Retsudvalget 2019-20
REU Alm.del Bilag 435
Offentligt
1
Hemmeligholdelse i strid med demokratiske principper
Redegørelse til Folketinget om lovregler, der modarbejder
formålene med offentlighed i forvaltningen
Oluf Jørgensen, jurist, offentlighedsrådgiver,
forskningschef emeritus Danmarks Medie- og Journalisthøjskole
INDHOLD
Forord
1. Resumé
………………………………………………………………………………. 4
2. Formål er mest til pynt
…………………………………………………………….. 13
3. Mørklægning af politiske beslutningsprocesser
…………………………………. 15
4. Svækket kontrol med økonomiske dispositioner
………………………………… 30
5. Udnyttelsen af ny teknologi er stærkt begrænset
…………………………………. 34
6. Søgefunktioner i offentlighedens tjeneste mangler……………..
……………….. 39
7. Lukkethed kan dække over svindel
……………………………………………….. 42
8. Kalenderundtagelsen skjuler lobbyisme
…………………………………………. 46
9. Hensyn til statens sikkerhed uden klare pejlemærker…………………………….
48
10. Huller i lovgivningen og særlige undtagelser
…………………………………….. 50
11. Ineffektive klagesystemer
…………………………………………………………. 54
12. Huller i politikernes beslutningsgrundlag
……………………………. …………. 61
13. Miljøoplysningsloven er et sammensurium
……………………………………… 69
14. Konventioner og EU-regler sætter internationale standarder
…. ……………… 84
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0002.png
2
Forord
To kommissioner har i år anbefalet, at offentlighedsloven fra 2013 ændres for at sikre mere åbenhed
og bedre adgang til aktindsigt til gavn for demokratiet, og ni af Folketingets ti partier har efterlyst
mere åbenhed.
Demokratikommissionen udgav i januar 2020 rapporten ”ER DEMOKRATIET I KRISE?”. Den
indeholder analyser og en række anbefalinger til at styrke demokratiet. En af
Demokratikommissionens anbefalinger er, at tage offentlighedsloven op til revision:
”Med
henblik på at gøre det nemmere at få indsigt i den dokumentation og argumentation, som ligger
til grund for de politiske beslutninger i vores demokrati, bør der gennemføres en revision af
offentlighedsloven. Det er afgørende i et oplyst demokrati, at vælgerne kan følge med i de politiske
processer. En større transparens i det politiske arbejde kan medvirke til at genvinde tillid mellem
borgerne, politikerne og medierne.”
1
Demokratikommissionen blev nedsat i oktober 2018 af Dansk Ungdoms Fællesråd med 24
medlemmer bl.a. repræsentanter for alle partier, der var i Folketinget, da kommissionen blev nedsat.
Kommissionen fik chefredaktør for Altinget & Mandag Morgen Lisbeth Knudsen som formand.
En anden kommission – Ytringsfrihedskommissionen - udgav i april 2020 betænkningen
”Ytringsfrihedens rammer og vilkår i Danmark” med analyser og en række anbefalinger. En af
kommissionens anbefalinger er at tage offentlighedsloven op til revision.
Kommissionen anerkender,
”at ministre og regering kan have behov for et fortroligt rum, som kan
sikre dem kvalificeret rådgivning og bistand fra embedsværket også i sager, hvor ekspertisen er
fordelt på flere forvaltningsmyndigheder. Det gælder ligeledes, når der foregår politiske
forhandlinger i regeringen eller mellem regeringen og Folketingets partier, at de ofte nødvendige
kompromisser bedst forhandles bag lukkede døre. Efter kommissionens opfattelse bør retten til
aktindsigt imidlertid alene begrænses, når – og i det omfang – det reelt er nødvendigt for at sikre
det legitime fortrolige rum for ministerbetjening og politiske forhandlinger. Det er i den forbindelse
kommissionens opfattelse, at man med revisionen af offentlighedsloven i 2013 ikke har fundet den
rette balance.”
2
Ytringsfrihedskommissionen blev nedsat af regeringen i december 2017 på baggrund af en politisk
aftale mellem en række partier. Kommissionen fik 11 medlemmer med fhv. departementschef i
Statsministeriet og direktør for Nationalbanken Nils Bernstein som formand.
I maj 2020 har syv partier i Folketinget udsendt et manifest med krav om
”fuld åbenhed om alle
data og alle beslutninger, der træffes under coronakrisen”.
Kravene til åbenhed omfatter bl.a.
”al
ER DEMOKRATIET I KRISE?
Demokratikommissionen januar 2020. Kommissionens anbefaling om revision af
offentlighedsloven side 64.
