række øv-

rige ansvarsområder og opgaver til andre myndigheder eller

akkrediterede organisationer, så som ansvaret for at:

•

forhindre utilbørlig økonomisk eller anden form for vin-

ding,

hindre enhver praksis, der er i strid med konventionens

formål,

indsamle, bevare og udveksle oplysninger om barnet og

de kommende adoptivforældre i det omfang det er nød-

vendigt for at gennemføre adoptionen,

facilitere, følge og fremme procedurer med henblik på

at gennemføre adoptionen,

fremme udviklingen af adoptionsrådgivning og Post

Adoption Service, og

tilvejebringe generelle rapporter om erfaringerne med

international adoption til andre centralmyndigheder

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Det er frivilligt, om et land ønsker, at formidlingsopgaven skal

varetages af formidlende organisationer, eller om denne opga-

ve skal varetages af staten. Det afgørende er, at der i konven-

tionslandet er etableret et system, der kan sikre, at konventio-

nens principper følges i internationale adoptionssager.

Danske regler for international adoptionsformidling

De danske myndigheder er underlagt konventionens bestem-

melser og krav til international adoption. Derudover er den in-

ternationale adoptionsformidling i Danmark reguleret i adopti-

onsloven og adoptionsbekendtgørelsen, samt en række admi-

nistrative forskrifter.

Adoptionsloven regulerer blandt andet adgangen til at give pri-

vate organisationer tilladelse til at yde adoptionshjælp vedrø-

rende børn, som ikke har bopæl i Danmark og de overordnede

krav til disse organisationer, samt rammerne for det tilsyn, de

danske myndigheder skal føre med den internationale adopti-

onsformidling.

Adoptionsbekendtgørelsen regulerer den praktiske adoptions-

proces, herunder betingelserne for at blive godkendt til at

adoptere, behandlingen af matchningsforslag fra udlandet (når

et barn fra udlandet bringes i forslag til ansøgere med bopæl i

Danmark), og den formidlende organisations organisering og

økonomiske tilrettelæggelse.

Vejledningerne på adoptionsområdet uddyber de materielle og

processuelle krav, der følger af adoptionslovgivningen. Vejled-

ningerne fungerer i det daglige som et arbejdsredskab for om-

rådets aktører.

Den formidlende organisations adoptionsvirksomhed er regule-

ret nærmere gennem akkrediteringsvilkår, udstedt i medfør af

adoptionsloven og aftalt mellem organisationen og Ankestyrel-

sen

Opgave- og ansvarsfordeling mellem områdets aktører

Områdets hovedaktører er den adoptionsformidlende organisa-

tion, Familieretshuset og Adoptionssamrådene, Adoptionsnæv-

net, Ankestyrelsen og social- og indenrigsministeren. De enkel-

te aktører er pålagt forskellige opgaver og ansvarsområder,

der tilsammen skal sikre, at de enkelte adoptioner gennemfø-

res i overensstemmelse med de danske regler og konventio-

nens principper. Neden for er de enkelte aktørers opgaver og

ansvar i relation til den internationale adoptionsformidling

nærmere beskrevet.

DIA’s akkrediteringsvilkår kan læses i bilag 6

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Den adoptionsformidlende organisation

DIA blev etableret i 2015 gennem en sammenlægning af de to

tidligere organisationer AC Børnehjælp og DanAdopt.

DIA er en selvejende non-profit organisation, der er organise-

ret som en privat erhvervsdrivende fond. DIA ledes af en frivil-

lig, ulønnet bestyrelse, der er øverste myndighed for organisa-

tionen og fastlægger de økonomiske og etiske rammer for

DIA’s arbejde. Den daglige ledelse varetages af DIA’s direktør.

DIA er akkrediteret af social- og indenrigsministeren til at yde

adoptionshjælp til adoptionsansøgere med bopæl i Danmark.

Akkrediteringen er udmøntet i de gældende akkrediteringsvil-

kår

Hovedparten af DIA’s indtægter udgøres af de gebyrer, organi-

sationen modtager fra de ansøgere, der indgår en aftale med

DIA om at modtage bistand til at få anvist et barn fra udlandet

til adoption. DIA’s gebyrer skal ifølge akkrediteringsvilkårene

fastsættes, så de afspejler de udgifter, der er direkte forbundet

med DIA’s adoptionshjælpsvirksomhed i ind- og udland. Geby-

ret varierer, alt efter hvilket land ansøgerne ønsker at adopte-

re barn fra. I november 2019 lå gebyrerne i intervallet mellem

164.700 kr. og 293.100 kr., hvilket svarer til et gennemsnits-

gebyr på 208.380 kr.

Herudover modtager DIA årligt et tilskud på 2 mio. kr. fra sta-

ten. Under hensyn til vigtigheden af stabilitet og robusthed i

opgavevaretagelsen blev aftalepartierne i 2014 enige om

fremover at understøtte opgavevaretagelsen i DIA via et årligt

driftstilskud. Aftalepartierne var enige om at drøfte den øko-

nomiske støtte til organisationen, hvis der skulle ske væsentli-

ge ændringer i formidlingsbilledet. I 2018 blev der således ved

statspuljeforhandlingerne afsat i alt 1,8 mio. kr. til yderligere

driftsstøtte til DIA i 2019 og 2020 for at understøtteformid-

lingsarbejdet, mens det undersøges, hvordan der fremadrettet

kan skabes en bæredygtig formidlingsstruktur.

DIA’s kerneopgave er at formidle børn til international adopti-

on i Danmark. DIA er såvel berettiget som forpligtet til at yde

denne hjælp til ansøgere med bopæl i Danmark. DIA har aktu-

elt et samarbejde med myndigheder og organisationer i Bulga-

rien, Burkina Faso, Colombia, Filippinerne, Indien, Kina, Mada-

gaskar, Sydafrika, Sydkorea, Taiwan, Thailand og Tjekkiet om

international adoptionsformidling.

ibid

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Det er en grundlæggende forudsætning for DIA’s arbejde, at

der føres et tæt tilsyn med organisationens økonomiske for-

hold og formidlingsarbejde, og at organisation og tilsynsmyn-

dighed har et tæt samarbejde.

Overordnet beskrevet er DIA ansvarlig for følgende opgaver:

•

Behandling af konkrete adoptionssager

Vejledning af ansøgere gennem hele adoptions-

forløbet

Klargøring af ansøgernes sag til det enkelte afgi-

verland

Ansvar for den samlede matchningsproces fra

barnets sag modtages til ansøgeres accept

Dokumenthåndtering før og efter adoptionen til

Familieretshuset og myndigheder i afgiverlandet

Bistand til ansøgerne i forbindelse med hjemta-

gelsen

Indhentelse og videresendelse af opfølgnings-

rapporter efter adoptionen

Samarbejdsrelationer i udlandet

Etablering af samarbejdsaftaler med autorisere-

de organisationer og myndigheder i udlandet om

international adoption

Løbende opfølgning på samarbejdet i udlandet

Økonomisk støtte til samarbejdsparter i udlan-

det, hvor dette følger af samarbejdet

Opbevaring af adoptionssager og PAS-tilbud

Opbevaring af afsluttede adoptionssager

Aktindsigt i adoptionssager

Rejser til afgiverlandet efter adoptionen

Kontaktetablering til børnehjem eller biologisk

slægt

Bistand til at søge nye oplysninger

•

Familieretshuset og Adoptionssamrådene

Familieretshuset behandler alle sager, hvor der søges om

adoption, og har blandt andet ansvaret for at tilvejebringe op-

lysninger til Adoptionssamrådene, der i alle sager om frem-

medadoption træffer afgørelse om ansøgernes godkendelse til

at adoptere.

Når en ansøger er blevet godkendt og ønsker at adoptere barn

fra udlandet, udarbejder Familieretshuset en rapport om ansø-

gerens forhold og sender rapporten til den adoptionsformidlen-

de organisation, der sender rapporten til det land, ansøgeren

ønsker at adoptere fra. Familieretshuset foretager også besøg i

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

adoptivfamilien efter adoptionen og udarbejder en rapport om

besøget.

I relation til den internationale adoptionsformidling træffer

Adoptionssamrådene blandt andet afgørelse om, hvorvidt god-

kendte ansøgeres generelle godkendelse kan udvides til at om-

fatte et konkret barn i forslag, og har en delegeret kompetence

til at beslutte, om adoptionssagen kan fortsætte efter konven-

tionens artikel 17c. Denne bestemmelse fastlægger, at cen-

tralmyndighederne i både afgiver- og modtagerstat skal have

godkendt, at adoptionsprocessen kan fortsætte, før barnet

overdrages i ansøgernes varetægt.

Hvis de foreliggende oplysninger om adoptionssagens behand-

ling i barnets oprindelsesland giver anledning til tvivl, forelæg-

ger Adoptionssamrådet sagen for Ankestyrelsen.

Adoptionsnævnet

Adoptionsnævnet blev oprettet i 1976 og er en uafhængig kla-

ge- og tilsynsmyndighed, der består af en formand og ni andre

medlemmer, heraf fire medlemmer med lægelig sagkundskab

(pædiatri, intern medicin, psykiatri og børne- og ungdomspsy-

kiatri), en psykolog, en socialrådgiver, to lægmedlemmer samt

en jurist fra Ankestyrelsen. Ankestyrelsen stiller sekretariatsbi-

stand til rådighed for nævnet.

I sammenhæng med international adoptionsformidling behand-

ler nævnet klager over Adoptionssamrådenes afgørelser om

ansøgernes godkendelse og fører tilsyn med samrådene. Næv-

net kan også efter anmodning fra Ankestyrelsen afgive udtalel-

ser om generelle eller konkrete forhold af betydning for Anke-

styrelsens tilsyn med den adoptionsformidlende organisation.

Adoptionsnævnet stiller også sin faglige ekspertise til rådighed

for Ankestyrelsen i forbindelse med vurderingen af, om adopti-

onssagen kan fortsætte efter konventionens artikel 17c, når

der er bragt et barn i forslag fra udlandet. Nævnet har endvi-

dere udpeget en række børnelæger, som har til opgave at vej-

lede ansøgere, der har fået bragt et barn fra udlandet i forslag.

I sager om national fremmedadoption har nævnet ansvaret for

at matche barnet med den godkendte ansøger, der skønnes

bedst egnet til at adoptere det konkrete barn. Nævnet fører en

liste over alle godkendte ansøgere, der ønsker at adoptere na-

tionalt.

Ankestyrelsen

Ankestyrelsen er udpeget af social- og indenrigsministeren

som centralmyndighed efter konventionen og fungerer som

øverste myndighed på det danske adoptionsområde.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Ankestyrelsen fører tilsyn med den adoptionsformidlende or-

ganisation og bestemmer med hvilke udenlandske myndighe-

der og organisationer, den formidlende organisation kan sam-

arbejde om adoptionshjælp. Styrelsen skal også godkende

adoptionsrelateret hjælpearbejde, der udgør 50.000 kr. eller

mere. Styrelsen beslutter derudover også i bestemte sager,

om en adoptionssag kan fortsætte efter konventionens artikel

17c.

Ankestyrelsen stiller psykologfaglig PAS-bistand til rådighed for

alle adoptivfamilier og er ansvarlig for de adoptionsforbere-

dende kurser og den obligatoriske rådgivning til adoptivfamili-

erne, før og efter de møder barnet i udlandet og rejser tilbage

til Danmark som familie.

Social- og indenrigsministeren

I relation til international adoptionsformidling udpeger ministe-

ren en centralmyndighed. Ministeren akkrediterer en privat or-

ganisation til at yde adoptionshjælp vedrørende børn, som ikke

har bopæl i Danmark, og fastsætter nærmere regler for orga-

nisationens virksomhed. Ministeren bestemmer også, hvilke

lande den adoptionsformidlende organisation kan tillades at

yde adoptionshjælp i samarbejde med.

1.4 UDVIKLINGEN I FORMIDLINGSBILLEDET

Siden den politiske aftale i 2014 om rammerne for adoptions-

formidlingen er antallet af godkendte adoptionsansøgere og

antallet af internationale adoptioner i Danmark fortsat med at

falde. Antallet af internationale adoptioner er i perioden 2013-

2018 blevet reduceret med 63 %, og antallet af godkendte an-

søgere er reduceret med 77 %.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Godkendelser, tilmeldinger og adoptioner 2013-2018

Godkendte

adoptions-

ansøgere

Tilmeldinger

national adop-

tion

(Adoptions-

nævnet)

2018

2017

2016

2015

2014

2013

119

224

Tilmeldinger

international

adoption

(DIA)

Internationale

adoptioner

(DIA)

Nationale

adoptioner

(Adoptions-

nævnet)

173

124

176

DIA’s sager 2015-2018

Nye tilmeldinger

Familier, der har ac-

cepteret

matchningsforslag

2018

2017

2016

2015

Gennemførte

adoptioner

Aktive sager

ved årets ud-

gang

200

255

354

506

Nærværende undersøgelse belyser ikke årsagerne til det fal-

dende antal internationale adoptioner og godkendte ansøgere i

Danmark.

Den parallelle udvikling på andre områder peger på, at danske

familier i stigende grad anvender andre alternativer til familie-

dannelse. Statistik fra Sundhedsdatastyrelsen viser, at antallet

af familier, der har fået hjælp via assisteret reproduktion, er

steget. I 2016 blev der påbegyndt 3000 flere fertilitetsbehand-

linger end i 2013, mens der i 2016 blev født mere end 700 fle-

re børn via assisteret reproduktion end i 2013. Samtidig peger

oplysninger fra mediereportager på, at antallet af forældreska-

ber gennem udenlandske surrogatforhold også er i fremvækst i

Danmark.

DIA og Adoption & Samfund har peget på den nuværende god-

kendelsesramme, som en udslagsgivende faktor for et falden-

de antal ansøgere. Den generelle godkendelsesramme blev

indført i 2016 som en del af den politiske aftale i 2014. Hensig-

Det faldende antal godkendte ansøgere vil på sigt også kunne medføre ud-

fordringer for Adoptionsnævnets muligheder for at anvise danske børn til

adoption. Nævnet har i oktober 2019 rejst en bekymring over, at et fal-

dende antal ansøgere på ventelisten til national adoption, og et stigende

antal børn til bortadoption, på sigt vil kunne føre til, at der ikke er til-

strækkeligt med familier til danske børn til bortadoption.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

ten var at ændre den hidtidige godkendelsesramme, så den i

højere grad afspejlede, at feltet af børn, der adopteres interna-

tionalt, i højere grad end tidligere er ældre børn og børn med

særlige behov

. Godkendelsesrammen vil indgå i Ankestyrel-

sens evaluering, der vedrører adoptivfamiliens forhold som

forventes færdiggjort 1. februar 2020.

Et fald i antallet af adoptioner fra udlandet og i antallet af an-

søgere er ikke særligt for Danmark.

ISS beskriver i deres rapport, hvorledes antallet af internatio-

nale adoptioner globalt set er faldende gennem de seneste 15

år. I 1980’erne begyndte antallet af internationale adoptioner

at stige frem til 2004, hvor der til de 12 største modtagerlan-

tilsammen blev gennemført mere end 43.000 internatio-

nale adoptioner. Herefter er antallet af adoptioner gradvist fal-

det og i 2017 adopterede de samme 12 modtagerlande til-

sammen knap 28.000 børn internationalt.

Denne udvikling er ifølge ISS blandt andet forbundet med, at

flere afgiverlande har tilsluttet sig konventionen, hvilket har

medført en forbedring af adoptionssystemerne i disse lande. I

flere afgiverlande er også de generelle levestandarder blevet

forbedret, og antallet af nationale adoptioner er stigende, lige-

som kvinders rettigheder flere steder er blevet styrket. Samti-

dig er profilen på de børn, der i dag frigives til international

adoption, primært ældre børn, søskende og børn med særlige

behov. Mange afgiverlande stiller flere krav til ansøgernes res-

sourcer og personlige forhold som eksempelvis tidligere ægte-

skab, biologiske børn og religiøse tilhørsforhold.

ISS bemærker, at antallet af ansøgere i modtagerlandene

samlet set overstiger antallet af børn, der er frigivet til interna-

tional adoption i afgiverlandene. Der ses dog ifølge ISS en sti-

gende bevidsthed blandt ansøgerne om det ændrede globale

formidlingsbillede, samt en bedre forståelse af, at adoption er

et instrument, der har børnebeskyttelse som det primære for-

mål, og at man som ansøger ikke har ret til at adoptere et

barn. Eksempelvis er det mere tydeligt for ansøgerne, hvilke

børn der frigives til international adoption, og der ses ifølge

ISS en generel øget opmærksomhed i offentligheden på risiko-

en for ulovlig adfærd og ulykkelige adoptionsforløb, som for

nogle ansøgere kan have medført et fravalg af adoption som

en mulighed. Samtidig ses der ifølge ISS på globalt plan også

Inden ændringen i 2016 blev godkendelsesrammerne senest ændret i 2000

USA, Italien, Frankrig, Spanien, Tyskland, Canada, Sverige, Holland, Dan-

mark, Schweitz, Australien og Norge (ISS rapport s. 7-8, bilag 5)

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

en fremvækst i anvendelsen af alternative familiedannelses-

former som surrogatforhold og assisteret reproduktion.

I flere modtagerlande ses der således ifølge ISS nogle af de

samme udfordringer som i det danske system for international

adoptionsformidling.

Udviklingen i antallet af adoptioner og ansøgere 2014 – 2018 i

syv andre europæiske modtagerlande er gengivet nedenfor.

Tallene viser i store træk den samme tendens som i udviklin-

gen i Danmark, men i nogle lande ses en væsentligt mindre

reduktion i antallet af ansøgere.

Antal internationale adoptioner 2014 - 2018

Belgien

2018

2017

2016

2015

2014

Holland

156

210

214

304

354

Irland

Norge

127

126

132

152

Spanien

445

539

567

799

824

Sverige

185

240

259

336

345

Tyskland

110

158

175

208

238

Danmark

124

Antal godkendte ansøgere 2014 - 2018

Belgien

2018

2017

2016

2015

2014

391

398

391

388

455

Holland

281

361

217

332

346

Irland

106

Norge

104

178

203

Ikke

oplyst

Spanien

Sverige

683

747

775

850

Tyskland

320

313

352

396

480

Danmark

119

1030

Tallene vedrører alene den flamske del af Belgien

Den svenske centralmyndighed for international adoption har oplyst, at tal-

let for 2015 er estimeret

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 2

Sammenfatning

I dette kapitel opsummeres undersøgelsens overordnede kon-

klusioner, og de elementer, der belyses i undersøgelsen, sam-

menstilles i to forskellige kombinationer. Kombinationerne skal

ses som eksempler på, hvordan et fremtidigt bæredygtigt for-

midlingssystem for internationale adoptioner kan udformes.

Undersøgelsens elementer kan også sammensættes på andre

måder, alt efter hvilket system der nærmere ønskes.

De to kombinationer, der opstilles, vurderes på hver sin måde

egnede til at sikre følgende hovedhensyn i en ny bæredygtig

struktur for international adoptionsformidling:

•

Økonomisk bæredygtighed i form af en struktur, der i

videst muligt omfang er uafhængig af et varierende an-

tal adoptioner og ansøgere.

Strukturel bæredygtighed, der giver sikkerhed for nu-

værende og kommende ansøgere.

Faglig bæredygtighed, der skaber de bedste muligheder

for at sikre, at adoptioner fra udlandet gennemføres til

barnets bedste og på et juridisk, etisk og fagligt for-

svarligt grundlag.

•

2.1 FINANSIERING OG ORGANISERING

Det er i undersøgelsen afsøgt, hvilken finansiering der er nød-

vendig for at sikre økonomisk bæredygtighed for den internati-

onale adoptionsformidling.

For at undersøge bæredygtigheden af de forskellige former for

finansiering, har EY udført en robusthedsanalyse, som anslår

den forventede nødvendige finansiering i forskellige scenarier

for udviklingen i antallet af ansøgere og adoptioner. Ro-

busthedsanalysen omfatter både den nuværende organisering

af formidlingen (en privat organisation) og en ændret organi-

sering af formidlingen (statslig opgavevaretagelse).

Den nuværende finansieringsform

Den økonomiske robusthedsanalyse bekræfter, at den nuvæ-

rende finansieringsform, hvor formidlingen primært er finan-

sieret ved ansøgernes egenbetaling, men suppleret af et min-

dre statsligt driftstilskud på 2 mio. kr., ikke er økonomisk bæ-

redygtig. Organisationens driftsgrundlag viser sig utilstrække-

ligt ved det nuværende antal ansøgere og ser ud til at ville

medføre et væsentligt underskud for organisationen ved fort-

satte negative udsving i antallet af ansøgere.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Muligheden for at hæve adoptionsgebyrerne, så de reelle om-

kostninger dækkes, antages at medføre et yderligere fald i an-

tallet af ansøgere og kan derfor ikke som et isoleret tiltag be-

tragtes som en løsning på de økonomiske udfordringer, som et

reduceret indtægtsgrundlag medfører.

Undersøgelsens resultater peger på, at de ressourcer, der som

minimum er påkrævet i organisationen for at varetage formid-

lingsopgaven, alene kan nedjusteres til et vist niveau. Det lave

antal af adoptioner medfører derfor, at formidlingen økonomisk

set ikke kan hvile i sig selv i en overvejende brugerfinansieret

struktur, medmindre gebyrerne løbende hæves markant eller

antallet af ansøgere måtte stige.

På baggrund af den globale udvikling i antallet af internationale

adoptioner og de seneste års udvikling i antallet af danske an-

søgere, vurderes det ikke realistisk, at indtægtsgrundlaget

måtte blive forstørret gennem et stigende antal adoptioner el-

ler ansøgere.

Mulige alternativer til den nuværende finansieringsform

Øremærket finansiering af særskilte opgaver

Der er foretaget en robusthedsanalyse af en finansieringsform,

hvor PAS, arkivdrift og generelle informationsopgaver, som ik-

ke har direkte sammenhæng med adoptionsformidlingen, men

varetages af den formidlende organisation, fremover finansie-

res særskilt ved et øremærket driftstilskud fra staten eller bru-

gerbetaling.

Robusthedsanalysen viser, at et statsligt driftstilskud til sær-

skilte opgaver eller særskilt brugerbetaling af PAS ikke er til-

strækkeligt til at sikre økonomisk bæredygtighed, da denne fi-

nansieringsform ikke ville medføre et tilstrækkeligt driftsgrund-

lag, med mindre antallet af ansøgere stiger.

Overvejende statslig finansiering

Robusthedsanalysen peger på, at der fremover vil være behov

for, at staten subsidierer hovedparten af omkostningerne ved

den internationale adoptionsformidling, hvis den skal være

økonomisk bæredygtig.

Der er identificeret tre forskellige måder til at opnå en økono-

misk bæredygtig formidling, der spænder fra en overvejende

til en fuld statslig finansiering:

a. Statstilskuddet dækker de omkostninger, som ikke

dækkes af gebyrindtægterne.

b. Statstilskuddet dækker alle faste omkostninger ved

adoptionsformidling, der er uafhængige af antallet af

formidlingssager, og gebyrerne fastsættes efter de om-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

kostninger, der relaterer sig direkte til formidlingsopga-

ven.

c. Fuld statsfinansiering af formidlingsopgaven.

Nedenfor refereres der til de tre finansieringsformer som hen-

holdsvis model a), model b) og model c).

I model a) og b) vil det statslige driftstilskud ikke ligge fast,

men følge udviklingen i antallet af formidlingssager, da det vil

skulle tilpasses løbende efter det budgetterede underskud. I

model c) vil det statslige driftstilskud ikke være direkte for-

bundet med udviklingen i antallet af formidlingssager, men vil

skulle tilpasses i henhold til faste omkostninger ved adoptions-

formidlingen, som må antages at ligge mere stabilt end om-

kostningerne forbundet med formidlingen af de aktuelle adop-

tionssager.

Herudover har DIA tilvejebragt et selvstændigt forslag til en

finansieringsform, hvor ansøgerne alene betaler de direkte og

variable omkostninger, eksempelvis omkostninger forbundet

med oversættelse og legalisering og andre sagsspecifikke ud-

gifter, mens statens driftstilskud dækker alle øvrige omkost-

ninger ved formidlingsopgaven. Staten vil også i DIA’s forslag

skulle dække hovedparten af de samlede omkostninger ved

formidlingen.

Alle fire grader af statslig finansiering vil være egnede til at

sikre økonomisk stabilitet for adoptionsformidlingen, uanset en

fortsat variation i antal af ansøgere og formidlinger.

Organisering af formidlingsopgaven

I en undersøgelse af, hvordan et bæredygtigt formidlingssy-

stem i Danmark bør udformes, er det også centralt at inddra-

ge, hvordan en strukturel bæredygtighed bedst kan understøt-

tes.

Formidlingen organiseres fortsat i en privat organisation

Hvis den nuværende organisering videreføres i et fremtidigt

system, vil ansøgere, adoptivfamilier og adopterede fortsat

have gavn af DIA’s mangeårige ekspertise og erfaring med in-

ternational adoptionsformidling og PAS, og samarbejdet med

udlandet kan fortsætte uændret. Denne kontinuitet i formid-

lingsarbejdet er samlet set det stærkeste argument for fortsat

at uddelegere ansvaret for at yde formidlingsbistand til en pri-

vat organisation. DIA har oplyst, at DIA også fremover ønsker

at varetage opgaven, hvis det er muligt for organisationen in-

den for de vilkår og rammer, der besluttes.

Såfremt DIA på et tidspunkt i nær eller fjern fremtid ikke læn-

gere måtte finde det muligt at varetage opgaven, vil formid-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

lingssystemet umiddelbart bryde sammen, da ingen andre ak-

tører har kompetence eller erfaring med at yde formidlingsbi-

stand eller har etableret samarbejde med udlandet om adopti-

on. En formidlingsstruktur, hvor én privat organisation har et

de facto-monopol på adoptionsformidlingen fra udlandet, ska-

ber i sig selv en betydelig usikkerhed for ansøgerne, da for-

midlingssystemet afhænger af organisationens eksistens.

En fortsat organisering af formidlingen i en privat organisation

vil derfor medføre et behov for at fastsætte konkrete rammer

for, hvorledes myndigheder og organisation skal agere, så-

fremt organisationen må indstille sit virke.

Formidlingen forankres i en statslig myndighed

Alternativet til den nuværende organisering vil være at ændre

ansvaret for formidlingsarbejdet til et myndighedsanliggende.

På denne måde skabes der på lang sigt mere rammer for for-

midlingen, da formidlingsopgaven således varetages af en

myndighed og ikke afhænger af private aktørers muligheder

for at løfte opgaven.

Der er dog en betydelig usikkerhed forbundet med at omplace-

re den internationale adoptionsformidling til en statslig myn-

dighed, da der vil være tale om en ny og uprøvet struktur i

dansk sammenhæng. Det er vanskeligt at forudse, hvilke kon-

sekvenser en systemændring af denne karakter vil medføre for

ansøgerne, herunder omfanget af kvalitetstab, tidshorisonten

for en tilstrækkelig videns- og kapacitetsopbygning ved myn-

dighederne og konsekvenserne for samarbejdsrelationerne i

udlandet.

Individuelle adoptioner med statslig bistand

Undersøgelsen peger på, at en adgang for ansøgere til at kun-

ne gennemføre individuelle adoptioner med statslig bistand,

kan understøtte den strukturelle bæredygtighed. Individuel

adoption med statslig bistand er en adoptionsform, hvor ansø-

gerne påtager sig en stor del af arbejdet med at tilvejebringe

oplysninger om adoptionssystemet og reglerne i afgiverlandet.

Staten skal godkende, at adoptionen kan antages at kunne

gennemføres i overensstemmelse med konventionens princip-

per og danske regler. Staten varetager også kontakten med

myndighederne i afgiverlandet i løbet af adoptionsprocessen.

