SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Skatteudvalget 2019-20
SAU Alm.del Bilag 61
Offentligt

November 2019

— 6/2019

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Skatteministeriets

indsats på aktieområdet

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

6/2019

Beretning om

Skatteministeriets

indsats på aktieområdet

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2019

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Skatteministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i marts 2020.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-641-8

ISBN online 978-87-7434-642-5

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Skatteministeriets indsats på

aktieområdet

Ved udgangen af 2018 var der ca. 966.000 borgere i Danmark, som eje-

de aktier i danske depoter med en samlet kursværdi på ca. 250 mia. kr.,

og der var ca. 35.000 selskaber, som ejede noterede aktier for en samlet

kursværdi på ca. 1.045 mia. kr.

Skattereglerne på værdipapirområdet, herunder aktieområdet, er kom-

plekse, og mange skatteydere kender eller forstår ikke reglerne. Borgere

skal som hovedregel betale skat af udbytte og gevinst ved salg af aktier.

Selskaber skal også betale skat af udbytte og årlige kursændringer. Fejl i

skatteansættelsen kan potentielt berøre mange borgere og selskaber både

negativt og positivt og kan have væsentlig økonomisk betydning for staten.

Bankerne har siden den 1. januar 2010 skullet indberette oplysninger om

købs- og salgssummer ved handel med noterede aktier i danske bankde-

poter. Det har muliggjort, at Skattestyrelsen – i forhold til borgerne – kan

foretage fuld automatisk beregning af gevinst og tab ved salg af aktier for

ca. 86 % af kursværdien af de noterede aktier. Tilsvarende automatisk be-

regning finder ikke sted i forhold til selskaberne.

Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende, at Skatteministeriet

ikke har sikret en korrekt beskatning af aktier for borgere og selska-

ber. Særligt burde Skattestyrelsen i højere grad have anvendt de op-

lysninger, som styrelsen modtager fra banker, i skatteberegningen af

gevinst og tab ved salg af unoterede aktier.

Statsrevisorerne finder det foruroligende, at det potentielle tab for

staten ved beskatning af værdipapirer er betydeligt:

•

Hos borgerne er tabet opgjort til 503 mio. kr. årligt.

Fejl og muligt misbrug vedrørende uberettiget fradrag på aktieområ-

det er opgjort til potentielt 377 mio. kr. i 2018.

Hertil kommer, at skattegabet, dvs. mistede skatteindtægter, på sel-

skabsområdet er usikkert og ufuldstændigt.

15. november 2019

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne bemærker:

•

At Skattestyrelsen ikke har fulgt op på, hvorfor ca. 60 % af borgerne

ikke selvangiver gevinst og tab ved salg af noterede aktier, selv om sty-

relsen har gjort opmærksom på det i borgernes årsopgørelse.

At borgere, som har gevinst og tab ved salg af unoterede aktier, kun

beskattes, hvis de selv angiver eventuel gevinst eller tab af aktiesalg,

uanset at Skattestyrelsen har de fornødne oplysninger til at foretage

skatteberegningen.

At Skattestyrelsen ikke har sikret sig tilstrækkeligt mod udbetalinger i

tilfælde, hvor borgere uberettiget angiver tab ved salg af aktier. Skat-

testyrelsen har i 2018 estimeret, at fejl og muligt svig med uberettiget

fradrag vedrørende aktier kan udgøre op til 377 mio. kr.

At der er væsentlig risiko for tab af skatteindtægter på selskabsområ-

det som følge af Skattestyrelsens begrænsede viden om selskabernes

regelefterlevelse. De store værdier, selskaberne ejer aktier for, inde-

bærer, at selv enkelte fejl kan udgøre betydelige beløb.

•

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 3

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 8

2. Indsatsen målrettet borgere ................................................................................................. 12

2�½1. Dataunderstøttelse for beskatning af aktier ...................................................................... 13

2�½2. Monitorering af aktieområdet ................................................................................................... 21

2�½3. Kontrol- og vejledningsindsatsen ............................................................................................ 24

2�½4. Viden om skattegabet for borgere.......................................................................................... 29

3. Indsatsen målrettet selskaber .............................................................................................. 32

3�½1. Skattestyrelsens viden om risici og regelefterlevelse for selskaber ....................... 33

3�½2. Skattestyrelsens kontrol- og vejledningsindsats over for selskaber ...................... 37

Bilag 1. Metodisk tilgang ........................................................................................................................ 41

Bilag 2. Ordliste .......................................................................................................................................... 45

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatteministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Troels Lund Poulsen: februar 2010 - marts 2011

Peter Christensen: marts 2011 - oktober 2011

Thor Möger Pedersen: oktober 2011 - oktober 2012

Holger K. Nielsen: oktober 2012 - december 2013

Jonas Dahl: december 2013 - februar 2014

Morten Østergaard: februar 2014 - september 2014

Benny Engelbrecht: september 2014 - juni 2015

Karsten Lauritzen: juni 2015 - juni 2019

Morten Bødskov: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Skatteministeriet, hvis be-

mærkninger er afspejlet i beretningen.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Skatteministeriets indsats for at sikre en korrekt be-

skatning af aktier ejet af borgere og selskaber.

2. En stor del af befolkningen og mange selskaber ejer og handler med aktier. Borge-

re skal som hovedregel betale skat af udbytte og gevinst ved salg af aktier, mens tab

kan fradrages i indkomsten. Selskaber skal også betale skat af udbytte og årlige kurs-

ændringer på noterede aktier, når selskabet ejer mindre end 10 % af aktierne i det sel-

skab, aktierne vedrører.

3. Skattestyrelsen modtager i stigende grad oplysninger fra banker mv. (tredjepar-

ter), som styrelsen kan bruge i beskatningen. Bankerne har siden den 1. januar 2010

skullet indberette oplysninger om købs- og salgssummer ved handel med noterede

aktier i danske bankdepoter. Fra den 1. januar 2016 har bankerne skullet indberette

oplysninger om købs- og salgssummer ved handel med unoterede aktier i danske

bankdepoter. Skattepligtige borgere er underlagt en oplysningspligt, som betyder, at

borgerne skal selvangive oplysninger på årsopgørelsen, når Skattestyrelsen ikke er

i besiddelse af oplysningerne. Selskaber skal indberette oplysninger om selskabets

regnskab på et oplysningsskema, som dog ikke omfatter oplysninger om aktier.

4. Skattereglerne på værdipapirområdet, herunder aktieområdet, er komplekse, og

mange skatteydere kender eller forstår ifølge Skattestyrelsen ikke reglerne. Mange

borgere har desuden en opfattelse af, at Skattestyrelsen har oplysningerne i forvejen.

Skattestyrelsen har derfor en væsentlig opgave i at sikre, at skatteyderne betaler

den korrekte skat af aktier.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Skatteministeriets indsats har væ-

ret tilstrækkelig i forhold til at sikre en korrekt beskatning på aktieområdet. Vi besva-

rer følgende spørgsmål i beretningen:

Har Skattestyrelsens indsats på borgerområdet været tilstrækkelig til at sikre en

korrekt beskatning af aktier?

•

Har Skattestyrelsens indsats på selskabsområdet været tilstrækkelig til at sikre

en korrekt beskatning af aktier?

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i januar 2019.

•

Noterede og unoterede

aktier

Handel med aktier kan ske på

et reguleret eller et ureguleret

marked. Handel på et regule-

ret marked vil ske via børser,

mens handel på et ureguleret

marked vil ske på uregulerede

handelsplatforme, fx First

North.

Når aktier er optaget til handel

på et reguleret marked, taler

man om noterede aktier, mens

aktier, der ikke er optaget til

handel på et reguleret marked,

benævnes unoterede aktier.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Introduktion og konklusion

Konklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Skatteministeriets indsats ikke har været helt tilstrækkelig

til at sikre en korrekt beskatning af aktier for borgere og selskaber. Skattestyrelsen har

på borgerområdet automatiseret væsentlige dele af beskatningen af noterede aktier.

Noterede aktier vurderes at udgøre mere end 95 % af borgernes aktier. Skattestyrelsen

kan på de områder, hvor beskatningen ikke er automatiseret, fortsat forbedre indsat-

sen. Skattestyrelsen bruger ikke de oplysninger, som styrelsen modtager fra banker, i

skatteberegningen af gevinst og tab ved salg af unoterede aktier. Skattestyrelsen bruger

oplysningerne i den efterfølgende kontrol, men kontrollen gennemføres kun i begræn-

set omfang. På selskabsområdet mangler Skattestyrelsen grundlæggende viden for at

kunne tilrettelægge og gennemføre en tilstrækkelig indsats. Konsekvensen er, at Skatte-

styrelsen ikke fuldt ud kan sikre, at borgere og især selskaber betaler den korrekte skat

af deres aktier. Det medfører, at statskassen kan miste skatteindtægter, men også, at

nogle borgere og selskaber kan komme til at betale for meget i skat. Skattestyrelsen har

beregnet det potentielle tab for staten ved beskatning af værdipapirer alene hos borger-

ne til 503 mio. kr. årligt, hvilket svarer til ca. 2 % af det årlige provenu fra borgernes ak-

tieudbytte og gevinst ved salg af aktier. Det potentielle tab, som er beregnet, før Skatte-

styrelsen har gennemført sin kontrolindsats, er behæftet med usikkerhed. Da beregnin-

gen ikke er fuldt dækkende for aktieområdet, vurderer Rigsrevisionen, at det potentiel-

le tab kan være højere.

I forhold til

borgerne

kan Skattestyrelsen i dag foretage fuld automatisk beregning af ge-

vinst og tab ved salg af aktier for ca. 86 % af kursværdien af de noterede aktier, hvilket

er det økonomisk set væsentligste område. Dermed nyttiggøres hovedparten af de op-

lysninger, som Skattestyrelsen modtager fra tredjepart vedrørende noterede aktier. For

ca. 14 % af de noterede aktier kan Skattestyrelsen i dag ikke foretage en fuld automatisk

skatteansættelse. Dette skyldes manglende oplysninger om aktierne. Hertil kommer, at

unoterede aktier og aktier i udenlandske bankdepoter ikke beskattes, medmindre bor-

gerne selvangiver indkomsten. Skattestyrelsen har ikke fuldstændige opgørelser over,

hvor mange unoterede aktier og aktier i udlandet borgerne ejer.

Undersøgelsen viser desuden, at Skattestyrelsen har oplysninger om salg af unoterede

aktier, som styrelsen ikke bruger i beregningen af gevinst og tab ved salg af unoterede

aktier. Det var formålet med indførelsen af indberetningspligten den 1. januar 2016, at

Skattestyrelsen skulle bruge disse oplysninger til at sikre automatisk beregning af skat

af gevinst og tab ved salg af unoterede aktier. Desuden selvangiver ca. 60 % af borger-

ne ikke, når Skattestyrelsen i forbindelse med årsopgørelsen gør borgerne opmærk-

somme på at selvangive gevinst og tab af salg af noterede aktier i danske bankdepoter.

Skattestyrelsen har ikke fulgt op på, om borgerne selvangiver, herunder årsagerne til

manglende selvangivelse. Konsekvensen er, at nogle borgere ikke beskattes af gevin-

ster eller modtager fradrag for tab.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Introduktion og konklusion |

Skattestyrelsen har ikke i tilstrækkelig grad overvåget beløb for tab ved aktiesalg, som

oplyses af borgerne på årsopgørelsen. Det betyder, at der er risiko for, at borgere, der

uberettiget angiver tab ved salg af aktier og derved opnår fradrag, ikke opdages. Derud-

over er Skattestyrelsens viden om borgernes regelefterlevelse mangelfuld, hvilket bety-

der, at styrelsen ikke har et fuldt tilstrækkeligt grundlag for at prioritere indsatsen mod

de områder, hvor regelefterlevelsen er lavest.

Skattestyrelsen har i perioden 2013-2018 målrettet kontrol- og vejledningsindsatsen

vedrørende borgere, der ejer aktier, mod salg af noterede aktier. Skattestyrelsen har i

begrænset omfang kontrolleret salg af aktier i udenlandske depoter, og om borgere,

der har selvangivet, har selvangivet korrekt.

På

selskabsområdet

har Skattestyrelsen ikke tilstrækkelig viden om regelefterlevelsen

som grundlag for indsatsen. Skattestyrelsen vurderer, at risikoen for fejl i beskatning

af aktier hos selskaber er lav, set i lyset af at selskaberne i vid udstrækning er undtaget

skattepligt. Skattestyrelsen har dog ikke løbende fulgt op på, om selskaberne klassifi-

cerer skattepligtige aktier som skattefrie, på trods af at dette ifølge styrelsen udgør den

største risiko for forkert beskatning på området. Desuden har Skattestyrelsens kontrol-

indsats i forhold til selskaber i perioden 2013-2018 kun i begrænset omfang dækket ak-

tiebeskatning. Indsatsen har i nogen grad omfattet udbytteskat, men Skattestyrelsen

har ikke gennemført kontrol målrettet kursændringer på skattepligtige aktier ejet af sel-

skaber. Rigsrevisionen vurderer, at der er væsentlig risiko for tab af skatteindtægter på

området set i lyset af de store værdier, selskaberne ejer aktier for, hvor selv enkelte fejl

kan udgøre betydelige beløb.

1.2. Baggrund

Aktieområdets økonomiske betydning

6. En stor del af den danske befolkning ejer og sælger aktier. Skattestyrelsens opgø-

relser viser, at der er en stor overvægt af noterede aktier. Skattestyrelsen har således

opgjort, at der ved udgangen af 2018 var ca. 966.000 borgere i Danmark, som ejede

aktier i danske depoter med en samlet kursværdi på ca. 249,9 mia. kr. Ca. 831.000 af

disse borgere – svarende til 86,0 % – ejede udelukkende noterede aktier, mens ca.

6,1 % kun ejede unoterede aktier. Ca. 7,9 % af borgerne ejede både noterede og uno-

terede aktier. Opgjort ved kursværdier udgjorde omfanget af noterede aktier ejet af

borgere ca. 96,7 % af den samlede aktiebeholdning i danske depoter. I 2018 blev der

samlet set solgt aktier for 89,6 mia. kr. Heraf udgjorde salget af noterede aktier ifølge

Skattestyrelsen ca. 98,6 % af det samlede salg af aktier, mens salget af unoterede ak-

tier udgjorde 1,4 % af det samlede salg.

Der er dog usikkerhed om tallene for, hvor mange borgere der ejer unoterede aktier,

ligesom der er usikkerhed om salget af unoterede aktier. Det skyldes, at Skattestyrel-

sens opgørelser kun medtager de unoterede aktier, som styrelsen får oplysninger om.

Der findes imidlertid også et ukendt antal skattepligtige unoterede aktier, som Skatte-

styrelsen ikke modtager indberetninger om. Dermed kan fordelingen mellem antallet

af borgere, som ejer og sælger noterede og unoterede aktier, være en anden.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Introduktion og konklusion

7. En væsentlig andel af danske selskaber ejer også skattepligtige aktier for store be-

løb. Ifølge Skattestyrelsens opgørelser var der ved udgangen af 2018 ca. 130.000 sel-

skaber, der ejede aktier i andre danske selskaber. Ca. 35.000 af disse selskaber ejede

noterede aktier for en samlet kursværdi på ca. 1.045 mia. kr. Skattestyrelsen har ikke

fuldstændige opgørelser over, hvor mange selskaber der ejer unoterede aktier, eller

opgørelser over kursværdier eller udbytte for størstedelen af selskabernes unoterede

aktier. Selskaberne solgte aktier for ca. 746 mia. kr. i 2018, hvoraf ca. 98,3 % vedrørte

salg af noterede aktier.

8. Skattestyrelsen har desuden ikke komplette opgørelser over, hvor stor en del af sel-

skabers aktier der er skattepligtige. Skattestyrelsen anslår dog på baggrund af analy-

ser udarbejdet i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse, at ca. 25 % af danske

selskaber var skattepligtige af kursændringer og udbytte af aktier i andre danske sel-

skaber ved udgangen 2018, og at ca. 3 % af danske selskaber kun var skattepligtige af

udbytte. Opgørelserne er ifølge Skattestyrelsen behæftede med væsentlig usikkerhed

og omfatter ikke alle selskaber, der ejer aktier, herunder danske selskaber, der ejer

aktier i udenlandske selskaber. Andelen af aktier ejet af selskaber, der er skattepligti-

ge, kan derfor være højere eller lavere, end Skattestyrelsens estimat indikerer.

9. Borgere er ikke skattepligtige af kursværdien, men kun af aktieavancen ved salg af

aktier og ved udlodning af udbytte til aktionærerne. Selskaber er skattepligtige af

kursændringer og udbytte på nogle typer aktier.

10. Statens skatteprovenu fra borgernes udbytte og gevinst ved salg af aktier var i

gennemsnit ca. 22,7 mia. kr. årligt i perioden 2015-2017. Skat af kursændringer på ak-

tier ejet af selskaber indgår i den samlede selskabsskat og er ikke særskilt opgjort.

Fejl i skatteansættelsen kan potentielt berøre mange borgere og selskaber både ne-

gativt og positivt og kan have væsentlig økonomisk betydning for staten.

Reglerne for aktiebeskatning

Beskatning af aktie-

indkomst

Udbytte af aktier og gevinst

ved salg af aktier er aktieind-

komst. Borgeres aktieind-

komst beskattes med 27 % af

de første 54.000 kr. (i 2019).

Aktieindkomst ud over

54.000 kr. beskattes med

42 %. Selskabers gevinster

og tab som følge af kursstig-

ninger eller kursfald på skat-

tepligtige aktier beskattes

som udgangspunkt med 22 %

(selskabsskat).

11. Borgere, der ejer aktier, skal som hovedregel betale skat af udbytte og gevinst ved

salg af aktier. Tab ved salg af aktier kan fradrages i indkomsten. Reglerne for fradrag

for tab på aktier er forskellige, afhængigt af om der er tale om noterede eller unotere-

de aktier.

Tab på aktier, der er optaget til handel på et reguleret marked (noterede aktier), kan

kun fradrages i udbytte og gevinst fra noterede aktier (aktieindkomst). Tab på aktier,

der ikke er optaget til handel på et reguleret marked (unoterede aktier), kan fradrages

i udbytte og gevinst fra både noterede og unoterede aktier. Skatteværdien af et even-

tuelt overskydende tab på unoterede aktier kan herefter fradrages i de øvrige person-

skatter på årsopgørelsen, overføres til en ægtefælle eller fremføres til senere år.

På aktieområdet findes desuden en række overgangsregler, jf. boks 1, som betyder,

at borgeres gevinster ved salg af noterede aktier i nogle tilfælde er skattefrie.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Introduktion og konklusion |

Boks 1

Overgangsregler for borgeres beskatning af aktier

Gevinster ved salg af noterede aktier er skattefrie, når aktierne er erhvervet inden ud-

gangen af 2005, når aktierne har været ejet i mindst 3 år, og når aktiebeholdningens

værdi samtidig ikke oversteg 136.600 kr. pr. 31. december 2005 (273.100 kr. for ægte-

fæller). Alle aktier erhvervet fra den 1. januar 2006 er fuldt skattepligtige.