2
Ytringsfrihedskommissionens betænkning
1573.2020, sammenfatning side 50 – 51 og kapitel 15 om
informationsfrihed.
1
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0003.png
3
materiale brugt som baggrund for beslutninger. Også det, der tilgår partierne i drøftelserne om en
genåbning”
og fuld indsigt i modeller, data, beregninger og faglige vurderinger.
3
Denne redegørelse identificerer lovregler, der modarbejder demokratiske principper om åbenhed.
På baggrund af en analyse af reglerne foreslås nogle lovændringer, der kan styrke den demokratiske
kontrol og debat og bringe de danske regler på linje med internationale standarder.
Nye regler i offentlighedsloven fra 2013 er med rette blevet kritiseret for at svække den
demokratiske kontrol. I lyset af erfaringer med loven, er det vigtigt at genvurdere nogle af de nye
regler, men også at se på nogle af de gamle regler i offentlighedsloven.
Det er desuden vigtigt at se på miljøoplysningsloven, der har et bredt anvendelsesområde og
stigende betydning. Nogle af miljøoplysningslovens regler må ændres for leve op til internationale
forpligtelser om åbenhed. Spredt i lovgivningen og bekendtgørelser findes andre regler, der bør
revurderes.
Initiativ og styring af lovgivningsprocesser sker typisk fra den statslige centralforvaltning, og
Folketinget kommer først på banen i den sidste fase. Offentlighedsreglerne handler imidlertid om
demokratisk kontrol med forvaltningen, og derfor bør initiativ og styring af kommende ændringer
ikke overlades til forvaltningen (Justitsministeriet). Folketinget må på banen fra starten af en
ændringsproces og sikre det tempo og den retning, Folketinget ønsker. Derfor rettes denne
redegørelse til Folketinget/Folketingets Retsudvalg.
Min baggrund for at skrive om emnet er, at jeg i over 40 år har arbejdet med fortrolighed og
offentlighed først under ansættelse ved Aalborg Universitet og senere ved Danmarks Medie- og
Journalisthøjskole. Jeg var medlem af Offentlighedskommissionen og Overvågningsudvalget for
miljøoplysningsloven.
4
Mit mest omfattende forskningsprojekt har været
”Offentlighed i Norden”.
Rapporten
sammenligner retsregler om aktindsigt i Sverige, Finland, Norge, Island, Danmark og internationale
regler.
5
Eva Ersbøll, seniorforsker ved Institut for Menneskerettigheder og Nils Mulvad, redaktør ved Kaas
& Mulvad og formand for Åbenhedstinget har støttet arbejdet med konstruktive spørgsmål,
kommentarer og råd.
Oluf Jørgensen, 1. juni 2020
Artikel i Berlingske 16. maj 2020,
Efter hård kritik: Flertal vil nu tvinge regeringen til øget åbenhed. Partierne bag
åbenhedsmanifestet: V, K, DF, RV, NB, LA og ALT.
4
Liste over
publikationer
siden 2003, UC Viden. En række kommentarer og analyser er publiceret på
Åbenhedstinget.
5
Offentlighed i Norden,
Nordicom, Göteborgs Universitet, 2014.
3
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
4
1. Resumé
1.1 Indledning
Offentlighedsloven fik i 2013 en formålsbestemmelse.
Den nævner, at de vigtigste formål er at
styrke: 1) informations- og ytringsfriheden, 2) borgernes deltagelse i demokratiet, 3) kontrol med
den offentlige forvaltning, 4) mediernes formidling af informationer og 5) tilliden til den offentlige
forvaltning.
De fleste afsnit i denne redegørelse handler om regler i offentlighedsloven, der modarbejder lovens
formål. Det første afsnit ”Mørklægning af politiske beslutningsprocesser” fylder mest. De øvrige
afsnit om offentlighedsloven handler om andre væsentlige problemer i loven, der ikke har haft
samme grad af offentlig opmærksomhed.
Redegørelsen ser kun på problemer, der i høj grad skyldes lovregler. Det er et stort problem, at
nogle myndigheder trækker aktindsigt i langdrag, men dette problem kan ikke løses ved at ændre
reglerne for behandling af aktindsigt. Problemet må løses med et nyt klagesystem. Dette vigtige
emne behandles i afsnittet ”Ineffektive klagesystemer”.
I afsnittet ”Huller i lovgivningen og særlige undtagelser” omtales regler i andre love og
bekendtgørelser, der også begrænser den demokratiske kontrol om vigtige samfundsforhold.