Hvis formidlingen varetages af myndighederne, vil disse adop-

tioner fungere som et supplement, da de giver ansøgerne mu-

lighed for at gennemføre adoptioner fra udlandet uden et ge-

nerelt samarbejde om adoptionsformidling med det konkrete

land. Hvis formidlingen varetages af en privat organisation, vil

adgangen til individuelle adoptioner herudover give ansøgerne

et alternativ, hvis organisationen måtte ophøre.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Henset til opdraget for undersøgelsen – at skabe en bæredyg-

tig struktur for en adoptionsformidling, der giver sikkerhed for

nuværende og kommende ansøgere – er muligheden for alene

at sikre en minimumsløsning i forhold til varetagelsen af for-

midlingsopgaven ikke i fokus for undersøgelsen. Det er dog

muligt at anvende individuelle adoptioner med statslig bistand,

som en minimumsløsning for formidlingen, sådan at der hver-

ken er en privat varetagelse af opgaven, og heller ikke en

statslig pendant til det system, der findes i dag. Med en sådan

løsning kan internationale fremmedadoptioner gennemføres til

Danmark i overensstemmelse med konventionen uden et for-

midlingssystem af samme karakter og udstrækning som det

eksisterende.

Ændret ansvarsfordeling mellem organisation og cen-

tralmyndighed

Et alternativ til den nuværende organisering af formidlingen

kan også være at ændre ansvarsfordelingen mellem central-

myndighed og organisation, således at centralmyndigheden

overtager det direkte ansvar for samarbejdet med udlandet,

mens den formidlende organisation fortsat vil være ansvarlig

for behandlingen af de konkrete adoptionssager og PAS-

bistand. Staten får det direkte ansvar for at sikre, at Danmark

har et formidlingssamarbejde, der understøtter konventionens

principper og sker på et juridisk, fagligt og etisk forsvarligt

grundlag.

Ligesom i en statslig organisering vil det dog være usikkert om

samarbejdet med DIA’s nuværende samarbejdsparter i udlan-

det vil kunne fortsætte i en sådan organisering. Det er endvi-

dere en forudsætning for denne organiseringsform, at central-

myndigheden og organisationen indgår i et tættere samarbej-

de, og at DIA indvilger i at fortsætte sin virksomhed i denne

ramme.

Økonomiske konsekvenser ved en ændret finansiering

og organisering

Om adoptionsformidlingen fremover organiseres i en privat or-

ganisation eller en statslig myndighed har som udgangspunkt

ikke nogen betydning for den økonomiske bæredygtighed ved

disse finansieringsformer. Det vil dog medføre forskelle i om-

fanget af statslige omkostninger, hvordan formidlingen organi-

seres.

Tabellen nedenfor giver et overblik over de samlede statslige

udgifter og omfanget af ansøgernes egenbetaling på tværs af

de identificerede alternative finansieringsformer i organisering i

henholdsvis en privat organisation og en statslig myndighed.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Der er taget udgangspunkt i et scenarie med et årligt fald på

20 procent i antallet af adoptioner pr. år.

Finansieringsformen med øremærket finansiering af særskilte

opgaver er ikke inkluderet i oversigten, da denne form som

nævnt ikke er fundet egnet til at sikre adoptionsformidlingens

økonomiske bæredygtighed.

Samlede udgifter til formidlingen ved et årligt fald på

20 % i antallet af formidlingssager

Formidlingen forankres fortsat i

en privat organisation

Formidlingen

organiseres i

en statslig myndighed

Model a)

Samme

gebyr-

niveau

som i

2018 for

ansøger-

Model b)

Staten

afholder

de ikke-

formid-

lings-

baserede

omkost-

ninger

Model c)

Fuld

statslig

finansie-

ring

Model a)

Samme

gebyr-

niveau

som i

2018 for

ansøger-

Model b)

Staten

afholder

de ikke-

formid-

lings-

baserede

omkost-

ninger

Model c)

Fuld

statslig

finansie-

ring

Ansø-

gernes

årlige

egen-

betaling

(2018-

niveau)

Gennem-

snitsge-

byr

2019-

2023

208.380

kr.

68.500

kr.

0 kr.

208.380

kr.

84.600

kr.

0 kr.

2019

Statens

samlede

udgifter

12,7 mio.

kr.

12,0 mio.

kr.

12,1 mio.

kr.

12,5 mio.

kr.

12,8 mio.

kr.

17,7 mio.

kr.

16,0 mio.

kr.

15,4 mio.

kr.

15,3 mio.

kr.

15,1 mio.

kr.

18,2 mio.

kr.

16,6 mio.

kr.

16,0 mio.

kr.

15,7 mio.

kr.

15,5 mio.

kr.

11,4 mio.

kr.

10,5 mio.

kr.

10,4 mio.

kr.

10,7 mio.

kr.

10,8 mio.

kr.

15,7 mio.

kr.

14,0 mio.

kr.

13,6 mio.

kr.

13,5 mio.

kr.

13,4 mio.

kr.

16,7 mio.

kr.

14,8 mio.

kr.

14,0 mio.

kr.

13,6 mio.

kr.

13,2 mio.

kr.

2020

2021

2022

2023

Der tages forbehold for, at beregningerne bag de anførte beløb

i tabellen tager udgangspunkt i et estimat for omkostningsni-

veauet i henholdsvis en privat formidlende organisation og i en

statslig formidlende myndighed.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Resultaterne må antages at indebære en stor grad af usikker-

hed, henset til at der tale om et estimat, der bygger på DIAs

udgifter og arbejdsopgaver i 2018, og henset til, at der for så

vidt angår en statslige formidlingsmyndighed er tale om en ny

struktur, som ikke har sit grundlag i faktiske omkostninger.

I tabellen er der desuden ikke medregnet omkostninger for-

bundet med en overgangsfase ved en eventuel ændring i fi-

nansieringen og organiseringen for formidlingen.

Betydning for ansøgerne

De identificerede mulige alternativer til den nuværende finan-

sieringsform indebærer et større eller mindre omfang af bru-

gerbetaling alt afhængig af hvilken finansieringsform, der måt-

te vælges. Det er således muligt at bibeholde et gebyr i sam-

me niveau som i dag, hvor gennemsnitsgebyret udgør 208.380

kr. pr. adoption i model a). Alternativt kan gebyret dække fær-

re eller mere specifikke omkostninger ved formidlingen og vil

kunne udgøre 68.500 kr. eller 84.600 kr. alt efter hvilken grad

af statslig finansiering, der måtte blive besluttet. Ved fuld

statslig finansiering af formidlingen vil ansøgernes egenbeta-

ling selvsagt udgå.

Hvis formidlingen i et fremtidigt system fortsat skal være fi-

nansieret delvist ved gebyrindtægter fra ansøgerne, peger un-

dersøgelsens resultater på, at det vil være relevant at overve-

je, om større udsving i udgifterne til formidlingen vil skulle

medføre en ændring af gebyrets størrelse eller en justering af

omfanget af statslig finansiering. Det eksisterende statslige

adoptionstilskud er ikke fratrukket ansøgernes egenbetaling i

tabellen. Adoptionstilskuddet til adoptanter er fastsat til

54.640 kr. pr. adoption (2019-niveau).

Samlede statslige udgifter

De samlede statslige udgifter vil være lavere i en statslig orga-

nisering af formidlingsopgaven end i en privat organisation.

Det fremgår eksempelvis af tabellen ovenfor, at de samlede

statslige udgifter til formidlingen i 2019 – model a) – vil udgø-

re 12,7 mio. kr. ved forankring af formidlingen i en privat or-

ganisation og 11,4 mio. kr. ved en statslig organisering af for-

midlingen.

Dette skyldes, at en statslig organisering vil medføre en bespa-

relse af de statslige omkostninger ved tilsynet. Ved beregnin-

gen af de statslige udgifter, hvis formidlingen fortsat forankres

i en privat organisation, er omkostningerne til statens tilsyn

indregnet. Omkostningerne til tilsynet er fastsat til 5,2 mio. kr.

(2018-niveau).

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Hvis omkostningerne ved tilsynet ikke var medregnet, ville re-

sultaterne vise, at det anslås at være mere omkostningstungt

at formidle internationale adoptioner i en statslig myndighed.

Dette skyldes et generelt højere lønniveau i staten og forøgede

omkostninger ved en række af de opgaver, som i en statslig

organisering ville skulle varetages af Udenrigsministeriet.

Statens udgifter til adoptionstilskuddet til adoptanterne er også

medregnet i de modeller, hvor der fortsat indgår en delvis

egenbetaling, uanset om formidlingen organiseres i en privat

organisation eller i staten.

2.2 SIKKERHED FOR KOMMENDE OG NUVÆ-

RENDE ANSØGERE

Hvis ansøgernes gebyrer i et fremtidigt system reduceres eller

bortfalder, er der risiko for, at ansøgerne vil sætte deres adop-

tionsforløb i bero fra beslutningen om at ændre graden af

egenbetaling er truffet, til et nyt regelsæt er implementeret.

Dette vil ikke alene kunne få negative konsekvenser for ansø-

gernes egen adoptionsproces, men også for samarbejdet med

udlandet, der de facto ville blive reduceret eller sat i bero i en

længere periode. Dette vil i sidste ende kunne have betydning

for det formidlingstilbud, der vil være til rådighed for adopti-

onsansøgerne.

Såfremt en systemændring også indebærer en ændret organi-

sering af formidlingsopgaven, vil der være et hensyn både til

nuværende og kommende ansøgere, hvis adoptionsforløb skal

påvirkes mindst muligt, hvilket blandt andet vil kræve vedlige-

holdelse af samarbejder, videns- og kompetenceopbygning,

samt overførsel af sager til staten.

Omkostningerne til at imødegå de ovenfornævnte udfordringer

og varetage de beskrevne hensyn vil kunne være endog meget

store, hvis der vælges en tilgang, hvor grundlæggende æn-

dringer skal have mindst mulig indvirkning på det formidlings-

tilbud, der i dag stilles til rådighed, sådan at ændringerne så

vidt muligt sker i form af en ”1 til 1”-overførsel af opgaver og

serviceniveau.

2.3 TILSYNET

Den politiske beslutning om at videreføre formidlingen i regi af

en privat organisation, underlagt et tæt tilsyn, var baseret på

ideen om en samarbejdsmodel. Man koblede organisationens

ekspertise og erfaring med international adoptionsformidling,

PAS, og samarbejdsrelationer i udlandet med en statslig myn-

dighed, der fik tildelt rollen som garant for, at adoptioner fra

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

udlandet sker til barnets bedste og på et juridisk og etisk for-

svarligt grundlag i overensstemmelse med god praksis efter

konventionen, og med samtidigt fokus på forbedringspotentia-

ler i opgavevaretagelsen.

Erfaringerne fra det eksisterende tilsyn med den internationale

adoptionsformidling viser, at både den formidlende organisati-

on og tilsynsmyndigheden har fundet de opgaver, der er for-

bundet med tilsynet, udfordrende. DIA har oplevet, at tilsynet

udøves med en negativ påvirkning af organisationens aktivite-

ter og samarbejdsrelationer, at tilsynsmyndigheden ikke ind-

drager organisationens erfaringer og ekspertise i udøvelsen af

tilsynet og undlader at dele væsentlig viden med organisatio-

nen. DIA ønsker, at opgave- og ansvarsfordelingen mellem

myndighed og organisation i langt højere grad adskilles og

præciseres, så de fremtidige rammer afspejler ønsket om en

samarbejdsmodel og ikke en kontrolmodel.

Ankestyrelsen har som tilsynsmyndighed den opfattelse, at

DIA har haft vanskeligt ved at acceptere rollefordelingen mel-

lem organisation og myndighed, og de rammer tilsynet fast-

sætter for DIA’s arbejde. Tilsynsmyndigheden har fundet det

vanskeligt at skabe forståelse i organisationen for nye tilgange

til formidlingsarbejdet, der ikke er direkte formuleret i regler

og love, men beror på tilsynsmyndighedens fortolkning af kon-

ventionen og internationale retningslinjer.

Ankestyrelsen og DIA har således tilsammen ikke udløst sam-

arbejdsmodellens fulde potentiale.

Erfaringerne fra det eksisterende tilsyn viser også, at tilsynets

sanktionsmuligheder i praksis er begrænsede som følge af, at

der alene eksisterer en enkelt adoptionsformidlende organisa-

tion med et de facto-monopol på adoptionsformidlingen.

Såfremt tilsynet også i en fremtidig struktur skal hvile på

grundlaget for den politiske aftale fra 2014, kan det overvejes

at justere den eksisterende tilsynsmodel. Undersøgelsen peger

på, at forskellige tiltag, som for eksempel klare rammer mel-

lem myndighed og organisation, fælles undervisning og udar-

bejdelsen af en årsplan, kan medvirke til i højere grad at sikre

en fælles platform af viden og en fælles forståelse af opgave-

løsningen med det formål at styrke samarbejdet mellem til-

synsmyndighed og den formidlende organisation.

En justering af den eksisterende tilsynsmodel vil dog ikke æn-

dre på sanktionsmulighedernes begrænsninger.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Det økonomiske tilsyn med organisationen blev ved den politi-

ske beslutning i 2014 skærpet med øgede krav til afrapporte-

ringen om organisationens økonomi og løbende opfølgning fra

tilsynet. Erfaringerne fra det økonomiske tilsyn med organisa-

tionen viser, at det førte tilsyn har været proportionalt og nød-

vendigt, men at organisationen finder det ressourcekrævende.

Hvis finansieringsgrundlaget for formidlingen ændres, så sta-

ten finansierer en større del af omkostningerne ved adoptions-

formidlingen, må det overvejes, om et forhøjet driftstilskud

medfører et behov for ændringer i tilsynet.

Undersøgelsen peger på, at det økonomiske tilsyn i en ny fi-

nansieringsstruktur for adoptionsformidlingen kan suppleres

med en revidering af akkrediteringsvilkårene og en årsplan for

organisationens arbejdsopgaver, som vil øge tilsynets kontrol

med driftstilskuddets anvendelse. Der peges desuden på et

behov for at fastsætte nærmere betingelser for at udbetale og

eventuelt tilbageholde driftstilskuddet.

Der kan endvidere være behov for at sikre, at organisationen

justerer sine omkostninger effektivt i forhold til omfanget af

formidlingsopgaven, hvis indtægtsgrundlaget ikke længere af-

hænger af antallet af formidlinger, men omfanget af et stats-

ligt tilskud.

2.4 ADOPTIONSRELATERET HJÆLPEARBEJDE

Uanset hvilken finansieringsform og organisering, der fastsæt-

tes for det fremtidige formidlingssystem, bør det overvejes at

regulere de forskellige former for adoptionsrelateret hjælpear-

bejde, der er tilladt i det nuværende system.

I regler og i praksis er der allerede gjort en række relevante

tiltag i DIA og fra Ankestyrelsens side for at skabe gennemsig-

tighed i DIA’ s betalinger i udlandet og herved understøtte sik-

kerheden for en forsvarlig og etisk adoptionsformidling.

Adoptionsrelateret hjælpearbejde er dog et tema, som helt

overordnet indebærer en risiko for at skabe afhængighed i

afgiverlandene af de indtægter, der er forbundet med

international adoption. Samtidig er det en integreret del af

arbejdet med international adoption. Det er en vanskelig

problemstilling, hvor der trods flere tiltag endnu ikke er fundet

en fælles løsning i international sammenhæng.

Hvis støtte og donationer fra udenlandske

adoptionsorganisationer udgør en væsentlig faktor for

opretholdelsen af afgiverlandets børnebeskyttelsessystem som

helhed, herunder adoptionssystemet, er der risiko for, at

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

antallet af børn til international adoption kunstigt opretholdes,

samt at subsidiaritetsprincippet ikke følges i den enkelte

adoptionssag. Det betyder, at selvom der ikke er observeret

ulovlige handlinger eller direkte brud på konventionens

principper i det generelle samarbejde eller i den enkelte

adoptionssag, kan de økonomiske relationer i international

adoptionssammenhæng stadig være direkte eller indirekte

risikoskabende.

Det kan overvejes at begrænse adgangen til at yde adoptions-

relateret hjælpearbejde – herunder donationer fra adoptivfor-

ældre efter hjemtagelsen – til afgiverlande, hvor betalingerne

er reguleret af myndigheder eller i landets love og regler. En

begrænsning vurderes at ville kunne reducere omfanget af ri-

sikoskabende forhold, og der vil fortsat være behov for at følge

de økonomiske relationer tæt. Da adoptionsrelateret støtte i

flere af de nuværende samarbejdslande anses som en del af

formidlingssamarbejdet, vil en begrænsning kunne medføre, at

visse samarbejdsrelationer i udlandet må ophøre.

Det kan herudover overvejes at give den danske centralmyn-

dighed mulighed for at yde økonomisk støtte til undervisning af

myndigheder og organisationer i udlandet for at understøtte

konventionens implementering i det enkelte land og styrke det

faglige, juridiske og etiske grundlag, adoptionerne hviler på.

2.5 PAS

DIA tilbyder PAS-bistand til adopterede, adoptivfamilier og bio-

logisk familie, der ønsker kontakt eller søger flere oplysninger

om den adopteredes baggrund. PAS-bistanden finansieres i

dag af de gebyrer, organisationens modtager fra ansøgere

med en aktiv adoptionssag.

I sammenhæng med overvejelserne omkring, hvordan der kan

skabes en økonomisk bæredygtig formidlingsstruktur, bør der

tages stilling til, om denne bistand fortsat skal finansieres af

ansøgerne, og om indholdet og rækkevidden, som det fremstår

i dag, skal videreføres i et fremtidigt formidlingssystem.

For at skabe øget gennemsigtighed i gebyrerne kan det over-

vejes at adskille denne service fra de gebyrer, ansøgerne beta-

ler, og i stedet gøre PAS-bistanden enten helt eller delvist bru-

gerbetalt eller være helt eller delvist finansieret af staten. Det

kan også overvejes at skabe lige adgang for alle internationalt

adopterede og deres familier ved at pålægge enten den for-

midlende organisation eller myndighederne at yde denne bi-

stand til alle, uanset hvilken organisation der i sin tid har for-

midlet adoptionen.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

2.6 OVERVEJELSER OM SAMMENSÆTNINGEN AF

UNDERSØGELSENS ELEMENTER

Ankestyrelsen har på baggrund af undersøgelsens samlede re-

sultater identificeret to kombinationsmuligheder, der vurderes

at være bedst egnede til at sikre en økonomisk, strukturel og

faglig bæredygtig struktur. Begge kombinationer har dog en

række indlejrede svagheder, hvilke gør det vanskeligt at frem-

hæve den ene kombination frem for den anden som den mest

bæredygtige løsning.

Tilpasset samarbejdsmodel

Finansiering

Statslig opgavevaretagelse

Overvejende eller fuldstændig statslig finansiering af formid-

lingsarbejdet med en løbende justering af det statslige tilskud

og den eventuelle fortsatte brugerbetaling.

Organisering

Formidlingsopgaven foran-

kres fortsat i en privat orga-

nisation.

Formidlingsopgaven forankres

i en statslig myndighed.

Individuelle adoptioner med statslig bistand kan indføres som

et strukturelt understøttende tiltag eller eventuelt som en mi-

nimumsløsning, hvorved Danmark lever op til sine konventi-

onsretlige forpligtelser i forhold til international adoption.

Tilsyn

Den nuværende tilsynsmodel

justeres for at styrke samar-

bejdet mellem myndighed og

organisation, der tilsammen

skal løfte et fælles ansvar for

at sikre, at adoptionerne

gennemføres fagligt, juridisk

og etisk forsvarligt under

hensyn til barnets bedste.

Adoptionsrelateret

hjælpearbejde

Adgangen til at yde adoptionsrelateret hjælpearbejde justeres

for at reducere risikoskabende forhold i formidlingsarbejdet og

for at understøtte, at adoptionerne gennemføres fagligt, juri-

disk og etisk forsvarligt under hensyn til barnets bedste.

PAS

Bistanden til at søge oplysninger om den adopteredes bag-

grund og etablere kontakt til biologisk slægt rammesættes for

at skabe tydelighed om finansieringen, rækkevidden og ind-

holdet af denne bistand.

En statslig myndighed overta-

ger det samlede ansvar for at

sikre, at adoptionerne gen-

nemføres fagligt, juridisk og

etisk forsvarligt under hensyn

til barnets bedste.

Den økonomiske bæredygtighed understøttes i begge kombi-

nationer, hvis finansieringsformen tilpasses ved enten overve-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

jende eller fuld statslig finansiering af formidlingen, og omfan-

get af ansøgernes egenbetaling enten bibeholdes på det nuvæ-

rende niveau, reduceres eller udelades helt.

Den tilpassede samarbejdsmodel understøtter trygheden for

nuværende og kommende ansøgere ved overgangen til et

eventuelt nyt system, da formidlingsarbejdet videreføres i DIA.

Den strukturelle og den faglige bæredygtighed sikres i det kor-

te perspektiv således bedst i denne kombination. På længere

sigt skaber den tilpassede samarbejdsmodel dog en vis usik-

kerhed omkring den strukturelle bæredygtighed, da formid-

lingssystemet fortsat vil være baseret på en enkelt privat or-

ganisations muligheder for at løfte formidlingsopgaven. Samti-

dig kan det være usikkert, om der kan etableres en tilsynsmo-

del, der udløser det fulde potentiale i samarbejdet mellem or-

ganisation og tilsynsmyndighed og vil være i stand til at sikre

den faglige bæredygtighed i tilstrækkelig grad.

En statslig opgavevaretagelse understøtter den strukturelle

bæredygtighed, da ansvaret for formidlingen gøres til et myn-

dighedsanliggende og skaber strukturel stabilitet på længere

sigt. Omvendt skaber denne kombination usikkerhed for nuvæ-

rende og kommende ansøgere i forbindelse med overgangen til

et nyt system, da det er vanskeligt at forudse, hvilke konse-

kvenser en systemomlægning af denne karakter vil få for for-

midlingssamarbejdet med udlandet. Desuden vil den faglige

bæredygtighed på kort og lidt længere sigt være udfordret,

henset til det videnstab, det forventeligt vil medføre, hvis DIA

ikke længere skal varetage opgaven, og den tid det vil kræve

at opbygge den nødvendige viden i et nyt system.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 3

Finansiering

Nedenfor beskrives forskellige muligheder for at etablere en

økonomisk bæredygtig formidlingsstruktur og hvilket omfang

af statslig finansiering, mulighederne vil forudsætte.

En økonomisk bæredygtig struktur skal som tidligere nævnt

forstås som en struktur, hvis økonomiske driftsgrundlag kan

bære det nuværende lavere antal formidlinger og ikke er sår-

bart ved et fortsat fald i antallet af ansøgere og formidlinger

eller overfor andre variable faktorer i formidlingen. Økonomisk

bæredygtighed er dermed anvendt som et synonym for ro-

busthed i driftsgrundlaget for en privat formidlende organisati-

on.

Vurderingen af økonomisk bæredygtighed har et andet sigte,

hvis den internationale adoptionsformidling fremover varetages

af en statslig myndighed. I dette tilfælde er vurderingen af

økonomisk bæredygtighed mere præcist en vurdering af mu-

ligheden for at opnå forudsigelighed i omkostningsniveauet.

For at undersøge bæredygtigheden af de forskellige former for

finansiering, har Ankestyrelsen bedt konsulent- og revisions-

firmaet EY Nordic (EY) om at udføre en robusthedsanalyse,

som anslår den forventede nødvendige finansiering ved for-

skellige scenarier for udviklingen af antal ansøgere og deraf af-

ledte antal adoptioner.

EY har vurderet den økonomiske bæredygtighed i den nuvæ-

rende finansieringsstruktur, hvor DIA primært er finansieret af

ansøgernes egenbetaling og modtager et statsligt driftstilskud

på 2 mio. kr. EY har derudover analyseret forskellige finansie-

ringsformer ved formidling i en privat organisation, fra fortsat

primær gebyrfinansiering til fuld statslig finansiering. Endelig

har EY analyseret forskellige grader af overvejende statslig fi-

nansiering i en statslig organisering af formidlingen med det

formål at vurdere muligheden for at opnå et forudsigeligt om-

kostningsniveau og tilvejebringe et sammenligningsgrundlag

mellem den nødvendige statslige finansiering af formidlingsop-

gaven i en privat organisation og i staten.

Tabellerne i dette kapitel viser resultaterne af EY’s analyse og

skal primært læses som en ”stress”-test af de forskellige finan-

sieringsformer, men tilvejebringer også et estimat for omfan-

get af den nødvendige statslige finansiering i en fremtidig

struktur.

EY’s analyse tager afsæt i DIA’s omkostninger og aktiviteter i

2018 og anvender gennemsnitsbetragtninger i forhold til geby-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

rer og forventede ventetider, hvorfor analysens resultater er

behæftet med en vis grad af usikkerhed.

Det vil være relevant at drøfte om udsving i udgiftsniveauet

skal afholdes af ansøgerne eller af staten, uanset om den in-

ternationale adoptionsformidling fremover varetages af en pri-

vat organisation eller en statslig myndighed. Det bør i denne

sammenhæng overvejes, om valget af graden af brugerbeta-

ling skal have betydning for det statslige adoptionstilskud, som

adoptanter modtager efter adoptionens gennemførelse.

3.1 OVERVEJENDE GEBYRFINANSIERING (PRI-

VAT ORGANISATION)

EY’s økonomiske analyse viser, at underskuddet på driften i en

privat formidlende organisation med det nuværende drifts-

grundlag vil stige alle år frem til 2023, hvortil analysen ræk-

ker, uanset om antallet af ansøgere stabiliserer sig. Det bety-

der, at den nuværende finansieringsform ifølge EY’s analyse

ikke er økonomisk bæredygtig.

Tabel 1: DIA’s forventede driftsresultat ved fortsat

statsligt driftstilskud på 2 mio. kr. – robusthedsanalyse

DIA’s driftsresultat fordelt på år og scenarier

Årlig

ændring i

antallet af

ansøgere

2019

2020

2021

2022

2023

10 %

-10 %

-20 %

-30 %

-0,1

mio. kr.

0,1

mio. kr.

0,5

mio. kr.

1,1

mio. kr.

1,7

mio. kr.

-0,3

mio. kr.

-0,7

mio. kr.

-0,9

mio. kr.

-0,9

mio. kr.

-1,0

mio. kr.

-0,6

mio. kr.

-1,4

mio. kr.

-2,0

mio. kr.

-2,5

mio. kr.

-2,9

mio. kr.

-0,9

mio. kr.

-2,0

mio. kr.

-2,9

mio. kr.

-3,6

mio. kr.

-4,2

mio. kr.

-1,2 mio.

kr.

-2,6

mio. kr.

-3,7

mio. kr.

-4,4

mio. kr.

-5,0

mio. kr.

Af tabel 1 fremgår det, at det nuværende statslige driftstilskud

på 2 mio. kr. ikke er tilstrækkeligt til at sikre organisationen et

Det bemærkes, at procentangivelserne dækker et årligt fald og ikke et sam-

let fald over årrækken.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

positivt driftsresultat, medmindre der sker en stigning i antallet

af ansøgere. Selv hvis antallet af ansøgere fortsætter på det

nuværende niveau, vil DIA imødese et underskud.

Hvis adoptionsformidlingen fortsat skal være primært finansie-

ret af omkostningsbestemte adoptionsgebyrer, er der princi-

pielt tre muligheder for at imødegå de økonomiske udfordrin-

ger, som adoptionsformidlingen vil stå over for indenfor den

nærmeste årrække, hvis antallet af aktive ansøgere, og her-

med gebyrindtægten, fortsat vil være faldende:

1. Gebyret hæves

2. Omkostningerne tilpasses

3. Øremærket finansiering af særskilte opgaver

1) Gebyret hæves

Adoptionsgebyret er i dag landespecifikt og afhænger af de

sagsrelaterede udgifter i Danmark og det valgte afgiverland.

Gebyret indeholder også et solidarisk bidrag til dækning af

DIA’s faste udgifter i Danmark og udlandet.

Et gennemsnitsgebyr for nye ansøgere er i dag 208.380 kr.

(2018-niveau).

Når antallet af ansøgere falder, vil det solidariske bidrag til

dækning af de faste omkostninger i ind- og udland stige rela-

tivt. DIA har oplyst, at en gebyrforhøjelse, der svarer til de re-

lativt stigende udgifter, vil medføre en merudgift for den en-

kelte ansøger på 39.600 kr.

DIA vurderer, at yderligere gebyrforhøjelser vil afholde eller

afskære flere ansøgere fra at vælge international adoption.

Derfor hverken ønsker eller forventer DIA at gennemføre ge-

byrforhøjelser.