12. Tabel 1 viser reglerne for selskabers skattepligt og skattefrihed.

Tabel 1

Skattepligt og skattefrihed for selskaber, som ejer aktier

Ejerskab af mindst 10 % af aktierne eller

aktier i koncernforbundne selskaber

(noterede og unoterede aktier)

Kursændringer

Udbytte

Porteføljeaktier

Noterede aktier

Skattepligt

Unoterede aktier

Skattefrihed

Skattepligt

Skattefrihed

Hovedreglen er, at gevinster ved kursændringer på unoterede porteføljeaktier er skattefrie. Selskaber er dog skattepligtige af gevinster på unotere-

de porteføljeaktier, hvis den samlede værdi af selskabets noterede aktier overstiger 85 % af selskabets egenkapital. I dette tilfælde kan selskabet

vælge, om beskatningen skal ske af de løbende årlige kursændringer eller af gevinster ved salg af aktierne.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

Når selskaber ejer mindst 10 % af aktierne i et andet selskab (datterselskab) eller ak-

tier i koncernforbundne selskaber, er aktierne skattefrie. Aktier ud over aktier i dat-

terselskaber og koncernforbundne selskaber kaldes porteføljeaktier. Selskaber skal

som en del af selskabsskatten betale skat af løbende kursændringer på porteføljeak-

tier, hvis der er tale om noterede aktier, mens kursændringer på unoterede porteføl-

jeaktier som hovedregel er skattefrie. Selskabers udbytte af porteføljeaktier er skat-

tepligtige, uanset om aktierne er noterede eller unoterede.

Datterselskaber og kon-

cernforbundne selskaber

Et selskab regnes for at være

datterselskab

til et andet

selskab (moderselskabet), når

moderselskabet ejer mindst

af aktierne i datterselska-

bet.

Koncernforbundne selskaber

er en gruppe af selskaber, der

gennem aktiebesiddelse kon-

trolleres af ét eller flere andre

selskaber (moderselskaber)

eller af samme person eller

gruppe af personer. Der er

særlige regler for sambeskat-

ning af koncernforbundne sel-

skaber.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Introduktion og konklusion

Indberetninger og Skattestyrelsens beregning af skat af aktier

13. Figur 1 viser, hvordan skat af aktier for borgere i nogle tilfælde beregnes automa-

tisk og i andre tilfælde ikke gør, hvilket bl.a. afhænger af de oplysninger, Skattestyrel-

sen modtager fra bankerne.

Figur 1

Indberetninger og Skattestyrelsens beregning af skat af aktier

SKATTESTYRELSEN

BORGER

KR.

Udbytte fortrykkes i et låst

felt, og beskatning sker

automatisk

Årsopgørelse A

Låst felt

BANK

Banker indberetter

oplysninger om udbytte og

køb og salg af aktier

Beregning af gevinst og tab ved

salg af noterede aktier, som er

grundregistrerede ved hjælp

af et beregningssystem

(VPS)

Årsopgørelse B

Fortrykt

Ingen automatisk beregning af

gevinst og tab ved salg af

unoterede aktier samt noterede

aktier, som

ikke

er grundregistrede

Årsopgørelse C

Selvangivelse

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Introduktion og konklusion |

Udbytte af aktier i danske aktiedepoter indberettes af bankerne. For udbytte fra ak-

tier i unoterede danske selskaber, som ikke er registreret i en værdipapircentral, har

det udloddende selskab pligt til at indberette oplysninger om udbyttemodtager til

Skattestyrelsen. Skattestyrelsen anser disse oplysninger for at have en høj datakvali-

tet, og beløb for opnået udbytte er derfor for hovedparten fortrykt og låst på borge-

rens årsopgørelse (angivet ved A i figuren). Det betyder, at borgeren ikke selv kan ret-

te i oplysningerne, og at beskatningen sker automatisk. Da feltet er låst, er det Skat-

testyrelsens ansvar, at oplysningerne om udbytte er korrekte.

Herudover indberetter bankerne oplysninger til Skattestyrelsen om borgernes handel

med aktier, herunder aktiens købs- og salgspris, når en aktie handles. Det betyder, at

Skattestyrelsen i mange tilfælde kan beregne gevinst eller et eventuelt tab ved salg af

en aktie, som fortrykkes på borgerens årsopgørelse (angivet ved B i figuren). Borgeren

kan ændre i de fortrykte beløb, og det er altid borgerens ansvar at rette i beløb for ge-

vinster og tab, hvis disse er forkerte.

Endelig er der en række tilfælde, hvor Skattestyrelsen bl.a. mangler oplysninger og ik-

ke kan beregne og fortrykke gevinster og eventuelle tab ved salg af aktier på borge-

rens årsopgørelse (angivet ved C i figuren). Det gælder bl.a. salg af unoterede aktier

og aktier i udenlandske depoter. I disse tilfælde skal borgeren selv angive beløbene

på årsopgørelsen.

14. Skattereglerne på værdipapirområdet, herunder aktieområdet, er komplekse, og

mange borgere har ikke kendskab til eller forstår ikke reglerne. Det komplekse regel-

sæt medfører ifølge Skattestyrelsen, at mange borgere angiver gevinster og tab ved

salg af aktier forkert, og skatteansættelsen bliver derfor forkert, medmindre Skatte-

styrelsen eller borgerne selv opdager og retter fejl.

Ifølge Skattestyrelsen er området desuden præget af, at mange borgere slet ikke selv-

angiver gevinster og tab ved salg af aktier. Skattestyrelsen har peget på, at årsagen

kan være, at borgerne har vænnet sig til, at Skatteforvaltningen på andre områder

modtager mange oplysninger fra tredjeparter, fx arbejdsgivere og banker. Mange bor-

gere kan derfor ifølge Skattestyrelsen have en fejlagtig opfattelse af, at Skatteforvalt-

ningen har alle oplysninger i forvejen, og at skatteansættelsen sker helt automatisk.

15. Ligesom på borgerområdet skal banker og udloddende selskaber indberette op-

lysninger om selskaber, der ejer aktier. Oplysningerne vedrører kursværdier, salg af

aktier, udbytte og oplysninger om selskaberne som depotejere. Selskaberne er dog

stadig forpligtede til selv at oplyse om deres skatteforhold i forbindelse med den år-

lige selvangivelse på et aggregeret niveau.

Mange selskaber bruger ifølge Skattestyrelsen en revisor til at gennemgå og kontrol-

lere selskabets regnskab. Skattestyrelsen har dog erfaring for, at selskaberne også

begår fejl vedrørende opgørelser af aktieindkomsten.

Aktiedepot

I dag bliver alle aktier som ud-

gangspunkt registreret elek-

tronisk, og alle, der ejer aktier,

skal have et depot indeholden-

de deres aktiebeholdning. Det

er muligt at have flere depoter.

De fleste depoter er placeret i

en bank.

Værdipapircentral

En værdipapircentral er en

finansiel servicevirksomhed,

som står for registrering af

handlen med aktier og obliga-

tioner.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Introduktion og konklusion

16. Det komplekse regelsæt og den kun delvist automatiserede skatteberegning bety-

der, at Skattestyrelsen har en væsentlig opgave i at sikre, at borgerne angiver oplys-

ninger om udbytte og gevinster og tab ved salg af aktier, og at sikre, at oplysningerne

er korrekte, så borgerne betaler den skat, de skal. I forhold til selskaberne har Skatte-

styrelsen en opgave i at sikre, at selskaberne betaler den korrekte skat, mens det er

selskabernes ansvar at sikre, at de oplysninger, som indgår i regnskaberne, og som

udgør beskatningsgrundlaget, er korrekte.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

17. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Skatteministeriets indsats er til-

strækkelig i forhold til at sikre en korrekt beskatning på aktieområdet. I praksis vare-

tages opgaven af Skattestyrelsen. Vi lægger til grund, at Skattestyrelsen selv vurde-

rer, at kontrol har større effekt på regelefterlevelsen på området end vejledning. Vi

har fokus på Skattestyrelsens indsats både i forhold til borgere og selskaber.

Vi er opmærksomme på, at der kan være forhold, som gør, at Skatteministeriet ikke i

alle tilfælde kan sikre en korrekt beskatning på aktieområdet. Det ændrer dog ikke

ved den grundlæggende præmis for undersøgelsen, at det er ministeriets opgave at

sikre en korrekt beskatning af aktier.

Figur 2 viser de elementer, vi finder mest centrale i Skattestyrelsens arbejde med at

sikre en korrekt beskatning, herunder styrelsens brug af data, styrelsens monitore-

ring af indtægter og udgifter samt styrelsens kontrolindsats og viden om regelefterle-

velsen og skattegabet på området.

Figur 2

Centrale elementer i Skattestyrelsens indsats for at sikre korrekt

beskatning af aktier

Data

Viden om skattegab

Korrekt beskatning

Monitorering

Kontrol

(og vejledning)

Kilde:

Rigsrevisionen.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Introduktion og konklusion |

18. I forhold til borgeres aktiebeskatning (kapitel 2) undersøger vi for det første, om

Skattestyrelsen har tilstrækkelige oplysninger til at kunne fastsætte skatten på ak-

tier. Vi tager bl.a. afsæt i skattekontrolloven og skatteindberetningsloven, der regule-

rer henholdsvis skatteyderes oplysningspligt og tredjeparters indberetningspligt. Vi

undersøger, om Skattestyrelsen nyttiggør de oplysninger, som styrelsen modtager

fra tredjeparter, til at fastsætte en korrekt skatteansættelse. Ved nyttiggørelse for-

står vi dels, om Skattestyrelsen foretager en automatisk skatteberegning, når styrel-

sen har alle fornødne oplysninger, dels om styrelsen gør borgeren opmærksom på, at

borgeren skal selvangive, når styrelsen mangler oplysninger, og om styrelsen anven-

der oplysningerne i kontrolindsatsen. Dette er vigtigt, for at Skattestyrelsen kan sikre

en korrekt skatteansættelse.

For det andet undersøger vi, om Skattestyrelsen løbende monitorerer borgeres tab

ved aktiesalg. Tab ved salg af aktier kan fradrages i borgerens aktieindkomst og kan

resultere i nedsættelse af beskatningen (noterede aktier) eller udbetalinger i form af

overskydende skat (unoterede aktier). Muligheden for udbetaling af overskydende

skat som følge af tab på unoterede aktier medfører efter Rigsrevisionens opfattelse

en risiko for uberettigede udbetalinger. Udbetalingen kan dog ikke overstige den for-

skudsskat, som borgeren har betalt. Hvis Skattestyrelsen derfor skal undgå uberetti-

gede udbetalinger, er det vigtigt, at styrelsen løbende monitorerer fradrag og udbeta-

linger.

For det tredje undersøger vi i forhold til borgerne, om den gennemførte kontrolindsats

er målrettet de risikofyldte dele af aktieområdet, så kontrollen er effektiv, og skatte-

gabet reduceres mest muligt. Vi anser – ligesom Skattestyrelsen – de mest risikofyld-

te områder for at være de områder, hvor der ikke eller kun delvist er data fra tredje-

parter, og hvor Skattestyrelsen derfor er særligt afhængig af borgernes egne oplys-

ninger som grundlag for skatteansættelse af gevinster og tab ved salg af aktier. Bag-

grunden er Skattestyrelsens viden om, at der er mange fejl i skatteansættelsen af bor-

geres salg af aktier.

For det fjerde undersøger vi, om Skattestyrelsen har en tilstrækkelig viden om borger-

nes regelefterlevelse på aktieområdet. Et estimat for skattegabet og en viden om bor-

gernes regelefterlevelse er et væsentligt grundlag for at kunne prioritere og målrette

indsatsen derhen, hvor regelefterlevelsen er lavest, og skattegabet er størst.

I forhold til selskabsområdet (kapitel 3) undersøger vi Skattestyrelsens datagrundlag,

og om styrelsen har tilstrækkelig viden om selskabernes regelefterlevelse og om skat-

tegabet som grundlag for at vurdere risici på området og sikre en korrekt beskatning

af selskaber, der ejer aktier. Vi undersøger desuden, i hvilket omfang Skattestyrelsens

kontrolindsats målrettet selskaber har omfattet aktiebeskatning. Da der ikke gælder

samme regler for selskaber som for borgere for at få udbetalt overskydende skat ved

tab på aktier, har vi ikke undersøgt Skattestyrelsens monitorering af selskaber på det-

te område.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Introduktion og konklusion

Metode

19. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af skriftligt materiale, dataanalyse og

møder med Skatteministeriet og Skattestyrelsen.

Vi har bl.a. gennemgået lovgivningen på aktieområdet, Skattestyrelsens compliance-

og skattegabsanalyser, materiale vedrørende Skattestyrelsens planlægning og eva-

luering af kontrol- og vejledningsprojekter på værdipapirområdet samt materiale ved-

rørende Skattestyrelsens monitorering af udgifter (udbetalinger) og indtægter på ak-

tieområdet.

20. Undersøgelsen bygger desuden på en analyse af data fra Skattestyrelsen om bor-

geres salg af noterede og unoterede aktier og data for, i hvor mange tilfælde Skatte-

styrelsen kan foretage en skatteberegning af gevinst og tab ud fra bankernes oplys-

ninger køb og salg af aktier.

Vi har analyseret data for, hvor mange borgere der har modtaget og reageret på an-

modninger fra Skattestyrelsen om at selvangive oplysninger om udbytte og gevinst

ved salg af noterede aktier. Vi har også analyseret data, der belyser, i hvor mange til-

fælde borgerne har undladt at angive gevinst og tab ved udløbet af selvangivelsesfri-

sten. Vi har desuden analyseret data for, hvor stor en andel af de borgere der har solgt

unoterede aktier, som generelt selvangiver gevinst og tab ved salg af aktier på årsop-

gørelsen.

Værdipapirsystemet

Værdipapirsystemet (VPS) er

et hjælpesystem, som borgere

kan anvende til at opgøre ge-

vinster og tab på aktier og in-

vesteringsbeviser. Systemet

indeholder de oplysninger,

som Skattestyrelsen modta-

ger fra tredjeparter (banker,

selskaber mv.), og her kan bor-

geren via TastSelv supplere

med egne oplysninger (grund-

registrering). Når oplysninger

om en aktie er indtastet i VPS,

overføres oplysningerne om

gevinst eller tab fremover til

borgerens årsopgørelse, og

beskatningen sker automatisk.

VPS indeholder oplysninger

om ejerandelen af værdipapi-

rer (hvis værdipapirerne har

flere ejere), typen af værdipa-

pirer, beholdninger samt an-

skaffelses- og salgssummer.

Vi har endvidere indhentet og analyseret data om Skattestyrelsens grundregistrering

af beholdninger af noterede aktier. Grundregistreringen skal sikre, at skatteberegnin-

gen fremadrettet kan ske via indberetningerne fra tredjeparter og Skattestyrelsens

værdipapirsystem (VPS).

I forhold til selskaber har vi indhentet data for, hvor mange store selskaber Skattesty-

relsen har risikovurderet og kontrolleret i undersøgelsesperioden, særligt med hen-

blik på aktiebeskatning, og hvor mange fejl styrelsen har konstateret vedrørende ak-

tier. Endelig har vi analyseret data for omfanget af Skattestyrelsens kontrol af små og

mellemstore selskaber.

21. Vi har haft flere møder med Skattestyrelsen. Møderne har taget afsæt i Skattesty-

relsens arbejdsprocesser og indsats for at sikre en korrekt beskatning af aktier. Vi

har bl.a. drøftet styrelsens brug og kontrol af data fra tredjeparter, styrelsens monito-

rering af aktieområdet, kontrol- og vejledningsindsatser af borgere og selskaber samt

styrelsens analyser af borgeres og selskabers regelefterlevelse. Desuden har vi på

møderne drøftet styrelsens arbejde med at forbedre rammerne for beskatning og

kontrol af borgeres og selskabers aktier.

22. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Introduktion og konklusion |

Afgrænsning

23. Undersøgelsen omfatter Skattestyrelsens indsats for at sikre en korrekt beskat-

ning, når borgere og selskaber i Danmark handler med aktier, opnår skattepligtige

kursgevinster og modtager udbytte. Undersøgelsen omfatter hovedsageligt perioden

fra 2013 og frem. Dog omfatter undersøgelsen også Skattestyrelsens grundregistre-

ring af aktionærer i VPS fra 2010, hvor VPS blev indført.

24. Vi har ikke undersøgt Skattestyrelsens refusion af udbytteskat. Rigsrevisionen har

tidligere undersøgt SKATs refusion af udbytteskat i beretning om SKATS forvaltning

af og Skatteministeriets tilsyn med refusion af udbytteskat fra februar 2016.

25. Undersøgelsen omfatter ikke beskatning af andre værdipapirer end aktier, fx obli-

gationer og handel med virtuel valuta. Aktier i investeringsforeninger, hvor der gælder

særlige skatteregler, er heller ikke omfattet af undersøgelsen. Undersøgelsen omfat-

ter derudover ikke gevinst og tab på aktier, der indgår i pensionsordninger, som be-

skattes efter pensionsafkastbeskatningsloven.

Undersøgelsen omfatter desuden ikke vejledningen til borgere og selskaber på Skat-

teministeriets og Skattestyrelsens hjemmesider, ligesom vi ikke har undersøgt Skatte-

styrelsens telefonbetjening og den vejledning, der i øvrigt varetages i Skattestyrelsens

kundecenter. Vi behandler dog den vejledning, Skattestyrelsen har foretaget som led

i indsatsprojekter.

26. Vi har ikke testet, om beregninger af gevinst og tab ved aktiesalg foretages korrekt

i VPS, og om beløb overføres korrekt på borgerens årsopgørelse.

27. Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen forventer at fremlægge en rapport ultimo

2019, som har til formål at belyse hovedudfordringerne på værdipapirområdet. Rap-

porten, som er afgrænset til at omhandle borgerområdet, vil ifølge Skattestyrelsen

fremhæve områder, hvor der er mulighed for at arbejde videre med forenklingsfor-

slag. Skatteministeriets arbejde med forenkling af skattereglerne på værdipapirom-

rådet har ikke været en del af Rigsrevisionens undersøgelse.

28. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en ord-

liste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

2. Indsatsen målrettet

borgere

Delkonklusion

Skattestyrelsens indsats på borgerområdet er ikke helt tilstrækkelig til at sikre en kor-

rekt beskatning af aktier. Det medfører risiko for fejl i skatteansættelser af borgernes

aktier.

Skattestyrelsen har sikret automatisk beskatning af noterede aktier købt efter den 1. ja-

nuar 2010. Skattestyrelsen havde i 2018 sikret, at ca. 425.000 aktionærer, svarende til

ca. 47 % af alle borgere, som ejede noterede aktier, var fuldt registreret i Værdipapir-

systemet (VPS). For ca. 482.000 aktionærer har Skattestyrelsen gennemført en delvis

registrering af aktiebeholdningerne. Skattestyrelsen kan via VPS foretage en automa-

tisk beregning af gevinst og tab for ca. 86 % af den samlede værdi af de noterede aktier.