Det næstsidste afsnit handler om miljøoplysningsloven, der omfatter sager på næsten alle
forvaltningsområder bl.a. oplysninger og faglige vurderinger om klimapåvirkninger og om
coronasmitte. Miljøoplysningsloven analyseres i lyset af de forpligtende rammer i
Aarhuskonventionen og EU-direktivet om miljøinformation, der ofte bliver overset.
Det sidste afsnit omtaler andre konventioner og EU-regler, der sætter de internationale standarder
for aktindsigt. Dette afsnit indeholder - ligesom afsnittet om miljøoplysningsloven - vigtige
informationer for kommende lovændringer, der kan bringe de danske regler på højde med
internationale standarder.
Alle afsnit slutter med anbefalinger om ændringer, der kan bringe lovreglerne i overensstemmelse
med offentlighedsreglernes formål og internationale standarder. Noter indeholder link til regler,
afgørelser og anden relevant dokumentation.
1.2 Formål er mest til pynt
De enkelte formål i offentlighedslovens formålsbestemmelse handler om reglernes betydning for et
velfungerende demokrati. Offentlighed sikrer mulighed for kontrol og debat om grundlaget for
politiske beslutninger, beslutningers konsekvenser, økonomiske dispositioner m.v. Offentlighed er
vigtig på alle områder af samfundslivet for borgere, virksomheder og interessegrupper. Ret til
aktindsigt er også vigtig for den parlamentariske kontrol.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
5
Offentlighedslovens formål kræver ikke offentlighed om alle oplysninger. Nogle oplysninger må
holdes fortrolige for at beskytte privatliv, egentlige forretningshemmeligheder, statens sikkerhed,
forberedelsen af kontrol, efterforskning af straffesager og fortrolige forhandlinger.
Offentlighedslovens brede undtagelser underminerer formålenes betydning.
Formålene udtrykker vigtige værdier, der kan realiseres, hvis de bliver bærende hensyn ved
udformningen af lovreglerne.
1.3 Mørklægning af politiske beslutningsprocesser
Offentlighedsloven har en række regler, der beskytter politiske beslutningsprocesser mod
offentlighed.
En særlig regel om lovgivningssager undtager samtlige dokumenter og oplysninger, der indgår i
forberedelsen af lovgivning, indtil lovforslag fremsættes for Folketinget. Denne undtagelse blev
uden opmærksomhed udvidet i 2013 ved en tilføjelse i lovforslagets bemærkninger.
Den tidligere undtagelse for interne dokumenter blev i 2013 udvidet med en undtagelse for
ministerbetjening. Den omfatter udveksling på tværs af styrelser og departementer og mellem
ministerier om alle sager, der kan ende hos en minister.
Offentlighedsloven fik i 2013 desuden en ny undtagelse for udveksling mellem ministre og
folketingsmedlemmer, der kan sikre lukkethed om beslutningsprocesser i forligskredse og
følgegrupper.
Offentlighedsloven sikrer som udgangspunkt ret til aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold,
men faglige vurderinger kan undtages, når de er udarbejdet til ministerrådgivning. Faglige
vurderinger kan også undtages når de sammenskrives med eller afspejler politisk prægede
vurderinger. Det kan være vanskeligt at skelne, og der sker ofte forskydninger i rubriceringen fra
faktiske forhold til faglig vurdering, der giver større muligheder for at afslå aktindsigt.
Offentlighedsloven har en generalklausul, der giver myndigheder mulighed for at undtage samtlige
dokumenter og oplysninger inklusive oplysninger om faktiske forhold, hvis de finder
hemmeligholdelse er nødvendig på grund af forholdets særlige karakter.
Meroffentlighed skal ifølge loven overvejes, men kan afvises med standardbegrundelser.
Ministerier afviser ofte med intetsigende henvisninger til den politiske beslutningsproces uden
konkret vurdering af konsekvenser.
Sammenligninger med andre lande viser, at lukketheden i Danmark om politiske
beslutningsprocesser hører til de mest vidtgående.
Aktiv offentliggørelse til at fremme indsigt og debat om grundlaget for politiske beslutninger
bruges af en række kommuner, men sjældent af ministerier.
Kommende ændringer af regler i offentlighedsloven bør handle om at finde en god balance mellem
hensyn til fortrolighed og hensyn til demokratisk kontrol og debat:
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
6
-
-
På den ene side skal embedsmænd og politikere kunne føre drøftelser uden offentlighed, når
de overvejer løsninger på problemer, og når de forhandler.
På den anden side kræver hensyn til demokratisk kontrol og debat, at der bliver offentlighed
om grundlaget for beslutninger. Det gælder både oplysninger om faktiske forhold og faglige
vurderinger af problemer og løsningsforslag.