Gebyrforhøjelser vurderes som isoleret tiltag ikke egnede til at

sikre økonomisk bæredygtighed i formidlingen, da et fortsat

fald i antal ansøgere vil nødvendiggøre væsentlige gebyrforhø-

jelser for at imødegå det afledte underskud på driften.

Dette er baseret på en gebyrforhøjelse pr. rate fra landevalg til hjemtagel-

se (rate 2-6) svarende til 1200 kr. per rate i 2019, 8300 kr. i 2020 og

20.600 kr. i 2021, hvis der fortsat sker et fald på 20 procent årligt i antal-

let af ansøgere. Hvordan den enkelte ansøger vil blive berørt af gebyrfor-

højelserne afhænger af adoptionsforløbet. Hvis en ansøger vælger land og

får udsendt sin sag i 2019, har stået 1 år på venteliste i 2020 og får barn i

forslag i 2020, samt hjemtager barnet i 2021, vil den samlede merudgift

for ansøgeren i henhold til DIA’s vurdering være 39.600 kr.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

2) Omkostningerne tilpasses

DIA har gennem de senere år gennemført en række justerin-

ger med sigte på at tilpasse organisationens omkostninger til

de faldende gebyrindtægter. DIA vurderer, at der er grænser

for, hvor meget der fortsat kan justeres, uden at det går ud

over den faglige kvalitet i opgavevaretagelsen, DIA’s egne for-

ventninger til rækkevidden af anvisningsbistanden og DIA’s

evne til at efterleve de krav, der følger af akkrediteringsvilkå-

rene.

Det er DIA’s bestyrelse, der træffer beslutning om både orga-

nisationens medarbejdersammensætning, omfanget af aktive

samarbejdsparter og størrelsen på gebyrerne. DIA har oplyst,

at organisationen er tilbageholdende med at nedjustere yderli-

gere.

På grund af det forventede underskud på DIA’s driftsresultat

ved et fortsat fald i antallet af ansøgere vil en tilpasning af

omkostninger ikke alene kunne afhjælpe det forventede under-

skud. En nærmere vurdering af mulighederne for en yderligere

tilpasning af omkostningerne vil dog kræve en nærmere analy-

se af DIA’s organisation og opgavevaretagelse.

3) Øremærket finansiering af særskilte opgaver

DIA varetager i dag nogle opgaver, der ikke er direkte forbun-

det med formidlingsopgaven, som det kan overvejes at finan-

siere særskilt ved et øremærket statstilskud.

DIA’s største opgave er i denne sammenhæng henvendelser

om PAS, hvor DIA oplever en øget efterspørgsel. DIA er for-

pligtet til at have det nødvendige fokus på at sikre tilgængelig-

heden af oplysninger om den adopteredes baggrund, så den

adopteredes muligheder for at få disse oplysninger understøt-

tes. Der henvises til kapitel 7 for en nærmere beskrivelse af

PAS-bistandens indhold og rækkevidde.

I henhold til akkrediteringsvilkårene er DIA berettiget til, efter

forudgående aftale med den adopterede eller ansøgerne, at

opkræve et gebyr svarende til organisationens reelle udgifter i

forbindelse med sagsbehandlingen af henvendelser om PAS.

Dette gælder også for udgifter forbundet med aktindsigt i af-

sluttede sager. DIA har således allerede i dag en mulighed for

at finansiere PAS-opgaven med brugerbetaling. DIA har dog

oplyst, at de ikke har gjort brug af muligheden for brugerbeta-

ling, da DIA mener, at adgangen til oplysninger om den adop-

teredes baggrund ikke skal afhænge af den adopterede og

adoptivfamiliens økonomiske situation.

Derudover varetager DIA andre opgaver, såsom arkivdrift og

generel vejledning om international adoption ved for eksempel

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

landemøder, som ikke er direkte forbundet med formidlingsop-

gaven, men har en nær sammenhæng.

Det kan overvejes i sammenhæng med en særskilt finansiering

af PAS, arkivdrift og generel vejledning, at en procentdel af

den samlede gebyrindtægt øremærkes til at dække nærmere

bestemte ekstraordinære udgifter til eksempelvis håndtering af

afbrudte adoptionsforløb eller situationer, hvor en familie må

opholde sig længere end forventet i afgiverlandet i forbindelse

med hjemtagelsen af et barn. I dag dækkes sådanne udgifter

af den formidlende organisation eller de berørte ansøgere. En

øremærkning af den procentdel af gebyrindtægten vil kunne

afhjælpe en del af den uforudsigelighed i organisationens øko-

nomi, som uforudsete udgifter medfører.

Hvis organisationens PAS-bistand, arkivdrift og generelle vej-

ledning fremover finansieres særskilt, vil resten af driften, her-

under størrelsen af de gebyrer, adoptivfamilierne betaler til or-

ganisationen, fortsat skulle tilpasses organisationens omkost-

ninger og vil dermed være afhængigt af antallet af ansøgere.

EY har i sin økonomiske analyse fastsat DIA’s nuværende om-

kostninger forbundet med PAS, arkivdrift og generel vejledning

til cirka. 1 mio. kr. Statens samlede driftstilskud ville således

skulle forhøjes til ca. 3 mio. kr. årligt fra det nuværende drifts-

tilskud til DIA på 2 mio. kr.

Hvis der træffes beslutning om at gøre PAS brugerfinansieret i

et nyt adoptionssystem vil statens samlede driftstilskud alene

skulle forhøjes til cirka 2.5 mio. kr. Omkostningerne til PAS

udgjorde ifølge EY’s analyse 450.000 kr. i 2018 (se kap.7.4).

Opsummering

I henhold til EY’s robusthedsanalyse vil en finansieringsform,

hvor adoptionsformidlingen er organiseret i en privat organisa-

tion med en øremærket statslig finansiering, alene medføre et

tilstrækkeligt driftsgrundlag, såfremt der sker en forøgelse af

antallet af ansøgere. Finansieringsformen vurderes derfor ikke

egnet til at sikre økonomisk bæredygtighed for en ny formid-

lingsstruktur.

Hvis det besluttes at ændre retningslinjerne for adgangen til at

yde adoptionsrelateret hjælpearbejde i henhold til Ankestyrel-

sens anbefaling, vil det sandsynligvis medføre en væsentlig

nedgang i antallet af formidlinger (se kapitel 6). Øremærket

finansiering af særskilte opgaver er således heller ikke i denne

situation egnet til at skabe økonomisk bæredygtighed for for-

midlingsopgaven.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Tabel 2: DIA’s driftsresultat ved øremærket finansiering

af særskilte opgaver

DIA’s driftsresultat på tværs af år og scenarier

Årlig

ændring i

antallet af

ansøgere

2019

2020

2021

2022

2023

10 %

-10 %

-20 %

-30 %

0,6

mio. kr.

0,8

mio. kr.

1,2

mio. kr.

1,8

mio. kr.

2,5

mio. kr.

0,3

mio. kr.

0,0

mio. kr.

-0,1

mio. kr.

-0,2

mio. kr.

-0,2

mio. kr.

0,0

mio. kr.

-0,7

mio. kr.

-1,3

mio. kr.

-1,7

mio. kr.

-2,2

mio. kr.

-0,3

mio. kr.

-1,3

mio. kr.

-2,2

mio. kr.

-2,9

mio. kr.

-3,4

mio. kr.

-0,5

mio. kr.

-1,9

mio. kr.

-2,9

mio. kr.

-3,7

mio. kr.

-4,3

mio. kr.

Af tabel 2 fremgår det, at denne finansieringsform ikke er eg-

net til at sikre organisationen et positivt driftsresultat medmin-

dre antallet af ansøgere stiger. Hvis antallet af ansøgere bibe-

holder sit nuværende niveau vil det øremærkede driftstilskud

kun sikre organisationen de to første år. Ved et løbende fald i

antallet af ansøgere vil der forekomme et underskud.

Ved driftsresultatet er indberegnet øgede omkostninger for organisationen

til tilsynsrelaterede opgaver, da et øget driftstilskud forventes at medføre øge-

de tilsynsrelaterede opgaver for organisationen.

Det bemærkes, at procentangivelserne dækker et årligt fald og ikke et sam-

let fald over årrækken.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Fordele og ulemper

ved fortsat overvejende gebyrfinansieret formidling

i en privat organisation med øremærket finansiering af

særskilte opgaver

Fordele

•

Sikrer et økonomisk driftsgrundlag for de særskilte op-

gaver.

•

Skaber øget klarhed om de reelle udgifter, ansøgernes

gebyrbetalinger dækker, da gebyrerne i højere grad

afspejler udgifterne til den reelle formidlingsopgave.

Ulemper

•

Medfører ikke økonomisk bæredygtighed.

•

Nødvendiggør brug af gebyrforhøjelser ved negative

udsving i formidlingsantallet, som i sig selv kan risikere

at have en negativ effekt på organisationens indtægts-

grundlag.

3.2 OVERVEJENDE STATSLIG FINANSIERING

(PRIVAT ORGANISATION)

Det vil være muligt at gøre adoptionsformidlingen økonomisk

bæredygtig og dermed uafhængig af antallet af ansøgere og

formidlinger, hvis staten subsidierer hovedparten af driften.

EY har i sin analyse fremhævet tre forskellige måder til at opnå

en økonomisk bæredygtig adoptionsformidling, der spænder

fra en overvejende til en fuld statslig finansiering:

a. Statstilskuddet dækker de omkostninger til organisatio-

nens drift, som ikke dækkes af gebyrindtægterne.

b. Statstilskuddet dækker alle faste omkostninger ved or-

ganisationens drift.

c. Fuld statsfinansiering af organisationens drift.

De beløb, der fremgår af tabel 3, 4 og 5 viser det samlede

statslige driftstilskud og tager ikke højde for det driftstilskud

på 2 mio. kr. DIA allerede i dag modtager fra staten.

a) Statstilskuddet dækker de omkostninger til organisa-

tionens drift, som ikke dækkes af gebyrindtægterne

Ved denne finansieringsform dækker statstilskuddet DIA’s

samlede omkostninger fratrukket gebyrindtægter. Ansøgerge-

byret er ved beregningen fastsat til gennemsnitsgebyret i 2018

og de samlede gebyrindtægter vil variere efter antallet af an-

søgere i de forskellige scenarier.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Tabel 3: DIA’s samlede behov for driftstilskud ved over-

vejende statslig finansiering – robusthedsanalyse

DIA’s driftsresultat på tværs af år og scenarier

Årlig

ændring i

antallet af

ansøgere

2019

2020

2021

2022

2023

10 %

-10 %

-20 %

-30 %

- 2,2

mio. kr.

-2,1

mio. kr.

-1,7

mio. kr.

-1,1

mio. kr.

-0,4

mio. kr.

-2,5

mio. kr.

-2,8

mio. kr.

-3,0

mio. kr.

-3,1

mio. kr.

-3,1

mio. kr.

-2,7

mio. kr.

-3,5

mio. kr.

-4,1

mio. kr.

-4,6

mio. kr.

-5,0

mio. kr.

-3,0

mio. kr.

-4,2

mio. kr.

-5,0

mio. kr.

-5,7

mio. kr.

-6,3

mio. kr.

-3,3

mio. kr.

-4,8

mio. kr.

-5,8

mio. kr.

-6,6

mio. kr.

-7,2

mio. kr.

Tabel 3 viser organisationens underskud, som dækkes af et

statsligt driftstilskud ved overvejende statslig finansiering. Ta-

bellen illustrerer, at det statslige driftstilskud vil stige løbende

ved et fald i antal ansøgere, hvis gebyrerne skal bibeholdes i

2018-niveau. Tabellen viser desuden, at et årligt fast tilskud til

DIA ikke vil sikre økonomisk bæredygtighed, hvis tilskuddet

ikke løbende justeres i takt med udviklingen i antallet af ansø-

gere.

Da fastsættelsen af størrelsen på ansøgernes gebyr ved finan-

sieringsform ikke længere baseres på organisationens samlede

omkostninger ved formidlingen, vil størrelsen af gebyret frem-

over skulle fastsættes ud fra andre kriterier.

Øgede omkostninger ved formidlingen, som for eksempel øge-

de omkostninger forbundet med sagsbehandling i afgiverlan-

det, må dækkes enten af en stigning i det statslige driftstilskud

eller en gebyrforhøjelse for ansøgerne.

Det vil i begge tilfælde have betydning for den økonomiske

bæredygtighed, at gebyrniveauet og det statslige tilskud regu-

leres og fastsættes korrekt, så den samlede finansiering mod-

svarer organisationens omkostninger.

Det bemærkes, at procentangivelserne dækker et årligt fald og ikke et sam-

let fald over årrækken.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

b) Statstilskuddet dækker alle faste omkostninger ved

organisationens drift

Statstilskuddet vil i denne variant dække alle faste omkostnin-

ger, som ikke påvirkes direkte af antallet af ansøgere. Om-

kostningerne fremgår af tabel 4.

Tabel 4: DIA’s faste omkostninger ved overvejende

statslig finansiering

DIA’s faste omkostninger på tværs af år og scenarier (samme for alle scena-

rier)

År

Faste

omkostnin-

ger

2019

8,0 mio.

kr.

2020

8,2 mio.

kr.

2021

8,3 mio.

kr.

2022

8,5 mio.

kr.

2023

8,6 mio.

kr.

Tabel 4 viser den finansiering, DIA behøver for at have en bæ-

redygtig økonomi, uafhængigt af antallet af ansøgere, ved en

finansieringsmodel, hvor det statslige driftstilskud dækker de

faste omkostninger. De faste omkostninger er stigende over

tid, da der i beregningerne både er en øget udgift til arkivet fra

år 2020 og er pris- og lønreguleret.

EY har i sin analyse fundet, at det beløb, som relaterer sig di-

rekte til formidlingsopgaven (formidlingsbaserede omkostnin-

ger) i gennemsnit beløber sig til cirka 68.500 kr. pr. adoption.

Dette beløb omfatter de aktiviteter, lønomkostninger på time-

basis og andre udgifter, der relaterer sig direkte til den enkelte

formidling, herunder information af ansøgerne, administration

og de arbejdsopgaver, der hører til hver enkelt fase af adopti-

onsbistanden.

Estimatet for de formidlingsbaserede omkostninger indebærer

en vis usikkerhed, da EY forudsætter, at DIA kan tilpasse or-

ganisationen tilsvarende timeforbruget på opgaverne. Estima-

tets sikkerhed påvirkes også af, at der ikke er medtaget over-

head, altså omkostninger til lokale etc. ved lønomkostninger-

ne, som er indeholdt i de formidlingsbaserede omkostninger,

selvom det må forventes på sigt at medføre f.eks. et mindre

lokalebehov, hvis medarbejderantallet reduceres.

De faste omkostninger er resten af organisationens omkost-

ninger, herunder omkostninger til lokale, lønomkostninger og

Ved fastsættelsen af de faste og samlede omkostninger er indberegnet

øgede omkostninger for organisationen til tilsynsrelaterede opgaver, da et

øget driftstilskud forventes at medføre øgede tilsynsrelaterede opgaver for

organisationen

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

omkostninger forbundet med organisationens internationale

samarbejder. Det er omkostninger, som er nødvendige for, at

organisation kan varetage den internationale adoptionsformid-

ling selv ved meget få ansøgere. Disse omkostninger varierer

ikke i direkte sammenhæng med antallet af ansøgere, men må

forventes at kunne nedjusteres ved en væsentlig nedgang af

antallet af ansøgere.

EY vurderer, at et statsligt driftstilskud på 8,6 mio. kr. vil mod-

svare organisationens ikke-formidlingsbaserede omkostninger,

uanset om der opleves en væsentlig nedgang i antallet af an-

søgere. I dette beløb er indberegnet let øgede omkostninger

for organisationen ved et ændret økonomisk tilsyn (se kapitel

5).

Hvis adoptionsgebyret nedjusteres til 68.500 kr. pr. adoption,

vil det medføre en betydelig nedsættelse af gebyret i forhold

det nuværende gennemsnitsgebyr på 208.380 kr. (2018-

niveau).

Hvis statstilskuddet fastsættes efter de faste omkostninger, vil

øgede formidlingsbaserede omkostninger, som for eksempel

øgede omkostninger ved sagens behandling i udlandet, mest

naturligt skulle dækkes af en stigning i adoptionsgebyret og

dermed af ansøgernes egenbetaling. Relativt øgede omkost-

ninger som følge af, at organisationen ikke kan tilpasse lønom-

kostningerne efter antallet af ansøgere, vil ligeledes skulle

dækkes af en stigning ansøgernes egenbetaling. Det er derfor

også ved denne finansieringsform væsentligt at fastsætte ge-

byrniveauet korrekt for at sikre økonomisk bæredygtighed.

c) Fuld statsfinansiering af organisationens drift

Hvis der vælges en løsning, hvor gebyret afskaffes helt, og

staten fuldt ud finansierer adoptionsformidling fra udlandet, vil

staten skulle dække den private organisations samlede om-

kostninger.

I denne variant vil staten bære risikoen for øgede omkostnin-

ger forbundet med formidlingen, samt øgede omkostninger

forbundet med et øget antal adoptioner.

Hvis staten fuldt ud finansierer adoptionsformidlingen, så der

ikke længere er nogen egenbetaling for ansøgerne, må det dog

formodes, at det adoptionstilskud, som i dag ydes adoptanter-

ne efter hjemtagelse af et barn vil bortfalde.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Tabel 5: DIA’s samlede omkostninger, som ved fuld

finansiering dækkes af et statsligt driftstilskud

DIA’s samlede omkostninger på tværs af år og scenarier

Årlig

ændring i

antallet af

ansøgere

2019

2020

2021

2022

2023

10 %

-10 %

-20 %

-30 %

13,1

mio. kr.

11,9

mio. kr.

11,8

mio. kr.

12,4

mio. kr.

13,1

mio. kr.

13,1

mio. kr.

11,7

mio. kr.

11,4

mio. kr.

11,7

mio. kr.

11,9

mio. kr.

13,1

mio. kr.

11,5

mio. kr.

11,1

mio. kr.

11,1

mio. kr.

11,0

mio. kr.

13,0

mio. kr.

11,4

mio. kr.

10,8

mio. kr.

10,5

mio. kr.

10,3

mio. kr.

13,0

mio. kr.

11,2

mio. kr.

10,5

mio. kr.

10,1

mio. kr.

9,8

mio. kr.

Det fremgår af tabel 5, at de samlede omkostninger for DIA

falder støt ved en nedgang i antallet af ansøgere, da antallet af

ansøgere påvirker de samlede omkostninger ved formidlingen.

Omfanget af den statslige finansiering vil derfor have nær

sammenhæng med antal ansøgere.

DIA’s forslag til en finansieringsform og grad af ansø-

gernes egenbetaling

DIA har forslået en fjerde finansieringsform, som er en variant

af den finansieringsform, som er beskrevet i kapitel 3.2.b. DIA

foreslår, at fordelingen mellem ansøgernes gebyr og statens

driftstilskud fastsættes ud fra de direkte og variable omkost-

ninger, der er forbundet med formidlingen i ind- og udland.

Eksempelvis kunne ansøgernes adoptionsgebyr dække over-

sættelse, legalisering og andre sagsspecifikke udgifter. Alle øv-

rige omkostninger dækkes af statens driftstilskud.

Statens driftstilskud dækker også i denne variant hovedparten

af de samlede omkostninger ved formidlingen, og det gennem-

snitlige gebyr må forventes at blive lavere end både det nuvæ-

rende gebyr og det beløb, som ifølge EY’s analyse repræsente-

rer den ”rene” formidlingsbaserede omkostning (68.500 kr. pr.

adoption), da der i EY’s finansieringsform ovenfor indgår løn-

omkostninger og administration i de formidlingsbaserede om-

Det bemærkes, at procentangivelserne dækker et årligt fald og ikke et sam-

let fald over årrækken.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

kostninger. Alternativt foreslår DIA, at også omkostningerne til

udlandet indeholdes i ansøgernes egenbetaling.

Denne løsning indebærer en større variation i ansøgernes ge-

byr, da gebyret primært vil afhænge af omfanget af omkost-

ninger i afgiverlandet.

DIA estimerer, at det statslige driftstilskud i perioden 2019-

2023 ville beløbe sig til mellem 8,3 og 10,3 mio. kr. i et scena-

rie uden omkostninger til udlandet. Alternativt ville det statsli-

ge driftstilskud i samme periode beløbe sig til mellem 7,6 og

9,5 mio.kr., hvis omkostninger til udlandet dækkes af ansø-

gernes gebyr.

DIA’s estimat bygger på DIA’s forventninger til årets resultat

for 2019 samt budget for 2020. Det fremgår ikke, om estima-

tet bygger på antagelser om et fortsat fald i antallet af formid-

linger eller en stabilisering. Det fremgår ligeledes ikke, om der

ved estimatet er medtaget tilpasninger af organisationen i

henhold til evt. udsving i formidlingsantallet. DIA’s finansie-

ringsforslag kan derfor ikke direkte sammenlignes med EY’s

analyse af de faste omkostninger ovenfor under kapitel 3.2 af-

snit b, da der her er antaget et årligt fald i antal ansøgere på

20 procent.

Opsummering

Det fremgår af EY’s analyse, at et væsentligt øget statstilskud

er nødvendigt, hvis der skal sikres økonomisk bæredygtighed i

adoptionsformidlingen.

Alle fire finansieringsformer, som er beskrevet ovenfor, er eg-

nede til at gøre adoptionsformidlingen i en privat organisation

uafhængig af antallet af adoptioner og sikre økonomisk bære-

dygtighed i en fremtidig formidlingsstruktur.

Det påvirker således ikke den økonomiske bæredygtighed,

hvilken form for statslig finansiering, der vælges, så længe det

statslige tilskud udgør den primære indtægtskilde for organisa-

tionen.

De fire finansieringsformer afskiller sig fra hinanden i graden af

egenbetaling for ansøgerne og statens samlede omkostninger.

Det bemærkes hertil, at graden af egenbetaling kan have en

afledt virkning på udviklingen i antallet af ansøgere, som i et

vist omfang må forventes forøget ved en væsentlig nedsættel-

se af gebyret. Et større antal ansøgere kan medføre, at de

samlede omkostninger til formidlingen stiger, omkostningerne

vil kun stige på sigt, hvis det forøgede antal ansøgere også re-

sulterer i et øget antal adoptioner. Derudover kan det på flere

måder være uhensigtsmæssigt, hvis der måtte forekomme en

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

væsentlig ubalance med et højt antal ansøgere og et fortsat

lavt antal adoptioner, f.eks. for ansøgernes ventetid og pga. et

muligt pres på afgiverlandene til at frigive flere børn til adopti-

on.

De fire varianter må administreres forskelligt. Variant b) vil

umiddelbart være den mest enkle at administrere, da den som

udgangspunkt ikke er påvirket af antallet af ansøgere og for-

midlinger. Kun ved større udsving i antallet af adoptioner og

ansøgere må den statslige driftsstøtte justeres, da organisatio-

nen forventes at tilpasses driften ved et væsentligt ændret an-

tal ansøgere.

Den økonomiske bæredygtighed i en finansieringsmodel, hvor

der fortsat er en delvis gebyrbetaling fra ansøgere, vil altid af-

hænge af, at gebyret eller det statslige tilskud løbende tilpas-

ses de forventede omkostninger.

Hvis der træffes beslutning om at gøre PAS brugerfinansieret i

et nyt adoptionssystem, vil organisationens omkostninger, som

de fremgår af tabel 5 være ca. 450.000 kr. lavere (2018-

niveau), da tabellen indeholder en statslig finansiering af PAS

(se kapitel 7.3).

Fordele og ulemper

ved overvejende eller fuld statsligt finansieret

formidling i en privat organisation

Fordele

•

Medfører økonomisk bæredygtighed.

Ulemper

•

Indebærer et væsentligt øget statsligt driftstilskud

•

Medfører et ændret behov for tilsyn, og dermed let

øgede omkostninger for staten til tilsynet.

3.3 OVERVEJENDE STATSLIG FINANSIERING

(STATSLIG MYNDIGHED)

Hvis staten dækker hovedparten af omkostningerne ved for-

midlingen, vil der også ved formidling organiseret i en statslig

myndighed opnås økonomisk bæredygtighed.

Vurderingen af den økonomiske bæredygtighed i en statsligt

organiseret formidling retter sig i mindre grad mod myndighe-

dens soliditet, men mere på muligheden for at skabe forudsi-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

gelighed i omkostningsniveauet for en statslig organisering af

formidlingen.

Ankestyrelsen har til brug for EY’s analyse estimeret omkost-

ningerne ved en statslig formidling. Estimatet tager udgangs-

punkt i DIA’s tidsforbrug på formidlingsopgaven, da tidsforbru-

get i en statslig struktur forventes at være sammenlignelig

med DIA’s. Der er til brug for estimatet indhentet oplysninger

fra Udenrigsministeriet, da nogle af de arbejdsopgaver, DIA

udfører, forventes udført af Udenrigsministeriet i en statslig

formidling (se kapitel 4). Det bemærkes, at estimatet bærer

præg af en større usikkerhed, da der er tale om en ikke-

eksisterende struktur uden faktiske omkostninger, der kan

danne grundlag for beregningen.

Overgangsperioden

En systemændring, hvor staten overtager ansvaret for adopti-

onsformidlingen, må forventes at indebære en overgangsperi-

ode (se kapitel 4.2). Vurderingen af de statslige omkostninger

i 2019-2021 (se tabel 6 og 7 nedenfor), skal ses i sammen-

hæng med de øgede omkostninger, som overgangsfasen må

forventes at medføre (se kapitel 3.4).

Finansieringsgrad

Også i en statsligt organiseret formidling vil det være muligt at

fastsætte den statslige finansieringsgrad på forskellige måder,

alt efter hvilken grad af egenbetaling, der ønskes.

EY har i sin analyse fremhævet tre forskellige finansieringsgra-

der, der spænder fra en overvejende til en fuld statslig finan-

siering af formidlingen:

a. Finansieringen dækker omkostninger, som ikke dækkes

af gebyrindtægterne.

b. Finansieringen dækker alle faste omkostninger.

c. Fuld finansiering af alle omkostninger forbundet med

adoptionsformidlingen.

Disse tre finansieringsgrader svarer til de valgte finansierings-

grader for en privat organisation (se kapitel 3.2) og gør det

muligt at sammenligne de statslige omkostninger i henholdsvis

en statslig formidlingsmyndighed og en privat organisation (se

kapitel 2.1).

a) Finansieringen dækker omkostninger, som ikke dæk-

kes af gebyrindtægterne

Ved denne finansieringsform fastsættes statstilskuddet efter de

forventede samlede omkostninger fratrukket gebyrindtægter.

Gebyrindtægterne er fastsat til gennemsnitsgebyret i 2018 og

vil variere efter antallet af ansøgere i de forskellige scenarier.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Tabel 6: Statens driftsresultat ved en statslig

formidlingsmyndighed – robusthedsanalyse

Statens ”driftsresultat”– robusthedsanalyse på tværs af år og

scenarier

Årlig

ændring i

antallet af

ansøgere

2019

2020

2021

2022

2023

10 %

-10 %

-20 %

-30 %

-6,2

mio. kr.

-6,3

mio. kr.

-6,1 mio.

kr.

-5,8

mio. kr.

-5,4

mio. kr.

-6,5

mio. kr.

-6,8

mio. kr.

-7,1

mio. kr.

-7,2

mio. kr.

-7,3

mio. kr.

-6,7

mio. kr.

-7,4

mio. kr.

-7,9

mio. kr.

-8,3

mio. kr.

-8,7

mio. kr.

-6,9

mio. kr.

-7,8

mio. kr.

-8,5

mio. kr.

-9,1

mio. kr.

-9,6

mio. kr.

-7,2

mio. kr.

-8,2

mio. kr.

-9,0

mio. kr.

-9,6

mio. kr.

-10,1

mio. kr.

Tabel 6 viser det forventede økonomiske tab, som dækkes af

et statsligt driftstilskud ved overvejende statslig finansiering.

Tabellen illustrer, at der vil være behov for, at den statslige fi-

nansiering stiger løbende ved et fald i antal ansøgere, hvis ge-

byrerne skal bibeholde 2018-niveau.