Dermed nyttiggøres hovedparten af de oplysninger, som Skattestyrelsen modtager fra

tredjepart vedrørende noterede aktier. For ca. 14 % af den samlede værdi af de notere-

de aktier kan Skattestyrelsen ikke foretage en automatisk beregning af gevinst og tab.

Noterede aktier udgør den økonomisk set væsentligste del af borgernes aktier.

Borgere, som ikke er fuldt registreret i VPS, bliver gjort opmærksomme på at selvangi-

ve gevinst og tab ved salg af noterede aktier i danske banker. Ca. 60 % af borgerne rea-

gerer ikke, og Skattestyrelsen har ikke fulgt op på, hvad årsagen er. Skattestyrelsen ved

derfor ikke, i hvilket omfang der tabes skatteindtægter, fordi borgerne ikke selvangiver

gevinster.

Skattestyrelsen modtager i forhold til unoterede aktier oplysninger om salg via banker-

ne, som styrelsen ikke bruger i skatteberegningen af gevinst og tab ved salg af unotere-

de aktier. I disse tilfælde beskattes borgerne kun, hvis de selv angiver eventuel gevinst

eller tab af aktiesalg, uanset at Skattestyrelsen har de fornødne oplysninger. Det var

formålet med indførelsen af indberetningspligten vedrørende unoterede aktier i 2016,

at Skattestyrelsen skulle bruge oplysningerne til at sikre automatisk beregning af skat

af gevinster og tab på unoterede aktier, hvilket i højere grad kunne sikre en korrekt be-

skatning.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

Skattestyrelsen har ikke sikret sig tilstrækkeligt mod udbetalinger i tilfælde, hvor bor-

gere uberettiget angiver tab ved salg af aktier. Skattestyrelsen har fra 2018 overvåget

udviklingen i felter på årsopgørelsen vedrørende aktier på et overordnet niveau. Skat-

testyrelsen kan dog ikke adskille tab fra gevinster og dermed specificere, hvad borger-

ne angiver som tab. Skattestyrelsen gennemførte i oktober 2018 en analyse, hvor styrel-

sen estimerede fejl og muligt svig med fradrag vedrørende aktier på op til 377 mio. kr.

Der er tale om udsving i fradrag, som kun kan betragtes som potentielt svig og ikke kon-

kret konstateret svig. Skattestyrelsen har ikke undersøgt, hvor stor en andel af estima-

tet der dækker over reelle fejl og svig. Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen for ind-

komståret 2018 (i foråret 2019) har indført flere værn mod misbrug, og at styrelsen vil

vurdere en gruppe sager, hvor der blev udbetalt overskydende skat i 2018, før styrel-

sen indførte logiske kontroller og udbetalingskontrol.

Skattestyrelsen har i perioden 2013-2018 målrettet kontrol- og vejledningsindsatsen

vedrørende borgere, der ejer aktier, mod salg af noterede aktier. En større del af de

borgere, som har handlet aktier i undersøgelsesperioden, er dog ikke blevet kontrolle-

ret. Skattestyrelsen har således kun i begrænset omfang kontrolleret borgere, som har

selvangivet, og borgere, som har solgt aktier i udenlandske depoter.

Skattestyrelsen har opgjort den generelle fejlprocent for værdipapirer til 13 %. Des-

uden er fejlprocenterne for henholdsvis unoterede aktier og aktier i udenlandske de-

poter opgjort til 41 % og 47 %. Det potentielle tab for staten ved beskatning af værdipa-

pirer hos borgerne, før Skattestyrelsen gennemfører kontrol, er opgjort til 503 mio. kr.

årligt i forbindelse med opgørelsen af skattegabet. Dette beløb kan dog efter Rigsrevi-

sionens vurdering være højere, da opgørelsen ikke er fuldt dækkende. Grundlaget for

Skattestyrelsens prioritering af indsatsen vedrørende borgere, der ejer aktier, kan der-

for styrkes.

29. Dette kapitel handler om, hvorvidt Skattestyrelsens indsats på borgerområdet

har været tilstrækkelig til at sikre en korrekt beskatning af aktier. Som led heri under-

søger vi Skattestyrelsens brug af data, styrelsens kontrolindsats samt styrelsens mo-

nitorering og viden om regelefterlevelsen på aktieområdet.

2.1. Dataunderstøttelse for beskatning af aktier

30. Vi har undersøgt, om Skattestyrelsen nyttiggør de oplysninger, som styrelsen

modtager fra tredjeparter, i størst muligt omfang til at sikre en korrekt skatteansæt-

telse.

Skattereglerne på aktieområdet er komplekse. Mange borgere forstår eller har ikke

kendskab til reglerne. Det betyder ifølge Skattestyrelsen, at mange borgere angiver

gevinster og tab ved salg af aktier forkert, hvilket har betydning for skatteansættelsen.

Ifølge Skattestyrelsen er skatteadfærden på området desuden præget af, at mange

borgere slet ikke selvangiver, fordi borgerne har den opfattelse, at Skattestyrelsen har

oplysningerne i forvejen.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

Skattestyrelsen modtager i stigende grad oplysninger, som styrelsen kan bruge i be-

skatningen, fra banker mv. Det er vigtigt, at Skattestyrelsen nyttiggør de oplysninger,

som styrelsen modtager fra tredjeparter, til at sikre en korrekt skatteansættelse. Ved

nyttiggørelse forstår vi dels, om styrelsen foretager en automatisk skatteberegning,

når styrelsen har alle fornødne oplysninger, dels om styrelsen gør borgeren opmærk-

som på, at borgeren skal selvangive, når styrelsen mangler oplysninger.

Data om udbytte og handel med aktier

31. Skattestyrelsen beregner skat af gevinster og tab ved salg af aktier på baggrund af

de oplysninger, borgerne selvangiver, eller på baggrund af tredjepartsoplysninger fra

selskaber, banker mv. Den konkrete skatteansættelse sker i forbindelse med årsop-

gørelsen.

32. Tabel 2 viser, hvornår Skattestyrelsen kan foretage en automatisk beregning af

gevinster og tab ved salg af aktier på baggrund af de oplysninger, som styrelsen mod-

tager.

Tabel 2

Datagrundlag for automatisk skatteberegning for borgeres aktiehandel

Fuldstændigt

datagrundlag

(via tredjeparts-

indberetninger)

Noterede aktier i danske depoter

Aktier købt efter 1. januar 2010

Aktier købt før 1. januar 2010

Aktier i depot med flere end 2 ejere

Både noterede og unoterede aktier

Aktier uden handelsnota

(fx aktier modtaget som gave eller arv)

Aktieløn/medarbejderaktier

Aktier i udenlandske depoter

Unoterede aktier

Aktier købt efter 1. januar 2016

Aktier købt før 1. januar 2016

Aktier uden for depot

It-system

til beregning af

gevinst og tab

Automatisk

skatteberegning

Nej

VPS

Nej

VPS

(kun for noterede aktier)

Nej

Skattestyrelsen har i nogle tilfælde oplysninger fra tredjeparter om salg af aktierne, men mangler oplysninger om køb, og styrelsen kan derfor ikke

foretage en automatisk skatteberegning. Hvis borgeren supplerer oplysningerne fra tredjeparter med købsoplysninger, vil det være muligt at bereg-

ne gevinst og tab på noterede aktier købt før den 1. januar 2010.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

Skattestyrelsen modtager i dag oplysninger fra bankerne om borgernes aktiebehold-

ninger og købs- og salgspriser for noterede og unoterede aktier. Det skyldes, at ban-

kerne har haft pligt til at indberette oplysninger om deres kunders køb og salg af note-

rede aktier i danske bankdepoter siden den 1. januar 2010.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

Fra den 1. januar 2016 har bankerne også skullet indberette oplysninger om køb og

salg af unoterede aktier i danske depoter. Derudover skal bankerne indberette oplys-

ninger om udbytte fra aktier i danske depoter. Selskaber har pligt til at indberette, når

de udsteder medarbejderaktier, og når de tilbagekøber egne aktier, herunder medar-

bejderaktier. Unoterede danske selskaber, der ikke er registreret i en værdipapircen-

tral, har pligt til at indberette oplysninger om udloddet udbytte og udbyttemodtagere,

hvis de udlodder udbytte.

På denne baggrund kan Skattestyrelsen for noterede aktier købt efter den 1. januar

2010 foretage en automatisk skatteberegning baseret på tredjepartsoplysningerne.

Dette er ikke muligt for unoterede aktier, da Skattestyrelsen ikke har et it-system, der

kan håndtere oplysningerne og foretage skatteberegning af unoterede aktier. Dermed

nyttiggør Skattestyrelsen ikke de oplysninger, som bankerne indberetter om unotere-

de aktier, i skatteberegningen.

33. Skattestyrelsen gennemfører kontrol af de indberetninger, der kommer fra banker,

selskaber mv., for at sikre, at der ikke er fejl i oplysningerne, når de lægges til grund for

skatteberegningen eller bruges i forbindelse med styrelsens kontrolindsats. Kontrollen

er tredelt og består i en maskinel inddatakontrol (der fx sikrer, at CPR-nr. på aktionæ-

ren er korrekt), en manuel kontrol af, om aktierne klassificeres korrekt som noterede

eller unoterede, og en udgående kontrol af bagvedliggende data og forretningsgange

for bankernes indberetning. Arbejdet med inddatakontrol er forankret i en selvstæn-

dig enhed hos Skattestyrelsen, som udelukkende har til opgave at sikre kvaliteten af

tredjepartsoplysningerne.

34. På trods af at Skattestyrelsen på en række væsentlige områder modtager tredje-

partsoplysninger, er der fortsat en række områder, hvor styrelsen ikke modtager op-

lysninger via tredjepartsindberetninger eller kun modtager en del af de nødvendige

oplysninger. På disse områder er Skattestyrelsen således afhængig af borgernes op-

lysninger om gevinst og tab ved salg af aktier. Disse områder er:

•

Noterede aktier købt, før indberetningspligten blev indført den 1. januar 2010. Her

mangler Skattestyrelsen købspriser for at kunne beregne gevinst og tab i forbin-

delse med salg.

Unoterede aktier købt, før indberetningspligten blev indført den 1. januar 2016. Her

mangler Skattestyrelsen også købspriser for at kunne beregne gevinst og tab i for-

bindelse med salg og et system til skatteberegning.

Aktionærer med aktier i udenlandske depoter. Skattestyrelsen modtager oplysnin-

ger fra udenlandske skattemyndigheder, men data har ofte ikke en tilstrækkelig

detaljeringsgrad og modtages desuden sent, hvilket vanskeliggør en direkte brug

af oplysningerne i skatteberegningen.

Aktionærer, som ejer aktier i depoter med flere end 2 ejere. For aktier erhvervet ef-

ter 2016 indberetter bankerne det fulde beløb for hver ejer, men Skattestyrelsen

kan ikke fordele den fulde sum på de enkelte ejere ligeligt. For aktier erhvervet før

2016 har bankerne kun pligt til at indberette oplysninger om én af ejerne. Skatte-

styrelsen har derfor ikke oplysninger om alle depotets ejere.

Ikke alle aktielønsordninger har været omfattet af indberetningspligten, herunder

aktielønsordninger oprettet før 2012. Her får Skattestyrelsen ikke oplysninger, som

kan indgå i skatteberegningen.

Aktier uden handelsnota, fx modtaget som gave eller arv.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

Hvis borgerne på disse områder ikke selvangiver, beskattes gevinst og tab ved salg

af aktier som udgangspunkt ikke. Skattestyrelsen har derfor en væsentlig opgave i at

sikre, at skatteansættelsen bliver korrekt, når en stor del af datagrundlaget fortsat be-

ror på borgernes oplysninger, og Skattestyrelsen ved, at borgerne laver mange fejl i

selvangivelserne.

Tredjepartsdata som grundlag for automatisk skatteberegning

35. Skatteministeriet indførte med virkning fra 2010 Værdipapirsystemet (VPS) for

noterede aktier. VPS blev indført i forbindelse med indførelsen af indberetningsplig-

ten for handel med noterede aktier. Borgerne har ikke pligt til at bruge VPS, men sy-

stemet er tænkt som et hjælperedskab til beregning af gevinster og tab ved salg af

aktier.

Når borgernes noterede aktier er grundregistreret med købspriser i VPS, vil den frem-

tidige skatteberegning af gevinst og tab ved salg af aktierne ske automatisk og blive

fortrykt på årsopgørelsen. VPS indeholder oplysninger om ejere af aktier, beholdnin-

gen og anskaffelsessummen for aktierne samt salgssummer, der skal bruges til at be-

regne skatten af aktier.

Der var ca. 907.000 borgere, som i 2018 ejede noterede aktier. Tal fra Skatteministe-

riet viser, at ca. 425.000 var fuldt registreret i VPS i 2018, svarende til ca. 47 % af dem,

der ejede noterede aktier. Registreringen er sket som følge af, at Skattestyrelsen har

modtaget indberetninger fra bankerne, når aktien er købt efter den 1. januar 2010. Re-

gistreringen kan også i nogle tilfælde være sket som følge af, at borgerne har anvendt

VPS, fx i forbindelse med afslutning af årsopgørelsen. Dette er tilfældet, når der har

manglet oplysninger i VPS – typisk om aktiens købspris – og borgeren er blevet bedt

om at angive oplysningerne, som borgeren efterfølgende har angivet via VPS. Endelig

kan aktiebeholdningen være blevet registreret i VPS, fordi Skattestyrelsen har regi-

streret borgerens aktiebeholdning i VPS som led i en skattekontrol.

I 2018 var antallet af borgere, som manglede registrering af én eller flere aktier i VPS,

ca. 482.000, hvilket svarede til ca. 53 % af dem, der ejede noterede aktier. Manglen-

de registrering af borgernes aktiebeholdning i VPS skyldes især manglende oplysnin-

ger om aktiernes købspriser. Noterede aktier, der er købt før 2010, er som udgangs-

punkt ikke registreret med købspriser, da indberetningspligten først blev indført den

1. januar 2010. Herudover registreres der heller ikke købspriser for aktier, der er er-

hvervet uden handelsnota, fx som gave eller arv.

Manglende registrering af borgernes aktiebeholdning i VPS betyder, at Skattestyrel-

sen kun kan foretage en beregning af gevinster og tab ved salg af aktier på de dele af

aktieholdningen, hvor styrelsen har alle oplysninger. Skattestyrelsen kan således fore-

tage en delvis beregning af gevinster og tab på borgerens aktiebeholdning.

På baggrund af at Skattestyrelsen havde grundregistreret ca. 425.000 borgere i VPS

fuldt ud og delvist grundregistreret op imod 482.000 borgere i 2018, kunne styrelsen

ifølge egne opgørelser foretage en automatisk beregning af gevinst og tab for ca. 86 %

af den samlede værdi af de noterede aktier i VPS.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

36. Borgerne har som nævnt ikke pligt til at bruge VPS til grundregistrering af aktier,

men blot pligt til at angive gevinster og tab på årsopgørelsen, når Skattestyrelsen ikke

kan foretage en skattemæssig beregning. Skatteministeriet har oplyst, at ca. 150.000

borgere, som ejer værdipapirer, er fritaget for digital post og derved ikke kan forven-

tes at bruge VPS til opgørelse af gevinster og tab.

37. Skatteberegningen er således i dag blevet automatiseret for et større antal borge-

re ved indførelsen af VPS og ved en forøgelse af grundregistreringen via bankernes

indberetninger, Skattestyrelsens registrering eller borgernes registrering. Da notere-

de aktier, der er købt efter 2010 via et dansk depot, som udgangspunkt er grundregi-

streret, vil antallet af borgere med aktier uden grundregistrering over tid blive reduce-

ret. Automatiseringen af skatteberegningen vil i højere grad sikre en korrekt skatte-

beregning fremadrettet, når først oplysninger om købsprisen på en aktie er lagt ind i

VPS. Det skyldes, at beskatningen derefter sker på baggrund af de oplysninger om

køb og salg af aktier, som bankerne indberetter til Skattestyrelsen.

Grundregistreringen af aktier og automatiseringen af skatteberegningen er sket for

den økonomisk set væsentligste del af aktieområdet – noterede aktier – som ifølge

Skattestyrelsens egne tal udgør ca. 96,7 % af borgernes aktiebeholdning. Ca. 3,3 %

af borgernes aktiebeholdning er unoterede aktier. Disse tal er dog som nævnt behæf-

tede med en vis usikkerhed.

38. Tabel 3 viser antal borgere, der årligt har solgt noterede aktier i perioden 2013-

2018, og antal tilfælde, hvor Skattestyrelsen har kunnet fortrykke gevinst og tab på

årsopgørelsen.

Tabel 3

Antal borgere, der har solgt noterede aktier, hvor gevinst og tab er fortrykt, delvist fortrykt og

ikke fortrykt på årsopgørelsen

2013

Antal borgere med salg af noterede aktier

Antal borgere med fuldt fortryk på årsopgørelsen

Antal borgere med delvist fortryk på årsopgørelsen

Antal borgere uden fortryk på årsopgørelsen

Andelen af borgere med fuldt fortryk på årsopgørelsen

183�½074

74�½261

28�½759

80�½054

41 %

2014

181�½085

72�½045

39�½135

69�½905

40 %

2015

200�½356

104�½584

36�½960

58�½812

52 %

2016

191�½545

115�½378

28�½323

47�½844

60 %

2017

197�½474

120�½058

31�½676

45�½737

61 %

2018

193�½108

114�½486

29�½738

48�½884

59 %

Note: Tallene for borgernes aktiesalg af noterede aktier er behæftede med en vis usikkerhed, hvilket dog ikke ændrer ved det samlede billede af Skat-

testyrelsens fortryk og delvist fortryk på årsopgørelsen. Usikkerheden vedrører bl.a., at tallene for aktiesalget varierer med op til 5 % i de data-

udtræk, som Rigsrevisionen løbende har modtaget fra Skattestyrelsen, uden at styrelsen har givet en udtømmende forklaring på det.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

Det fremgår af tabel 3, at Skattestyrelsen har øget andelen af borgere, der fik fortrykt

alle oplysninger om aktieavancer på årsopgørelsen, fra 41 % i 2013 til 59 % i 2018. Det

betyder samtidig, at for 41 % af de borgere, der solgte noterede aktier i 2018, kunne

Skattestyrelsen ikke eller kun delvist foretage en beregning af gevinst og tab ved salg

af aktierne.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

Indførelse af indberet-

ningspligt om unoterede

aktier

Med virkning fra den 1. januar

2016 blev skattekontrolloven

ændret, så bankerne blev på-

lagt en pligt til at indberette

oplysninger om køb og salg af

unoterede aktier til Skattesty-

relsen.

Det fremgår af forslaget til lov-

ændringen, at formålet var at

gøre det muligt at fortrykke

gevinster og tab vedrørende

unoterede aktier på årsopgø-

relsen og således i højere grad

end tidligere sikre en korrekt

beskatning af gevinster og tab

vedrørende unoterede aktier.

39. Undersøgelsen viser desuden, at Skattestyrelsen ikke kan beregne skat af gevinst

og tab på unoterede aktier. Indførelsen af indberetningspligten vedrørende unotere-

de aktier i 2016 betyder, at Skattestyrelsen har oplysninger om beholdninger og købs-

og salgspriser for alle unoterede aktier købt efter 2016 via en dansk bank. Skattesty-

relsen har dermed de fornødne oplysninger til at foretage en skatteberegning, men da

gevinst og tab for henholdsvis noterede og unoterede aktier beskattes forskelligt, kan

VPS ikke bruges til at foretage en skatteberegning, og styrelsen har som nævnt ikke

noget selvstændigt beregningssystem for unoterede aktier.

Det betyder, at Skattestyrelsen i dag modtager en række oplysninger fra bankerne

om handel med unoterede aktier, som styrelsen ikke bruger i skatteansættelsen. Det-

te på trods af, at det var formålet med indførelsen af indberetningspligten vedrøren-

de unoterede aktier, at Skattestyrelsen skulle bruge oplysningerne til at sikre automa-

tisk beregning af skat af gevinster og tab vedrørende unoterede aktier. Det betyder,

at borgere som udgangspunkt kun beskattes af gevinster ved salg af unoterede ak-

tier, hvis de selv angiver gevinsten til Skattestyrelsen, hvilket kun sker for 4-7 % af de

borgere, som handler med unoterede aktier. Skattestyrelsen har oplyst, at oplysnin-

gerne kan bruges som kontroloplysninger i en eventuelt efterfølgende skattekontrol.

Aktiesalg uden eller med delvist fortryk

40. Som nævnt indberetter bankerne oplysninger om handel med noterede og unote-

rede aktier i danske depoter til Skattestyrelsen. Skattestyrelsen har derfor oplysnin-

ger om, hvem der i et givet indkomstår har solgt aktier, selv om styrelsen ikke i alle til-

fælde har kunnet foretage en skatteberegning og fortrykke gevinst og tab på årsop-

gørelsen. Det er vigtigt, at Skattestyrelsen nyttiggør disse oplysninger til at sikre, at

borgerne selvangiver gevinster og tab.

41. Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen siden 2016 har udstillet de oplysninger,

som bankerne indberetter i borgerens skatteoplysninger i TastSelv i de tilfælde, hvor

en borger har solgt noterede aktier, men hvor styrelsen ikke har kunnet fortrykke ge-

vinst og tab på årsopgørelsen helt eller delvist. Når borgernes oplysninger udstilles,

får borgerne ifølge Skattestyrelsen en meddelelse på årsopgørelsen (et advis), hvori

borgerne bliver gjort opmærksomme på, at de skal huske at selvangive gevinst og tab

af aktiesalg. Det sker fx for borgere, der har solgt noterede aktier, der er købt før 2010,

og hvor én eller flere aktier mangler grundregistrering (på grund af manglende oplys-

ninger om aktiernes købspriser).

Vi har undersøgt, hvor mange af de borgere der ikke havde fuldt fortryk på årsopgø-

relsen i perioden 2016-2018, som har selvangivet gevinst eller tab. Figur 3 viser, hvor

mange borgere der i gennemsnit i perioden 2016-2018 har solgt noterede aktier via et

dansk depot, uden at Skattestyrelsen kunne lave fuldt fortryk, og hvor stor en andel

heraf der selvangav gevinst eller tab af aktiesalget.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

Figur 3

Antal borgere, der har solgt noterede aktier, hvor gevinst og tab ikke

eller kun delvist er fortrykt på årsopgørelsen (gennemsnit i perioden

2016-2018)

Har selvangivet

(ca. 31.300 personer)

40 %

60 %

Har ikke selvangivet

(ca. 46.100 personer)

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.

I gennemsnit var der i perioden 2016-2018 ca. 77.400 borgere, der havde solgt notere-

de aktier via et dansk depot, uden at Skattestyrelsen kunne lave et fuldt fortryk af ge-

vinst og tab på årsopgørelsen. Det fremgår af figur 3, at ca. 31.300 af disse borgere –

svarende til ca. 40 % – i gennemsnit selvangav gevinst og tab på årsopgørelsen. Gen-

nemsnitligt ca. 46.100 borgere – svarende til ca. 60 % – selvangav dog ikke gevinst og

tab, selv om borgerne havde modtaget advis.

42. I nogle tilfælde er borgeres gevinster ved salg af noterede aktier undtaget beskat-

ning. Gevinster ved salg af noterede aktier er undtaget beskatning, når aktierne er er-

hvervet frem til udgangen af 2005, når aktiebeholdningens værdi samtidig ikke over-

stiger 136.600 kr. (for ægtefæller 273.100 kr.), og når aktierne har været ejet i mindst

3 år. Det kan betyde, at nogle borgere uden fortryk på årsopgørelsen ikke skal beskat-

tes af gevinster ved aktiesalg. Da borgeren kun skal selvangive, hvis noget er skatte-

pligtigt, kan det være velbegrundet, at borgeren ikke reagerer. Den manglende reak-

tion kan imidlertid også skyldes, at borgeren har været usikker på den information,

borgeren har modtaget, og/eller ikke forstår reglerne, hvilket Skattestyrelsen vurde-

rer ofte er tilfældet.

43. Figur 3 er udarbejdet på baggrund af tal fra Skattestyrelsen i forbindelse med

Rigsrevisionens undersøgelse. Skattestyrelsen har således ikke tidligere haft kend-

skab til, at så få borgere uden eller med delvist fortryk på årsopgørelsen selvangiver,

og hvad årsagerne hertil er. Skattestyrelsen har derfor ikke handlet i forhold til de

borgere, der ikke har selvangivet, til trods for at styrelsen har kendskab til borgernes

aktiesalg, og at styrelsen har bedt borgerne om at selvangive. Som nævnt betyder

den manglende selvangivelse ikke i alle tilfælde, at aktiegevinster ikke beskattes, da

nogle aktier er skattefrie. Skattestyrelsens manglende opfølgning betyder dog efter

Rigsrevisionens opfattelse, at Skattestyrelsen ikke ved, om det er borgere, som er fri-

taget for aktiebeskatning, der ikke selvangiver, eller om der reelt tabes skatteindtæg-

ter, fordi borgerne ikke reagerer.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

44. Undersøgelsen viser desuden, at Skattestyrelsen ikke udsender advis for unote-

rede aktier i danske depoter. Skattestyrelsen har oplyst, at det skyldes, at styrelsen

mangler systemunderstøttelse af unoterede aktier. Skattestyrelsen har siden novem-

ber 2017 arbejdet på at opsætte advis på årsopgørelsen for borgere, der har solgt

unoterede aktier, og styrelsen har oplyst, at arbejdet forventes færdigt i forbindelse

med årsopgørelsen for 2019, der offentliggøres i marts 2020.

45. Skattestyrelsen modtager via internationale dataudvekslingsaftaler oplysninger

fra udenlandske skattemyndigheder om borgere, der er skattepligtige i Danmark, og

som har aktier i udenlandske depoter. Skattestyrelsen foretager imidlertid ikke en

skatteberegning af indtægter fra aktier i udenlandske depoter (banker, virksomheder

mv.). Det skyldes, at data ofte ikke har en tilstrækkelig detaljeringsgrad og desuden

modtages sent, hvilket vanskeliggør en direkte brug af oplysningerne i skattebereg-

ningen. Skattestyrelsen sender i stedet et brev til borgerne (fysisk eller digitalt), hvor

borgerne bliver bedt om at selvangive eventuelle udbytte og/eller aktieavancer ved

salg af aktier. Henvendelserne til borgerne sker på baggrund af de data, som Skatte-

styrelsen modtager fra udenlandske skattemyndigheder.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen modtager tredjepartsindberetninger, der er

relevante for at kunne sikre en automatisk skatteopkrævning, og at styrelsen i dag via

VPS kan foretage en automatisk beregning af gevinster og tab ved salg af noterede

aktier, som er købt efter 2010, og som handles via en dansk bank. Den automatiske

beregning omfattede i 2018 ca. 86 % af kursværdierne for noterede aktier. Automati-

seringen af beregningen af gevinst og tab sikrer i højere grad en korrekt beregning, når

først oplysningerne om en aktie er lagt korrekt ind i VPS. Dermed nyttiggøres en stør-

re del af de oplysninger, som Skattestyrelsen modtager fra tredjeparter vedrørende

noterede aktier.

Undersøgelsen viser dog også, at Skattestyrelsen modtager oplysninger fra tredjepar-

ter om handel med unoterede aktier, som styrelsen ikke nyttiggør i skatteansættelsen.

I disse tilfælde beskattes borgerne kun, hvis de selv angiver eventuelle gevinster eller

tab af aktiesalg, uanset at Skattestyrelsen har de fornødne oplysninger.

De unoterede aktier udgør en begrænset del af den samlede aktiebeholdning. Det er

imidlertid efter Rigsrevisionens opfattelse uhensigtsmæssigt og i strid med god for-

valtningsskik, at Skattestyrelsen ikke nyttiggør oplysningerne til at sikre en højere

grad af korrekt beskatning af gevinster og tab vedrørende unoterede aktier. Dette

var formålet med ændringen i skattekontrolloven, der fra den 1. januar 2016 pålagde

bankerne at indberette oplysninger om køb og salg af unoterede aktier til Skattesty-

relsen.

Undersøgelsen viser desuden, at Skattestyrelsen ikke følger op på, hvorfor en stor

del af de borgere, som styrelsen har bedt om at selvangive gevinster og tab ved salg

af noterede aktier i danske banker, ikke reagerer. Det betyder, at Skattestyrelsen ik-

ke ved, om der reelt tabes skatteindtægter, fordi borgerne ikke reagerer. På det uno-

terede aktieområde bliver borgerne ikke bedt om at komme med oplysninger, hvis de

undlader at selvangive, og der er derfor risiko for forkerte skatteansættelser.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

2.2. Monitorering af aktieområdet

46. Vi har undersøgt, om Skattestyrelsen løbende monitorerer de beløb for tab ved

aktiesalg, som oplyses af borgerne på årsopgørelsen. Tab ved salg af aktier kan fra-

drages i aktieindkomsten og kan resultere i nedsættelse af beskatningen eller udbe-

talinger i form af overskydende skat. Vi har i undersøgelsen haft særligt fokus på de

tab, som kan føre til udbetalinger af overskydende skat.

47. Skattereglerne er forskellige for noterede og unoterede aktier. Tab ved salg af no-

terede aktier kan modregnes i udbytte fra noterede aktier og gevinster ved salg af no-

terede aktier (aktieindkomst). Overstiger tabet ved salg af noterede aktier aktieind-

komsten, fremføres tabet til senere brug, og tabet kan således ikke komme til udbeta-

ling som overskydende skat. Tab ved salg af unoterede aktier modregnes også i aktie-

indkomsten. Hvis tabet overstiger aktieindkomsten, kan skatteværdien af tabet fra-

drages i de øvrige personskatter. Tabet kan derfor i sidste ende komme til udbetaling

som overskydende skat, der dog ikke kan overstige den forskudsskat, borgeren har

betalt. Muligheden for udbetaling af overskydende skat som følge af tab på unoterede

aktier vil efter Rigsrevisionens opfattelse medføre en risiko for svig.

48. Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen siden 2016 har overvåget kontobevægel-

ser på § 38-regnskabet, bl.a. på aktieområdet. Der er tale om en overvågning på et

overordnet niveau, som viser den samlede udvikling på § 38-regnskabet vedrørende

konti for aktieavancebeskatning.

49. Undersøgelsen viser videre, at Skattestyrelsen siden april 2018 har overvåget ud-

viklingen i beløb på værdipapirfelterne på borgernes årsopgørelser.

Baggrunden for overvågningen af værdipapirfelterne på årsopgørelsen var, at Skatte-

styrelsen i marts og april 2018 – som følge af henvendelser fra en række kommuner

og banker – blev opmærksom på tegn på et muligt misbrug af felter på årsopgørelsen,

herunder felter vedrørende fradrag for tab ved salg af aktier. Skattestyrelsen identifi-

cerede på den baggrund en stigning i brugen af felterne på årsopgørelsen vedrøren-

de tab ved salg af aktier, ligesom styrelsen fandt ud af, at der typisk var tale om unge

mænd under 25 år, der havde opgivet tab.

I oktober 2018 udarbejdede Skattestyrelsen en analyse, hvor styrelsen estimerede

udsving i fradrag i felter på årsopgørelsen som følge af formodet svig. Analysen viste

bl.a., at der kunne være tale om fejl og svig i fradrag på aktieområdet på op til 377 mio.

kr. for selvangivelser af fradrag i perioden januar-oktober 2018. Angivelserne vedrør-

te indkomstårene 2014-2017. Skattestyrelsen pointerer, at der er tale om udsving i fra-

drag, som kun kan betragtes som potentielt svig og ikke konkret konstateret svig.

Værdipapirfelterne på

borgerens årsopgørelse

På borgerens årsopgørelse

findes en række felter, som

indeholder beløb vedrørende

udbytte og gevinster og tab

ved salg af værdipapirer, her-

under aktier. Beløbene frem-

kommer som følge af tredje-

partsindberetninger, herunder

bankernes indberetninger, og

borgerens egne selvangivne

oplysninger.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

50. Skattestyrelsen har ikke undersøgt, hvor stor en andel af estimatet der dækker

over reelle fejl og svig.

Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen på baggrund af ovennævnte analyse har op-

stillet værn mod misbrug af fradrag. Skattestyrelsen indførte således i forbindelse

med årsopgørelsen for indkomståret 2018 (i foråret 2019) en række logiske kontroller

i TastSelv-systemet. Kontrollerne skal bl.a. forebygge fejl og misbrug ved indtastning

af oplysninger på selvangivelsen, og kontrollerne aktiveres, når borgerens indtastnin-

ger ikke stemmer overens med de oplysninger, som Skattestyrelsen har om borgerne

i forvejen. Skattestyrelsen har ikke etableret logiske kontroller på felter på årsopgørel-

sen vedrørende aktier. Der er dog generelle kontroller, som aktiveres, når borgeren

indtaster beløb over fastlagte beløbsgrænser. Fx aktiveres udbetalingskontroller, når

den overskydende skat overstiger et vist beløb. Hvis kontrollerne aktiveres, afvises

borgerens angivelse, og borgeren skal angive på ny eller kontakte Skattestyrelsen.

Indtastningerne gemmes i systemet, og der dannes først en ny årsopgørelse, når Skat-

testyrelsen har behandlet oplysningerne. Skattestyrelsen har desuden oplyst, at sty-

relsen i 2019 har taget et nyt digitalt værktøj i brug, som skal understøtte, at styrelsen

kan identificere de årsopgørelser, hvor der er størst risiko for misbrug af TastSelv-sy-

stemet for borgere.

Skattestyrelsen har videre oplyst, at styrelsen er i gang med at kortlægge, hvor det nu-

værende kontrolniveau eventuelt skal udbygges på baggrund af hidtidige erfaringer

med overvågningen og de logiske kontroller. Skattestyrelsen vil desuden i forbindelse

med fastlæggelsen af arbejdsprogram for 2020 vurdere, om styrelsen skal igangsæt-

te et kontrolprojekt med fokus på fejl/snyd vedrørende tidligere indkomstår. Skatte-

styrelsen vil i den forbindelse også vurdere en gruppe sager, hvor der blev udbetalt

overskydende skat i 2018, før styrelsen indførte logiske kontroller og udbetalingskon-

trol.

51. Skattestyrelsen har desuden sammen med Udviklings- og Forenklingsstyrelsen i

begyndelsen af 2019 etableret en overvågningsgruppe, som overvåger eventuelle

misbrugsmønstre i TastSelv-systemet. Gruppen, som blev etableret i forbindelse med

åbningen af årsopgørelsen for 2018, har på ugentlige møder fra marts til maj 2019 ta-

get stilling til formodede eller konstaterede misbrugsmønstre i TastSelv-systemet.

Overvågningen har ikke kun haft fokus på værdipapirfelterne, men alle felter på års-

opgørelsen. I de tilfælde, hvor der er konstateret misbrug, har Skattestyrelsen mulig-

hed for at stoppe udbetalinger af overskydende skat, indtil kontrollen af det pågæl-

dende forhold er afsluttet.

52. Overvågningen af beløb på de enkelte felter på årsopgørelsen, der har været eta-

bleret siden april 2018, herunder af værdipapirfelterne på årsopgørelsen, indeholder

følgende elementer, som vedrører gevinst og tab ved salg af aktier:

•

overvågning af beløb for gevinst og tab på det enkelte felt på årsopgørelsen

overvågning af antal brugere af et felt på årsopgørelsen

overvågning af aldersfordelingen blandt brugere af de enkelte felter.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

Overvågningsparametrene er ifølge Skattestyrelsen valgt ud fra styrelsens kendskab

til det konkrete svig og en vurdering af, at netop disse parametre tydeliggør et muligt

svig. Overvågningen er baseret på en statistisk metode, hvor den forventede udvikling

i indberetninger på et felt på årsopgørelsen estimeres og derefter sammenlignes med

den faktiske udvikling i indberetninger. Ifølge Skattestyrelsen gennemgås udviklingen

på årsopgørelsesfelterne ugentligt. Ved en atypisk udvikling i årsopgørelsesfelterne

rapporteres disse til det relevante fagområde.

53. Vi har gennemgået Skattestyrelsens overvågning af felter på årsopgørelsen ved-

rørende aktier, herunder felter vedrørende danske og udenlandske aktier, noterede

aktier og unoterede aktier. Et felt indeholder flere typer værdipapirer, fx aktier og in-

vesteringsbeviser, og omfatter både gevinst og tab ved salg af et værdipapir og ud-

bytte.

Gennemgangen viser, at Skattestyrelsen overvåger udviklingen på felterne på bor-

gernes årsopgørelse. Skattestyrelsen kan imidlertid ikke adskille bevægelser vedrø-

rende de forskellige typer værdipapirer, fx aktier og investeringsbeviser. Skattesty-

relsen kan heller ikke i feltovervågningen adskille gevinster fra tab ved salg af værdi-

papirer. Det skyldes, at der i de enkelte felter er tale om nettobeløb for gevinst og tab.

Skattestyrelsen udtager desuden ikke enkelte angivelser til nærmere kontrol før ud-

betaling af overskydende skat. Skattestyrelsen har dermed ikke et godt grundlag for

at overvåge, om angivelse af tab ved salg af aktier fører til uberettigede udbetalinger

af overskydende skat.

Gennemgangen viser desuden, at der er i perioden 2016-2018 var betydelige udsving

i nettobeløbene for gevinst og tab. Skattestyrelsen har imidlertid ikke dokumenteret,

at styrelsen har fulgt op, når der har været atypiske udsving i beløbene på felterne.

54. Vi har bedt Skattestyrelsen om tal for, i hvor mange tilfælde fradrag har medført

en udbetaling i form af overskydende skat. Tallene fra Skatteministeriet viser, at det

er mellem 569 borgere i 2018 (foreløbigt tal) og 1.529 borgere i 2016, der har haft en

negativ aktieskat og modtaget udbetaling af overskydende skat.