Da fastsættelsen af størrelsen på ansøgernes gebyr ved denne

finansieringsform ikke er baseret på myndighedens samlede

omkostninger, vil størrelsen af gebyret skulle fastsættes ud fra

andre kriterier.

Øgede omkostninger ved formidlingen kan dækkes enten ved

en forhøjelse af det statslige driftstilskud eller gennem en ge-

byrforhøjelse for ansøgerne.

I begge tilfælde vil det have betydning for den økonomiske

bæredygtighed, at niveauet reguleres og fastsættes korrekt.

b) Finansieringen dækker alle faste omkostninger

Statstilskuddet vil i denne variant dække alle faste omkostnin-

ger(se tabel 7).

Det bemærkes, at procentangivelserne dækker et årligt fald og ikke et sam-

let fald over årrækken.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

EY har i sin analyse fundet, at det beløb, som relaterer sig di-

rekte til formidlingsopgaven i en statslig myndighed (formid-

lingsbaserede omkostninger) i gennemsnit beløber sig til cirka

84.600 kr. pr. adoption. Dette beløb omfatter de aktiviteter,

lønomkostninger på timebasis og andre udgifter, der relaterer

sig direkte til den enkelte formidling, herunder information af

ansøgerne, administration og de arbejdsopgaver, der hører til

hver enkelt fase af adoptionsbistanden. Beløbet adskiller sig

fra de formidlingsbaserede omkostninger i en privat organisa-

tion. Dette skyldes særligt, at en del af de opgaver, der er for-

bundet med samarbejdet med udlandet, for en statslig formid-

lende myndighed vil kræve bistand fra Udenrigsministeriet.

Estimatet bærer præg af en stor usikkerhed, da det ikke har

været muligt at estimere omkostningerne på samme uddyben-

de niveau, som hvis adoptionsformidlingen fortsat skulle vare-

tages af DIA.

Dertil kommer, at EY på samme vis som ovenfor under afsnit

3.2.b. forudsætter, at den statslige formidlende myndighed

kan tilpasse organisationen tilsvarende timeforbruget på opga-

verne. Estimatets sikkerhed påvirkes også af, at der ikke er

medtaget overhead, altså omkostninger til lokale etc. ved løn-

omkostningerne, som er indeholdt i de formidlingsbaserede

omkostninger.

De faste omkostninger er resten af den statslige myndigheds

omkostninger, herunder omkostninger til lokale, lønomkost-

ninger og omkostninger forbundet med samarbejdet med ud-

landet. Det er omkostninger, som er nødvendige for, at myn-

digheden kan varetage den internationale adoptionsformidling,

selv ved meget få ansøgere. Disse omkostninger varierer ikke i

direkte sammenhæng med antallet af ansøgere, men må for-

ventes at kunne nedjusteres ved en væsentlig nedgang af an-

tallet af ansøgere.

EY vurderer, at et statsligt omkostningsniveau på 12,1 mio. kr.

vil modsvare et gebyrniveau på 84.600 kr., uanset om der op-

leves en væsentlig nedgang i antallet af ansøgere (se tabel 7

nedenfor).

Hvis adoptionsgebyret reduceres til 84.600 kr. pr. adoption, vil

det medføre en betydelig nedsættelse af gebyret i forhold til i

dag, hvor gennemsnitsgebyret er 208.380 kr. (2018-niveau).

Hvis statstilskuddet fastsættes efter de faste omkostninger, vil

øgede formidlingsbaserede omkostninger, som for eksempel

øgede omkostninger ved sagens behandling i udlandet, mest

naturligt skulle dækkes af en stigning i adoptionsgebyret og

dermed af ansøgernes egenbetaling. Det er derfor også ved

denne finansieringsform væsentligt at kunne regulere og fast-

sætte gebyrniveauet korrekt.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Tabel 7: Faste omkostninger for en statslig formidlende

myndighed

Faste omkostninger på tværs af år og scenarier (samme for alle scenarier)

År

Faste

omkostninger

2019

11,2

mio. kr.

2020

11,4

mio. kr.

2021

10,6

mio. kr.

2022

11,7

mio. kr.

2023

12,1

mio. kr.

De faste omkostninger er stigende, da der i beregningerne er

medtaget en pris- og lønregulering. Tabel 7 illustrerer den fi-

nansiering, der behøves for at have en bæredygtig økonomi,

uafhængigt af antallet af ansøgere. Gebyrerne fra adoptivfami-

lierne dækker de udgifter, der udgør de formidlingsbaserede

omkostninger.

c) Fuld finansiering af alle omkostninger forbundet med

adoptionsformidlingen

Hvis der vælges en løsning, hvor egenbetaling afskaffes helt,

ville staten skulle dække de samlede omkostninger forbundet

med formidlingen i en statslig myndighed.

I denne variant vil staten bære risikoen for øgede omkostnin-

ger forbundet med formidlingen, samt øgede omkostninger

forbundet med et øget antal ansøgere.

Tabel 8: Statens samlede omkostninger ved fuld finan-

siering uden egenbetaling

Statens samlede omkostninger på tværs af år og scenarier

Årlig

ændring i

antallet af

ansøgere

2019

2020

2021

2022

2023

10 %

-10 %

-20 %

-30 %

16,9

mio. kr.

15,8

mio. kr.

15,9

mio. kr.

16,9

mio. kr.

17,8

mio. kr.

16,8

mio. kr.

15,5

mio. kr.

15,2

mio. kr.

15,5

mio. kr.

15,8

mio. kr.

16,8

mio. kr.

15,1

mio. kr.

14,5

mio. kr.

14,5

mio. kr.

14,3

mio. kr.

16,7

mio. kr.

14,8

mio. kr.

14,0

mio. kr.

13,6

mio. kr.

13,2

mio. kr.

16,6

mio. kr.

14,4

mio. kr.

13,4

mio. kr.

12,8

mio. kr.

12,4

mio. kr.

Det bemærkes, at procentangivelserne dækker et årligt fald og ikke et sam-

let fald over årrækken.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Det fremgår af tabel 8, at de samlede omkostninger forventes

at falde støt ved en nedgang i antallet af ansøgere, da antallet

af ansøgere påvirker de samlede omkostninger ved formidlin-

gen.

Opsummering

Det fremgår af EY’s analyse, at det vil medføre væsentligt

øgede statslige omkostninger, hvis der skal sikres et tilstræk-

keligt økonomisk grundlag for en statsligt organiseret adopti-

onsformidling.

De tre finansieringsgrader, som er beskrevet ovenfor, er hver

især egnede til at gøre adoptionsformidlingen uafhængig af an-

tallet af ansøgere og dermed også egnet til at sikre økonomisk

bæredygtighed ved at skabe en vis forudsigelighed i omkost-

ningsniveauet.

Det påvirker således ikke den økonomiske bæredygtighed,

hvilken form for overvejende eller fuld statslig finansiering, der

vælges. Der henvises for øvrige overvejelser om finansierings-

graden til opsummeringen i kapitel 3.2.

Det fremgår af EY’s analyse, at adoptionsformidling i en stats-

lig myndighed må forventes at være forbundet med højere

omkostninger, end ved en fortsat opgavevaretagelse i en pri-

vat organisation. Dette skyldes et højere lønniveau i staten og

øgede omkostninger ved en række af opgaverne i udlandet,

som i en statslig organisering må varetages med bistand fra

Udenrigsministeriet. Forskellen på de statslige omkostninger til

formidlingsbistanden i henholdsvis en privat organisation og en

statslig myndighed ved fastholdelsen af det nuværende gebyr-

niveau anslås at være mellem 3,3 -3,9 mio. kr.

EY’s analyse peger dog også på, at de samlede statslige udgif-

ter ville formindskes med cirka 1,5 - 2 mio. kr. ved en statslig

varetagelse af international adoption, henset til at staten ikke

længere skulle afholde udgifter til et tilsyn med en privat orga-

nisation. Omkostningerne ved tilsynet er fastsat til 5,2. mio.

kr. (2018-niveau).

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Fordele og ulemper

ved overvejende eller fuldt statsligt finansieret

formidling i en statslig myndighed

Fordele

•

Medfører økonomisk bæredygtighed

•

Indebærer ingen omkostninger forbundet med tilsynet

med DIA

Ulemper

•

Indebærer væsentligt øgede statslige udgifter

3.4 SIKKERHED FOR NUVÆRENDE OG KOM-

MENDE ANSØGERE

Hvis en ændret finansieringsform medfører en besparelse for

ansøgere i den nye formidlingsstruktur, vil det være centralt at

vurdere, om denne ændring vil få betydning for trygheden og

sikkerheden for nuværende og kommende ansøgere i overgan-

gen til en ny struktur, uanset hvor formidlingsopgaven place-

res.

ISS peger i deres rapport på risikoen for, at ansøgerne vil sæt-

te deres adoptionssag i bero og tilmelde sig ventelisten til nati-

onal adoption, fra der er truffet politisk beslutning, til et nyt

system træder i kraft. Denne proces vil forventeligt som mini-

mum tage 1-1�½ år at færdiggøre.

Hvis de enkelte ansøgere vurderer, at der vil være en økono-

misk fordel ved at sætte deres adoptionsforløb i bero, risikerer

dette at medføre et reduceret antal ansøgninger til udsendelse

og viderebehandling i udlandet i en overgangsfase, og herefter

en flaskehals i sagsporteføljen. Omfanget af det risikoskabende

element vil formentlig afhænge af størrelsen på det beløb, an-

søgernes egenbetaling eventuelt nedjusteres med.

Ud over den negative påvirkning denne adfærd vil kunne have

for de enkelte ansøgeres egen adoptionsproces, vil stilstand og

uregelmæssigheder i formidlingssamarbejdet også kunne have

en negativ indvirkning på det fremtidige samarbejde med ud-

landet.

Det vurderes derfor relevant at lade overvejelserne om en æn-

dret finansieringsform følge af en stillingtagen til, hvorvidt sta-

ten bør ligestille kommende og nuværende ansøgere økono-

misk ved overgangen til et nyt system, set i forhold til det ni-

veau af egenbetaling, der måtte indføres i forbindelse med en

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

ændret formidlingsstruktur, eller om der bør ske en sådan lige-

stilling med de konsekvenser, det vil kunne have.

En mulig løsning kunne være, at staten i videst muligt omfang,

efter en eventuel beslutning om at ændre finansieringsgrund-

laget for formidlingen, sikrer økonomisk ligestilling af de ansø-

gere, der allerede er begyndt på adoptionsprocessen, med de

ansøgere, der påbegynder processen, efter de nye regler er

trådt i kraft.

Omkostningerne herved vil afhænge af differencen mellem de

konkrete ansøgeres forventede egenbetaling i den nuværende

og kommende gebyrstruktur, samt hvor de enkelte ansøgere,

der allerede har påbegyndt en international adoptionsproces,

befinder sig i forløbet. Nogle ansøgere vil allerede have betalt

en stor del af det samlede gebyr, mens andre alene har betalt

et indledende tilmeldingsgebyr.

Med udgangspunkt i de beskrevne beregninger af omkostnin-

gerne for staten ved en ændret finansieringsstruktur anslås

det, at udgifterne til en eventuel økonomisk ligestilling mellem

nuværende og kommende ansøgerne i en periode på 2 år vil

udgøre samlet ca. 9,2 mio. kr. i en finansieringsstruktur, hvor

staten afholder de omkostninger, der ikke dækkes af gebyrind-

tægterne og noget af adoptionsgebyret løftes af ansøgerne.

Hvis et adoptionsgebyrfrit system indføres og staten finansie-

rer alle udgifter, vil udgifterne til en ligestilling af ansøgerne

samlet udgøre ca. 22,2 mio. kr. over 2 år. Teknisk vil ligestil-

lingen kunne ske ved en reduktion af gebyrets størrelse i en

overgangsperiode og samtidig tilførsel af tilsvarende beløb til

den formidlende organisation som kompensation for en redu-

ceret gebyrindtægt (se kapitel 4.1.1 og 4.2.1). Der er ved

estimatet taget udgangspunkt i omkostningerne i årene 2020

og 2021 ved en forventet nedgang i antal ansøgere på 20 pro-

cent (se tabel 3 og 5 ovenfor).

DIA har påpeget, at organisationen tager forbehold for eventu-

elle kontraktretlige konsekvenser ved overgangen til et nyt

formidlingssystem, som efter DIA’s opfattelse bør belyses, før

der træffes beslutning om udformningen af den fremtidige

struktur for formidlingen.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 4

Organisering

I sammenhæng med en vurdering af hvilken finansieringsform,

der understøtter en økonomisk bæredygtig struktur, bør det

overvejes, hvilken betydning organiseringen af formidlingsar-

bejdet eventuelt medfører for bæredygtigheden i en fremtidig

formidlingsstruktur.

Ansvaret for den internationale adoptionsformidling kan fortsat

delegeres til en privat organisation eller omorganiseres til et

myndighedsanliggende.

Som beskrevet i kapitel 1.3 er det frivilligt for de enkelte lan-

de, om formidlingsopgaven er et myndighedsansvar eller vare-

tages af akkrediterede private organisationer, så længe der er

etableret et system, der kan sikre, at konventionens principper

iagttages i internationale adoptionssager.

Dette kapitel belyser, i hvilket omfang det har betydning for en

strukturel bæredygtighed, om formidlingen varetages af en

privat organisation eller omorganiseres til et myndighedsanlig-

gende, samt om en delt kompetence til at yde formidlingsbi-

stand vil kunne understøtte bæredygtigheden i et fremtidigt

system.

4.1 FORMIDLINGEN ORGANISERES FORTSAT I

EN PRIVAT ORGANISATION

I 2014 blev aftalepartierne enige om, at formidlingsopgaven

fortsat skulle varetages af akkrediterede organisationer, da de

besidder særlig viden og særlige kompetencer, som er vigtige

for at opnå et velfungerende formidlingssystem. Der var sam-

tidig enighed om, at der burde ske en sammenlægning af de to

tidligere organisationer, og at akkrediteringen af en formidlen-

de organisation skal ske efter en konkret vurdering sammen-

holdt med det aktuelle formidlingsbillede.

Herefter sammenlagde de to tidligere organisationer sig til én

organisation. Udviklingen i antallet af ansøgninger og adoptio-

ner har ikke skabt et behov for at akkreditere flere organisati-

oner, og ingen andre organisationer har efter 2014 ansøgt om

akkreditering.

Ved etableringen af DIA er flere årtiers erfaring med formid-

lingsopgaven blevet videreført fra de to tidligere organisatio-

ner. En stor del af DIA’s nuværende personale og flere besty-

relsesmedlemmer var tilknyttet de tidligere organisationer, li-

gesom alle DIA’s samarbejdsparter i udlandet er videreført fra

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

AC Børnehjælp og DanAdopt. Opretholdelsen af den nuværen-

de struktur vil således sikre, at den viden om formidlingsarbej-

det, der er oparbejdet i den formidlende organisation, fortsat

anvendes aktivt.

DIA har oplyst, at det efter organisationens opfattelse særligt

er organisationens mangeårige erfaring og særlige viden som

NGO, der udgør DIA’s force i arbejdet med internationale

adoptioner.

DIA peger særligt på organisationens erfaring med at arbejde

på tværs af kulturer i lande, der strukturelt og økonomisk ofte

adskiller sig fra danske forhold. Ifølge DIA er det en fordel, at

samarbejdet mellem udlandet og Danmark ikke varetages af

en myndighed men af en organisation, da afsættet for samar-

bejdet således får en mere åben og respektfuld karakter. DIA

gør opmærksom på, at DIA’s medarbejdere har mange års er-

faring med adoptionsformidling og internationalt samarbejde

og er uddannede til og trænet i at udvikle og vedligeholde kon-

takter i udlandet med ydmyghed og respekt for de enkelte lan-

des forskellige kulturer, normer og vilkår. DIA fremhæver også

organisationens mangeårige erfaring med at arbejde med alle

parter, der er involverede i en adoption – den adopterede,

adoptivfamilien og biologisk familie.

Der henvises til bilag 3 for DIA’s samlede beskrivelse.

Et konkret eksempel på DIA’s kompetencer til at samarbejde

med udlandet på tværs af kulturelle og sociale forskelle er

DIA’s arbejde med at fremskaffe yderligere dokumentation om

barnets baggrund i forbindelse med matchningen af barnet.

DIA har i samarbejde med deres udenlandske samarbejdspar-

ter tilvejebragt oplysninger i de konkrete sager, som organisa-

tioner og myndigheder i afgiverlandene i udgangspunktet ikke

af egen drift har fundet relevante at videreformidle, men efter

dialog med DIA om oplysningernes relevans for modtagersta-

ten og den adopterede og dennes familie, har vedlagt sagen.

Et system, hvor én privat organisation akkrediteres til at vare-

tage formidlingsopgaven, er dog alene strukturelt bæredygtigt,

så længe organisationen ønsker og er i stand til at varetage

opgaven. Det samlede formidlingssystem hviler i denne situa-

tion på den konkrete organisations vilje og evne til at varetage

formidlingsopgaven. Det betyder, at formidlingsstrukturen re-

elt set vil bryde sammen, hvis organisationen må indstille sin

formidlingsvirksomhed. Den nuværende struktur, som blev po-

litisk besluttet i 2014, har således alene i kraft af sin udform-

ning en indbygget svaghed, der ikke understøtter bæredygtig-

heden, men gør systemet grundlæggende usikkert, uanset

hvilken organisation der varetager formidlingsopgaven.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

DIA har tilkendegivet, at DIA også ønsker at varetage formid-

lingsopgaven i et fremtidigt system, men har samtidig givet

udtryk for, at det betinges af, at det vil være muligt for organi-

sationen inden for de rammer og vilkår, der besluttes.

Det bemærkes, at DIA har udtrykt et ønske om at overtage

ansvaret for den nationale adoptionsformidling. Vi henviser til

DIA’s høringssvar i bilag 3.

Rammer for afvikling af den formidlende organisations

aktiviteter

Såfremt det besluttes, at den internationale adoptionsformid-

ling også fremover skal varetages af en privat organisation, vil

det være relevant at reducere de strukturelle svagheder ved

denne organisering ved at fastsætte rammerne for, hvordan

organisationens samlede aktiviteter afvikles og overdrages, så-

fremt organisationen må ophøre.

Rammerne bør omfatte både faglige aspekter, så som organi-

sationens ansvar for igangværende sager i en afviklingsperio-

de, samt de økonomiske aspekter ved en nedlukning. Det an-

befales internationalt, at udfordringerne ved en afviklingssitua-

tion ikke må resultere i ekstra udgifter for adoptivforældre.

Hensigten med at regulere en eventuel afviklingssituation vil

være at imødegå den risiko, det indebærer for ansøgerne, at

formidlingen alene varetages af én organisation. Henset til ud-

viklingen i antallet af internationale adoptioner og godkendte

ansøgere vil der forventeligt også fremover alene være én

adoptionsformidlende organisation i Danmark. Der vil således

ikke være en anden organisation, der kan overtage igangvæ-

rende sager og samarbejdsaftaler ved en eventuel afvikling.

Det bemærkes, at der tidligere har været krav til de adoptions-

formidlende organisationer om at indbetale en del af gebyrerne

til en sikringsfond. Sikringsfonden blev erstattet med det rate-

system, som ansøgerne i dag indbetaler de forskellige rater af

gebyret efter. Ratesystemet betyder, at der som udgangspunkt

ikke er krav på tilbagebetaling af gebyrer til ansøgere, hvis

kontrakten med DIA afsluttes af forskellige årsager, da det al-

lerede betalte gebyr dækker den sagsbehandling, som har

fundet sted inden aftalens ophør.

4.1.1 SIKKERHED FOR NUVÆRENDE OG KOM-

MENDE ANSØGERE

Det fremgår af kommissoriet for undersøgelsen, at behovet for

understøttende tiltag i overgangen til et eventuelt nyt formid-

lingssystem skal afdækkes for at skabe den tilstrækkelige

tryghed og sikkerhed for nuværende og kommende ansøgere.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Ved en fortsat organisering af den internationale adoptions-

formidling i en privat organisation må det antages, at formid-

lingsarbejdet og samarbejdet med udlandet vil kunne fortsætte

relativt upåvirket af en ny struktur for international adoption.

Det bemærkes dog, at en ændring i adgangen til at yde adop-

tionsrelateret hjælpearbejde vil kunne medføre en reduktion af

organisationens samarbejdslande (se kapitel 6). Denne æn-

dring kan medføre et øget ressourcebehov i organisationen i

form af øget kommunikation med ansøgere og udenlandske

samarbejdsparter, samt en øget rejseaktivitet til udlandet.

En ændring af finansieringsstrukturen og dermed en ændring

af størrelsen på ansøgernes gebyr, vil som beskrevet i kapitel

3.4 kunne medføre en risiko for, at nuværende og kommende

ansøgere sætter deres adoptionssag i bero, indtil en ny

struktur er implementeret. Dette vil kunne have en negativ

indvirkning på de enkelte ansøgeres adoptionsproces og det

generelle formidlingssamarbejdet med udlandet.

Overvejelserne om en økonomisk ligestilling af kommende og

nuværende ansøgere som en metode til at forebygge negative

konsekvenser af en ændret finansieringsform er behandlet i

kapitel 3.4. Teknisk vil ligestillingen kunne ske ved en

reduktion af gebyrets størrelse i en overgangsperiode og

samtidig tilførsel af tilsvarende beløb til den formidlende

organisation som kompensation for en reduceret gebyrindtægt.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Fordele og ulemper

ved at organisere formidlingen

i én privat formidlende organisation

Fordele

•

Sikrer kontinuiteten i formidlingsarbejdet.

•

Bevarer DIA’s mangeårige ekspertise inden for formid-

lingsarbejde og PAS til gavn for adopterede og adoptiv-

familier.

•

Påvirker ikke samarbejdsaftalerne med udlandet.

Ulemper

•

Viderefører den strukturelle svaghed, der følger af en

monopolsituation, hvor den internationale adoptions-

formidling til Danmark beror på, at mindst én privat

organisation ønsker og er i stand til at varetage ansva-

ret for at yde adoptionshjælp.

•

Efterlader adoptionsansøgerne i en betydelig usikker-

hed omkring det fortsatte adoptionsforløb, såfremt den

formidlende organisation må indstille sit virke, da det

internationale formidlingssystem hviler på organisatio-

nens eksistens.

4.2 FORMIDLINGEN FORANKRES I EN STATSLIG

MYNDIGHED

En forankring af formidlingsopgaven i en statslig myndighed

kan imødegå de strukturelle svagheder i den eksisterende or-

ganisering. Der vil dog være en betydelig usikkerhed forbundet

med at gennemføre en systemændring i form af et umiddelbart

videns- og kompetencetab i formidlingsarbejdet, samt en risiko

for en reduktion i antallet af udenlandske samarbejdsrelatio-

ner.

I dette afsnit beskrives først de opgaver, en statslig

myndighed må varetage i et ændret system, efterfulgt af en

række overvejelser omkring en mulig myndighedsstruktur og

procesbeskrivelse, samt en beskrivelse af, hvilke fordele og

ulemper en ændret struktur antages medføre for den

strukturelle bæredygtighed.

Ved en eventuel omstrukturering af formidlingssystemet vil der

også være behov for, at der afsættes ressourcer til at afvikle

og overdrage den eksisterende organisations aktiviteter og

etablere en ny struktur, hvilket også er berørt i dette kapitel.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Opgavebeskrivelse

Ansvars- og opgavefordelingen i en statslig formidlingsstruktur

afspejler de opgaver, der i dag varetages af den

adoptionsformidlende organisation.

De opgaver, der må overføres fra den formidlende organisation

til myndighederne, udgør i hovedtræk:

a. Behandling af konkrete adoptionssager

•

Vejledning af ansøgere gennem hele adoptionsforlø-

bet

•

Klargøring af ansøgernes sag til det enkelte afgiver-

land

•

Ansvar for den samlede matchningsproces

•

Dokumenthåndtering før og efter adoptionen til dan-

ske og udenlandske myndigheder

•

Bistand til ansøgerne i forbindelse med hjemtagel-

sen

•

Opfølgning efter hjemtagelsen

•

Indhentelse og videresendelse af opfølgningsrappor-

ter efter adoptionen

b. Samarbejde med udlandet

•

Etablering og vedligeholdelse af samarbejdet med

autoriserede organisationer og myndigheder i ud-

landet om international adoption

•

Løbende opfølgning på samarbejdet i udlandet

•

Løbende holden sig ajour med forholdene i afgiver-

landene og ved de enkelte samarbejdsparter

•

Økonomisk støtte til samarbejdsparter i udlandet,

hvor dette følger af samarbejdet

c. Opbevaring af adoptionssager og PAS-tilbud

•

Opbevaring af afsluttede adoptionssager

•

Aktindsigt i adoptionssager

•

Rejser til afgiverlandet efter adoptionen

•

Kontaktetablering til børnehjem eller biologisk slægt

•

Bistand til at søge nye oplysninger

Myndighedsstruktur

Nedenfor ses et eksempel på hvilke hovedaktører en eventuel

statslig formidlingsstruktur ville kunne omfatte. Eksemplet

tager udgangspunkt i de opgaver og ansvarsområder, de

enkelte myndigheder allerede varetager i det eksisterende

adoptionssystem og i relation til Danmarks samarbejde med

udlandet.

I det tilfælde, at ansvaret for formidlingen ikke længere kan

delegeres til en akkrediteret organisation, har

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

centralmyndigheden ifølge konventionen det direkte ansvar for

at tage alle passende forholdsregler for, at de konkrete

adoptioner fortsat kan gennemføres i overensstemmelse med

konventionens principper, eller uddelegere ansvaret til en

anden myndighed.

Beskrivelsen af en eventuel statslig formidlingsstruktur tager

udgangspunkt i, at ansvaret for formidlingen påhviler

centralmyndigheden, hvor der allerede er et grundlæggende

vidensniveau om det internationale adoptionsområde til stede.

Centralmyndigheden er i kraft af sin nuværende rolle i

besiddelse af viden og erfaring i relation til anvendelsen af

konventionen, har et indblik i det internationale

adoptionssamarbejde og i andre landes adoptionssystemer og

regler og har et tæt berøring med det danske adoptionsområde

som helhed.

•

Social- og Indenrigsministeren

Ministeren er som hidtil bemyndiget til at bestemme

hvilke lande Danmark indgår konkrete

samarbejdsaftaler med om international adoption,

ligesom ministerens generelle tilsynskompetence over

for underliggende ressortmyndigheder gør sig

gældende.

Centralmyndigheden

Centralmyndigheden er ansvarlig for at indgå og

vedligeholde aftaler med udlandet om international

adoptionsformidling, behandle konkrete adoptionssager,

vejlede ansøgerne undervejs i adoptionsprocessen og

varetage opgaven med at opbevare adoptionssagerne

og yde PAS-rådgivning relateret til den adopteredes

baggrund.

Adoptionsnævnet

I forbindelse med behandlingen af konkrete

matchningsforslag får nævnet tillagt en

matchningskompetence i disse sager, samt får ansvar

for at vurdere hvilken godkendelsesramme barnet kan

adopteres inden for. Adoptionsnævnet varetager i dag

disse opgaver i nationale sager om fremmedadoption og

er inddraget i centralmyndighedens godkendelse af

matchningsforslag fra udlandet.

Familieretshuset

Centralmyndigheden og Familieretshuset samarbejder

om opgaven med at vejlede adoptionsansøgerne

gennem det samlede adoptionsforløb, da

Familieretshuset allerede i dag er i dialog med

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

ansøgerne gennem hele godkendelsesforløbet, og yder

vejledning og rådgivning om adoption.

•

Udenrigsministeriet

Udenrigsministeriet bistår centralmyndigheden i

samarbejdet med udlandet i de tilfælde, hvor

centralmyndighedens faglige kompetencer og mandat i

udlandet ikke er tilstrækkelige til at løse de opgaver,

der er forbundet med samarbejdet med udenlandske

organisationer og myndigheder.

Procesbeskrivelse

På baggrund af den ovenfornævnte opgavebeskrivelse ville

opgaveløsningen i en statslig formidlingsstruktur i hovedtræk

kunne udforme sig på følgende måde:

Behandlingen af konkrete adoptionssager

Familieretshuset og centralmyndigheden vejleder

adoptionsansøgerne om valg af venteliste, de konkrete krav i

de enkelte lande og andre relevante forhold forud for

ansøgernes beslutning om, hvor de ønsker at adoptere fra.