Skattestyrelsen kan ikke opgøre det totale antal borgere, der har opnået fradrag i ak-

tieindkomsten som følge af tab. Skattestyrelsen kender derfor heller ikke det totale

beløb for fradrag i aktieindkomsten som følge af tab på aktier. Skattestyrelsen kan

heller ikke opgøre, hvor mange penge der er udbetalt som følge af fradrag på aktier.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

Resultater

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen ikke systematisk har monitoreret aktieområ-

det før 2016. Fra 2016 har Skattestyrelsen overvåget kontobevægelser på § 38-regn-

skabet, bl.a. på aktieområdet. Der er tale om en overvågning på et overordnet niveau,

som viser den samlede udvikling på § 38-regnskabet vedrørende konti for aktieavan-

cebeskatning. Fra april 2018 etablerede Skattestyrelsen en overvågning af årsopgø-

relsens felter vedrørende beløb for gevinster og tab ved salg af aktier baseret på ban-

kernes indberetninger og borgernes egne oplysninger. Der er dog også her tale om en

overvågning på et overordnet niveau, hvor Skattestyrelsen ikke kan adskille bevægel-

ser vedrørende de forskellige typer værdipapirer og ikke kan adskille udviklingen i

gevinster fra tab. Skattestyrelsen kan derfor ikke opgøre de totale beløb for fradrag i

aktieindkomsten som følge af tab på aktier eller udbetalinger som følge af fradrag.

Skattestyrelsen har konstateret tegn på fejl eller muligt misbrug vedrørende fradrag

på aktieområdet på op til 377 mio. kr. for selvangivelser af fradrag i perioden januar-

oktober 2018. Der er tale om udsving i fradrag, som kun kan betragtes som potentielt

svig og ikke konkret konstateret svig. Skattestyrelsen har ikke undersøgt, hvor stor en

andel af estimatet der dækker over reelle fejl og svig. Skattestyrelsen har oplyst, at

styrelsen fra indkomståret 2018 har indført værn mod misbrug af fradrag i form af logi-

ske kontroller og udbetalingskontrol. Skattestyrelsen vil desuden vurdere, om styrel-

sen skal igangsætte et projekt med fokus på at kontrollere fejl/snyd vedrørende tidli-

gere indkomstår. Skattestyrelsen vil i den forbindelse også vurdere en gruppe sager,

hvor der blev udbetalt overskydende skat i 2018, før styrelsen indførte logiske kontrol-

ler og udbetalingskontrol.

2.3. Kontrol- og vejledningsindsatsen

55. Vi har undersøgt, om den gennemførte kontrol- og vejledningsindsats er målrettet

de risikofyldte dele af aktieområdet, og om Skattestyrelsens kontrolniveau afspejler

styrelsens viden om risiko og væsentlighed i forhold til den manglende skattebetaling.

56. Det fremgår af Skattestyrelsens overordnede strategi for indsatsen på værdipa-

pirområdet, at Skattestyrelsen anser de områder, som ikke eller i mindre grad er un-

derstøttet af tredjepartsdata, som risikoområder. Baggrunden er, at Skattestyrelsen

erfaringsmæssigt ved, at borgerne laver mange fejl i skatteansættelsen, når de selv-

angiver. Det betyder efter Rigsrevisionens opfattelse, at Skattestyrelsens kontrol- og

vejledningsindsats især bør rettes imod de områder, som ikke eller i mindre grad er

understøttet af tredjepartsdata, og områder, hvor der erfaringsmæssigt er mange fejl.

Derudover bør Skattestyrelsens indsats være rettet mod områder med et stort skat-

tegab, og hvor det er muligt at reducere skattegabet via kontrol og vejledning af bor-

gerne. Vi har på den baggrund gennemgået Skattestyrelsens kontrol- og vejlednings-

projekter målrettet borgere, som har ejet og handlet med aktier i perioden 2013-2018.

57. Tabel 4 viser de risikoområder, som ikke eller i mindre grad er understøttet af da-

ta, og hvor der kan være risiko for manglende eller forkerte angivelser. I tabellen er det

desuden angivet, hvilke af risikoområderne der er dækket af de 5 indsatsprojekter,

som Skattestyrelsen har gennemført i perioden 2012-2018.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

Tabel 4

Risikoområder og indsatsprojekter

Risikoområde

2012

2013

Projektperiode

2014

2015

2016

2017

2018

Projekter

Noterede aktier købt før den

1. januar 2010

(salg)

3 projekter:

1. Beskatning af almindelige aktier og

investeringsbeviser m.m. (2012-2013)

2. Beskatning af værdipapirer (2013-2014)

3. Beskatning af værdipapirer (2014-2017)

(Complianceundersøgelse indgår i beskatning

af værdipapirer)

4. Aktier, som ikke er noteret på den danske

børs (medarbejderaktier) (2012-2013)

5. Unoterede aktier (complianceundersøgelse),

herunder medarbejderaktier (2017-2018)

Udenlandske depoter

(salg)

Unoterede aktier

(salg)

Aktier modtaget som gave og arv

Unoterede aktier uden for depot

(salg), fx uregistreret handel med aktier

inden for familieejede virksomheder

Kilde:

Rigsrevsionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

Intet projekt

Det fremgår af tabel 4, at Skattestyrelsen har gennemført 5 indsatsprojekter i perio-

den 2012-2018. Indsatsprojekterne (projekt nr. 1, 2 og 3) har haft fokus på noterede ak-

tier. Det fremgår af materialet for flere indsatsprojekter, at der var konstateret bety-

delige problemer med beskatning af noterede aktier. En del af projekterne vedrøren-

de aktier har taget udgangspunkt i, at Skattestyrelsen har modtaget oplysninger om,

at der er sket et salg, men mangler oplysninger om aktiernes anskaffelsespriser i VPS.

Skattestyrelsen har derfor ikke via VPS kunnet beregne og overføre årets gevinst el-

ler tab til borgerens årsopgørelse. Skattestyrelsen har i forbindelse med kontrollen

grundregistreret aktionærerne i VPS, så skatteansættelsen efterfølgende sker auto-

matisk via bankernes indberetninger af salg af børsnoterede aktier. Skattestyrelsen

har ikke kontrolleret borgere, som har selvangivet deres gevinst eller tab ved salg af

aktier eller rettet i oplysningerne om aktieindkomst på årsopgørelsen.

Tabellen viser desuden, at Skattestyrelsen i perioden 2012-2018 har gennemført 2

projekter, som har handlet om korrekt beskatning af salg af unoterede aktier (projekt

nr. 4 og 5). I det ene projekt (projekt nr. 4) har Skattestyrelsen haft fokus på beskat-

ningen af medarbejderaktier. Projektet blev gennemført i 2012, fordi Skattestyrelsen

vurderede, at der var stor risiko for, at borgerne ikke selvangav gevinster på salg af

medarbejderaktier, og at der var et stort udækket skattegab på området. Det er fort-

sat Skattestyrelsens vurdering.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

I det andet projekt (projekt nr. 5) var formålet med kontrollen at afdække, om indbe-

retningspligten for banker mv., der blev indført pr. 1. januar 2016 for salg af visse uno-

terede aktier, blev overholdt og virkede efter hensigten. Baggrunden for projektet var

Skattestyrelsens vurdering af en begrænset regelefterlevelse vedrørende angivelse

af gevinst og tab ved salg af unoterede aktier. I projektet undersøgte Skattestyrelsen,

om indberetningspligten havde medført korrekt beskatning ved salg af unoterede ak-

tier. Desuden blev det vurderet, om indberetningspligten var tilstrækkelig til at sikre,

at beskatningen af unoterede aktier kunne automatiseres, eller om det krævede en

udvidelse af indberetningspligten.

Projektet udgjorde det kontrolmæssige grundlag for et forslag til strukturelt tiltag,

som Skattestyrelsen har arbejdet med siden 2017. Forslaget går ud på at opsætte en

adviseringstekst på borgerens årsopgørelse i det år, hvor borgeren har solgt unote-

rede aktier. Tiltaget er endnu ikke gennemført.

58. Gennemgangen af Skattestyrelsens indsatsprojekter i perioden 2012-2018 viser,

at styrelsen i særlig grad har haft fokus på beskatning af det noterede aktieområde og

på at få aktionærerne grundregistreret i VPS. Hermed har skatteansættelsen efterføl-

gende kunnet ske automatisk via bankernes indberetninger af salg af børsnoterede

aktier. Skattestyrelsen har i mindre grad haft fokus på salg af unoterede aktier og ak-

tier i udenlandske depoter og har ikke haft fokus på handel med aktier uden for depot,

fx handel med aktier i mindre selskaber, eller salg af aktier modtaget som gave og arv.

Skattestyrelsen har ikke kontrolleret borgere, der selvangiver udbytte og/eller gevin-

ster og tab ved salg af aktier, og dermed, om de betaler den skat, de skal.

Resultater af kontrollen

Træfprocent

Træfprocenten udtrykker an-

delen af fejl/rettelser set i for-

hold til antallet af kontroller.

59. Tabel 5 viser resultaterne af indsatsprojekterne i forhold til træfprocenter og pro-

venu. Tabellen viser det gennemsnitlige provenu pr. indkomstår for de enkelte projek-

ter.

Tabel 5

Træfprocenter og beregnet provenu for 5 indsatsprojekter

Træfprocent

Gennemsnitligt

provenu

pr. indkomstår

125�½1 mio. kr.

46�½8 mio. kr.

59�½9 mio. kr.

27�½4 mio. kr.

11�½3 mio. kr.

Noterede aktier (3 projekter)

1. Beskatning af almindelige aktier og investeringsbeviser m.m. (2012-2013)

2. Beskatning af værdipapirer (2013-2014)

3. Beskatning af værdipapirer (2014-2017)

Unoterede aktier (2 projekter)

4. Aktier, som ikke er noteret på den danske børs (medarbejderaktier) (2012-2013)

5. Unoterede aktier (complianceundersøgelse), herunder medarbejderaktier (2017-2018)

57-95 %

45-91 %

60-93 %

I 2 af indsatsprojekterne opgøres træfprocenterne ikke, hvilket skyldes, at disse projekter er tilrettelagt som en vejledningsindsats med efterfølgende

kontrol over for borgere, som Skattestyrelsen positivt ved (via tredjepartsindberetninger) har solgt aktier, men som ikke har selvangivet gevinst eller

tab. I disse projekter måles effekten af indsatsen i stedet i forhold til antallet af borgere, der efterfølgende selvangiver gevinst og tab.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

Det fremgår af tabel 5, at træfprocenterne i indsatsprojekterne generelt har været

høje på ca. 45-95 % af angivelserne, og at projekterne i gennemsnit har givet et be-

regnet provenu til statskassen på mellem 11,3 mio. kr. og 125,1 mio. kr. pr. indkomstår.

Forskellen i provenu skyldes bl.a., at enkelte indsatsprojekter helt eller delvist er ana-

lyseprojekter, hvor personerne udvælges ud fra en tilfældig stikprøve, hvilket genere-

rer et mindre provenu til staten, mens der i andre indsatsprojekter indgår personer,

der udvælges ud fra risiko- og væsentlighed. Vores gennemgang af projekterne viser

desuden, at projekterne har givet bruttoreguleringer på ca. 2,157 mia. kr. og nettore-

guleringer på ca. 809 mio. kr. Forskellen i brutto- og nettoreguleringerne er udtryk

for, at kontrollen også fører til nedsættelser af den skattepligtige indkomst. Dermed

er reguleringerne ikke kun i skatteforvaltningens favør, men ofte også i borgerens fa-

vør.

Målgrupperne i projekterne er blevet udvalgt ud fra, at Skattestyrelsen på forhånd

havde en forventning om en lav regelefterlevelse og fejl i skatteansættelserne. Såle-

des har Skattestyrelsen typisk kontrolleret de borgere, som har haft store aktiesalg,

samtidig med at de pågældende borgere ikke havde angivet oplysninger som grund-

lag for beskatningen. Målgrupperne er derfor ikke repræsentative for alle borgere,

som ejer aktier. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at indsatsprojekterne indike-

rer en forholdsvis lav regelefterlevelse på aktieområdet, da projekterne i gennemsnit

har medført et provenu på mellem 11,3 mio. kr. og 125,1 mio. kr. pr. indkomstår.

60. Indsatsprojekterne omfatter ikke udbyttebeskatningen af aktier, men kun beskat-

ningen af avancer ved salg af aktier (eller fradrag). Skattestyrelsen har oplyst, at sel-

skaberne indberetter aktionærernes udbytteskat til Skattestyrelsen, og at der er en

lille risiko for fejl på området. Felterne på årsopgørelsen, der vedrører udbytteskat fra

aktier i danske selskaber og udenlandske aktier i danske depoter, er derfor også låst i

modsætning til fx beskatningen af aktieavancer, der fortrykkes på årsopgørelsen. Ud-

bytte af aktier, der ligger i udenlandske depoter, skal imidlertid selvangives, da Skatte-

styrelsen ikke modtager indberetninger fra udenlandske selskaber eller udenlandske

depoter. Skattestyrelsen har ikke gennemført kontrolprojekter rettet mod udbyttebe-

skatningen af aktier i udenlandske depoter.

Kontrolomfanget

Brutto- og nettoregule-

ringer af den skatteplig-

tige indkomst

Reguleringer er udtryk for

Skattestyrelsens reguleringer

af den skattepligtige indkomst

på baggrund af kontrollen.

Bruttoreguleringer er summen

af forhøjelser og nedsættelser

af den skattepligtige indkomst.

Nettoreguleringer er udtryk for

forskellen mellem forhøjelser

og nedsættelser af den skatte-

pligtige indkomst og er såle-

des en nettosum af den æn-

dring af den skattepligtige ind-

komst, som kontrollen har

medført.

61. Vi har undersøgt omfanget af Skattestyrelsens kontrol af borgere, der handler ak-

tier. Vi har opgjort, hvor stor en andel Skattestyrelsen har kontrolleret af de borgere,

der har solgt noterede aktier i perioden 2012-2018, og hvor styrelsen ikke har kunnet

beregne gevinst og tab. I de tilfælde, hvor Skattestyrelsen ikke kan beregne gevinst og

tab ved salg af aktier, er det den enkelte borgers pligt at selvangive – fx om en akties

anskaffelsespris – så Skattestyrelsen kan fastsætte beskatningen af gevinst og tab på

aktien. Skatteministeriets opgørelser viser, at op imod 60 % af de borgere i perioden

2016-2018, der blev bedt om at angive oplysninger om gevinst og tab, ikke selvangav.

Konsekvensen heraf er – som det tidligere er fremgået – at der ikke beregnes skat af

gevinst og tab.

Skattestyrelsen har i perioden 2012-2018 kontrolleret gennemsnitligt ca. 3.700 bor-

gere ud af ca. 89.000 borgere, svarende til ca. 4,2 % af de borgere, der ifølge styrel-

sens oplysninger har solgt værdipapirer, herunder aktier, i perioden, men hvor styrel-

sen ikke har kunnet foretage en automatisk skatteberegning.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

Vi har ligeledes opgjort kontrolomfanget for salg af unoterede aktier. På det unotere-

de aktieområde skal alle, der sælger aktier, oplyse om gevinst og tab til Skattestyrel-

sen, for at styrelsen kan beregne skatten på salg af aktier. Det skyldes, at Skattesty-

relsen ikke har et system til skatteberegning på det unoterede aktieområde.

Skattestyrelsen har i perioden 2012-2018 i gennemsnit kontrolleret 1.400 borgere pr.

år ud af ca. 26.000 borgere, svarende til ca. 5,5 % af de borgere, der ifølge styrelsens

oplysninger har salg af unoterede aktier på et år. Borgerne blev udvalgt på baggrund

af, at Skattestyrelsen vurderede, at der var en særlig risiko for manglende beskatning

for disse borgere, bl.a. fordi ingen af borgerne havde opgivet, at de havde haft en ge-

vinst ved salget. Kontrolomfanget skal sammenholdes med, at 93-96 % af de borgere,

der i perioden 2016-2018 solgte unoterede aktier, ikke oplyste Skattestyrelsen om ge-

vinst og tab.

Kontrolomfanget på det noterede og unoterede aktieområde medfører efter Rigsre-

visionens opfattelse en risiko for, at der fortsat er betydelige fejl i skatteansættelser-

ne på området.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen har målrettet kontrol- og vejledningsindsat-

sen mod salg af noterede aktier i perioden 2013-2018, hvilket er i overensstemmelse

med, at det noterede aktieområde er det økonomisk set væsentligste område. Formå-

let har været at få grundregistreret aktionærerne for at få automatiseret skattebereg-

ningen af gevinst og tab ved salg af aktier. Skattestyrelsen har desuden opnået gode

resultater af kontrolprojekterne i form af høje træfprocenter, store reguleringer og et

relativt stort provenu til staten.

Undersøgelsen viser desuden, at Skattestyrelsen primært har kontrolleret de aktio-

nærer, som ikke har oplyst om salget af aktier som grundlag for skatteansættelsen.

Skattestyrelsen har ikke kontrolleret borgere, som har selvangivet eller rettet i årsop-

gørelsen, og hvor oplysningerne kan være fejlbehæftede. Dermed er en større del af

de borgere, som har handlet aktier i undersøgelsesperioden, ikke blevet kontrolleret.

Det medfører efter Rigsrevisionens opfattelse en risiko for, at der fortsat er fejl i skat-

teansættelserne på området. Skattestyrelsen har desuden i mindre omfang kontrol-

leret gevinst ved salg af unoterede aktier, noterede og unoterede aktier i udenlandske

depoter og medarbejderaktier. Skattestyrelsen har desuden ikke kontrolleret, om der

betales korrekt skat af udbytte af aktier i udenlandske depoter.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

2.4. Viden om skattegabet for borgere

62. Vi har undersøgt, om Skattestyrelsen har et dækkende skattegab for hele aktie-

området, der viser de provenumæssige konsekvenser af manglende regelefterlevel-

se blandt borgere. Skattegabet udtrykker skatteværdien af forskellen mellem det be-

løb, de skattepligtige borgere har angivet vedrørende tab og gevinst af værdipapirsalg

og udbytte af aktier for et givet indkomstår, og det beløb, de ville have oplyst, hvis an-

givelsen var korrekt.

Et estimat for skattegabet og viden om borgernes regelefterlevelse er et væsentligt

grundlag for at kunne prioritere og målrette indsatsen derhen, hvor regelefterlevelsen

er lavest, og skattegabet er størst.

63. Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen hvert 2. år har gennemført en generel

complianceundersøgelse af regelefterlevelsen blandt borgerne. I undersøgelsen op-

gøres regelefterlevelsen dels samlet set, dels fordelt på de forskellige former for be-

skatning, herunder for værdipapirer. Complianceundersøgelsen bygger på en tilfæl-

dig stikprøve, idet hensigten er at udarbejde en repræsentativ opgørelse for alle bor-

gere og alle skatte- og afgiftstyper. På baggrund af den generelle complianceunder-

søgelse opgør Skattestyrelsen et skattegab for borgere samlet set, der kan opdeles

på afgifts- og skattearter, bl.a. værdipapirer generelt, herunder noterede aktier. Når

Skattestyrelsen gennemfører en måling af skattegabet, opgøres skattegabet på bag-

grund af en stikprøve for indkomståret 3 år tilbage. Den seneste opgørelse af det ge-

nerelle skattegab for borgere er opgjort i 2017 og er derfor baseret på indkomståret

2014.

64. Med udgangspunkt i resultaterne fra den generelle complianceundersøgelse fra

2017 har Udviklings- og Forenklingsstyrelsen i 2019 udarbejdet en complianceunder-

søgelse og beregnet et skattegab, der kun vedrører værdipapirer. Skattegabet for

værdipapirer vedrører alle værdipapirer, fx obligationer, aktier, investeringsbeviser

og finansielle kontrakter. Opgørelsen af skattegabet er baseret på resultaterne fra

den generelle complianceundersøgelse af borgere fra 2017 suppleret med 5 særskil-

te undersøgelser på udvalgte områder, hvor den generelle complianceundersøgelse

ikke har været tilstrækkelig til at belyse den manglende beskatning. Det drejer sig fx

om salg af unoterede aktier, hvor der i den generelle complianceundersøgelse ikke er

et tilstrækkeligt antal observationer til, at et skattegab på dette delområde kan opgø-

res. De supplerende undersøgelser omfatter ikke noterede aktier.

Det samlede skattegab, der vedrører beskatningen af alle værdipapirer hos borgere,

er opgjort til 503 mio. kr. netto (manglende indtægter til statskassen) og 944 mio. kr.

brutto (der udtrykker den samlede værdi af forhøjelser og nedsættelser). I den gene-

relle complianceundersøgelse – der afdækker skattegabet for alle værdipapirer, her-

under noterede aktier – er skattegabet opgjort til 202 mio. kr. og den generelle fejlpro-

cent til 13 %. Resten af skattegabet stammer fra supplerende undersøgelser, herunder

skattegabet for unoterede aktier og aktier i udenlandske depoter, hvor fejlprocen-

terne er betydeligt højere med henholdsvis 41 % og 47 %. Det samlede skattegab for

værdipapirer vedrørende borgere udgør 3-4 % af provenuet for aktieskatten på 14,2

mia. kr. i 2014. Skattegabet er faldet siden 2010, efter at indberetningspligten for no-

terede aktier blev indført og som følge af den automatiske skatteberegning i VPS.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet borgere

65. Rigsrevisionen finder, at det opgjorte skattegab er usikkert og ikke fuldt ud dæk-

ker aktieområdet. Det skyldes, at Skattestyrelsens kendskab til beholdning, udbytte

og salg af aktier er begrænset på de områder, der ikke er omfattet af en indberet-

ningspligt. Dette gælder fx aktier i udenlandske depoter, der er baseret på de begræn-

sede informationer, som Skattestyrelsen automatisk får fra udlandet via internationa-

le aftaler om udveksling af skatteoplysninger. Skattestyrelsen vurderer i sin opgørel-

se af skattegabet for udenlandske depoter, at opgørelsen skal betragtes som et mini-

mumskøn. Skattestyrelsen har ligeledes et begrænset kendskab til de unoterede ak-

tier, der ikke er omfattet af tredjeparters pligt til at indberette oplysninger til Skatte-

styrelsen, fx medarbejderaktier, der videresælges på et ureguleret marked. Skatte-

styrelsens opgørelse af skattegabet for unoterede aktier er desuden baseret på ind-

komståret 2013 og ligger således forud for indberetningspligten, der blev indført den

1. januar 2016. Skattegabet for unoterede aktier omfatter endvidere ikke udbyttebe-

skatningen af unoterede aktier.

Skattestyrelsen har som nævnt desuden i oktober 2018 gennemført en analyse af

estimeret svig med overskydende skat for indkomståret 2018 på en række felter i

årsopgørelsen, hvor indberetningerne for 2018 sammenlignes med indkomstårene

2016 og 2017. Analysen viser bl.a., at Skattestyrelsen vurderer, at der kan estimeres

fejl og svig vedrørende unoterede aktier som følge af uberettiget brug af fradrag og

manglende angivelse af udbytte på op til ca. 600 mio. kr. for indkomståret 2018. Det-

te er betydeligt mere end skattegabet for unoterede aktier, der er opgjort til 21 mio.

kr. Analysen er ikke direkte sammenlignelig med skattegabet, fordi estimatet på ca.

600 mio. kr. viser de indberetninger, der potentielt kan skyldes svig, og ikke skatte-

værdien af konstateret svig, og fordi de undersøgte felter på årsopgørelsen også om-

fatter konkurser. Det indikerer dog efter Rigsrevisionens opfattelse, at skattegabet er

usikkert.

Skattestyrelsen har derudover i sin kontrol af årsopgørelsen for indkomståret 2018

fundet mulige fejl og svig for 79,5 mio. kr. (netto). Rigsrevisionen vurderer desuden, at

Skattestyrelsens viden om regelefterlevelse og skattegab kunne styrkes med opgø-

relser af fejlprocenter og provenumæssige konsekvenser i forhold til salg, der selvan-

gives, og salg, der ikke selvangives, og i forhold til borgere, der ændrer i skattebereg-

ningen, som er fortrykt på årsopgørelsen. Hermed ville Skattestyrelsen bedre kunne

målrette indsatsen mod de forskellige målgrupper, hvor der kan være fejl i beskatnin-

gen.

Skatteministeriet anerkender, at skattegabet ikke er fuldstændigt, men oplyser sam-

tidig, at det opgjorte skattegab ifølge Skatteministeriet dækker de væsentligste om-

råder. Rigsrevisionen bemærker hertil, at Skattestyrelsen alene i ét af de gennemfør-

te indsatsprojekter i perioden 2012-2018 har genereret et provenu på ca. 125 mio. kr.

pr. indkomstår til staten, hvilket udgør ca. 25 % af skattegabet. Samtidig har Skatte-

styrelsen i sin løbende kontrol af årsopgørelsen fundet mulige fejl og svig for 79,5 mio.

kr. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at opgørelsen af skattegabet er usikker.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet borgere |

Resultater

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen har arbejdet på at opgøre et dækkende skat-

tegab, der omfatter de relevante dele af aktieområdet. Skattestyrelsen har med 2 års

intervaller gennemført en generel complianceundersøgelse for borgere, der også om-

fatter værdipapirer. I 2019 har Skattestyrelsen udarbejdet en samlet complianceun-

dersøgelse for værdipapirer baseret på den generelle undersøgelse suppleret med

5 yderligere undersøgelser. Det samlede skattegab for værdipapirer vedrørende bor-

gere udgør ifølge Skattestyrelsen 503 mio. kr. netto. Det er Rigsrevisionens opfattel-

se, at den nuværende opgørelse af skattegabet er usikkert og ikke fuldt ud dækken-

de for aktieområdet. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Skattestyrelsen kan styrke

styrelsens viden om borgernes regelefterlevelse på forskellige områder og de afledte

provenumæssige konsekvenser, så skattegabet bliver mere dækkende for aktieom-

rådet. Hermed vil Skattestyrelsen have et bedre grundlag for at kunne prioritere og

målrette indsatsen derhen, hvor regelefterlevelsen er lavest, og skattegabet er størst.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet selskaber

3. Indsatsen målrettet

selskaber

Delkonklusion

Skattestyrelsens indsats er ikke tilstrækkelig til at sikre en korrekt beskatning af aktier

på selskabsområdet. Skattestyrelsen har ikke tilstrækkelig viden om selskabernes regel-

efterlevelse og om skattegabet som grundlag for at vurdere risici på området og sikre

en korrekt beskatning af selskabers aktiehandel og -udbytte. Det betyder, at grundlaget

for Skattestyrelsens prioritering af indsatsen ikke er fuldt tilstrækkeligt. Skattestyrel-

sens kontrol- og vejledningsindsats målrettet selskaber har generelt ikke haft fokus på

beskatning af aktier i perioden 2013-2018. Det medfører risiko for betydelige fejl i sel-

skabers skatteansættelse på aktieområdet og risiko for et væsentligt tab af skatteindtæg-

ter.

Skattestyrelsen mangler viden om

store selskabers

regelefterlevelse og har ikke gen-

nemført en kontrolindsats målrettet beskatning af store selskabers aktier. Skattestyrel-

sen vurderer, at der er begrænset risiko for forkert beskatning af aktier ejet af store sel-

skaber, da nogle aktier er undtaget skattepligt, og da styrelsen ikke har fundet betyde-

lige fejl vedrørende beskatning af aktier. Skattestyrelsen har dog ikke viden om, hvor-

vidt store selskaber klassificerer aktier korrekt som skattefrie, på trods af at styrelsen

vurderer, at fejlklassifikation udgør den største risiko for forkert beskatning af store sel-

skabers aktier. Skattestyrelsen har heller ikke beregnet et skattegab, der omfatter sto-

re selskaber. Skattestyrelsen udtog 18 store selskaber til kontrol i 2018 på baggrund ri-

siko for forkert beskatning af aktier. Det svarer til, at 0,5 % af de store selskaber er ble-

vet kontrolleret.

Skattestyrelsen mangler også viden om

små og mellemstore selskabers

regelefterlevelse

og har gennemført en kontrolindsats, der i begrænset omfang har omfattet aktieudbyt-

te for små og mellemstore selskaber. Skattestyrelsen vurderer, at der for de fleste små

og mellemstore selskaber er begrænset risiko for forkert beskatning af aktier, men og-

så, at risikoen er højere for visse selskaber. Skattestyrelsen opgør ikke systematisk fejl

vedrørende aktier for de små og mellemstore selskaber og foretager kun en overordnet

risikovurdering af selskaberne. Skattestyrelsen har som led i den generelle kontrol af

selskaber gennemført kontrol af aktieudbytte for små og mellemstore selskaber. Kon-

trolindsatsen har ikke haft aktiebeskatning som sit primære fokus. Skattestyrelsen har

kontrolleret mellem 0,3 % og 2,8 % af alle personer, der betegnes som hovedaktionæ-

rer i små og mellemstore selskaber i perioden 2013-2018. Skattestyrelsen har ikke gen-

nemført kontrol målrettet kursændringer på skattepligtige aktier, og det er således til-

fældigt, om styrelsen opdager fejl i beskatningen af selskabers løbende kursgevinster

og -tab.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet selskaber |

Kursværdien af selskabernes noterede aktier udgjorde i 2018 ca. 1.045 mia. kr. Skatte-

styrelsen har anslået, at ca. 28 % af selskaberne, der i 2018 ejede aktier, er skattepligti-

ge. Rigsrevisionen vurderer, at der er væsentlig risiko for tab af skatteindtægter på om-

rådet set i lyset af Skattestyrelsens begrænsede viden om regelefterlevelsen og de store

værdier, selskaberne ejer aktier for, hvor selv enkelte fejl kan udgøre betydelige beløb.

66. Dette kapitel handler om, hvorvidt Skattestyrelsens indsats på selskabsområdet

har været tilstrækkelig til at sikre en korrekt beskatning af aktier. Som led heri under-

søger vi, om Skattestyrelsen har tilstrækkelig viden om risici og regelefterlevelse som

grundlag for indsatsen over for selskaberne, og i hvilket omfang indsatsen har omfat-

tet aktiebeskatning.

3.1. Skattestyrelsens viden om risici og regelefterlevelse

for selskaber

67. Vi har undersøgt, om Skattestyrelsen har tilstrækkelig viden om selskabers regel-

efterlevelse og om skattegabet som grundlag for at vurdere risici på området og sikre

en korrekt beskatning af selskaber, der ejer aktier, og selskabernes hovedaktionærer.

Viden om selskabernes regelefterlevelse og et estimat for skattegabet er et væsent-

ligt grundlag for, at Skattestyrelsen kan prioritere og målrette indsatsen derhen, hvor

regelefterlevelsen er lavest, og skattegabet er størst. Vi har derfor undersøgt, om

Skattestyrelsen har beregnet et dækkende skattegab for selskaber, hvordan styrel-

sen risikovurderer selskaberne, om styrelsen registrerer fejl vedrørende aktier, og om

styrelsen har fulgt op på, om selskaberne klassificerer aktier korrekt som skattefrie.

Skattestyrelsens viden om selskabers regelefterlevelse og skattegabet

Skattefrie og skatteplig-

tige aktier

68. Selskaber er forpligtede til at indberette oplysninger om deres skatteforhold i for-

bindelse med den årlige selvangivelse på aggregeret niveau. Selskaberne angiver op-

lysninger om indtægter, omkostninger og årets resultat i hovedtal, men angiver ikke

gevinster eller tab ved kursændringer og udbytte af aktier særskilt.

69. Skattestyrelsen modtager oplysninger om selskaber, der ejer aktier, via indberet-

ninger fra tredjeparter, ligesom på borgerområdet. Det gælder både aktier deponeret

i danske depoter og – i en vis udstrækning – aktier deponeret i udlandet, hvor der ind-

berettes via dataudvekslingsaftaler med udenlandske skattemyndigheder. Skattesty-

relsen modtager oplysninger om aktiebeholdninger, kursværdier, udbytte og salg af

skattefrie og skattepligtige aktier. Skattestyrelsen modtager ikke oplysninger om ak-

tier, der ikke er deponeret i en bank, herunder størstedelen af de unoterede aktier,

som selskaberne ejer.

Kursændringer og udbytte af

aktier i datterselskaber og

koncernforbundne selskaber

er skattefrie. Et datterselskab

er et selskab, hvor et andet

selskab ejer mindst 10 % af

aktierne. Koncernforbundne

selskaber er en gruppe af sel-

skaber, der gennem aktiebe-

siddelse kontrolleres af et an-

det selskab. Aktier ud over ak-

tier i datterselskaber og kon-

cernforbundne selskaber kal-

des porteføljeaktier. Gevinster

som følge af kursstigninger på

unoterede porteføljeaktier er

skattefrie.

Selskaber skal betale skat af

løbende kursændringer på no-

terede porteføljeaktier samt

af udbytte fra både noterede

og unoterede porteføljeaktier.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet selskaber

70. Skattestyrelsen bruger ikke data fra tredjeparter til at beregne skatten for selska-

ber, der ejer aktier. Det skyldes bl.a., at Skattestyrelsen ikke har et it-system, der un-

derstøtter automatisk beregning af den skat, selskaber skal betale af gevinster og tab

ved kursændringer og udbytte af aktier. Data fra udlandet har ifølge Skattestyrelsen

desuden ikke den nødvendige detaljeringsgrad, og data modtages med forsinkelse,

hvilket gør det vanskeligt for Skattestyrelsen at bruge data. Dataunderstøttelsen er

således begrænset på selskabsområdet. Skattestyrelsen har oplyst, at data fra tredje-

parter bruges i forbindelse med risikovurdering og udsøgning af selskaber til kontrol.

Små og mellemstore sel-

skaber vs. store selskaber

Skattestyrelsen definerer små

og mellemstore selskaber som

selskaber/koncerner med en

samlet årlig omsætning på un-

der 0,5 mia. kr. Store selska-

ber er selskaber/koncerner

med en samlet omsætning på

0,5 mia. kr. eller derover.

71. Skattestyrelsen baserer bl.a. sin viden om selskabernes og deres hovedaktionæ-

rers adfærd på complianceundersøgelser og viden, som indsatsprojekter eventuelt

genererer. Skattestyrelsen har således beregnet et delvist dækkende skattegab for

aktier ejet af

små og mellemstore selskaber

for indkomståret 2014. Skattestyrelsen

estimerer, at der i 2014 var et skattegab på 165 mio. kr. for noterede aktier ejet af dis-

se selskaber og selvstændigt erhvervsdrivende. Skattestyrelsen har oplyst, at det ik-

ke er muligt at opdele skattegabet på de 2 grupper. Skattegabet dækker desuden ik-

ke udbytte af unoterede aktier eller selskaber, der bevidst forsøger at skjule deres for-

muer i udlandet. Endelig omfatter skattegabet ikke selskaber, der er blevet tvangsluk-

ket og ved lukningen fremstår uden aktiver, der kan være blevet udtaget af selskaber-

ne inden lukningen, uden at der er blevet betalt skat.

Skattestyrelsen har videre oplyst, at skattegabet for små og mellemstore selskaber,

der ejer aktier, er opgjort med væsentlig statistisk usikkerhed. Den statistiske usikker-

hed skyldes bl.a., at skattegabet er beregnet ud fra data, der ikke oprindeligt blev ind-

samlet for at estimere et skattegab specifikt for aktier eller værdipapirer.

Skattegabet for små og mellemstore selskaber dækker således kun området delvist

og er behæftet med væsentlig usikkerhed.

72. Skattestyrelsen og Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har i perioden 2015-2017

arbejdet med en complianceundersøgelse for

store selskaber,

og Skattestyrelsen har

i den forbindelse gennemført kontroller af 80 tilfældigt udvalgte selskaber med hen-

blik på at estimere et skattegab for store selskaber. Undersøgelsen havde ikke fokus

på at afdække regelefterlevelsen specifikt for aktier eller værdipapirer.

Skattestyrelsen har ikke udarbejdet et estimat for skattegabet for værdipapirer eller

aktier, der omfatter store selskaber. Det skyldes, at Skattestyrelsen i samarbejde med

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har vurderet, at antallet af kontroller af selskaber-

ne gennemført som led i complianceundersøgelsen var for lavt til, at man kunne udar-

bejde et estimat. Skattestyrelsen har ligeledes oplyst, at de fejl vedrørende beskatnin-

gen af værdipapirer, som styrelsen har observeret, typisk er afdækket i forbindelse

med andre kontroller. Skattestyrelsen har således ikke igangsat særskilte indsatspro-

jekter rettet mod beskatningen af værdipapirer eller aktier ejet af selskaber.

73. Skattestyrelsen har oplyst, at selskabsområdet generelt er mindre velbelyst end

borgerområdet for så vidt angår skattegab og fejltyper vedrørende aktier. Rigsrevisio-

nen vurderer, at konsekvensen af dette er, at grundlaget for Skattestyrelsens priorite-

ring af indsatsen målrettet selskaber ikke er fuldt tilstrækkeligt.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet selskaber |

Skattestyrelsens vurdering af risici

74. For

store selskaber

foretager Skattestyrelsen manuelle risikovurderinger af alle

selskaber inden for en periode på 3 år. Risikovurderingerne gennemføres som en

screening af tilgængelig information om selskaberne fra årsrapporter og selvangivel-

ser mv., men inddrager også Skattestyrelsens øvrige viden om og erfaring med selska-

berne. Selskaberne vurderes herefter i forhold til 41 risici, heraf én risiko vedrørende

beskatning af aktier, og selskaberne kategoriseres med enten lav, mellem eller høj ri-

siko.