Familieretshuset varetager primært den vejledende og

rådgivende opgave med at besvare adoptionsretlige spørgsmål

fra ansøgerne, og kan deltage i informationsmøder for

kommende ansøgere. Centralmyndigheden vejleder ansøgerne

om valg af venteliste, de konkrete krav i de enkelte lande og

andre relevante forhold.

Centralmyndigheden får det overordnede ansvar for at

klargøre adoptionsansøgernes sag, sende sagen til

afgiverlandet og løbende følge op på sagens forløb og status i

udlandet.

I en eventuel statslig formidlingsstruktur ville der – ligesom i

det nuværende system – være behov for at udarbejde en

dansk pædiaterrapport om barnet og i visse sager matche det

konkrete barn med en konkret ansøger. I dag er det ud over

DIA alene Adoptionssamrådet, der har en

matchningskompetence i internationale sager om

fremmedadoption.

Ved modtagelsen af et matchningsforslag fra udlandet er der

blandt andet behov for lægefaglige kompetencer. Det skal

vurderes, om oplysningerne om barnets helbredsmæssige og

psykosociale forhold er tilstrækkelige til at vurdere, hvilke

kompetencer ansøgerne skal besidde for at understøtte et

positivt adoptionsforløb.

Adoptionsnævnet bidrager allerede i dag til denne vurdering i

Ankestyrelsens godkendelse af matchningsforslag fra udlandet.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Styrelsen vurderer oplysningerne om barnets baggrund og

frigivelse til adoption, mens nævnet tager stilling til, om

nævnet er enig i den formidlende organisations vurdering af de

helbredsmæssige og psykosociale oplysninger om barnet.

Det vil være muligt at nedsætte et matchningsudvalg i

Adoptionsnævnet, der får ansvar for følgende opgaver:

•

Vurdering af barnets helbredsmæssige og psykosociale

forhold og hvilken godkendelsesramme barnet kan

adopteres inden for. Det foreslås, at der vil skulle følges

samme proces som i de danske adoptionssager, hvor

barnesagen sendes til nævnets pædiater, som vurderer

barnets helbredsmæssige og psykosociale forhold,

herunder om barnet er omfattet af den generelle

godkendelsesramme.

Indhentelse af eventuelle yderligere oplysninger om

barnet fra afgiverlandet til brug for ovenstående

vurdering.

Matchning af et konkret barn med en konkret familie,

hvis den udenlandske samarbejdspart ikke har stillet

barnet i forslag til en konkret familie. Det foreslås, at

nævnets matchningspraksis fastlægges ud fra en faglig

vurdering fra nævnet af, hvilke parametre, der vurderes

bedst egnet i disse sager.

•

Et matchningsudvalg kan i udgangspunktet sammensættes

med de samme faglige kompetencer, som i nævnets

voteringsgruppe i nationale adoptionssager, da der i de

internationale sager vurderes at være behov for en tilsvarende

faglighed. Nævnets voteringsgruppe består i dag af tre

nævnsmedlemmer, hvoraf nævnets socialrådgiver er fast

medlem af gruppen.

Ud over at sammensætningen i et matchningsudvalg afspejler

de faglige behov i vurderingen af et matchningsforslag fra

udlandet, må det forventes, at matchningsudvalget må tilføres

et øget kendskab til lokale og kulturelle forhold i de enkelte

samarbejdslande. Dette vil blandt andet mest hensigtsmæssigt

kunne ske gennem vidensdeling fra DIA’s ansatte og

pædiatriske konsulenter i en overgangsperiode, og rejser til

udlandet i samarbejde med centralmyndigheden.

Familieretshuset præsenterer matchningsforslaget for

ansøgerne, hvorefter centralmyndigheden har ansvaret for at

samarbejde med udlandet om sagens videre forløb og at

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

vejlede ansøgerne i adoptionsprocessen, frem til barnet er

hjemtaget.

Samarbejdet med udlandet

Med det formål at etablere det bedst mulige fundament til

fortsat at sikre et systematisk samarbejde med udlandet om

international adoptionsformidling, må samarbejdet fortsat

udøves gennem formaliserede samarbejdsrelationer med

myndigheder og organisationer i udlandet.

De bedste forudsætninger for at øge kendskabet til

adoptionssystemerne i udlandet og tage en proaktiv tilgang til

at styrke konventionens principper i samarbejdet er stabile

samarbejdsrelationer. Samarbejdet mellem

centralmyndigheden og udlandet etableres og vedligeholdes

gennem blandt andet jævnlige besøg fra centralmyndigheden i

de enkelte samarbejdslande, bistand fra de danske

repræsentationer i udlandet og besøg i Danmark fra

udenlandske delegationer.

Centralmyndigheden samarbejder med områdets øvrige

hovedaktører om opgaven, herunder særligt

Udenrigsministeriet. Udenrigsministeriet bistår

centralmyndigheden med administrative og

samarbejdsrelaterede opgaver i udlandet, der i hovedtræk ville

vedrøre:

•

Ansættelse af lokale konsulenter i udlandet

Bistand til indgåelse af konkrete samarbejdsaftaler

med myndigheder eller private organisationer om

adoptionsformidling

Generel viden til brug for adoptionsspecifik

landevejledning af ansøgerne

Opdatering af centralmyndighedens kendskab til

lovgivning og praksis i udlandet

Assistance i forbindelse med danske myndigheders

jævnlige besøg i udlandet

Bistand til de danske myndigheder i dialogen med

udenlandske myndigheder i tilfælde af udfordringer i

det generelle samarbejde eller konkrete sagsforløb

•

Samarbejdet mellem Udenrigsministeriet og

centralmyndigheden reguleres i en samarbejdsaftale.

Udenrigsministeriet har oplyst, at det i udgangspunktet vil

kræve ansættelse af et ekstra årsværk ved de danske

repræsentationer i de lande, der samarbejdes med om

adoptionsformidling.

Centralmyndigheden må forventes i øget omfang at få behov

for bistand fra ISS til at holde sig ajour med adoptions- og

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

børnebeskyttelsessystemerne i de enkelte afgiverlande. ISS

bistår allerede i dag centralmyndigheden med ekspertviden om

anvendelsen af konventionen og børnebeskyttelsesområdet

som helhed i de lande, Danmark samarbejder med.

Særligt om mulighederne for at etablere samarbejde med

udlandet

Konventionen forpligter ikke medlemsstaterne til at etablere et

formidlingssamarbejde med enhver anden medlemsstat. De

enkelte afgiverlande vælger selv, hvilke modtagerlande de

ønsker at samarbejde med om international

adoptionsformidling.

Ifølge DIA vil det højest sandsynligt ikke være muligt at

videreføre alle igangværende samarbejder i statslig regi, da

det efter DIA’s opfattelse ikke er alle samarbejdsparter, der

ønsker at samarbejde med en centralmyndighed.

Der vil utvivlsomt være en risiko for, at antallet af

afgiverlande, hvor Danmark har en generel samarbejdsaftale

om international adoptionsformidling, kan blive reduceret ved

en overgang til en statslig formidlingsstruktur.

Det vurderes dog ikke umuligt at opretholde og etablere et

omfang af samarbejdsrelationer, der proportionelt harmonerer

med antallet af godkendte adoptionsansøgere.

ISS påpeger i deres rapport, at der er en risiko for at de

afgiverlande, der har en tæt relation til DIA, vil være

modvillige over for at samarbejde med den danske

centralmyndighed. Hvis den danske centralmyndighed allerede

har opbygget en relation til en eller flere ansatte i de

udenlandske centralmyndigheder, vil risikoen være mindre, da

det tager tid at etablere et tillidsfuldt samarbejde med en god

kommunikation på tværs af kulturer. Risikoen for at møde

modvilje fra DIA’s samarbejdsparter vil ifølge ISS være størst i

begyndelsen, indtil de udenlandske myndigheder får et

nærmere kendskab til den danske centralmyndighed.

DIA har aktuelt 12 aktive samarbejdsparter, hvoraf

organisationens samarbejdsparter i Sydafrika, Sydkorea og

Taiwan er private autoriserede organisationer. De øvrige ni

samarbejdsparter er centralmyndigheden eller en anden

kompetent myndighed i afgiverlandet. Det bemærkes, at

international adoption i Australien varetages af staten, og at

den australske centralmyndighed har et formidlingssamarbejde

med private organisationer i Sydkorea, Sydafrika og Taiwan.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

I mindre målestok vil der eventuelt også være mulighed for at

formidle adoptioner fra udlandet uden en egentlig aftale om et

formidlingssamarbejde (se kapitel 4.3).

Det bemærkes, at ISS i sin rapport har peget på, at der i en

politisk styret adoptionsformidling er en generel risiko for at

kompromittere de faglige og etiske standarder, hvis lange

ventetider fra godkendelse til matchning skaber et politisk pres

fra ansøgerne, som medfører et politisk behov for at kunne

gennemføre flere adoptioner fra udlandet.

Opbevaring af adoptionssager og adgang til egen

historie

Ansvaret for at sikre opbevaringen af adoptionssager og for de

adopteredes adgang til egen historie kan placeres hos

centralmyndigheden.

Det faglige indhold og finansieringen af denne type PAS er

beskrevet nærmere i kapitel 7, og overvejelserne vedrørende

en statslige opgavevaretagelse er beskrevet i kapitel 7.3.

4.2.1 SIKKERHED FOR NUVÆRENDE OG KOM-

MENDE ANSØGERE

Hvis organiseringen af international adoptionsformidling

ændres, således at formidlingen fremover skal varetages af en

statslig myndighed, vil der være en overgangsfase, der

omfatter perioden fra der træffes beslutning til et nyt system

er velfungerende.

DIA har oplyst, at uanset hvilken beslutning, der træffes om et

fremtidigt formidlingssystem, vil DIA medvirke til at skabe den

bedst mulige overgang for de igangværende sager og deres

samarbejder. Det er dog en forudsætning for DIA, at der

skabes den nødvendige og tilstrækkelige sikkerhed for både

DIA og ansøgerne i overgangsperioden.

ISS anbefaler, at der ved en eventuel overgang til et nyt

system udarbejdes en plan for kapacitetsopbygning i de

myndigheder, der overtager formidlingsopgaven. Alle aktører

ville skulle bidrage til at udarbejde denne plan. Samtidig

anbefaler ISS, at der også udarbejdes en plan for afviklingen

af organisationens formidlingsopgaver og videreformidlingen af

DIA’s viden til de relevante myndigheder.

DIA har påpeget, at de væsentligste elementer i en

overgangsfase til en ændret formidlingsstruktur vil være de

nuværende og kommende ansøgeres økonomiske situation,

fastholdelse af samarbejdsparter i udlandet og fastholdelse af

DIA’s medarbejdere.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Tilrettelæggelsen af en overgangsfase vil have til formål at

sikre, at nuværende og kommende ansøgeres adoptionsforløb i

mindst mulig udstrækning bliver påvirket negativt af en

eventuel systemændring. Langsigtet skal tilrettelæggelsen

sikre, at formidlingssamarbejdet med udlandet bliver videreført

på en faglig, etisk og juridisk forsvarlig måde i tråd med

konventionen.

Det mest risikoskabende forhold for nye og kommende

adoptionsansøgere i en eventuel overgang til en statslig

formidlingsstruktur vil være, hvis det eksisterende

formidlingssystem ikke vil kunne opretholdes, indtil et nyt

system er i funktion.

Hvis DIA ikke er i stand til at medvirke til en egentlig

overdragelsesproces, hvor organisationens samarbejdsparter

og viden overdrages og videreformidles til myndighederne, vil

det kunne få negative konsekvenser for både kommende og

nuværende ansøgeres adoptionsforløb. Der vil være risiko for:

•

et stort tab af viden om formidlingsarbejdet, hvilket vil

kunne medføre flere udfordringer for etableringen af et

nyt system,

et midlertidigt ophør i den internationale

adoptionsformidling i Danmark frem til

implementeringen af et nyt system, og at

visse samarbejdsrelationer vil gå tabt, hvis

myndigheder og organisation ikke i fællesskab ville

kunne gå i dialog med myndighederne i udlandet om at

videreføre det eksisterende samarbejde i et eventuelt

nyt system, samt

at nogle ansøgere ikke vil kunne fuldføre deres

adoptionsproces

•

Det vil derfor være nødvendigt at afsætte midler til at

understøtte DIA’s drift i en eventuel overgangsperiode, og til at

de relevante myndigheder ville kunne påbegynde en

etableringsproces i tilstrækkelig tid, inden et nyt system vil

træde i kraft.

Med henblik på at forebygge usikkerhed hos ansøgerne, DIA’s

ansatte og DIA’s udenlandske samarbejdsparter vil det være

væsentligt at tilvejebringe de fornødne økonomiske

forudsætninger for, at DIA og de danske myndigheder ville

kunne påbegynde de relevante tiltag i overgangsfasen så

hurtigt som muligt efter en eventuel beslutning om et indføre

et nyt formidlingssystem.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Med de nødvendige økonomiske ressourcer til rådighed inden

for et relevant tidsspænd vil der være reelle muligheder for, at

DIA og de relevante myndigheder ville kunne afvikle,

overdrage og re-etablere formidlingsarbejdet til gavn for nye

og kommende ansøgere i et system, hvor konventionens

principper og de politiske ønsker til Danmarks

formidlingssamarbejde fortsat iagttages.

Der vil dog fortsat være risikoskabende elementer, som er

vanskelige at forebygge på trods af tilstrækkelige økonomiske

midler. Der vil eksempelvis være risiko for, at DIA’s

medarbejdere forlader organisationen, inden et nyt system er

etableret.

Som tidligere anført, har DIA påpeget, at organisationen tager

forbehold for eventuelle kontraktretlige konsekvenser ved

overgangen til et nyt formidlingssystem, som efter DIA’s

opfattelse bør belyses, før der træffes beslutning om

udformningen af den fremtidige struktur for formidlingen.

Økonomiske konsekvenser

Set i lyset af risikoen for ukontrollerbare og uforudsete

hændelser, er det vanskeligt at give en nøjagtig beskrivelse af,

hvordan en eventuel overgangsfase reelt ville komme til at

forløbe, og dermed også vanskeligt præcist at angive omfanget

af de nødvendige ressourcer. Ligeledes vil omfanget af

ressourcer til overgangsfasen også afhænge af den fremtidige

finansieringsform for formidlingsarbejdet (se kapitel 3.4).

Omkostningerne til en overgangsfase, hvor DIA er i fortsat

drift, indtil et nyt system ville være etableret, anslås at ville

udgøre mellem 24,6 og 37,6 mio. kr. alt efter hvilken fremtidig

finansieringsform, der fastlægges for formidlingen. Disse

anslåede omkostninger, som er behæftet med betydelig

usikkerhed, knytter sig til et scenarie, hvor der stræbes mod at

sikre, at eventuelle ændringer i finansiering og organisering af

formidlingsopgaven sker med sigte på et fremtidigt system,

som i videst muligt omfang modsvarer det nuværende

formidlingstilbud.

Som beskrevet i kapitel 3.4 vil de anslåede omkostninger til at

sikre DIA’s fortsatte drift og ligestille kommende og

eksisterende ansøgere økonomisk udgøre ca. 9,2 mio. kr. eller

22,2 mio. kr., afhængigt af hvor stor en del af

adoptionsgebyret man i et fremtidigt system måtte vælge at

løfte af ansøgerne. Herudover anslås det, at en øget

rejseaktivitet for DIA i en overgangsfase udgør i alt 400.000

kr. over en to-årig periode.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Udgifterne til videns-, kompetence- og kapacitetsopbygning

hos myndighederne anslås at ville udgøre 15 mio. kr., fordelt

over en tre-årig periode, fra der træffes beslutning om en

systemændring, til et nyt system er konsolideret. Beløbet er

baseret på en række antagelser om, hvilke tiltag der vil være

påkrævede, og et estimat over opgavernes omfang, og er

forbundet med stor usikkerhed. De nødvendige ressourcer

anvendes til at sikre:

•

Fortsat drift af det eksisterende formidlingssystem,

indtil det erstattes af et nyt system.

Videreførelse af de eksisterende samarbejdsaftaler med

udlandet i videst muligt omfang, herunder sikring af

DIA’s muligheder for at understøtte denne proces,

gennem besøg i udlandet og løbende kommunikation

med de relevante aktører og myndigheder i DIA’s

samarbejdslande.

Overdragelse af viden og overførsel af de konkrete

sager fra DIA til staten.

Kompetence- og kapacitetsopbygning i de relevante

myndigheder i Danmark.

•

De samlede omkostninger til en overgangsfase, hvor DIA er i

fortsat drift, indtil et nyt system er etableret, anslås således at

udgøre mellem 24,6 og 37,6 mio. kr. alt efter hvilken fremtidig

finansieringsform, der fastlægges for formidlingen.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Fordele og ulemper

ved en statslig formidlingsstruktur

Fordele

•

Styrker den strukturelle bæredygtighed ved at forankre

den internationale adoptionsformidling i en myndighed,

hvor den internationale adoptionsformidling er en del

af myndighedsansvaret, og ikke afhænger af en privat

organisations fortsatte ønske om og givne muligheder

for at løfte opgaven.

Ulemper

•

Fjerner den viden og ekspertise, der gennem flere år

er opbygget i den formidlende organisation om de lan-

de, der samarbejdes med om adoptionsformidlingen.

•

Medfører risiko for, at en række af de eksisterende

samarbejdsparter ikke ønsker at fortsætte samarbejdet

med en statslig myndighed, og at et vist antal nuvæ-

rende og kommende ansøgere ikke vil kunne fortsætte

deres adoptionsforløb.

•

Medfører en underliggende risiko for en interessekon-

flikt mellem politiske og adoptionsfaglige hensyn i

Danmarks samarbejde med udlandet om international

adoption.

4.3 INDIVIDUELLE ADOPTIONER MED STATSLIG

BISTAND

En af udfordringerne ved vurderingen af hvilken organisering

af adoptionsformidlingen, som bedst varetager både behovet

for økonomisk bæredygtighed, faglig bæredygtighed og struk-

turel bæredygtighed, er at sikre de involverede børn og ansø-

gere ved et muligt ophør af den formidlende private organisa-

tions virksomhed.

Som tidligere beskrevet er der på nuværende tidspunkt ikke en

organisation eller myndighed med kompetence og kapacitet til

at videreføre alle igangværende sager, hvis DIA måtte ophøre.

Det kan derfor overvejes, om der skal indføres en adgang til at

gennemføre individuelle adoptioner uden om en formidlende

privat organisation eller en statslig formidlingsmyndighed.

Denne form for formidling beskrives nedenfor som individuel

adoption med statslig bistand.

I en fremtidig struktur, hvor adoption fortsat formidles af en

privat formidlende organisation, ville individuelle adoptioner

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

med statslig bistand være ansøgernes eneste mulighed for at

gennemføre en international adoption, hvis organisationen

måtte ophøre. Individuelle adoptioner med statslig bistand ville

på den måde kunne være med til at understøtte en strukturel

bæredygtighed for adoptionsformidlingen.

En tilladelse til at gennemføre en individuel adoption med

statslig bistand kunne betinges af et konkret afslag fra den

formidlende organisation på at yde ansøgeren bistand til for-

midling fra et land, hvor der ikke er et eksisterende samarbej-

de. Adgangen kunne alternativt være en mulighed for ansøge-

re, som af den ene eller anden grund ikke ønsker at adoptere

igennem en formidlende organisation. Forventeligt vil der ofte

være tale om ansøgere med en familiær eller kulturel tilknyt-

ning til et bestemt afgiverland, som ville gøre brug af en sådan

ordning.

I en struktur, hvor staten overtager ansvaret for adoptions-

formidlingen, vil adgangen til at adoptere individuelt med

statslig bistand kunne udgøre et supplement til de generelle

samarbejdsaftaler om adoptionsformidling, som staten har

indgået med udlandet.

Adgangen til at kunne gennemføre individuel adoption med

statslig bistand ville herudover også kunne fungere som en

minimumsmodel for, hvordan Danmark ville kunne opfylde sine

forpligtelser efter konventionen. I denne situation ville adgan-

gen til individuel adoption med statslig bistand være den ene-

ste måde, hvorpå der kan gennemføres internationale frem-

medadoptioner til Danmark. Der ville ikke længere tilbydes

formidling fra faste samarbejdsparter i udlandet gennem en

formidlende organisation eller centralmyndigheden, men tages

stilling til hver enkelt adoption fra gang til gang.

Individuel adoption med statslig bistand kan derfor ses som en

tredje form for international adoption, der ligger i feltet mellem

adoption med bistand fra en akkrediteret formidlende organi-

sation og privat fremmedadoption. Denne form for adoption er

i dag ikke en mulighed efter dansk ret.

Individuel adoption med statslig bistand adskiller sig fra inter-

national fremmedadoption, som i dag er reguleret således, at

der alene i helt særlige tilfælde kan gives tilladelse til at gen-

nemføre en adoption uden om den adoptionsformidlende orga-

nisation.

Dette er i overensstemmelse med konventionens definition af

private og uafhængige adoptioner som risikoskabende og ulov-

lig adfærd, da disse to former for adoption ikke respekterer de

sikkerhedsforanstaltninger, der følger af konventionen. En pri-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

vat adoption defineres som en fremmedadoption, der er kom-

met i stand gennem direkte kontakt mellem barnets biologiske

forældre og adoptivforældrene. En uafhængig adoption er defi-

neret som en adoption, hvor godkendte adoptionsansøgere på

egen hånd er rejst til barnets oprindelsesland og har fået kon-

takt til et barn uden assistance fra hverken centralmyndighe-

den eller akkrediterede organisationer i både modtager- og af-

giverland.

De nuværende regler på det danske adoptionsområde efterla-

der dog en teoretisk mulighed for at give tilladelse til at god-

kendte at ansøgere gennemfører en adoption (privat frem-

medadoption) uden om den formidlende organisation. Adgan-

gen i adoptionsloven til privat fremmedadoption omfatter som

udgangspunkt kun situationer, hvor ansøgerne allerede har et

særligt kendskab til et barn, som de ønsker at adoptere, men

kontakten til barnet må ikke være etableret med adoption for

øje. Adgangen har de senere år haft et meget snævert anven-

delsesområde.

Individuelle adoptioner med statslig bistand kendes blandt an-

det fra den flamske del af Belgien, hvor knap 10 procent af alle

adoptioner i 2017 foregik på denne måde. Også Norge og Sve-

rige giver i begrænset omfang tilladelse til international adop-

tion udenom en formidlende organisation, ligesom det også i

Australien er muligt at adoptere fra lande, hvor staten ikke har

et formaliseret samarbejde om international adoptionsformid-

ling.

Individuel adoption med statslig bistand adskiller sig fra privat

fremmedadoption ved at være kendetegnet ved en større grad

af statslig kontrol og involvering i formidlingen. Ansøgerne på-

tager sig en stor del af arbejdet med formidlingen, men staten

varetager kontakten til de kompetente myndigheder i afgiver-

landet med det formål løbende at sikre, at adoptionen gen-

nemføres i overensstemmelse med konventionen og de danske

adoptionsregler. Det betyder også, at ansøgerne ikke møder

barnet, før myndighederne i afgiverlandet har matchet barnet

med ansøgerne, og begge centralmyndigheder har accepteret,

at adoptionsprocessen kan fortsætte i overensstemmelse med

konventionens artikel 17c.

Staten ville varetage organisationens nuværende ansvar for at

sikre sig, at adoptionen kan gennemføres juridisk, fagligt og

etisk forsvarligt. Adgangen til individuel adoption med statslig

bistand ville kræve tilladelse fra den danske centralmyndighed

og må som minimum kræve, at der er en central adoptions-

myndighed i afgiverlandet, som den danske centralmyndighed

kan samarbejde med. Formidling fra lande, der ikke har tiltrådt

konventionen, vil dermed være meget begrænset, hvis ikke

udelukket.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Adoptionsnævnet har anbefalet, at der skulle foretages en læ-

gefaglig vurdering af de helbredsmæssige og psykosociale op-

lysninger om de børn, der ville blive stillet i forslag til danske

ansøgere. Nævnet finder det derfor hensigtsmæssigt, at næv-

net i denne form for adoptioner ville få tillagt samme opgaver,

som det ville få, hvis formidlingen ville blive forankret i en

statslig formidlingsstruktur (se kapitel 4.2).

Både DIA og Adoptionsnævnet har udtrykt betænkeligheder

ved muligheden for at indføre denne form for adoption. Vi hen-

viser til bilag 3 for DIA’s og Adoptionsnævnets nærmere over-

vejelser.

Den landespecifikke vejledning, som DIA i dag tilbyder sine

ansøgere, vil ikke være mulig på samme måde ved individuel

adoption med statslig bistand, da der typisk ikke vil være et

forudgående kendskab til det konkrete afgiverland.

Procesbeskrivelse

Adgangen til individuel adoption med statslig bistand kan ud-

formes på forskellig vis. Nedenfor er skildret en mulig frem-

gangsmåde for behandlingen af disse adoptioner. I hovedtræk

søger ansøgerne om godkendelse af denne type adoption ved

den danske centralmyndighed, og skal godkendes af Adopti-

onssamrådet som egnede adoptivforældre.

Ved ansøgning om tilladelse til at gennemføre en individuel

adoption med statslig bistand medsender ansøgerne afgiver-

landets regler med oversættelse og en detaljeret beskrivelse af

proceduren i afgiverlandet, herunder af frigivelses- og match-

ningsprocessen samt kontaktoplysninger på den relevante

myndighed. Uanset om centralmyndigheden tidligere har god-

kendt ansøgninger til det pågældende afgiverland, skal ansø-

gerne kunne redegøre for et nøje kendskab til reglerne og pro-

ceduren.

Centralmyndigheden undersøger herefter om den foreslåede

procedure er i overensstemmelse med de danske regler og

konventionen. Centralmyndigheden kontakter den danske am-

bassade og centralmyndigheden i det pågældende land i for-

bindelse med behandlingen af ansøgningen. Det må forventes

at kunne blive nødvendigt at rekvirere hjælp fra ISS og den

danske repræsentation i udlandet for at kvalificere vurderin-

gen.

Når centralmyndigheden måtte have givet tilladelse til at ind-

lede sagen i udlandet, og ansøgerne er endeligt godkendt til at

adoptere af Adoptionssamrådet, skal ansøgerne klargøre sa-

gen. Centralmyndigheden gennemgår herefter sagens doku-

menter og sender sagen til myndigheden i afgiverlandet. Cen-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

tralmyndigheden vedlægger en beskrivelse af proceduren i

Danmark, herunder at et eventuelt matchningsforslag skal

sendes direkte til den danske centralmyndighed, da ansøgerne

ikke må orienteres direkte af den udenlandske myndighed.

Efter godkendelse og accept af matchningsforslaget kan ansø-

gerne tage til afgiverlandet for at hjemtage barnet, hvilket an-

søgerne selv vil skulle tilrettelægge. Såfremt der måtte være

brug for advokatbistand i den afsluttende sagsbehandling i af-

giverlandet vil centralmyndigheden i samarbejde med den

danske repræsentation i det pågældende afgiverland kunne

undersøge mulighederne for at anvise advokatbistand og anslå

omkostninger i forhold hertil, men vil ikke i øvrigt være invol-

veret.

Økonomiske konsekvenser

På baggrund af antallet af henvendelser til centralmyndigheden

og den formidlende organisation om bistand til at gennemføre

en adoption gennem andre end organisationens godkendte

samarbejdsparter estimeres omkostningerne ved ordningen

ved 10 ansøgninger om året.

Dette ville kræve ansættelse af yderligere 0,15 årsværk i cen-

tralmyndigheden svarende til ca. 120.000 kr. inkl. overhead.

Derudover ville der tilkomme et yderligere ressourceforbrug

hos Adoptionsnævnet til brug for vurderingen af de psykoso-

ciale og helbredsmæssige oplysninger om barnet. Dertil kom-

mer udgifterne forbundet med sagens behandling i udlandet,

som varierer, alt efter hvilket land, der søges om tilladelse til

at gennemføre en adoption fra.

Omfanget af egenfinansiering i denne type adoptionsformidling

kan følge den finansieringsform, der fastsættes for formidlin-

gen ud fra overvejelserne i kapitel 3.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Fordele og ulemper

ved individuelle adoptioner med statslig bistand

Fordele

•

Styrker den strukturelle bæredygtighed ved at etablere

en statslig praksis/struktur for adoptionsformidling,

som kan overtage sager ved en situation, hvor den

adoptionsformidlende organisation måtte afvikles.

•

Gør formidlingen uafhængig af faste samarbejdsaftaler

ved et lavt antal samlede formidlinger.

•

Imødekommer de udfordringer, ansøgernes personlige

forhold eventuelt medfører for deres muligheder for at

adoptere fra lande, hvorfra der er et etableret samar-

bejde om adoptionsformidling.

Ulemper

•

Gennemføres uden forudgående kendskab til afgiver-

land og uden om etablerede samarbejder, hvilket vil

kunne udfordre håndteringen af eventuelle problemer,

der måtte opstå i løbet af adoptionsprocessen.

•

Kræver mange ressourcer fra ansøgerne, som skal til-

vejebringe mange oplysninger selv.

•

Indebærer at ansøgerne ikke har nogen støtte i forbin-

delse med hjemtagelsen.

•

Indebærer et stort ressourcebehov i staten ved mange

ansøgninger.

4.4 ÆNDRET ANSVARSFORDELING MELLEM DEN

FORMIDLENDE ORGANISATION OG CENTRAL-

MYNDIGHEDEN

Den internationale adoptionsformidling kan også omorganise-

res ved at ændre den eksisterende ansvarsfordeling mellem

den formidlende organisation og centralmyndigheden.

En ændret opgavefordeling kan aflaste organisationen fra den

arbejdsbyrde, den formidlende organisation er pålagt med lø-

bende at holde sig ajourført med de regler, formidlingsarbejdet

er underlagt i udlandet, og hvordan de grundlæggende prin-

cipper i konventionen er implementeret i de enkelte afgiver-

lande.

Hvis det direkte ansvar for samarbejdet med udlandet blev

overført til centralmyndigheden, ville organisationen blive fri-

taget fra de konkrete opgaver, der er forbundet med dette an-

svar. Organisationen ville også blive fritaget fra det direkte an-

svar for at sikre, at Danmark alene samarbejder med myndig-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

heder og organisationer og andre lande, hvor praksis, regler

og myndighedsstruktur understøtter konventionens principper.

Den formidlende organisation ville endelig blive fritaget fra de

elementer i tilsynet, der knytter sig hertil.

Ansvars- og opgavefordelingen i denne organiseringsform kan i

hovedtræk udformes som følger:

•

Organisationen varetager fortsat de opgaver, der er

knyttet til behandlingen af de konkrete adoptionssager,

opbevaring af adoptionssager og PAS.

Centralmyndigheden er ansvarlig for at vedligeholde

kendskabet til lovgivning og regler i udlandet og videre-

formidle disse oplysninger til den formidlende organisa-

tion, således at den formidlende organisation har den

fornødne viden til rådighed for at kunne arbejde i over-

ensstemmelse med konventionens principper.

Dialogen og samarbejdet med afgiverlandene vil i høje-

re grad skulle ske i et samarbejde mellem centralmyn-

digheden og den formidlende organisation, som vil va-

retage hver sin rolle i formidlingsarbejdet. I denne for-

bindelse kan det være relevant at foretage flere fælles

besøg i udlandet, hvor centralmyndigheden og organi-

sationen i fællesskab får afdækket relevante forhold i

dialog med de relevante aktører.

Den formidlende organisation autoriseres fortsat til at

samarbejde med konkrete lande og konkrete organisa-

tioner om adoptionsformidlingen, men ville ikke længe-

re skulle søge om løbende godkendelse af samarbejdet.

Centralmyndigheden vurderer ud fra sit kendskab til

praksis, regler, myndighedsstrukturen i samarbejdslan-

det med hvilke intervaller et samarbejde revurderes.

Kadencen vil afhænge af det konkrete behov for at føl-

ge op på om landets regler, myndighedsstruktur og

praksis er i overensstemmelse med konventionens prin-

cipper.

Organisationen er fortsat forpligtet til at tilvejebringe de

oplysninger og erfaringer fra de konkrete adoptionssa-

ger, som tilsynsmyndigheden vurderer, er relevante.

Den formidlende organisationen har ansvar for at ind-

arbejde de oplysninger, der videreformidles fra cen-

tralmyndigheden, i behandlingen af de konkrete adopti-

onssager.

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

•

Den formidlende organisation er ansvarlig for at sikre,

at organisationen handler i overensstemmelse med dis-

se oplysninger, og må tilpasse samarbejdet efter de

retningslinjer centralmyndigheden fastlægger for sam-

arbejdet i de enkelte lande.

En ændret opgave- og ansvarsfordeling forudsætter et tættere

samarbejde mellem centralmyndigheden og organisationen.

Det bemærkes, at samarbejdet i det eksisterende system har

vist sig udfordrende for begge parter (se kapitel 5.3). Samtidig

vil der være en risiko for, at samarbejdet med udlandet ikke vil

kunne fortsætte i regi af staten (se kapitel 4.2).

Det bemærkes også, at DIA ikke anser en ændret ansvarsfor-

deling som en reel mulighed, da samarbejdet mellem udlandet

og Danmark ifølge DIA ikke kan opdeles mellem organisation

og myndighed, og desuden forudsætter en interkulturel forstå-

else og evne til at samarbejde på mange niveauer og med

mange forskellige aktører.

DIA er dog enig i, at opgaven med at indhente viden om gene-

relle forhold i afgiverlandet, der ikke er direkte forbundet med

adoptionsarbejdet, samt lovgivningen, med fordel kan vareta-

ges af centralmyndigheden.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Fordele og ulemper

ved en ændret ansvarsfordeling

mellem centralmyndigheden og

den formidlende organisation

Fordele

•

Afstedkommer et mindre ressourceforbrug på tilsynet

for både den formidlende organisation og myndighe-

derne.

Formindsker det omfang, hvori udviklingen af en faglig

bæredygtighed i formidlingsstrukturen vil være af-

hængig af samarbejdet mellem organisationen og til-

synsmyndigheden.

•

Ulemper

•

Viderefører de identificerede udfordringer i den nuvæ-

rende samarbejdsmodel (se kapitel 5.3).

Medfører risiko for at organisationens nuværende sa-

marbejdsparter ikke ønsker at fortsætte samarbejdet

med Danmark via centralmyndigheden, og et vist antal

nuværende og kommende ansøgere ikke kan fortsætte

deres adoptionsforløb (se kapitel 4.2).

Indebærer risiko for, at DIA ikke ønsker at fortsætte

formidlingsarbejdet i denne struktur.

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 5

Tilsyn

Myndighedernes tilsyn med den adoptionsformidlende organi-

sation blev med den politiske aftale fra 2014 ekspliciteret og

skærpet. Tilsynet omfatter hele organisationens virksomhed,

men er i praksis hovedsageligt rettet mod organisationens in-

terne økonomiske forhold og samarbejdet med udlandet om

adoptionsformidlingen. Det overordnede formål med tilsynet er

at sikre en lovlig, etisk og faglig forsvarlig adoptionsformidling

fra udlandet til Danmark, samt at adoptivfamiliernes midler

forvaltes forsvarligt og anvendes til det fastlagte formål.

Ankestyrelsen har fra og med 2016 været ansvarlig for det

samlede tilsyn med DIA. Styrelsens tilsynsinstrumenter er be-

skrevet i de gældende regler, og resultaterne af tilsynet er si-

den 2016 beskrevet i en årsberetning om de initiativer, der

blev iværksat med den politiske aftale.

En beskrivelse af tilsynets fremadrettede udformning er alene

relevant i det omfang, den formidlende organisation fortsat er

involveret i formidlingsopgaven i et eventuelt nyt formidlings-

system. Omfanget og udformningen af det fremtidige tilsyn

med den formidlende organisation vil afhænge af de beslutnin-

ger, der træffes om den fremtidige finansieringsform og orga-

nisering.

På baggrund af styrelsens erfaringer med tilsynsopgaven kan

det overvejes at justere og supplere de eksisterende tilsynsin-

strumenter i en fremtidig formidlingsstruktur.

Formålet vil være at understøtte en faglig bæredygtig struktur

for den internationale adoptionsformidling, ved at styrke mu-

lighederne for at udvikle formidlingsarbejdet i takt med den in-

ternationale udvikling på området, hvor ny viden, nye metoder

og nye perspektiver på fortolkningen og implementeringen af

konventionens principper løbende udvikles i ind- og udland.

Overvejelserne i kapitlet tager udgangspunkt i intentionerne

med tilsynet, som de kom til udtryk i den politiske aftale fra

2014, og i styrelsens erfaringer med tilsynsopgaven, som de er

beskrevet i evalueringen af rammerne for og tilsynet med

adoptionsformidlingen

Evalueringen af rammerne for den internationale adoptionsformidling og

tilsynet kan læses i bilag 2

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

5.1 ERFARINGER FRA DET ØKONOMISKE TILSYN

Hovedelementerne i det økonomiske tilsyn med den formidlen-

de organisation består af et tilsyn med at:

•

DIA’s økonomiske forhold tilrettelægges på en forsvarlig

og hensigtsmæssig måde.

DIA ikke drager utilbørlig økonomisk vinding i forbindel-

se med adoptionsformidlingen.

Et eventuelt overskud fra adoptionsformidlingen eller

andre kilder alene anvendes til hjælpearbejde, der har

relation til adoptionshjælp.

Størrelsen af det gebyr, som ansøgerne skal betale til

DIA, reguleres efter principper, der er godkendt af An-

kestyrelsen, og at gebyret alene dækker omkostninger

og udgifter i forbindelse med adoptionsformidlingen,

herunder udgifter til hjælpearbejde med naturlig til-

knytning til adoptionsformidlingen.

De økonomiske aspekter af DIA’s virksomhed i udlandet

forvaltes etisk og i henhold til Danmarks internationale

forpligtelser.

•

DIA skal til brug for det økonomiske tilsyn indsende kvartals-

rapporter, årsregnskab og budgetter til Ankestyrelsen. DIA

skal derudover indsende anmeldelser og anmodninger om

godkendelse af den adoptionsrelaterede støtte DIA yder i ud-

landet, samt oplysninger om gebyrændringer.

Til brug for det økonomiske tilsyn har Ankestyrelsen siden sy-

stemændringen i 2016 anvendt ekstern ekspertise fra revisi-

onsfirmaet EY Nordic (EY) til at tilrettelægge det økonomiske

tilsyn, samt til at gennemgå kvartalsrapporter, budget og års-

rapport.

Derudover besøger EY DIA efter behov for at følge op på orga-

nisationens regnskabsfunktion eller andre forhold af betydning

for det økonomiske tilsyn.

Ankestyrelsen har siden 2018, som følge af de ovenfor be-

skrevne ændringer i forudsætningerne for DIA’s drift, ført et

skærpet økonomisk tilsyn med DIA’s økonomi. DIA skal derfor

pt. endvidere indsende:

•

en månedlig opgørelse over antallet af nye ansøgere og

antallet af formidlinger

oplysninger om antallet af DIA’s indkrævede gebyrer

opgjort pr. land og pr. rate i forbindelse med kvartals-

regnskaber og årsregnskabet.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Ankestyrelsens samlede erfaringer med det økonomiske tilsyn

er beskrevet nærmere i evalueringen af de elementer i den po-

litiske aftale, der vedrører adoptionsformidlingen

Overordnet set har styrelsen alene i få tilfælde fundet anled-

ning til at reagere over for organisationen ud fra de fastsatte

rammer for det økonomiske tilsyn. Der henvises her særligt til

afsnittet om adoptionsrelateret støtte (se kapitel 6).

Organisationen har formået at have en god og stabil økonomi-

styring, og har evnet at tilpasse omkostningerne efter de fal-

dende gebyrindtægter, som har påvirket organisationens øko-

nomi i de senere år.

Styrelsen har dog erfaret, at DIA har oplevet det meget res-

sourcekrævende at efterleve kravene til det økonomiske tilsyn,

særligt kravet om kvartalsafrapportering.

Styrelsen finder samlet set, at det nuværende tætte økonomi-

ske tilsyn på trods af det medfølgende ressourceforbrug i or-

ganisation, er proportionalt og nødvendigt, henset til, at der er

tale om en økonomisk sårbar organisation, som varetager en

opgave, som har stor betydning for såvel DIA’s ansøgere, som

de børn i udlandet, der bliver matchet med danske ansøgere.

Hertil kommer, at DIA’s økonomi er afhængig af antallet af

formidlinger fra deres samarbejder i udlandet og dermed på-

virkelig af mange forskellige faktorer. Derudover er det en ge-

nerel præmis for organisationen, at international adoptions-

formidling er præget af en stor grad af usikkerhed i forvent-

ningerne til formidlingen.

5.2 DET ØKONOMISKE TILSYN I EN ÆNDRET

FINANSIERINGSSTRUKTUR

Hvis finansieringsgrundlaget for formidlingen ændres, så sta-

ten finansierer en større del af omkostningerne ved adoptions-

formidlingen, må det overvejes, om det forhøjede driftstilskud

medfører et behov for ændringer i tilsynet. Nedenstående ta-

ger udgangspunkt i, at de nuværende økonomiske tilsynsin-

strumenter videreføres i en ændret finansieringsstruktur.

I den nuværende struktur føres der allerede et tæt tilsyn med

DIA’s økonomi, der som ovenfor nævnt vurderes proportionalt

og dækkende. DIA har dog fortsat selvbestemmelse i forhold til

fordelingen af udgifter på de forskellige opgaver, som organi-

sationen varetager. Tilsynet har ikke adgang til forud at sikre,

Ibid

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

at driftsmidlerne anvendes til bestemte formål eller fordelingen

af anvendelsen, da det ikke fremgår af DIA’s budget, hvordan

DIA’s driftsmidler planlægges anvendt på opgaveniveau. Et

væsentligt forhøjet driftstilskud vurderes derfor at medføre et

behov for øget indsigt og kontrol med organisationens plan-

lægning af opgaver og budgettering af driftsmidlerne.

Bagudrettet vil det fremgå af årsregnskabet, som sendes til

Ankestyrelsen senest den 1. april det næstekommende år,

hvilke omkostninger DIA på et overordnet niveau har haft i det

konkrete regnskabsår, fordelt på personaleomkostninger og

andre omkostninger til eksempelvis lokaler og PAS. Derudover

udspecificerer DIA også alle sagsspecifikke omkostninger i

Danmark, sagsspecifikke omkostninger i udland, generelle om-

kostninger i udlandet samt adoptionsrelateret støtte og rejser i

et specialbilag til årsregnskabet.

DIA’s råderum til at prioritere visse opgaver fremfor andre er i

den nuværende struktur begrænset af organisationens akkre-

diteringsvilkår, der beskriver hvilke opgaver organisationen er

pålagt. Akkrediteringsvilkårene vil ved et forhøjet driftstilskud

skulle tilrettes, så de tager højde for betingelserne for et even-

tuelt driftstilskud.

Det kan overvejes, at afgrænse DIA’s råderum over driftstil-

skuddet yderligere gennem en årsplan, hvor forventningerne til

DIA’s opgavevaretagelse beskrives nærmere. En årsplan vil

kunne medvirke til at skabe en tilstrækkelig sikkerhed for, at

et øget driftstilskud anvendes i overensstemmelse med formå-

let.

Årsplanen kan eksempelvis indeholde en samlet opgørelse over

organisationens opgaver og tilsynsmyndighedens aktiviteter

for det kommende år. Årsplanen ville udfærdiges af den for-

midlende organisation og tilsynsmyndigheden i fællesskab og

godkendes endeligt af tilsynsmyndigheden. Tilsynsmyndighe-

den og organisationen ville i fællesskab følge op på planen

hvert kvartal.

Det bemærkes, at erfaringen med tilsynet viser, at tilsynsop-

gaverne varierer i vidt omfang og opstår akut, hvorfor der for-

venteligt fortsat vil være en del opgaver, der skal afklares lø-

bende og som derfor ikke kan forudses i en aftale ved årets

begyndelse.

Betingelser for udbetaling, tilbageholdelse eller tilbage-

betaling af driftstilskuddet

Ved et øget statsligt driftstilskud vil der skulle tages stilling til

betingelser for udbetaling og eventuelle kriterier for tilbagehol-

delse af midler og krav om tilbagebetaling.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Udbetalingsbetingelserne vil afhænge af valget af finansie-

ringsform. Driftstilskuddet vil variere løbende ud fra organisa-

tionens forventede underskud på driftsresultatet. Ved en dæk-

ning af faste omkostninger vil driftstilskuddet derimod i ud-

gangspunktet ligge fast med mulighed for en tilpasning, hvis

omkostningsniveauet ændres (se kapitel 3.2).

Det kan overvejes, om det årlige driftstilskud skal udbetales

kvartalsvis bagudrettet med mulighed for at tilbageholde udbe-

talingerne helt eller delvist, hvis opgaverne i årsplanen ikke er

udført uden en rimelig begrundelse for dette. Udbetalingerne

vil i denne situation være forbundet med en løbende opfølg-

ning på DIA’s aktiviteter ud fra kvartalsrapporteringer og års-

planen for organisationens opgaver.

Det bemærkes, at det påvirker de reelle muligheder for at til-

bageholde midler, at en tilbageholdelse af driftsmidler vil kun-

ne medføre, at organisationens økonomiske grundlag udhules

og i værste fald umuliggør fortsat drift. Tilbageholdelse af mid-

ler kan dermed være risikoskabende for hele formidlingsstruk-

turens opretholdelse. Muligheden må derfor forventes at få en

begrænset anvendelse. DIA finder forslaget problematisk, idet

et sådant indgreb vil kunne påvirke opgavevaretagelsen i for-

hold til formidlingsopgaven og dermed familiernes sager. Ef-

fekten af sanktioner i forbindelse med et øget økonomisk tilsyn

skal ses i sammenhæng med de generelle udfordringer for ef-

fekten af sanktioner i et system med én formidlende organisa-

tion (se kapitel 5.3).

Hvis organisationen i væsentlighed tilsidesætter akkredite-

ringsvilkårene eller udbetalingsbetingelserne, eller må ophøre,

vil det dog være hensigtsmæssigt at kunne tilbageholde drifts-

tilskuddet.

Det bemærkes, at Socialstyrelsen, som er ansvarlig for udbe-

talingen af driftstilskuddet til DIA, har oplyst, at et væsentligt

øget driftstilskud vil kunne medføre en pligt for Socialstyrelsen

til at føre et særligt tilsyn med organisationen. Eksempelvis

ville Socialstyrelsen skulle godkende organisationens vedtæg-

ter, organisationen vil blive omfattet af de statslige løn-og an-

sættelsesvilkår, organisationen ville skulle følge de statslige

regnskabsregler, og organisationen skulle formentlig revideres

af Rigsrevisionen. Det er muligt at undtage organisationer fra

Socialstyrelsens særlige tilsyn, hvis organisationen allerede er

underlagt et særligt tilsyn.

Budgetvejledningen punkt 2.4.9

https://modst.dk/oekonomi/oeav/bevillingsregler/2-dispositioner-over-

givne-bevillinger/24-saerligt-om-udgifter/249-tilskud-til-drift-af-oevrige-

selvejende-institutioner/

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Budgetanalyse

En tilpasning af akkrediteringsvilkårene og en årsplan for DIA’s

opgavevaretagelse vil ikke umiddelbart skabe sikkerhed for, at

organisation varetager formidlingsopgaven så effektivt som

muligt, eller giver anledning til at justere organisationens om-

kostninger og derved eventuelt reducere behovet for et stats-

ligt tilskud. Behovet for at kunne sikre en effektiv varetagelse

af formidlingen vurderes at blive forstærket ved en overvejen-

de statslig finansiering af formidlingen i form at et højt drifts-

tilskud.

Det kan derfor overvejes, om et øget driftstilskud må ledsages

af et krav om en budgetanalyse. En budgetanalyse vil øge om-

kostningerne både i tilsynet og i organisationen.

Fordele og ulemper

ved en ny model for det økonomiske tilsyn

Fordele

•

Giver tilsynsmyndigheden øget kontrol med organisati-

onens anvendelse af driftstilskud.

Muliggør tilbageholdelse af driftstilskud ved væsentlige

overtrædelser af akkrediteringsvilkår og årsplan.

Ulemper

•

Medfører let øget ressourcebehov i organisation og til-

syn.

Ændrer ikke på anvendeligheden af de reelle sankti-

onsmuligheder og de indlejrede risici for formidlingssy-

stemet ved deres anvendelse.

5.3 ERFARINGER FRA TILSYNET MED FORMID-

LINGEN

Hovedelementerne i tilsynet med DIA’s adoptionsformidling

består af:

•

Godkendelse af matchningsforslag

Re-godkendelse af DIA’s samarbejder med udlandet

Periodiske redegørelser fra DIA om formidlingssituatio-

nen og organisationens samarbejdsparter i udlandet

Indberetninger fra DIA om alle ikke-uvæsentlige oplys-

ninger

Gennemgange af udvalgte adoptionssager

Uanmeldte tilsynsbesøg hos DIA

Indsamling af viden via spørgeskemaundersøgelse

blandt adoptivfamilien efter adoptionen

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

•

Tilsynsrejser og besøg fra udlandet

Samarbejde mellem Ankestyrelsen og DIA

Samarbejde mellem Ankestyrelsen og udenlandske

myndigheder

Ankestyrelsens samlede erfaringer med de eksisterende til-

synsinstrumenter er beskrevet nærmere i evalueringen af de

elementer i den politiske aftale, der vedrører adoptionsformid-

lingen

Overordnet set har styrelsen i få tilfælde fundet, at organisati-

onen har handlet i strid med de fastsatte rammer for formid-

lingsarbejdet, og organisationen er generelt set opmærksom

på de skærpede krav, der fra politisk side stilles til en organi-

sation, der er akkrediteret til at formidle adoptioner fra udlan-

det til Danmark. Særligt processen for behandlingen af match-

ningsforslag og tilsynet med de konkrete oplysninger, der bør

foreligge om barnets baggrund og frigivelse til adoption, har

fungeret efter hensigten.

Omvendt er det også styrelsens erfaring fra tilsynet og den lø-

bende dialog med DIA, at DIA har haft vanskeligt ved at finde

sig til rette i den rollefordeling, der er fastlagt mellem myndig-

hed og organisation, og de rammer tilsynet fastsætter for

DIA’s arbejde.

DIA har beskrevet organisationens erfaringer med tilsynet. Det

fremgår af beskrivelsen, at DIA er enig med Ankestyrelsen i, at

tilsynet ikke er velfungerende. DIA har tilkendegivet, at orga-

nisationen overordnet set er frustreret over den måde, hvorpå

Ankestyrelsen udøver tilsynet, og ikke de rammer, der er fast-

sat for tilsynet. DIA har givet udtryk for en oplevelse af, at An-

kestyrelsens tilsyn har haft negativ effekt på deres samar-

bejdsrelationer i udlandet, at styrelsen ikke har inddraget

DIA’s viden i tilsynet og har udeladt at dele væsentlige oplys-

ninger med DIA. DIA har oplyst, at organisationen ønsker, at

opgave- og ansvarsfordelingen mellem DIA og Ankestyrelsen i

langt højere grad adskilles og præciseres, således at de frem-

tidige rammer afspejler en samarbejdsmodel og ikke en kon-

trolmodel.

Der henvises til bilag 3 for DIA’s samlede beskrivelse af orga-

nisationens erfaringer og overvejelser i relation til tilsynet med

formidlingen.

Evalueringen af rammerne for den internationale adoptionsformidling og

tilsynet kan læses i bilag 2

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Nedenfor er Ankestyrelsens erfaringer fra tilsynet med formid-

lingen gengivet i hovedtræk.

Stort ressourceforbrug

DIA har siden systemændringen løbende påpeget, at det førte

tilsyn er ressourcekrævende, yderliggående og rækker ud over

Danmarks ansvar som konventionsland. Evalueringen af tilsy-

net viser således, at tilsynsmyndigheden og organisationen har

forskellige forståelser af og forventninger til, hvordan tilsynet

udøves.

Styrelsen anerkender, at tilsynet er ressourcekrævende for or-

ganisationen, og har i visse tilfælde reguleret konkrete tiltag

efter en dialog med organisationen, såfremt der har været en

faglig begrundelse fra organisationens side, og en regulering

ikke har haft afgørende betydning for det førte tilsyn.

Erfaringerne viser samtidig, at tilsynet er ressourcekrævende,

da tilsynsmyndighedens og organisationens fælles ansvar for

at sikre, at adoptionerne finder sted efter konventionens prin-

cipper, kræver, at organisation og tilsynsmyndighed har sam-

me vidensniveau om den internationale formidling til Danmark.

Organisationen skønner, at deres adoptionskoordinatorer bru-

ger omtrent halvdelen af deres sagsbehandlingstid på de op-

gaver, der er afledt af kravene i akkrediteringen. Omvendt har

tilsynsmyndigheden brugt mange ressourcer på at planlægge

samarbejdet og indhente oplysninger fra organisationen.

På denne baggrund kan det overvejes, om det set fra et res-

sourcemæssigt synspunkt er hensigtsmæssigt, at vidensni-

veauet fortsat skal være tilsvarende hos organisation og til-

synsmyndigheden, eller om formidlingsarbejdet og tilsynet kan

tilrettelægges anderledes (se kapitel 4.4).

Den faglige bæredygtighed

Styrelsen har siden 2016 opbygget et øget kendskab til afgi-

verlandenes adoptionssystemer og oplysningsniveauet i de

konkrete adoptionssager, og har fået et skærpet fokus på for-

tolkningen og implementeringen af konventionens principper.

Styrelsen har aktivt anvendt denne viden i sin rolle som garant

for, at adoptioner til Danmark sker til barnets bedste og på et

legalt og etisk forsvarligt grundlag gennem et generelt skærpet

tilsyn med adoptionsformidlingen, herunder øget styring og

skærpet kontrol med formidlingen. Der henvises til den politi-

ske aftale fra 2014 om akkreditering og tilsyn

. Ansvaret som

garant er blandt andet udmøntet ved løbende at identificere

Den politiske aftale fra 2014 med bilag kan læses i bilag 1

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

områder, hvor den formidlende organisation har kunnet for-

stærke sit arbejde med til stadighed at sikre, at de konkrete

adoptioner og formidlingssamarbejdet lever op til kravene.

Samtidig har tilsynsmyndigheden måttet konstatere, at det

overordnet set er vanskeligt at skabe forståelse i organisatio-

nen for nye tilgange til formidlingsarbejdet, der ikke er direkte

formuleret eller reguleret i regler og love, men beror på til-

synsmyndighedens fortolkning af konventionen og nye interna-

tionale retningslinjer. Denne manglende forståelse har ført til,

at der ikke til fulde er gennemført den forstærkning af formid-

lingsarbejdet, som tilsynsmyndigheden har fundet nødvendig.

Dette udfordrer på visse områder tilsynsmyndighedens mulig-

heder for at udøve sin garant-rolle.

Udfordring af samarbejdsmodellen

Det er tilsynsmyndighedens opfattelse, at de forskellige for-

ventninger til tilsynet og organisationens manglende anerken-

delse af rollefordelingen er kontraproduktiv i forhold til at ska-

be et velfungerende samarbejde.

Det er derfor ikke ubetinget lykkedes at udvikle et samarbejde

mellem tilsynsmyndigheden og organisationen, der fungerer

som en helhed og skaber synergi i den delte opgavevaretagel-

se mellem stat og organisation, hvilket var formålet med sam-

arbejdsmodellen. Den bagvedliggende tanke var som tidligere

nævnt at forene fordelene ved at anvende en privat organisa-

tion med de styrker, der ligger i en statslig opgavevaretagelse

med den hensigt at skabe det samspil mellem kompetencer,

der anses som god praksis efter konventionen, og også kræver

et fokus på forbedringspotentialerne i opgavevaretagelsen. Til-

synsmyndigheden er ikke til fulde lykkes med at få organisati-

onen til selv at påtage sig de opgaver, der efter tilsynets opfat-

telse er nødvendige for, at konventionens bestemmelser kan

implementeres på tilstrækkelig vis.