Skattestyrelsen risikovurderede generelt 3.555 store selskaber for indkomstårene

2015 og 2016 og kontrollerede på den baggrund 1.183 store selskaber i 2018. 18 sel-

skaber blev udsøgt til kontrol som følge af, at der blev identificeret risiko for forkert

beskatning af aktier for indkomståret 2017. Det svarer til, at ca. 0,5 % af de risikovur-

derede selskaber blev kontrolleret. Skattestyrelsen kan ikke opgøre, hvor mange sel-

skaber der samlet set blev udsøgt til kontrol på baggrund af risiko for manglende be-

skatning af aktier i perioden 2013-2017.

75. For

små og mellemstore selskaber

gennemfører Skattestyrelsen ikke manuelle

risikovurderinger som følge af det store antal selskaber. Skattestyrelsen har oplyst,

at der i stedet foretages en mere overordnet risikovurdering af selskaberne. Styrel-

sen har ikke oplyst, hvad der mere konkret ligger i denne risikovurdering. Styrelsen

har heller ikke dækkende opgørelser over fejl vedrørende aktier for de små og mel-

lemstore selskaber.

76. Skattestyrelsen vurderer, at risikoen for forkert beskatning af aktier ejet af

sel-

skaber samlet set

er lav, i særdeleshed for de store selskaber. Det begrunder Skatte-

styrelsen bl.a. med, at en stor del af de aktier, der er ejet af selskaberne, er undtaget

skattepligt, herunder aktier i koncernforbundne selskaber og kursændringer på uno-

terede aktier. Skattestyrelsen oplyser samtidig, at styrelsen anser den væsentligste

risiko på området for at være, at aktier, der er skattepligtige, placeres i selskabskon-

struktioner, der får det til at se ud, som om at aktierne ikke er skattepligtige, hvormed

der ikke betales korrekt skat.

77. Skattestyrelsen har dog ikke systematisk fulgt op på, om selskaberne klassifice-

rer aktier korrekt som skattepligtige eller skattefrie. Skattestyrelsen har derfor heller

ikke systematisk opgjort, hvor stor en del af aktier ejet af selskaber der er skatteplig-

tige. Skattestyrelsen har dog i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse analy-

seret data fra Erhvervsstyrelsens Ejerregister og tredjepartsindberetninger af, hvor

mange selskaber der ejede skattepligtige aktier ved udgangen af 2018. Skattestyrel-

sen anslår, at ca. 25 % af selskaberne var skattepligtige af kursændringer og udbytte

af aktier i andre danske selskaber, og at ca. 3 % af selskaberne kun var skattepligtige

af udbytte. Analysen indikerer således, at ca. 72 % af selskaber, der ejer aktier, hver-

ken er skattepligtige af aktieudbytte eller kursændringer. Skattestyrelsen har oplyst,

at opgørelsen er behæftet med væsentlig usikkerhed og ikke omfatter alle selskaber,

der ejer aktier, herunder danske selskaber, der ejer aktier i udenlandske selskaber.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet selskaber

78. Rigsrevisionen vurderer, at der kan være en risiko for tab af skatteindtægter, selv

hvis kun ca. 28 % af selskabernes aktier er skattepligtige, da kursværdien af danske

selskabers noterede aktier i 2018 samlet set udgjorde ca. 1.045 mia. kr. Selskaber er

ikke skattepligtige af de samlede kursværdier, men kun af kursændringer på noterede

porteføljeaktier og udbytte af noterede og unoterede porteføljeaktier. Størrelsen af

kursværdierne indikerer dog efter Rigsrevisionens opfattelse alligevel, at skattegrund-

laget er af et væsentligt økonomisk omfang. Skattestyrelsen har ikke tal for den sam-

lede værdi af kursændringer på selskabernes aktier.

79. Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen også baserer sin vurdering af lav risiko for

forkert beskatning af store selskabers aktier på styrelsens complianceundersøgelse

og det forhold, at den manuelle risikovurdering har betydet, at der kun blev udsøgt 18

ud af 1.183 store selskaber til kontrol ud fra en identificeret risiko for forkert beskatning

af aktier. Rigsrevisionen finder ikke, at Skattestyrelsens complianceundersøgelse ud-

gør et tilstrækkeligt grundlag for risikovurderinger af området. Det skyldes, at under-

søgelsen ifølge Skattestyrelsen er behæftet med så stor usikkerhed, at det ikke er mu-

ligt at opgøre et skattegab for området, og at data ikke er indsamlet med det formål at

etablere et skattegab specifikt for aktier.

80. For

udvalgte små selskaber

vurderer Skattestyrelsen imidlertid, at der er væsent-

lig risiko for manglende beskatning af udbytte. Det gælder selskaber, der tvangsoplø-

ses, og hovedaktionærer i visse små og mellemstore selskaber, hvor Skattestyrelsen

vurderer, at selskaber og aktionærer ikke følger reglerne.

81. Rigsrevisionen vurderer, at Skattestyrelsen har begrænset viden om

små og mel-

lemstore selskabers

efterlevelse af reglerne for beskatning af aktier, og at grundlaget

for styrelsens risikovurdering af disse selskaber derfor er usikkert. Vi baserer denne

vurdering på, at Skattestyrelsen ikke systematisk registrerer fejl i beskatningen af ak-

tier for selskaberne, og at den viden, styrelsen har om selskabernes regelefterlevelse

fra complianceundersøgelsen på området, er behæftet med væsentlig usikkerhed.

Endelig lægger vi til grund, at Skattestyrelsen ikke kan dokumentere, hvordan risiko-

vurderingen af selskaberne konkret foretages.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen ikke har tilstrækkelig viden om selskabers re-

gelefterlevelse og om skattegabet som grundlag for at vurdere risici på området og

sikre en korrekt beskatning. Skattestyrelsen har estimeret et skattegab for

små og

mellemstore selskaber

(inkl. selvstændigt erhvervsdrivende) på 165 mio. kr., men esti-

matet er ikke dækkende og desuden behæftet med væsentlig usikkerhed. Skattesty-

relsen har ikke estimeret et skattegab for

store selskaber.

Skattestyrelsen risikovur-

derer alle store selskaber manuelt over en 3-årig periode, mens der for de små og

mellemstore selskaber foretages en mere overordnet risikovurdering. Skattestyrel-

sen har ikke dækkende opgørelser over fejl vedrørende aktier for de små og mellem-

store selskaber og kan ikke opgøre, hvor mange selskaber der samlet set blev udsøgt

til kontrol på baggrund af risiko for manglende beskatning af aktier i perioden 2013-

2017. Skattestyrelsen har oplyst, at 18 store selskaber blev udsøgt til kontrol i 2018 på

baggrund af fejl vedrørende aktier.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet selskaber |

Skattestyrelsen vurderer samlet set, at risici for fejl i beskatning af aktier hos selska-

ber er lave, i særdeleshed for de store selskaber, og begrunder bl.a. denne vurdering

med, at selskaberne i vid udstrækning er undtaget skattepligt, og at der kun er fundet

få fejl i de risikovurderede selskaber. Skattestyrelsen har dog ikke systematisk fulgt

op på, om selskaber klassificerer aktier korrekt som skattefrie. Dette på trods af, at

styrelsen vurderer, at den største risiko på området er, at skattepligtige aktier fejlag-

tigt klassificeres om skattefrie. Skattestyrelsen har ikke komplette opgørelser over,

hvor stor en del af de aktier der ejes af selskaberne, som er undtaget skattepligt, men

anslår – med væsentlig usikkerhed – at 72 % af de selskaber, der i 2018 ejede aktier,

hverken var skattepligtige af aktieudbytte eller kursgevinst. Rigsrevisionen vurderer,

at der i kraft af de store værdier, selskaberne ejer aktier for, ikke desto mindre kan

være en risiko for tab af skatteindtægter. Det er Rigsrevisionens vurdering, at det er

vigtigt, at Skattestyrelsen har tilstrækkelig viden om selskabers regelefterlevelse og

om skattegabet som grundlag for, at styrelsen kan vurdere risici på området og sikre

en korrekt beskatning af selskaber, der ejer aktier, og selskabernes hovedaktionærer.

3.2. Skattestyrelsens kontrol- og vejledningsindsats over

for selskaber

82. Vi har undersøgt, i hvilket omfang Skattestyrelsens indsats målrettet selskaber

har omfattet aktiebeskatning, herunder om kontrollen afspejler den risiko, styrelsen

vurderer, der er på området. Som led i sidstnævnte har vi undersøgt, hvad omfanget

og resultaterne af kontrollen har været.

Formålet med Skattestyrelsens indsats over for selskaber

83. Skattestyrelsen har i perioden 2013-2018 gennemført kontrol og vejledning af sel-

skaber i regi af en række indsatsprojekter, herunder 13 projekter vedrørende

store

selskaber

og 9 projekter vedrørende

små og mellemstore selskaber.

Flere af projek-

terne er videreført fra år til år.

Ingen af de gennemførte projekter vedrørende store selskaber har haft beskatning af

aktier og risici forbundet hermed som deres primære fokus.

Projekterne har generelt haft til formål at forbedre regelefterlevelsen for de store sel-

skaber gennem en kombination af kontrol, vejledning og dialog med selskaberne samt

at generere viden om selskabernes adfærd, som Skattestyrelsen kan bruge i den vide-

re indsats over for selskaberne.

Skattestyrelsens kontrolindsats vedrørende små og mellemstore selskaber har heller

ikke haft beskatning af aktier som sit primære fokus. 5 af de gennemførte projekter

vedrørende små og mellemstore selskaber har dog berørt beskatning af aktieudbytte

som ét blandt flere delelementer. Projekterne har ikke haft fokus på kursændringer på

skattepligtige porteføljeaktier. Projekterne har generelt haft fokus på både forbedring

af regelefterlevelse og indsamling af viden, ligesom projekterne målrettet de store sel-

skaber.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet selskaber

Hovedaktionær

En hovedaktionær defineres

som en skattepligtig person

eller et selskab, der ejer eller

inden for de sidste 5 år har

ejet 25 % eller mere af aktie-

kapitalen i et selskab eller in-

den for de sidste 5 år har rå-

det over mere end 50 % af

stemmeværdien.

84. Blandt de 5 projekter vedrørende små og mellemstore selskaber, der har berørt

beskatning af aktieudbytte, har Skattestyrelsen gennemført 3 sammenhængende

projekter, der har haft til formål at kontrollere hovedaktionærer og deres selskaber.

Baggrunden for projekterne er, at Skattestyrelsen har vurderet, at der er stor risiko

for manglende beskatning af hovedaktionærer. Denne risiko afspejler ifølge Skatte-

styrelsen bl.a., at mange hovedaktionærer ikke oplever, at der er en stor sandsynlig-

hed for at blive opdaget eller sanktioneret, hvis de ikke overholder reglerne.

Projekterne har både behandlet problemstillinger i forhold til aktieudbytte og pro-

blemstillinger, der ikke vedrører aktier. For så vidt angår udbytte er der ofte tale om

såkaldt maskeret udbytte, fx når en hovedaktionærs private udgifter afholdes af et

selskab, når en hovedaktionær låner penge af selskabet, eller når en hovedaktionær

modtager goder som fri bil eller bolig – i tilfælde, hvor hovedaktionæren ikke kan an-

ses for at være ansat i selskabet. Aktionærerne skal beskattes heraf som udbytte.

De fejl, der findes i projektet, vedrører både beskatning af borgere og selskaber.

85. Projekterne fokuserer på kontrol og sanktioner over for hovedaktionærer og sel-

skaber, da Skattestyrelsens erfaringer viser, at vejledning har en begrænset effekt.

Projekterne omfatter dog også et element af dialog og information rettet mod rådgi-

vere med henblik på at skabe synlighed om Skattestyrelsens indsats og forsøge at

påvirke hovedaktionærers og selskabers regelefterlevelse i samarbejde med rådgi-

verne.

86. Skattestyrelsen har desuden siden 2014 gennemført 2 projekter, der har haft til

formål at sikre korrekt beskatning for selskaber, der tvangslukkes af Erhvervsstyrel-

sen. Projekterne har fokus på risici for manglende beskatning af selskabers indtje-

ning og risici for, at hovedaktionærer før tvangslukningen udtager værdier i selska-

berne, som ikke beskattes. Udbytteskat er således ét blandt flere elementer i projek-

terne.

Omfang og resultater af Skattestyrelsens kontrol

87. Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen i perioden 2013-2018 har kontrolleret mel-

lem 0,3 % og 2,8 % af hovedaktionærerne. Skattestyrelsen har gennemført 985 kon-

troller af tvangsopløste selskaber i 2016 faldende til 886 kontroller i 2018. I samme pe-

riode er antallet af selskaber, der er blevet tvangsopløst, steget fra 9.333 til 14.344 sel-

skaber. Skattestyrelsen har desuden i perioden 2015-2017 deltaget i 11 rådgiver- og

brancheforeningsmøder med henblik på vejledning og dialog med målgruppen.

88. Rigsrevisionen finder, at Skattestyrelsens opgave med at kontrollere skatteansæt-

telsen i selskaber under tvangsopløsning har en anden karakter end opgaven med

stikprøvevist at kontrollere øvrige selskaber. Det skyldes, at Erhvervsstyrelsen i tilfæl-

de af tvangsopløste selskaber for alle selskaberne har konstateret manglende regel-

efterlevelse i en eller anden form. Risikoen for fejl i skatteansættelsen for tvangsoplø-

ste selskaber må derfor være højere end for selskaber i øvrigt, hvilket kan begrunde

et højere kontrolomfang af disse selskaber.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Indsatsen målrettet selskaber |

Skattestyrelsen kan ikke opgøre, hvor stor en andel af de tvangsopløste selskaber

der er blevet kontrolleret i perioden, men styrelsen har oplyst, at der typisk gennem-

føres flere kontroller pr. selskab. Skattestyrelsen kan desuden ikke opgøre, hvor man-

ge af sagskomplekserne og kontrollerne der har vedrørt beskatning af aktieudbytte.

89. Rigsrevisionen vurderer, at omfanget af kontrolindsatsen målrettet hovedaktio-

nærer og tvangsopløste selskaber har været begrænset henset til de risici, Skattesty-

relsen selv vurderer, der er i de enkelte projekter.

90. Skattestyrelsen har ikke opgjort effekterne af indsatsen specifikt for beskatning

af aktier for de gennemførte projekter målrettet selskaber. Afrapporteringer på pro-

jekterne vedrørende hovedaktionærer og tvangsopløste selskaber viser dog, at Skat-

testyrelsen generelt finder fejl, der medfører betydelige reguleringer. Tabel 6 angiver

reguleringer i den skattepligtige indkomst som følge af projekterne fordelt på år.

Tabel 6

Reguleringer (bruttoreguleringer) i projekter målrettet små og mellemstore selskaber

2013-2014

747 mio. kr.

2014-2015

268 mio. kr.

2015

626 mio. kr.

2016

400 mio. kr.

2017

572 mio. kr.

I alt

2�½613 mio. kr.

Note: Projekterne i 2013 og 2014 strækker sig over årsskiftet, og reguleringerne falder derfor på begge sider af årsskiftet. Projektet i 2014-2015 er det

eneste projekt, der omhandler tvangsopløsning af selskaber.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

Det fremgår af tabel 6, at Skattestyrelsens reguleringer af selskabers og hovedaktio-

nærers skattepligtige indkomst har ligget på mellem 268 mio. kr. og 747 mio. kr. pr. år

i perioden 2013-2017. Samlet set er der i perioden reguleret for ca. 2,6 mia. kr. som føl-

ge af projekterne. Reguleringerne dækker både over nedsættelser og forhøjelser af

borgeres og selskabers skattepligtige indkomst (bruttoreguleringer).

91. Rigsrevisionen finder, at de relativt høje reguleringer som følge af projekterne indi-

kerer, at der er betydelige risici for fejl i beskatning af udbytte for hovedaktionærer og

selskaber, der tvangslukkes. Resultaterne er i overensstemmelse med Skattestyrel-

sens egen risikovurdering.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Indsatsen målrettet selskaber

Resultater

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsens kontrol- og vejledningsindsats målrettet

selskaber generelt ikke har haft fokus på beskatning af aktier i perioden 2013-2018.

Skattestyrelsen har ikke gennemført kontrol og vejledning af

store selskaber

speci-

fikt vedrørende beskatning af aktier. For

små og mellemstore selskaber

har Skatte-

styrelsen gennemført 5 projekter, hvor udbyttebeskatning har indgået som ét blandt

flere delelementer. Projekterne omfatter kontrol af hovedaktionærer og deres selska-

ber samt selskaber, der tvangslukkes, da Skattestyrelsen vurderer, at der er væsent-

lige risici for manglende beskatning af disse målgrupper. Indsatsen har ikke haft fokus

på kursændringer på porteføljeaktier ejet af selskaber. Skattestyrelsen opdager der-

for kun tilfældigt fejl i beskatningen af kursgevinster på skattepligtige aktier.

Skattestyrelsen har begrænset viden om, hvor stor en del af indsatsen over for selska-

ber der generelt har berørt beskatning af aktier, og hvad resultaterne har været speci-

fikt for aktiebeskatning. De opgørelser, Skattestyrelsen har for omfanget af kontrollen

målrettet hovedaktionærer og selskaber, der tvangslukkes, indikerer dog, at omfanget

af kontrollen er begrænset henset til de risici, Skattestyrelsen selv vurderer, der er for

disse målgrupper. Skattestyrelsens risikovurderinger underbygges af resultaterne af

kontrolindsatsen.

Rigsrevisionen, den 7. november 2019

Lone Strøm

/Niels Kjøller Petersen

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Skatteministeriets indsats har været

tilstrækkelig i forhold til at sikre en korrekt beskatning på aktieområdet. Derfor har vi

undersøgt følgende:

•

Har Skattestyrelsens indsats på borgerområdet været tilstrækkelig til at sikre en

korrekt beskatning af aktier?

•

Har Skattestyrelsens indsats på selskabsområdet været tilstrækkelig til at sikre

en korrekt beskatning af aktier?

I undersøgelsen indgår Skatteministeriet, herunder Skattestyrelsen. Fra den 1. juli 2018

har Skattestyrelsen haft opgaverne med at planlægge og gennemføre en indsats over

for borgere og selskaber, som kan sikre en korrekt beskatning af aktier.

Undersøgelsen omfatter hovedsageligt perioden fra 2013 og frem. Vi undersøger dog

også Skattestyrelsens grundregistrering af aktionærer i Værdipapirsystemet (VPS)

fra 2010. Skatteministeriet indførte VPS den 1. januar 2010, og vi har valgt at undersø-

ge, hvor langt Skattestyrelsen er nået med at grundregistrere aktiebeholdningerne for

borgere, som ejer noterede aktier, siden systemet blev indført og frem til 2018.

Undersøgelsen bygger på gennemgang af dokumenter og analyse af data. Vi har des-

uden holdt møder med centrale aktører på området, herunder Skatteministeriet, Skat-

testyrelsen og VP Securities (Værdipapircentralen).