I det lys har tilsynsmyndigheden først og fremmest været en

kontrolmyndighed og i langt mindre grad en udviklende myn-

dighed med den fornødne gennemslagskraft til at få organisa-

tionen til i tilstrækkelig grad at inkorporere den tilgang til for-

midlingsarbejdet, der var politisk ønske om i 2014.

Reaktionsmuligheder i tilsynet

De reaktionsmuligheder, der i 2016 blev indført i adoptionslo-

ven, hvis organisationen ikke overholder adoptionsloven eller

forskrifterne for organisationens virksomhed, er efter tilsyns-

myndighedens vurdering ikke egnede til at imødekomme de

beskrevne udfordringer og styrke samarbejdet mellem organi-

sation og tilsynsmyndighed. Tilsynsmyndigheden har mulighed

for at give organisationen en advarsel, et pålæg eller ændre

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

vilkårene for organisationens virksomhed, hvis organisationen

ikke overholder adoptionsloven, reglerne i konventionen, de

administrative forskrifter på området eller de gældende vilkår

for organisationens akkreditering.

Styrelsen har som tidligere anført i få tilfælde fundet, at orga-

nisationen har handlet i strid med de fastsatte regler for for-

midlingsarbejdet. Styrelsen har dog oplevet, at organisationen

ikke ønsker at være bundet af centralmyndighedens fortolk-

ninger af konventionen, men i højere grad at kunne foretage

sine egne dispositioner, hvilket udfordrer mulighederne for i

fællesskab at udvikle god praksis på området.

Udfordringerne ved de eksisterende reaktionsmuligheder for-

stærkes af, at den internationale adoptionsformidling alene va-

retages af én aktør. Organisationens sårbarhed og det mang-

lende alternativ til de godkendte ansøgere, der ønsker at adop-

tere internationalt, medfører således, at de eksisterende reak-

tionsmuligheder kan få konsekvenser, der ikke er proportiona-

le. Sanktionerne er således blevet anvendt med nøje tanke på

de afledte konsekvenser.

5.4 TILSYNET MED FORMIDLINGEN I EN ÆN-

DRET STRUKTUR

En ny tilsynsmodel har til formål at styrke samarbejdet mellem

tilsynsmyndigheden og den formidlende organisation ved i hø-

jere grad at sikre en fælles platform af viden, en fælles forstå-

else af opgaveløsningen og skabe klarere rammer for ansvars-

fordelingen mellem myndighed og organisation.

Ud over en videreførelse af de eksisterende tilsynsinstrumen-

ter, kan det foreslås at indarbejde følgende i en ny model for

tilsynet, såfremt tilsynet i et eventuelt nyt system skal hvile på

det samme grundlag som den politiske aftale fra 2014:

•

De skriftlige periodiske redegørelser erstattes eller sup-

pleres af møder mellem medarbejdere fra den formid-

lende organisation og medarbejdere fra Ankestyrelsen,

hvor man drøfter generelle og konkrete forhold af rele-

vans for formidlingen fra det enkelte afgiverland. Tilta-

get har til formål at forbedre det fælles vidensgrundlag

om den aktuelle formidlingssituation fra det pågælden-

de afgiverland, samtidig med at møderne vil kunne bi-

drage til et styrket samarbejde mellem den formidlende

organisation og Ankestyrelsen med mulighed for at op-

nå en fælles forståelse for de problemstillinger, der

drøftes.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

•

DIA og tilsynsmyndigheden skal som beskrevet i kapitel

5.2 udarbejde en årsplan i årets 4. kvartal. I relation til

tilsynet med formidlingen vil årsplanens formål være at

imødekomme de identificerede udfordringer omkring

samarbejdet ved at sikre en forudgående enighed og en

fælles tilgang og forståelse for opgaverne til gavn for

samarbejdet. Tilsynsmyndigheden og organisationen

følger i fællesskab op på planen hvert kvartal.

Generelle spørgsmål om børnebeskyttelsessystemet i

de enkelte lande indhentes af tilsynsmyndigheden via

internationale organer som HccH

, UNICEF og ISS og

videreformidles til den formidlende organisation som en

del af den nødvendige baggrundsviden i det løbende ar-

bejde med at sikre, at international adoption er den sid-

ste mulighed for at finde en permanent familiebaseret

løsning for det enkelte barn.

ISS underviser én gang årligt eller efter behov på

samme tid den formidlende organisation og tilsynsmyn-

digheden i eksempelvis fortolkningen og den praktiske

anvendelse af konventionen eller andre aktuelle emner

på adoptionsområdet. Formålet med undervisningen er

at opnå en større fælles forståelse for de internationale

krav på området og styrke samarbejdet mellem den

formidlende organisation og tilsynsmyndigheden.

Det uddybes i reglerne eller de administrative forskrifter

nærmere, hvilket ansvar og hvilke opgaver centralmyn-

digheden er blevet pålagt at varetage. Det bør blandt

andet fremgå, at centralmyndigheden har ansvaret for

fortolkningen af konventionen og sætter rammerne for,

hvordan Danmark udmønter sit ansvar efter konventio-

nen.

•

HccH er forkortelsen for Hague Conference on Private International Law –

Conférence de la Haye de droit international privé, som er verdensorgani-

sationen for samarbejde på tværs af grænser på det civil- og handelsretli-

ge område. Det Permanente Bureau i Haag står bl.a. for fortolkningen af

Haagerkonventionen om international adoption.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Fordele og ulemper

ved en ny model for tilsynet med formidlingen

Fordele

•

Tydeliggør rammerne for samarbejdet og forventnin-

gerne til organisationen og tilsynsmyndigheden i sam-

arbejdsmodellen.

Tilvejebringer flere konkrete instrumenter til at skabe

en fælles forståelse for rammerne for formidlingsarbej-

det og den internationale kontekst.

•

Ulemper

•

Medfører at den faglige bæredygtighed fortsat afhæn-

ger af den formidlende organisations accept af de

rammer, der er fastsat for organisationens virke.

Ændrer ikke på anvendeligheden af de reelle sankti-

onsmuligheder og de indlejrede risici for formidlingssy-

stemet ved deres anvendelse.

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

KAPITEL 6

Adoptionsrelateret

hjælpearbejde

Donationer, støtte og betaling i forbindelse med internationale

adoptioner har gennem de seneste 10-15 år i stigende grad

været et fokuspunkt i Danmark og i udlandet. På trods af en

stigende bevidsthed om de risici, der kan være forbundet med

at tillade økonomiske relationer mellem afgiver- og modtager-

landets aktører, er det i langt de fleste lande tilladt at yde og

modtage økonomisk støtte i forbindelse med det internationale

samarbejde om adoptionsformidling.

Som et led i den politiske aftale blev det i 2014 besluttet, at de

danske adoptionsformidlende organisationer ikke længere må

yde økonomisk støtte med karakter af humanitært hjælpear-

bejde. Det blev samtidig besluttet, at det internationale arbej-

de om fælles retningslinjer for håndteringen af de økonomiske

aspekter i adoptionsformidlingen skal danne grundlag og været

retningsgivende for den fremtidige håndtering af de dilemma-

er, der er forbundet hermed.

Det ligger i naturlig forlængelse af undersøgelsen af den frem-

tidige finansiering og organisering af den internationale adopti-

onsformidling på ny at tage stilling til de fremtidige retningslin-

jer for økonomisk støtte. Det internationale arbejde afspejler

en erkendelse i flere modtager- og afgiverlande om, at de an-

svarlige myndigheder både enkeltvis og i samarbejde på tværs

af landegrænserne i højere grad bør bidrage til at forebygge

uetisk og ulovlig adfærd ved at regulere og monitorere de øko-

nomiske aspekter i adoptionssamarbejdet.

På denne baggrund bør det overvejes, om det fortsat skal væ-

re muligt efter danske regler at yde økonomisk støtte i udlan-

det på samme måde som i dag. Samtidig kan det overvejes,

om der vil være andre former for støtte, der er mere tidssva-

rende og i overensstemmelse med de internationale retnings-

linjer.

De fremtidige retningslinjer i Danmark bør fastlægges uaf-

hængigt af den fremtidige finansieringsform og organisering af

formidlingen. De risikoskabende forhold, som økonomisk støtte

risikerer at medføre, vil være til stede, uanset om støtten er

finansieret af statslige midler eller gebyrer fra adoptivfamilier,

eller ydes af en privat organisation eller en statslig myndighed.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

6.1 NUVÆRENDE REGLER OG PRAKSIS

Den formidlende organisation yder i dag tre former for økono-

misk støtte i udlandet:

1. Adoptionsrelateret hjælpearbejde

Denne type støtte skal være relateret til formidlingsarbejdet og

finansieret af de gebyrer, familierne betaler til organisationen.

Alle aftaler om adoptionsrelateret støtte skal godkendes af An-

kestyrelsen med mindre aftalen samlet set omfatter et beløb

under 50.000 kr. Beløb under 50.000 kr. skal anmeldes til sty-

relsen sammen med organisationens årsregnskab.

DIA’s adoptionsrelaterede hjælpearbejde kan opdeles i to ho-

vedkategorier:

•

Støtte (obligatorisk betaling, fastsat af organisationer

eller myndigheder i afgiverlandet)

Fast aftale om støtte til børnehjemmets drift el-

ler ansættelse af relevant personale ved børne-

hjemmet eller organisationens samarbejdspar-

ter.

Betaling – fastsat af centralmyndigheden i ud-

landet – til de enkelte børnehjem til gavn for alle

børn på det enkelte børnehjem.

Fast aftale om projektstøtte.

Care Costs

betalt direkte til børnehjemmet.

Donationer (frivillige ad hoc-betalinger)

Direkte betaling til børnehjem til brug for mad,

medicin og pleje til børnene.

Økonomisk støtte til køretøjer, IT-udstyr, husleje

og andre driftsrelaterede emner til myndigheder

og børnehjem.

Økonomisk støtte til legetøj og læringsmateriale,

betalt direkte til børnehjemmene eller via cen-

tralmyndigheden.

Efteruddannelse af personale ved centralmyn-

digheden eller børnehjemmet.

Bidrag til



Fastholdelse af personale ved børne-

hjemmet eller centralmyndigheden



Forbedring af kvaliteten af oplysningerne

i børnesager



Anbragte børns uddannelse

•

Samlebetegnelse for betalinger der har til formål at dække de udgifter, der

er forbundet med det konkrete barns ophold og pleje

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren



Sociale arrangementer for anbragte børn.

Styrelsen har siden 2016 fået et grundigt indblik i organisatio-

nens praksis gennem behandlingen af ansøgninger fra DIA om

tilladelse til at yde støtte, DIA’s anmeldelser af støtte, indsigt i

de enkelte afgiverlandes regler for støtte og en kortlægning af

de forskellige former for støtte, som DIA yder.

Styrelsen har indtil videre ikke afvist at godkende en ansøg-

ning om at yde adoptionsrelateret støtte, men har i forbindelse

med behandlingen af ansøgninger om og anmeldelse af støtte

bedt om yderligere oplysninger og dokumentation fra DIA for

at sikre det videst mulige omfang af transparens i betalinger-

ne.

I enkelte tilfælde har styrelsen kritiseret DIA’s håndtering af

støtte til udlandet

. Eksempelvis har styrelsen kritiseret DIA

for først ikke at have fulgt de danske regler om ikke at yde

støtte på et samlet beløb på over 50.000 kr. uden forudgående

godkendelse, og dernæst for ikke at have imødekommet sty-

relsens krav om en drøftelse med styrelsen, inden DIA indgik

en ny støtteaftale med deres samarbejdspart.

2. Donationer fra adoptivfamilierne efter adoptionen

Efter en adoption er gennemført, må DIA videreformidle even-

tuelle donationer fra adoptivfamilierne til bestemte modtagere

i udlandet. Det fremgår af den politiske aftale fra 2014, at af-

talepartierne ville gøre det muligt at videreformidle donationer

fra private til bestemte modtagere efter adoptionen med det

formål at undgå en uønsket sammenblanding af adoption og

penge. Denne mulighed er således tiltænkt som et præventivt

tiltag.

Styrelsen har i 2018 fastslået overfor DIA, at organisationen

alene må videreformidle beløb fra adoptivforældrene efter

adoptionen, hvilket udelukker midler fra foreninger og andre

familiemedlemmer. Når DIA modtager en henvendelse fra en

familie om at videreformidle en donation til et konkret børne-

hjem, sikrer DIA sig, at ansøgerne ikke har en aktiv adoptions-

sag i organisationen, inden beløbet modtages og videreformid-

les.

Ankestyrelsen fører ikke særskilt, systematisk tilsyn med den-

ne støtteform, men har haft fokus på denne type støtte i 2019.

Tilsynet viser indtil videre, at beløbsstørrelsen kan variere.

Der henvises til evalueringen af rammerne for den internationale adopti-

onsformidling og tilsynet i bilag 2

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

3. Fadderskaber

Ud over den adoptionsrelaterede støtte, organisationen yder til

aktører med tilknytning til adoptionsformidlingen, administre-

rer DIA et fadderskabsprogram, som er videreført fra de to tid-

ligere organisationer. Fadderskabsprogrammet drives adskilt

fra adoptionsformidlingen og finansieres ikke af organisatio-

nens gebyrindtægter, men gennem private sponsorater.

Den ansvarlige minister og Ankestyrelsen konkluderede i 2016,

at den formidlende organisation også efter de nye regler for

hjælpearbejde og adoptionsvirksomhed kunne fortsætte sit

fadderskabsprogram som en del af organisationens adoptions-

relaterede hjælpearbejde. Styrelsen fastsatte pr. 1. januar

2017 retningslinjerne for DIA’s administration af fadderskaber:

•

Fadderskabsmidler må udelukkende tilkomme de sam-

arbejdspartnere for fadderskaberne, som DIA har ind-

gået aftale med til hver en tid. Samarbejdspartnerne

må ikke være DIA’s samarbejdsparter ved adoptions-

formidling.

Fadderskaber kan kun være finansieret af private bi-

dragsydere.

Fadderskabsafdelingen, herunder løn og overheadom-

kostninger, skal fremgå særskilt af budgetter og regn-

skab sammen med en klar beskrivelse af den anvendte

fordelingsnøgle mellem adoptionsafdelingen og fadder-

skabsafdelingen.

DIA’s vedtægter bør ændres, så vedtægterne fuldt ud

harmonerer med det arbejde, der består af administra-

tion af fadderskaber.

Såfremt DIA indgår nye samarbejdsaftaler om fadder-

skaber, skal DIA sende Ankestyrelsen kopier af aftaler-

ne til orientering.

•

DIA’s fadderskabsprogram inkluderer omkring 700 børn i Co-

lombia, Indien og Etiopien. Fadderskaberne har til formål at

sikre, at børnenes grundlæggende behov for skolegang, skole-

uniform, helbredsundersøgelser og eventuel medicin dækkes.

Herudover ydes social støtte til barnet og familien i det om-

fang, det er muligt i samarbejde med DIA’s projektpartner i

det enkelte land.

6.2. INTERNATIONALE RETNINGSLINJER

Det er et grundlæggende princip i konventionen, at internatio-

nal adoption ikke må være profitskabende. I konventionstek-

sten er hverken hjælpeprojekter, donationer eller andre typer

af økonomisk støtte defineret. Det er heller ikke nærmere be-

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

skrevet, hvornår der sker en uetisk sammenblanding mellem

økonomi og adoption.

Konventionsstaterne har dog løbende drøftet dette gennem de

seneste 20 år. HccH har i deres vejledninger til konventionen

berørt de generelle dilemmaer og problemstillinger, som de

økonomiske relationer indebærer, og har foreslået, hvordan

området kan håndteres af medlemsstaterne ved, at de ansvar-

lige myndigheder kontrollerer omfanget af betalingerne og sik-

re gennemsigtighed i betalingerne.

I 2012 blev der nedsat en ekspertgruppe under HccH med del-

tagere fra centralmyndighederne i forskellige modtager- og af-

giverlande, internationale organisationer og uafhængige ek-

sperter. Ekspertgruppens formål var at udvikle redskaber og

retningslinjer for de økonomiske aspekter i international adop-

tionsformidling. I 2015 blev resultaterne af ekspertgruppens

arbejde fremlagt

. Medlemsstaterne tilsluttede sig herefter

arbejdsgruppens anbefalinger om retningslinjer, der indeholder

en harmoniseret terminologi og en liste over god praksis.

Den harmoniserede terminologi har til formål at danne ud-

gangspunkt for samarbejdet mellem stater og aktører om at

identificere, forebygge og håndtere økonomisk støtte, der ikke

understøtter konventionens principper.

Som eksempler på god praksis kom ekspertgruppen med føl-

gende anbefalinger til konkrete retningslinjer, de enkelte stater

vil kunne fastsætte for at yde og modtage støtte og donatio-

ner. Retningslinjerne har til formål at skabe transparens, sikre

rimeligheden i betalingen og mindske risici for uetisk og ulovlig

adfærd:

•

Anvendelse af ensartet terminologi.

Transparens i omkostninger, gebyrer, støtte og donati-

oner.

Rimelighed i omkostninger og gebyrer.

Hjælp til ansøgere angående økonomiske aspekter.

Forebyggelse og forbud mod uetisk økonomisk vinding.

Sikre at effektive og nødvendige sanktioner eksisterer

og bliver anvendt ved ulovligheder.

Skarp adskillelse mellem hvilke udgifter, der udgør den

konkrete adoptionssags omkostninger og hvilke udgif-

ter, der er betalt som donationer og støtte. For at sikre

denne adskillelse, bør støtte gives gennem officielle ka-

Samtlige publikationer fra ekspertgruppen findes på følgende hjemmeside:

https://www.hcch.net/en/publications-and-

studies/details4/?pid=6310&dtid=63

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

•

naler, så som organisationer og lignende, som er speci-

aliseret i humanitær støtte.

Størrelsen af støtte, som kræves af et afgiverland, bør

være offentligt kendt og ens for alle modtagerlande.

Støtte bør anvendes til at forbedre det nationale børne-

velfærdssystem i afgiverlandet eller adoptionssystemet,

særligt må støtte ikke tillades at blive anvendt alene af

børnehjem involveret i international adoption. Formålet

med støtten og den endelige modtager bør være tyde-

liggjort.

Centralmyndighederne i både modtager- og afgiverlan-

det skal udøve tæt tilsyn og monitorere betalingerne.

Samarbejde og vidensdeling mellem centralmyndighe-

derne omkring de økonomiske relationer.

Projekterne skal afspejle afgiverlandets konkrete behov

og være defineret af de relevante myndigheder.

Donationernes størrelse skal være fastsat af landets

myndigheder og ikke af det enkelte børne-

hjem/organisation.

Der bør foreligge skriftlige aftaler mellem modtager og

afsender af støtten og donationerne, så disse betalinger

holdes klart adskilt fra adoptionsprocessen.

Betalingerne bør i udgangspunktet ske via bankoverfør-

sel og med kvittering.

Særligt vedrørende donationer

Ekspertgruppen anerkendte, at donationer kan medføre risiko

for uetisk adfærd i adoptionsprocessen. Følgende retningslinjer

bør derfor som minimum gælde, hvis donationer tillades:

•

Giv aldrig donationer til barnets biologiske familie.

Ansøgere må aldrig give donationer til aktører i adopti-

onsprocessen.

Underret jævnligt de centrale myndigheder i både afgi-

ver- og modtagerland om det beløb, som der bliver

anmodet doneret.

Bed ansøgere og organisationer om at afrapportere do-

nationer til centralmyndigheden.

Få sikkerhed for at donationer til børnehjem går til bør-

nenes fornødenheder eller til andre aktiviteter, som har

til formål at forbedre programmer, som understøtter

subsidiaritetsprincippet.

Foretræk donationer i form af naturalier.

Beskriv klart de acceptable typer af donationer og de

specifikke formål.

Forbyd donationer givet forud for afslutningen af adop-

tionsprocessen.

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

Ekspertgruppens arbejde er delvist videreført i en anden ar-

bejdsgruppe under HccH, som blev nedsat i 2010 og har til

formål at udvikle konkrete redskaber til at identificere, fore-

bygge og håndtere ulovlig praksis i relation til internationale

adoptioner. Den danske centralmyndighed er medlem af ar-

bejdsgruppen, der også inkluderer deltagere fra andre cen-

tralmyndigheder i forskellige modtager- og afgiverlande, inter-

nationale organisationer og uafhængige eksperter.

På baggrund af de seneste drøftelser i denne arbejdsgruppe

forventes det, at konventionens medlemsstater i 2021 på ny

skal drøfte, i hvilket omfang og hvorledes støtte og donationer

fortsat kan betragtes som god praksis.

6.3 UDMØNTNING AF DE INTERNATIONALE

RETNINGSLINJER

Ankestyrelsen har siden 2016 arbejdet med at anvende de

internationale anbefalinger og retningslinjer i tilsynet med

DIA’s adoptionsrelaterede hjælpearbejde. Styrelsen har også

gennem dialog, undervisning og i tilbagemeldinger på konkrete

tilsynsaktiviteter videreformidlet de internationale

retningslinjer på området til DIA.

På baggrund af de internationale drøftelser og de indvundne

erfaringer og oplysninger fra tilsynet, har Ankestyrelsen

formuleret nogle generelle retningslinjer for styrelsens

vurdering af organisationens adoptionsrelaterede

hjælpearbejde. Retningslinjerne er ikke indarbejdet i

akkrediteringsvilkårene, men er blevet videreformidlet til DIA

og anvendt i tilsynet med DIA’s hjælpearbejde siden

september 2017. Retningslinjerne er ikke anvendt som

absolutte krav, men som udgangspunkt for styrelsens

vurderinger.

De generelle kriterier, som retningslinjerne bygger på og er

anvendt i vurderingen af DIA’s adoptionsrelaterede hjælpear-

bejde omfatter blandt andet:

•

Skriftlig aftale om støtte eller donationer, alternativt bør

der foreligge skriftlig dokumentation for, hvordan afta-

len er kommet i stand.

Sikkerhed for at betalingerne ikke strider mod reglerne

i udlandet og myndighedernes anvisninger.

Kendskab til om betalingerne er underlagt tilsyn i afgi-

verlandet.

Støtte og donationer bør udbetales via bankoverførsler.

Dokumentationsgrundlaget skærpet ved ikke-reguleret

støtte og donationer, der ydes direkte til private samar-

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

•

bejdsparter og børnehjem, herunder ved oplysning om

eller dokumentation for, at udgifterne modsvarer de re-

elle udgifter, der er søgt støtte til, samt ved eventuel

fælles dialog mellem centralmyndighederne.

Dokumentationskrav ved støtte til drift og personale

hos en samarbejdspart i forhold til størrelsen af de reel-

le udgifter. Yderligere vil en sådan støtte naturligt skulle

ledsages af et skærpet tilsyn med formidlingen på

grund af de risikoskabende forhold, der dannes i kraft

af den danske organisations betydning for samarbejds-

partens virksomhed og eksistens.

Risikovurderingen af støtten kan variere alt efter, om støtten

ydes til centrale organer, til fast definerede projekter eller på

ad hoc-basis til børnehjem eller organisationens

samarbejdsparter.

Hovedhensynene er at sikre:

•

Øget transparens gennem en beskrivelse og

dokumentation for betalingernes formål og modtager.

Lovligheden af betalingen i Danmark og i det konkrete

afgiverland.

At både organisationen og tilsynsmyndigheden aktivt

søger åbenhed og gensidig viden om de økonomiske re-

lationer i adoptionsformidlingen hos centralmyndighe-

den i de enkelte samarbejdslande.

Mulighed for konkret at vurdere, hvilken dokumentation

der bedst giver mening for at sikre de overordnede

hensyn til transparens og god faglighed og etik i sam-

arbejdet og formidlingen. Behovet vil variere alt efter

støttens omfang, modtagerens rolle samt regler og

praksis i de enkelte lande.

•

6.4 ERFARINGER FRA TILSYNET

Via tilsynet er der tilvejebragt en betydelig indsigt i den adop-

tionsrelaterede støtte. Ankestyrelsen er antageligt en af de

centralmyndigheder, der i både et nordisk og et bredt interna-

tionalt perspektiv har det mest indgående kendskab til de øko-

nomiske aspekter i formidlingssamarbejdet mellem den for-

midlende organisation og udlandet. Dette skyldes formentligt,

at der i Danmark alene er én formidlende organisation, og at

organisationens økonomiske støtte og betalinger i udlandet er

tæt reguleret.

Det har dog vist sig vanskeligt at sikre en tilstrækkelig grad af

transparens i betalingerne, selvom der både i organisationen

og tilsynet er gennemført en række tiltag for at understøtte

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

100

gennemsigtigheden og forebygge risikoskabende forhold. Det

er ikke i alle tilfælde muligt for organisationen at tilvejebringe

tilstrækkelig dokumentation for beløbets anvendelse, og i langt

de fleste afgiverlande kontrollerer myndighederne ikke, hvor-

ledes støtten anvendes.

Samtidig vurderes alle betalinger i princippet at være en po-

tentiel risikofaktor for afhængighedsskabende adfærd i adopti-

onsformidlingen. Selvom der ikke er observeret direkte brud

på konventionens principper eller ulovlige handlinger i DIA’s

generelle samarbejde eller i konkrete adoptionssager, kan de

økonomiske relationer i samarbejdet være direkte eller indirek-

te risikoskabende.

Det er styrelsens opfattelse, at organisationen ikke deler den-

ne holdning. DIA har senest i i forbindelse med nærværende

undersøgelse oplyst, at organisationen ønsker både at bevare

muligheden for at yde adoptionsrelateret støtte, og at ram-

merne for den tilladte støtte udvides, så den også omfatter

humanitært hjælpearbejde. Derudover ønsker DIA også at be-

vare muligheden for at videreformidle donationer fra adoptan-

terne til bestemte formål efter adoptionen. DIA anser økono-

misk støtte som både en forudsætning og en acceptabel præ-

mis for samarbejdet om adoptionsformidling i udlandet, henset

til at støtten går til børn, for hvem international adoption ikke

er den rigtige eller en mulig løsning.

Organisationen mener ikke, der har været konkret anledning til

bekymring i relation til den støtte DIA har ydet i udlandet, og

at der konkret set heller ikke er en forbindelse mellem antallet

af adoptioner og adoptionsrelateret hjælpearbejde.

Der henvises til bilag 3 for DIA’s samlede bemærkninger om

adoptionsrelateret støtte.

Styrelsen har siden 2016 flere gange udtrykt bekymring om-

kring den adoptionsrelaterede støtte DIA har ydet i flere lande.

Betalingerne, der har givet anledning til bekymring vedrørte

udokumenterede, relativt høje beløb betalt direkte til de insti-

tutioner, der reelt set anviser børn til adoption til de enkelte

udenlandske organisationer som eksempelvis DIA.

Det bemærkes endvidere, at det land, hvorfra der er blevet

anvist flest børn til adoption i Danmark, gennem de seneste år

har været det land, hvortil DIA årligt har ydet det største beløb

i adoptionsrelateret støtte. En sammenhæng mellem økono-

misk støtte og formidlingssamarbejde afspejler sig også i sam-

arbejdet med et andet afgiverland, hvortil DIA ønsker at fort-

sætte med at yde adoptionsrelateret støtte for ikke at risikere

at samarbejdet ophører.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

101

6.5 OVERVEJELSERNE BAG ÆNDREDE REGLER

Set ud fra de internationale anbefalinger og definitioner af god

praksis er der i de danske regler allerede gjort en række rele-

vante tiltag med henblik på at skabe gennemsigtighed og tryg-

hed for en faglig forsvarlig og etisk adoptionsformidling.

Adoptionsrelateret hjælpearbejde er dog et tema, som helt

overordnet indebærer en risiko for at skabe afhængighed i

afgiverlandene af de indtægter, der er forbundet med

international adoption. Samtidig er det en integreret del af

arbejdet med international adoption. Det er en vanskelig

problemstilling, der endnu ikke er fundet en fælles løsning på i

international sammenhæng. Det er desuden vanskeligt for

centralmyndighederne i mange modtager- og afgiverlande at

regulere de økonomiske relationer i formidlingsarbejdet på

grund af strukturelle udfordringer eller manglende hjemmel og

ressourcer til at udstede og implementere retningslinjer.