Nedenfor beskrives vores data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Undersøgelsen er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring, som

omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på forskel-

lige tidspunkter i undersøgelsesforløbet af chefer og medarbejdere i Rigsrevisionen

med relevante kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

relevant lovgivning – aktieavancebeskatningsloven, skattekontrolloven (nu skatte-

indberetningsloven) og kildeskatteloven

bekendtgørelser og vejledninger for bankernes, VP Securities’ og selskabernes

indberetninger om beholdninger og salg af værdipapirer samt aktieudbytte

Skattestyrelsens compliance- og skattegabsanalyser for borgere og små og mel-

lemstore selskaber for indkomståret 2014

Skattestyrelsens supplerende skattegabsanalyser for værdipapirområdet

Skattestyrelsens complianceundersøgelse for store selskaber

Skattestyrelsens projektbeskrivelser og evalueringer af indsatsprojekter rettet

mod borgere og selskaber i perioden 2013-2018

projektbeskrivelse for udgående indberetningsindsats på eKapitalområdet

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Metodisk tilgang

•

Skattestyrelsens notater om atypiske afvigelser på udgiftskonti på finanslovens

§ 38-regnskab fra perioden marts-juli 2018 med tilhørende forelæggelser for Skat-

testyrelsens direktion samt styrelsens materiale vedrørende overvågning af felter

på årsopgørelsen

•

grafiske illustrationer af udviklingen i gevinst og tab på værdipapirfelterne på års-

opgørelsen for borgere

•

korrespondance og materiale, som beskriver Skatteministeriets arbejde med at

forbedre rammerne for beskatning af aktier

•

Skatteministeriets analyse af antallet af selskaber med skattepligtige aktier ultimo

2018.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at belyse:

•

bankernes, VP Securities’ og selskabernes indberetninger til Skattestyrelsen om

aktiebeholdninger, salg af aktier og aktieudbytte og Skattestyrelsens kontrol af

indberetningerne

•

Skattestyrelsens monitorering af borgeres fradrag på aktieområdet, som kan føre

til nedsættelse af beskatningen eller udbetalinger i form af overskydende skat

•

Skattestyrelsens planlægning, gennemførelse og resultater af kontrol- og vejled-

ningsindsatsen over for borgere og selskaber

•

Skattestyrelsens opgørelser af borgernes og selskabernes regelefterlevelse på

aktieområdet.

Møder

Vi har holdt møder med:

•

Skatteministeriet

Skattestyrelsen

VP Securities.

Vi har haft et antal fælles møder med Skatteministeriet og Skattestyrelsen. Formålet

med møderne har været at få belyst Skattestyrelsens arbejdsprocesser og indsats

for at sikre en korrekt beskatning af aktier, herunder opnå baggrundsviden for doku-

mentgennemgangen og dataanalysen. Emnerne for møderne har været:

•

Skattestyrelsens brug og kontrol af de data, som kommer fra bankerne om borge-

res og selskabers handel med aktier

Skattestyrelsens analyser af borgeres og selskabers regelefterlevelse i form af

complianceundersøgelser og opgørelser af skattegabet

Skattestyrelsens monitorering af aktieområdet, herunder monitorering af udvik-

lingen i de beløb, som borgere opgiver på årsopgørelsen om gevinst og tab af ak-

tier

Skattestyrelsens kontrol- og vejledningsindsats over for borgere, herunder den

kontrol, der gennemføres af borgeres aktier i udenlandske depoter

Skatteministeriets og Skattestyrelsens arbejde med at forbedre rammerne for

beskatningen af aktier ejet af borgere og styrelsens kontrol heraf

Skattestyrelsens indsats på selskabsområdet, herunder styrelsens kontrol- og

vejledningsprojekter og styrelsens arbejde med at forbedre rammerne for be-

skatning af aktier ejet af selskaber.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Metodisk tilgang |

Herudover har vi haft et møde med VP Securities, som står for registrering af ejerskab

og afvikling af handel med noterede værdipapirer. Formålet med mødet var at få be-

lyst VP Securities’ rolle og opgaver i forbindelse med indberetning af oplysninger til

Skattestyrelsen om aktier.

Dataanalyser

Undersøgelsen bygger desuden på en analyse af data fra Skatteministeriets årsopgø-

relsessystem for borgere for perioden 2010-2018. Formålet med analysen har været

at belyse omfanget af borgernes salg af noterede og unoterede aktier, og hvor stor en

andel af de borgere, som har solgt aktier, der har oplyst om gevinst og/eller tab ved

salg af aktier.

I forhold til unoterede aktier er der usikkerhed om tallene for, hvor mange borgere der

ejer unoterede aktier, ligesom der er usikkerhed om salget af unoterede aktier. Det

skyldes, at Skattestyrelsens opgørelser kun medtager de unoterede aktier, som sty-

relsen får oplysninger om. Der findes imidlertid også et ukendt antal skattepligtige

unoterede aktier, som Skattestyrelsen ikke modtager indberetninger om.

Desuden har vi opgjort, i hvor mange tilfælde Skattestyrelsen for borgerne har kunnet

foretage en skatteberegning af gevinst og tab ud fra bankernes oplysninger om salg

af noterede aktier. Baggrunden er, at reglerne for beskatning af aktier er komplekse,

og at mange borgere selvangiver gevinster og tab ved salg af aktier forkert, hvilket har

betydning for skatteansættelsen. Skattestyrelsen kan reducere risikoen for fejl i skat-

teansættelsen ved at fortrykke skatteoplysninger på borgernes årsopgørelser via sty-

relsens værdipapirsystem (VPS) ud fra bankernes indberetning af oplysninger.

Vi har desuden indhentet og analyseret data om Skattestyrelsens grundregistrering af

beholdninger af noterede aktier. Grundregistreringen er afgørende for, om Skattesty-

relsen via VPS kan foretage skatteberegning af gevinst og tab ved salg af aktier. For-

målet med analysen var at belyse, hvor langt Skattestyrelsen er nået med at grundre-

gistrere aktiebeholdninger for borgere, som ejer noterede aktier.

I de tilfælde, hvor Skattestyrelsen ikke kan beregne og fortrykke gevinst og tab på

borgerens årsopgørelse, vil borgeren ifølge styrelsen modtage en meddelelse om, at

borgeren skal afgive oplysninger, som gør styrelsen i stand til at afslutte årsopgørel-

sen. Vi har indhentet data for, hvor mange borgere der er blevet bedt om at afgive op-

lysninger, hvor mange der har reageret på Skattestyrelsens anmodning, og i hvor man-

ge tilfælde årsopgørelsen afsluttes, uden at borgerne selvangiver gevinst og tab. Data

for dette er behæftede med usikkerhed. Tallene varierer med op til 5 % i de dataud-

træk, Rigsrevisionen løbende har modtaget fra Skattestyrelsen, uden at styrelsen har

givet en udtømmende forklaring på det.

Derudover har vi undersøgt, om Skattestyrelsen bruger de data, som styrelsen mod-

tager om borgerne i kraft af indberetningspligterne for noterede og unoterede aktier.

Siden den 1. januar 2010 har danske banker haft pligt til at indberette oplysninger om

gevinst og tab ved salg af noterede aktier i danske depoter, og siden den 1. januar 2016

har bankerne også haft pligt til at indberette oplysninger om gevinst og tab ved salg af

unoterede aktier i danske depoter.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Metodisk tilgang

For selskaber har vi indhentet data for, hvor mange store selskaber Skattestyrelsen

har risikovurderet og kontrolleret i undersøgelsesperioden, særligt med henblik på

aktiebeskatning. Vi har også indhentet en opgørelse over, hvor mange fejl vedrøren-

de aktiebeskatning Skattestyrelsen konstaterede for store selskaber i 2018. Formå-

let har været at vurdere, om Skattestyrelsens indsats over for de store selskaber har

haft fokus på beskatning af aktier.

Derudover har vi indhentet og analyseret data for omfanget af Skattestyrelsens kon-

trol af små og mellemstore selskaber og deres hovedaktionærer, herunder antal kon-

trollerede selskaber og antal afsluttede sager. Formålet med analysen har været at

sammenholde omfanget af Skattestyrelsens kontrol af små og mellemstore selska-

ber med Skattestyrelsens risikovurderinger af selskaberne.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Ordliste |

Bilag 2. Ordliste

Advis

Tekst på årsopgørelsen eller et servicebrev, borgeren modtager, som minder borgeren om at selv-

angive. Servicebrevet udsendes, når der er tale om aktier i udenlandske depoter, og modtages via

post eller kan åbnes i TastSelv-systemet.

Aktieindkomst består af udbytte fra fx danske eller udenlandske aktier, skattepligtige gevinster og

tab ved salg af danske eller udenlandske aktier og skattepligtige gevinster og tab ved salg af inve-

steringsbeviser. En del af udlodningerne fra investeringsforeninger er aktieindkomst.

Borgeres aktieindkomst beskattes med 27 % af de første 54�½000 kr. (2019). Aktieindkomst ud

over 54�½000 kr. beskattes med 42 %. Selskabers gevinster på skattepligtige aktier beskattes som

udgangspunkt med 22 % (selskabsskat).

Aktieløn er et samlet begreb for de situationer, hvor en medarbejder får mulighed for at erhverve

aktier i det selskab, hvori den pågældende er ansat. Dette kan ske ved, at medarbejderen erhver-

ver aktier, eller ved, at medarbejderen opnår en ret til at købe eller nytegne aktier på et senere tids-

punkt.

Gevinsten ved salg af aktier set i forhold til købsprisen.

Reguleringer er udtryk for Skattestyrelsens reguleringer af den skattepligtige indkomst på baggrund

af kontrollen. Bruttoreguleringer er (brutto)summen af forhøjelser og nedsættelser af den skatteplig-

tige indkomst. Nettoreguleringer er udtryk for forskellen mellem forhøjelser og nedsættelser af den

skattepligtige indkomst og er således en nettosum af den ændring af den skattepligtige indkomst,

som kontrollen har medført.

Kortlægning af regelefterlevelsen på skatteområdet gennemført som tilfældige stikprøver. På bag-

grund af resultaterne af complianceundersøgelsen kan et skattegab beregnes statistisk.

Et selskab regnes for at være et datterselskab til et andet selskab, når selskabet ejer mindst 10 %

af aktierne i selskabet. Udbytte og gevinster ved salg af aktier er skattefrie, hvis selskabet har en

ejerandel på mere end 10 % af aktierne i et andet selskab.

I dag bliver alle aktier som udgangspunkt registreret elektronisk, og alle, der ejer aktier, skal have et

depot indeholdende deres aktiebeholdning. Det er muligt at have flere depoter. De fleste depoter er

placeret i en bank.

Aktieindkomst

Aktieløn

Avance

Brutto- og nettoregulering

Complianceundersøgelse

Datterselskab

Depot

Erhvervsstyrelsens Ejerregister

Danske aktie-, partner- og anpartsselskaber skal registrere oplysninger om ejere, som ejer 5 % el-

ler mere af selskabets samlede kapital eller stemmerettigheder, i Det Offentlige Ejerregister. Her-

(Det Offentlige Ejerregister)

udover skal visse aktionærer registrere ejerskabet i en ikke-offentlig del af ejerregistret. Formålet

er at skabe øget åbenhed og gennemsigtighed om ejerforholdene i danske selskaber.

Finansiel kontrakt

Bindende aftale om et senere køb eller salg af et aktiv (fx aktier) på baggrund af en fastsat pris eller

kurs.

Hvis Skattestyrelsen ud fra tredjepartsindberetninger modtager oplysninger om aktionærernes

købs- og salgspriser, fortrykkes differencen mellem købs- og salgsprisen på årsopgørelsen enten i

form af en avance eller et tab. Borgeren kan ændre i det fortrykte felt (selvangive), hvis borgeren er

uenig i Skattestyrelsens skatteansættelse.

Tab på aktier, der er optaget til handel på et reguleret marked (noterede aktier), kan fradrages i ud-

bytte og gevinster fra noterede aktier (aktieindkomst). Tab på aktier, der ikke er optaget til handel

på et reguleret marked (unoterede aktier), kan fradrages i gevinster og udbytte fra både noterede

og unoterede aktier. Skatteværdien af et eventuelt overskydende tab på unoterede aktier kan her-

efter fradrages i de øvrige personskatter på årsopgørelsen, overføres til en ægtefælle eller fremfø-

res til senere år.

Fortryk

Fradrag

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

| Ordliste

Grundregistrering i VPS

Registrering af grundlæggende data om en aktie, som Skattestyrelsen ikke modtager via indberet-

ning fra tredjeparter, bl.a. købspris, salgspris, handelsdato, identifikationsnummer og ejer. Oplys-

ningerne vedrører ofte aktier købt før 2010.

Meddelelse, som aktieejeren modtager fra sin bank eller sit børsmæglerselskab ved køb eller salg

af aktier. Notaen indeholder detaljer om handlen, herunder fx hvilke aktier handlen har omfattet,

antallet af aktier, handelskurs og handelsdato.

En hovedaktionær defineres som en skattepligtig person eller et selskab, der ejer eller inden for de

sidste 5 år har ejet 25 % eller mere af aktiekapitalen i et selskab eller inden for de sidste 5 år har

rådet over mere end 50 % af stemmeværdien.

Et investeringsbevis er betegnelsen for en ejerandel i en afdeling af en investeringsforening. En in-

vesteringsforening er en sammenslutning af investorer, som investerer i bl.a. aktier og obligationer.

En gruppe af selskaber, der gennem aktiebesiddelse kontrolleres af ét eller flere andre selskaber

(moderselskaber) eller af samme person eller gruppe af personer. Der er særlige regler for sambe-

skatning af koncernforbundne selskaber.

Handelsværdien af aktien på et givet tidspunkt.

Når Skattestyrelsen ud fra tredjepartsindberetninger modtager oplysninger om aktionærens udbyt-

te fra selskaber, registreres dette på borgerens årsopgørelse i et låst felt. Borgeren kan ikke ændre

i feltet (selvangive), men kan kontakte Skattestyrelsen, hvis borgeren er uenig i skatteansættelsen.

Aktie, som et aktieselskab udsteder som led i udbyttedeling eller som del af lønnen til medarbej-

derne.

Når aktier er optaget til handel på et reguleret marked (fx Nasdaq Copenhagen i København, tidli-

gere Børsen), taler man om

noterede aktier,

mens aktier, der ikke er optaget til handel på et regule-

ret marked, benævnes

unoterede aktier.

Aktier ud over aktier i datterselskaber og koncernforbundne selskaber kaldes porteføljeaktier. Sel-

skaber skal betale skat af gevinster ved salg af porteføljeaktier, hvis der er tale om noterede aktier.

Gevinster ved salg af unoterede porteføljeaktier er derimod skattefrie.

Skattestyrelsen anser et marked inden for EU/EØS for at være et reguleret marked, hvis det er an-

ført på den liste over regulerede markeder inden for EU/EØS, som er udarbejdet af den uafhængige

komité af finansielle tilsynsmyndigheder i Europa. Handel på et reguleret marked vil ske via børser,

mens handel på et ureguleret marked vil ske på uregulerede handelsplatforme, fx First Norh. Et re-

guleret marked skal leve op til visse krav fra myndighedernes side.

Fra og med indkomståret 2018 er selvangivelsesbegrebet som følge af en ændret skattekontrol-

lov erstattet med et nyt oplysningsbegreb. I denne beretning skelnes der ikke mellem selvangivel-

ses- og oplysningsbegrebet.

Årlig fastsættelse af beregningsgrundlaget for opkrævning af indkomstskat hos borgere og selska-

ber mv.

Handelsnota

Hovedaktionær

Investeringsbevis

Koncernforbundne selskaber

Kursværdi

Låst felt

Medarbejderaktie

Noterede og unoterede aktier

Porteføljeaktier (selskaber)

Reguleret og ureguleret

marked

Selvangivelse

Skatteansættelse

SAU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 61: Rigsrevisionens beretning nr. 6/2019 om Skatteministeriets indsats på aktieområdet

Ordliste |

Skattegab

Skattegabet udtrykker skatteværdien af forskellen mellem det beløb, de skattepligtige (borgere og

selskaber) har oplyst for et givet indkomstår, og det beløb, de ville have oplyst, hvis oplysningerne

var korrekte.

Bruttoskattegabet er summen af skatteværdien af forhøjelserne og den numeriske sum af nedsæt-

telserne for et givet indkomstår. Bruttoskattegabet udtrykker omfanget af den manglende regelef-

terlevelse – uanset om denne er i skatteyderens eller skatteforvaltningens favør. Nettoskattegabet

udtrykker den manglende skattebetaling til statskassen.

Små og mellemstore selskaber

Skattestyrelsen definerer i complianceundersøgelsen små og mellemstore selskaber som selska-

ber med op til 250 ansatte. I kontrolprojekterne defineres små og mellemstore selskaber som sel-

skaber med en omsætning på under 0�½5 mia. kr.

Store selskaber

Skattestyrelsen definerer i complianceundersøgelsen store selskaber som selskaber med over

250 ansatte. I kontrolprojekterne defineres store selskaber som selskaber med en omsætning på

0�½5 mia. kr. eller derover.

Selvbetjeningsløsning på skat.dk på skatte- og afgiftsområdet i forhold til forskudsopgørelse og

årsopgørelse.

Træfprocenten udtrykker andelen af fejl/rettelser set i forhold til antallet af kontroller.

Kapitalselskaber (selskab, hvor ejerne ikke hæfter personligt for selskabets gæld) kan tvangsoplø-

ses af Erhvervsstyrelen, hvis selskabet ikke indsender årsrapport, hvis selskabets ledelse eller hjem-

sted ikke er korrekt oplyst, hvis selskabet ikke overholder revisorpligten mv.

Udbytte er den del af årets afkast i selskabet, der udloddes til aktionærerne.

Unoterede aktier, der ikke ligger i depot hos en bank eller i et selskab.

TastSelv-systemet

Træfprocent

Tvangsopløsning

Udbytte

Unoterede aktier uden for

depot

Virtuel valuta

En virtuel valuta er et virtuelt alternativ til penge. Virtuelle valutaer er enheder til betaling, der ikke

er udstedt af en centralbank og ikke har status som lovligt betalingsmiddel. En række digitale valu-

taer er desuden kryptovalutaer, dvs. at de er krypterede (transmissionen anvender kryptografiske

metoder).

Et værdipapir kan være en aktie, en obligation, et pantebrev eller en investeringsforeningsandel mv.

Værdipapirsystemet (VPS) er et hjælpesystem, som borgere kan anvende til at opgøre gevinster

og tab på aktier og investeringsbeviser. Systemet indeholder de oplysninger, som Skattestyrelsen

modtager fra tredjeparter, og her kan borgeren via TastSelv supplere med egne oplysninger (grund-

registrering), eventuelt på foranledning af Skattestyrelsen. Når oplysninger om en aktie er indtastet

i VPS, overføres oplysningerne om gevinst eller tab fremover automatisk til borgerens årsopgørelse,

og beskatningen sker automatisk. VPS indeholder oplysninger om ejerandelen af værdipapirer (hvis

værdipapirerne har flere ejere), typen af værdipapirer, beholdninger samt anskaffelses- og salgs-

summer.

Værdipapir

Værdipapirsystemet (VPS)