Hvis støtte og donationer fra udenlandske

adoptionsorganisationer udgør en væsentlig faktor for

opretholdelsen af landets børnebeskyttelsessystem som

helhed, herunder adoptionssystemet, er der risiko for, at

antallet af børn til international adoption kunstigt opretholdes,

samt at subsidiaritetsprincippet ikke følges i den enkelte

adoptionssag. Det er eksempelvis problematisk at tillade støtte

direkte til børnehjem, som formidler børn til international

adoption, særligt i de tilfælde hvor støtten ikke er øremærket

særlige projekter eller formål. Denne form for støtte kan

generelt være egnet til at medføre en øget risiko for

ulovligheder i adoptionsformidlingen og generere afhængighed

af international adoption.

Hvis der er en økonomisk gevinst forbundet med international

adoptionsformidling i form af økonomisk støtte til drift,

personale eller konkrete aktiviteter, kan der eksempelvis være

risiko for, at den enkelte socialrådgiver ikke efterforsker

barnets baggrund tilstrækkeligt, at den enkelte

børnehjemsleder prioriterer at tage imod de børn, der har de

bedste muligheder for at kunne bortadopteres internationalt,

eller at myndighederne og organisationerne i landet ikke

arbejder målrettet på at sikre, at subsidiaritetsprincippet er

fulgt i de enkelte sager.

Det betyder, at selvom der ikke er observeret ulovlige

handlinger eller direkte brud på konventionens principper i det

generelle samarbejde eller i den enkelte adoptionssag, kan de

økonomiske relationer mellem DIA og afgiverlandets

myndigheder og organisationer være direkte eller indirekte

risikoskabende.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

102

Herudover understreger ISS, at økonomisk støtte ifølge

UNICEF ikke bør praktiseres således, at de enkelte stater

hjælper andre stater med at udvikle

børnebeskyttelsessystemer med økonomisk støtte, der ydes i

sammenhæng med international adoptionsformidling. Hvis

økonomisk støtte er en forudsætning for international

adoptionsformidling, har bidragsyderen efter UNICEF’s

opfattelse yderst begrænset eller ingen indflydelse på, hvilke

projekter der ydes støtte til, og modtager formentlig ingen

information om, hvorvidt disse projekter understøtter de

internationale standarder for børnebeskyttelse. Økonomisk

støtte af denne karakter kan derfor ifølge UNICEF ikke

automatisk anses som en ønskværdig form for hjælpearbejde.

ISS har tre konkrete anbefalinger til, hvordan økonomisk

støtte fremover vil kunne reguleres:

•

Støtte (contributions) undgås i tråd med internationale

retningslinjer. Hvis det besluttes fortsat at tillade støtte,

skal støtten følges og overvåges tæt af den danske

centralmyndighed. Der skal være transparens i alle

former for støtte, herunder også efterfølgende støtte fra

adoptivforældre, der også skal følges og overvåges.

De danske regler ændres, således at hjælpearbejde

ikke forbindes med adoption. Hvis de danske

myndigheder ønsker at yde hjælpearbejde skal alle

initiativer hertil tages uden at skabe nogen former for

incitament til formidling af adoptioner. Eksempelvis kan

de danske myndigheder overveje at yde hjælpearbejde

via etablerede organer som DANIDA eller anerkendte

NGO’er i udlandet, der allerede arbejder for at støtte og

udvikle børnebeskyttelsessystemer uden forbindelse til

adoptionsformidlingen.

Hvis der fortsat ønskes en forbindelse mellem

hjælpearbejde og samarbejdet om international

adoption, bør dette ikke ske via private aktører men

mellem den danske centralmyndighed og

centralmyndighederne i udlandet via eksempelvis

teknisk bistand fra danske myndigheder eller

internationale organer som UNICEF, HccH og ISS til

myndigheder i udlandet. Teknisk bistand kan

eksempelvis være undervisning af personale ved

centralmyndigheden eller lokale sociale myndigheder,

der har til formål at styrke den måde, hvorpå

•

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

103

konventionens principper omsættes til praksis i

afgiverlandet

Konsekvenser for formidlingen

Hvis adgangen til at yde adoptionsrelateret hjælpearbejde be-

grænses som beskrevet ovenfor, vil det formentligt have en

betydning for sammensætningen af samarbejdsparter og der-

med antallet af adoptioner.

I en del af organisationens nuværende samarbejdsrelationer

forventes det, at DIA yder adoptionsrelateret hjælpearbejde til

myndigheder og organisationer. I de samarbejdslande, hvor

støtten til hjælpearbejdet ikke kan indbetales til centralmyn-

digheden eller udbetalingen og betingelserne for støtten i øv-

rigt ikke følger de retningslinjer, som måtte blive besluttet for

det fremtidige tilladte hjælpearbejde i Danmark, vil en ændring

kunne betyde, at samarbejdet må ophøre.

Det er Ankestyrelsens forventning, om end det ikke er endeligt

afklaret, at DIA’s samarbejde i mindst tre lande ikke vil kunne

fortsætte, hvis adgangen til at yde adoptionsrelateret hjælpe-

arbejde begrænses som beskrevet. I perioden 2016-2018 ud-

gjorde antallet af adoptioner fra de tre lande tilsammen næ-

sten 40 % af det samlede antal adoptioner, der blev gennem-

ført via DIA.

6.6 FORSLAG TIL FREMADRETTEDE RETNINGS-

LINJER

På baggrund af ovenstående vil det kunne være relevant at

overveje om de tilladte støtteformer bør reguleres og tage stil-

ling til om de internationale retningslinjer forsat bør anvendes

som retningsgivende for reguleringen af de økonomiske relati-

oner i det internationale adoptionssamarbejde.

Adgangen til adoptionsrelateret hjælpearbejde begræn-

ses

Det anbefales, at det fremover alene vil være tilladt at yde

adoptionsrelateret hjælpearbejde i de afgiverlande, hvor mid-

lerne indbetales til centralmyndigheden, eller hvor beløbsram-

men og kriterierne og rammerne for betalingen er reguleret af

myndighederne eller i landets regler. DIA’s mulighed for at di-

stribuere støtte fra adoptivforældre efter adoptionen begræn-

ses i overensstemmelse med ovenstående.

Centralmyndigheden i flere modtagerlande yder støtte til teknisk bistand i

afgiverlande, herunder blandt andet Frankrig, Irland og Belgien,

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

104

Centralmyndigheden får mulighed for at yde teknisk bi-

stand

Det kan overvejes at tillade den danske centralmyndighed at

yde teknisk bistand til relevante myndigheder og aktører i ud-

landet efter aftale med centralmyndigheden i det konkrete af-

giverland. Teknisk bistand skal i denne sammenhæng forstås

som økonomisk støtte til undervisning af adoptionsområdets

aktører i udlandet via danske myndigheder eller gennem inter-

nationale organer som ISS, UNICEF og Det Permanente Bu-

reau. Det overordnede formål vil være at understøtte imple-

menteringen af konventionens principper i regler og praksis på

adoptionsområdet i det enkelte afgiverland. På denne måde

bidrager Danmark til at styrke det faglige, juridiske og etiske

grundlag, samarbejdet og formidlingen hviler på.

Fadderskabs-programmer anses fortsat som god praksis

Henset til kravet om, at fadderskabsprogrammerne skal være

skarpt adskilt fra organisationens formidlingsarbejde, vurderes

denne støtteform ikke som værende risikoskabende i sig selv,

anbefales det, at denne støtteform kan fortsætte, men bør føl-

ges tæt af tilsynsmyndigheden.

Fordele og ulemper

ved at ændre reglerne for adoptionsrelateret støtte

Fordele

•

Minimerer omfanget af risikoskabende forhold i Dan-

marks internationale samarbejde om adoption i væsent-

lig grad.

•

Fastholder målsætningen i den politiske aftale fra 2014

om, at Danmark bør være et foregangsland i internatio-

nal adoptionssammenhæng ved løbende at implemente-

re de internationale anbefalinger i de danske regler.

Ulemper

•

Medfører muligvis, at samarbejdet med flere afgiverlan-

de enten må afbrydes eller vil blive reduceret betyde-

ligt, hvorved samarbejdsfladen formindskes og mulig-

hederne for at adoptere børn fra udlandet til Danmark

begrænses.

•

Medfører ikke, at der ikke længere er økonomiske ud-

gifter i udlandet, der skal betales i forbindelse med en

adoption, og der vil fortsat være behov for at følge de

økonomiske relationer i formidlingssamarbejdet tæt.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

105

KAPITEL 7

Post Adoption Service (PAS)

Søgen efter biologisk slægt er adoptionsretligt defineret som

en del af den samlede Post Adoption Service (PAS). Søgen

efter biologisk slægt er den adopteredes ønske om at søge

efter flere oplysninger om sin baggrund herunder at forsøge at

få kontakt til sin biologiske slægt eventuelt ved at rejse til sit

oprindelsesland. Det kan også være den biologiske slægts

ønske om at få kontakt til et bortadopteret barn.

Den formidlende organisation yder i dag denne form for PAS til

de adopterede og deres familier, hvis adoptionen er foretaget

gennem DIA eller de tre tidligere organisationer AC

Børnehjælp, DanAdopt og Glemte Børn. De adopterede, der

blev adopteret via den tidligere organisation Terre des

Hommes, kan i dag søge om aktindsigt i deres adoptionssag

gennem Ankestyrelsen. DIA har oplyst, at DIA også bistår med

PAS i adoptionssager fra Terre des Hommes, hvis de modtager

henvendelser fra adopterede eller deres familier.

FN’s Børnekonvention og Haagerkonventionen om international

adoption fastlægger retten til at søge efter biologisk slægt.

Ifølge artikel 7, stk. 1, i FN’s Børnekonvention er Danmark som

konventionsstat forpligtet til at sikre barnets ret til at kende

sine forældre. I adoptionssammenhæng bliver denne ret

fortolket sådan, at den omfatter den adopteredes ret til at

kende sine biologiske forældre, men der skal ske en afvejning i

forhold til de biologiske forældres ret til anonymitet. Den

adopteredes ret og hensynet til de biologiske forældre er

reguleret nærmere i Haagerkonventionens artikel 30. Danmark

er efter denne bestemmelse forpligtet til – i det omfang den

danske lovgivning tillader det – at sikre adoptivbarnets adgang

til oplysninger om den adopteredes herkomst, herunder

navnlig oplysninger om de biologiske forældres identitet og

sygdomshistorie, samt at der med disse oplysninger følger en

passende vejledning.

Der har siden lovændringen i 2016 været en øget

opmærksomhed på PAS, også internationalt, og en øget

interesse blandt adopterede i at søge efter biologisk slægt. DIA

har i overensstemmelse hermed oplyst, at opgaven med

bistand til søgen efter biologisk slægt i dag ikke står mål med

DIA’s ressourcer. DIA har også oplyst, at antallet af

henvendelser om søgen efter biologisk slægt er stærkt

stigende samtidig med, at der er sket en udvikling i typen af

henvendelserne, idet flere adopterede og adoptivfamilier

ønsker bistand til kontakt med biologisk slægt.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

106

I forbindelse med en eventuel stillingtagen til den fremtidige

finansieringsform og formidlingsstruktur vil det være relevant

at inddrage den fremtidige rækkevidde, organisering og finan-

siering af dette PAS-tilbud, således at rammerne for denne

service fremstår klart for de involverede aktører og de adopte-

rede og deres familier.

Det kan således overvejes, om:

•

den bistand, DIA yder i dag, bør udgøre standarden for

den bistand, der tilbydes alle adopterede og deres fami-

lier i Danmark, herunder også de familier og adoptere-

de, hvor Terre des Hommes var ansvarlig for formidlin-

gen, og om

opgaven med søgen efter biologisk slægt fremover skal

finansieres af staten, ved særskilt betaling fra de famili-

er og adopterede, der efterspørger denne service, eller

forsat skal finansieres af de gebyrer, ansøgerne betaler

for adoptionsformidlingen.

•

7.1 DET EKSISTERENDE PAS-TILBUD I DEN

FORMIDLENDE ORGANISATION

DIA er ifølge de nuværende akkrediteringsvilkår forpligtet til at

yde PAS til adopterede og adoptivfamilier, der ønsker at søge

efter oplysninger om den adopteredes baggrund og historie,

hvis adoptionen er gennemført via DIA, AC Børnehjælp,

DanAdopt eller Glemte Børn.

Det fremgår af akkrediteringsvilkårene, at DIA skal sikre

tilgængeligheden af oplysningerne om den adopteredes

baggrund. DIA er også forpligtet til at yde den nødvendige

bistand til adopterede og adoptivfamilier, som alene DIA kan

yde, herunder bistand til at opnå oplysninger og kontakt til den

udenlandske samarbejdspart, der har formidlet adoptionen.

Organisationens PAS-tilbud kan inddeles i fem

hovedkategorier:

•

Aktindsigt

Den adopterede eller adoptivfamilien ønsker aktindsigt i

den konkrete adoptionssag. DIA er ansvarlig for at

opbevare de mere end 20.000 adoptionssager, der er

blevet behandlet af Glemte Børn, AC Børnehjælp,

DanAdopt og DIA.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

107

•

Søgen efter yderligere oplysninger

Adoptivfamilien, der ønsker at søge efter flere oplysninger

om barnets historie før adoptionen eller ønsker at få

verificeret oplysninger om barnet, eller den adopterede,

der på egen hånd ønsker at søge flere oplysninger om sin

tid før adoptionen eller få allerede tilgængelige oplysninger

verificeret.

•

Kontaktetablering

Adoptivfamilien, som ønsker kontakt med barnets

biologiske familie eller eventuelle plejefamilie, eller den

adopterede, der på egen hånd ønsker at etablere kontakt,

biologiske familiemedlemmer, der ønsker kontakt til den

adopterede, eller adoptivfamilier, der har adopteret et eller

flere børn med biologiske søskende i en anden

adoptivfamilie.

•

Tilbagerejser

Adoptivfamilien, der ønsker at rejse tilbage med barnet,

eller den adopterede selv, der ønsker at rejse tilbage.

•

Andet

Eksempelvis adopterede, der ønsker at undersøge

mulighederne for at komme i praktik på det børnehjem,

hvor den adopterede opholdt sig inden adoptionen, søger

efter information om mulighed for yderligere rådgivning og

hjælp, ønsker hjælp til afklaring vedrørende den

adopteredes statsborgerskab i afgiverlandet og ønsker fra

adoptivfamilier og adopterede om at få kontakt til andre

adoptivfamilier og adopterede.

DIA rådgiver og vejleder de adopterede og deres familier om

hvor, hvordan og fra hvem de adopterede kan søge om hjælp i

udlandet, samt om de kulturelle forhold i de enkelte lande. DIA

følger op på mulighederne for og udviklingen af PAS i udlandet

i deres løbende samarbejde med afgiverlandene og fungerer

som bindeled til myndigheder og børnehjem, samt til andre

familiegrupper, landegrupper og de øvrige rådgivningstilbud i

kommunalt og statslig regi. DIA afholder ligeledes løbende

landetræf for adopterede og familier, der har adopteret, fra de

enkelte afgiverlande.

DIA har oplyst, at organisationen i 2018 modtog i alt 458 an-

modninger fra 367 adopterede og deres familier:

•

Kontaktetablering (145 anmodninger)

Søgen efter yderligere oplysninger (102 anmodninger)

Aktindsigt (92 anmodninger)

Tilbagerejser (86 anmodninger)

Andet (33 anmodninger)

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

108

Det er Ankestyrelsens opfattelse, at den PAS-bistand, DIA

yder, er meget bred og helhedsorienteret, og imødekommer

den hjælp de adopterede og deres familier efterspørger. Anke-

styrelsen har ikke i tilsynsøjemed forholdt sig til det konkrete

indhold i bistanden. Organisationens nuværende PAS-tilbud

synes dog at afspejle en høj kvalitet og er blandt andet et ud-

tryk for organisationens mangeårige erfaring med denne type

bistand og rådgivning, der gennem flere år har været en opga-

ve de formidlende organisationer selvstændigt har løftet og

udviklet. Internationale organisationer har uformelt anerkendt

bredden i den danske organisations PAS-bistand.

Henset til den ekspertise, organisationen samlet set har op-

bygget inden for PAS-området gennem flere år, og det forhold

at ingen andre aktører i Danmark har samme erfaring med

denne opgave, ville det være til gavn for de adopterede og de-

res familier, hvis DIA’s PAS-bistand videreføres i en eventuel

ny struktur for adoptionsformidlingen.

7.2 RÆKKEVIDDE

De adopterede, der blev adopteret med hjælp fra Terre des

Hommes, og deres familier kan som nævnt søge om aktindsigt

i deres adoptionssag ved Ankestyrelsen. Ankestyrelsen

opbevarer omkring 1.900 adoptionssager, der vedrører

adoptioner formidlet gennem den tidligere formidlende

organisation Terre des Hommes.

Adgangen til aktindsigt i egen adoptionssag er reguleret i

forvaltningsloven, hvorefter den adopterede kan få adgang til

de oplysninger om egne forhold, der fremgår af

adoptionssagen fra Terre des Hommes.

Ankestyrelsen bistår ikke med søgen efter yderligere

oplysninger, kontaktetablering til biologisk slægt i udlandet,

tilbagerejser eller andre forhold. Disse adopterede og deres

familier har derfor ikke samme ret til PAS-bistand, hvis de

ønsker at søge efter biologisk slægt og yderligere oplysninger

om den adopteredes baggrund, som de, der er blevet

adopteret med hjælp fra Glemte Børn, AC Børnehjælp,

DanAdopt eller DIA.

DIA har som nævnt oplyst, at DIA også vil bistå adopterede,

der er adopteret gennem Terre des Hommes, hvis

organisationen modtager en sådan henvendelse. DIA er dog

ikke forpligtet til at yde denne service i disse sager.

Med henblik på at give adopterede lige muligheder for bistand

til at søge efter biologisk slægt kan det overvejes, at også

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

109

adopterede, der er adopteret via den tidligere formidlende

organisation Terre des Hommes, får samme ret til at modtage

PAS-bistand som andre adopterede.

7.3 FINANSIERING

Uanset om formidlingsopgaven fremover fortsat vil være pri-

mært brugerfinansieret eller om formidlingen i højere grad skal

finansieres af staten, vil det være relevant at tage stilling til,

om finansieringen af PAS-tilbuddet i højere grad skal regule-

res. Det vil kunne overvejes fortsat enten at lade denne PAS-

bistand finansiere af de gebyrer, adoptivfamilier med en aktiv

adoptionssag betaler for adoptionsforløbet, at pålægge de

adopterede og adoptivfamilier, der ønsker denne bistand at be-

tale for omkostningerne, eller at indføre hel eller delvis statslig

støtte til også denne form for PAS-bistand (se kapitel 3).

Hvis der måtte være ønske om, at PAS-tilbuddet forbliver bru-

gerfinansieret, samtidig med at formidlingen overvejende eller

delvist finansieres via gebyrer, bør der tages stilling til, om den

ansvarlige organisation eller myndighed skal pålægges at op-

kræve et særskilt gebyr fra dem, der efterspørger denne ser-

vice, eller om udgifterne fortsat skal afholdes af de gebyrer,

adoptivfamilier med en aktiv sag betaler for at modtage for-

midlingsbistand.

DIA er ifølge de gældende regler berettiget til at opkræve et

gebyr for deres PAS-bistand, der svarer til organisationens re-

elle udgifter.

DIA har valgt ikke at udnytte denne mulighed. Organisationen

mener, at alle adopterede har ret til bistand og støtte til at sø-

ge efter yderligere oplysninger, rejse tilbage til oprindelseslan-

det, etablere kontakt til biologisk slægt etc. Denne støtte bør

efter DIA’s opfattelse ikke være afhængig af betalinger fra de

adopterede, da mulighederne for at søge efter biologisk slægt

eller yderligere oplysninger om den adopteredes baggrund iføl-

ge DIA ikke bør være betinget af den adopterede og familiens

økonomiske forhold.

På linje hermed peger ISS på, at et gebyr for organisationens

PAS-bistand vil kunne begrænse den adopteredes muligheder

for at udøve retten til egen identitet. ISS anbefaler derfor, at

alle former for PAS og særligt PAS i form af søgen efter biolo-

gisk slægt fremover finansieres af staten.

ISS henviser til den politiske aftale fra 2014, hvor det fremgår,

at aftalepartierne anerkender de internationale principper om

vigtigheden af den adopteredes ret til egen identitet. Dette in-

debærer en anerkendelse af den adopteredes muligheder for at

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

110

søge efter oplysninger om egen baggrund og adgangen til dis-

se oplysninger, ligesom aftalen fremhæver omfanget af ad-

gang til oplysninger om adoptionsforløbet i afgiverlandet som

et grundprincip for valget af udenlandske samarbejdsparter om

adoptionsformidling.

For så vidt angår den del af PAS-bistanden, der vedrører akt-

indsigt og opbevaring af afsluttede adoptionssager foreslår

DIA, at der enten afsættes midler til at digitalisere alle afslut-

tede adoptionssager fra udlandet, da det efter DIA’s vurdering

vil føre til en væsentlig forbedring i sagsbehandlingen af hen-

vendelser fra adopterede, der søger om aktindsigt, og forbedre

søgemulighederne. DIA har ikke foretaget beregninger på om-

kostningerne til en digitalisering.

Alternativt foreslår DIA, at Ankestyrelsen overtager ansvaret

for organisationens arkivalier sammen med opgaven med at

give aktindsigt. DIA henviser til, at man i Norge skulle have er-

faring med, at centralmyndigheden opbevarer sagerne og PAS-

opgaven varetages af de formidlende organisationer.

Adgangen til de konkrete sagsakter er et afgørende instrument

for PAS-tilbuddet, og ansvaret for opbevaringen af sagerne bør

derfor i videst mulig udstrækning henhøre under den organisa-

tion eller myndighed, der er ansvarlig for PAS-tilbuddet. Sam-

tidig vurderes det at ville medføre flere administrative opgaver

i både DIA og i Ankestyrelsen, hvis DIA løbende skal overdrage

deres konkrete sager, så snart de afsluttes i organisationen,

ligesom organisationen afskæres fra at have adgang til sager-

ne, når de er overdraget til Ankestyrelsen.

7.4 TILRETTELÆGGELSE I EN UÆNDRET FOR-

MIDLINGSSTRUKTUR

Såfremt organiseringen af formidlingen vil være forankret i en

formidlende organisation, vil DIA fortsat kunne yde den be-

skrevne PAS-bistand.

Det bør fremgå af de vilkår, der fastsættes for organisationens

virksomhed, hvilken PAS-bistand organisationen skal yde, og

hvem der kan søge denne bistand.

Hvis der træffes beslutning om at lade PAS-tilbuddet omfatte

alle internationalt adopterede, foreslås det, at Ankestyrelsen

fortsat bistår med at udlevere den adopteredes sag, hvis adop-

tionen er sket med hjælp fra Terre des Hommes, og at DIA be-

handler den øvrige del af henvendelsen om søgen efter biolo-

gisk slægt, yderligere oplysninger og tilbagerejser.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

111

Hvis det besluttes, at PAS-tilbuddet fremover finansieres af

staten, forventes det, at et økonomisk tilsyn med anvendelsen

af midlerne vil indgå i det generelle tilsyn med organisationens

økonomiske forhold. Samtidig bør det overvejes, om

Ankestyrelsen bør kunne fastlægge retningslinjer for

organisationens PAS-tilbud.

Det kan overvejes, om Ankestyrelsen skal stå til rådighed med

undervisning om de psykologfaglige aspekter i opgaven. Det

kan ligeledes overvejes, om styrelsen generelt skal

samarbejde med DIA i opgaveløsningen ved at bidrage med at

indsamle viden om søgen efter biologisk slægt fra ISS og

andre relevante internationale aktører.

Hvis PAS-bistanden fortsat skal være brugerfinansieret, og DIA

fortsat ikke måtte ønske af egen drift at opkræve betaling for

denne bistand, vil det inden for de nuværende rammer for

organisationens drift være muligt at pålægge organisationen at

opkræve betaling fra de adopterede og adoptivfamilier, der

efterspørger denne bistand, eller indarbejde et krav om dette i

en fremtidig akkrediteringsaftale med organisationen.

Økonomiske konsekvenser

DIA’s udgifter i 2018 til PAS udgjorde ifølge EY’s beregninger i

alt 450.000 kr. Det udgør en egenbetaling på omkring 1000 kr.

pr. henvendelse, såfremt PAS-bistanden fremover finansieres

via egenbetaling. Det bemærkes, at EY’s beregninger ifølge

DIA ikke kan bruges som grundlag for en beregning af, hvilke

ressourcer der er nødvendige for at løse opgaven.

Såfremt denne type PAS-bistand også skal omfatte adopterede

og adoptivfamilier fra Terre des Hommes ville der kunne læg-

ges 10 % til den samlede udgift, der så vil udgøre 495.000 kr.

i alt. Der henvises til oplysningen om, at DIA stiller deres bi-

stand til rådighed i ca. 20.000 adoptionssager, mens adoptio-

nerne fra Terre des Hommes udgør omkring 2000 sager i alt.

Der tages forbehold for eventuelle udsving i omfanget af hen-

vendelser og sagernes kompleksitet.

Der er ikke foretaget beregninger af omkostningerne ved en

digitalisering af de afsluttede sager, DIA opbevarer.

7.5 TILRETTELÆGGELSE I EN STATSLIG FOR-

MIDLINGSSTRUKTUR

Såfremt organiseringen af formidlingen bliver forankret i en

statslig myndighed, og det samtidig besluttes, at den PAS-

bistand DIA yder i dag skal udgøre standarden for et fremtidigt

tilbud i statslig sammenhæng, vil der være behov for

supplerende bistand fra ISS.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

112

De fleste opgaver, der er forbundet med denne form for PAS-

bistand, har ingen statslig myndighed i Danmark som tidligere

nævnt nogen forudgående erfaring med. Det ville derfor være

nødvendigt med bistand fra ISS til at tilvejebringe viden om

regler og praksis i de enkelte afgiverlande og hjælpe med at

etablere kontakt til aktører i udlandet, der ville kunne bistå de

adopterede og deres familier undervejs i processen.

ISS tilbyder blandt andet hjælp til adopterede, der ønsker at

søge oplysninger om egen baggrund og kontakt til biologisk

slægt. Omfanget af behovet for bistand fra ISS ville kunne

variere fra sag til sag, og vil blandt andet afhænge af

omfanget af den hjælp, som den enkelte adopterede og

adoptivfamilie konkret måtte efterspørge.

Omfanget af den nødvendige bistand fra ISS vil også afhænge

af, om der er tale om en adoption fra et eksisterende

samarbejde, hvor den danske centralmyndighed vil have et

forudgående kendskab til hvilke myndigheder eller

organisationer i udlandet, der ville kunne hjælpe den

adopterede eller adoptivfamilien med at kortlægge, hvor de

kan søge om flere oplysninger. Hvis adoptionen er gennemført

i et afgiverland, hvor centralmyndigheden ikke har et direkte

kendskab til regler, myndighedsstruktur og kulturelle forhold,

ville ISS skulle bistå med at indhente de relevante oplysninger.

Gennem årene har de danske formidlende organisationer haft

et samarbejde med mere end 60 forskellige lande.

Økonomiske konsekvenser

Det antages, at centralmyndigheden som minimum må forven-

tes at skulle anvende det samme omfang af ressourcer som

DIA på at yde den beskrevne bistand.

Bistanden fra ISS antages ikke at kunne rummes inden for den

nuværende støtteaftale mellem centralmyndigheden og ISS,

der i 2019 udgjorde 130.000 kr. Det estimeres, at

centralmyndigheden vil få brug for cirka den dobbelte bistand i

forhold til den nuværende.

De samlede udgifter anslås således til i alt at udgøre 625.000

kr. med forbehold for udsving i omfanget af henvendelser og

de enkelte sagers kompleksitet.

SOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 107: Undersøgelser af det danske adoptionssystem, fra social- og indenrigsministeren

113

Fordele

ved at ændre rammerne for PAS-bistand

til søgen efter biologisk slægt

•

Skaber samme ret for alle adopterede til bistand til at

søge efter biologisk slægt.

Øger gennemsigtigheden i gebyrerne for adoptionsan-

søgere.

Sikrer et fortsat højt niveau for PAS-tilbuddet i Dan-

mark.