Det er samtidigt væsentligt at forenkle og klargøre offentlighedsloven. Som afslutning på dette
afsnit i redegørelsen præsenteres konkrete forslag til ændringer i offentlighedslovens regler for
beskyttelse af den administrative og politiske beslutningsproesser. To regler fjernes, og syv andre
erstattes med fem, der skal sikre en god balance mellem hensyn til beskyttelse og offentlighed.
1.4 Svækket kontrol med økonomiske dispositioner
Ved reformen i 2013 blev Folketinget ikke informeret om en ændring af undtagelsen for
erhvervshold. Undtagelsen blev væsentligt udvidet ved en diskret tilføjelse i bemærkningerne om
“klar formodning” for skade ved aktindsigt.
Ændringen betyder, at kravene til den konkrete vurdering er vendt om. For at afslå aktindsigt skulle
en myndighed tidligere sandsynliggøre, at aktindsigt ville have væsentlige skadevirkninger. Nu er
der på forhånd i loven en klar formodning for væsentlig skade.
Offentlige myndigheders betaling for virksomheders leverancer var tidligere som altovervejende
hovedregel tilgængelige ved aktindsigt. Med den nye formodningsregel er offentlighed blevet
meget usikker for sådanne oplysninger. Dermed er den demokratiske kontrol med offentlige
myndigheders økonomiske dispositioner alvorligt svækket.
Den brede undtagelse for oplysninger om erhvervsforhold kan også omfatte andre aftalevilkår, der
har væsentlig samfundsmæssig betydning f.eks. sociale klausuler og vilkår med relevans for den
grønne omstilling.
Det er paradoksalt, at aktindsigt i offentlige myndigheders betaling for leverancer og ydelser kan
begrundes med risici for, at konkurrerende virksomheder vil give bedre tilbud fremover.
Folketinget må ved ændring af offentlighedsloven genskabe balancen mellem på den ene side
beskyttelse af virksomheders egentlige forretningshemmeligheder og på en anden side demokratisk
kontrol med offentlige myndigheders økonomiske dispositioner.
1.5 Udnyttelsen af ny teknologi er stærkt begrænset
Offentlige myndigheder registrerer utallige
data, dokumenter og sager i databaser til journalisering,
sagsbehandling, beregninger og statistik.
Offentlighedsloven fik i 2013 en ny regel om datasammenstilling, der skulle sikre muligheder for at
udnytte de mange data til ny viden. Datasammenstilling samler data til et nyt dokument, mens
aktindsigt gælder dokumenter, der allerede eksisterer på tidspunktet, hvor myndigheden modtager
anmodningen.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
7
Offentlighedslovens formålsbestemmelse fik en tilføjelse, der forpligter myndigheder til at tage
højde for aktindsigt og datasammenstilling, når it-systemer bliver etableret eller udviklet.
Anvendelsen af datasammenstilling er væsentligt begrænset med lovens krav om, at den skal kunne
gennemføres med ”få og enkle kommandoer”. Det giver mulighed for at afvise datasammenstilling,
der vil tage mere end et par timer. Myndigheder kan medregne arbejdstid, de vil bruge til at
vurdere, om nogle oplysninger i et sammenstillet dokument, kan eller skal undtages.
Ved en diskret tilføjelse i lovforslagets bemærkninger blev oplysninger i journalregistre undtaget
fra datasammenstilling. Denne undtagelse, der ikke har grundlag i lovteksten, fjerner muligheder for
samfundsrelevant information om sagsmængder og udviklingstendenser i den offentlige forvaltning.
Folketinget må lette restriktionerne for datasammenstilling, så den nye teknologi kan anvendes til at
styrke offentlighed.
1.6 Søgefunktioner i offentlighedens tjeneste mangler
En række kommuner og regioner har haft åbne postlister i mange år, og erfaringer er for længst
grundigt evaluerede i en række rapporter. Den statslige centraladministration er langt tilbage
sammenlignet med en række kommuner og meget langt tilbage sammenlignet med Norge.
Med den nye offentlighedslov i 2013 blev det besluttet at lave forsøg med åbne postlister.
Justitsministeriet arrangerede forsøg hos fire myndigheder med traditionelle postlister i stedet for at
afprøve nye muligheder. Forsøgene var uinteressante.
Nogle kommuner har udviklet søgefunktioner, der giver offentligheden nem adgang til sager og
dokumenter. Norge er langt fremme med søgefunktioner og direkte adgang til dokumenter hos
statslige myndigheder, kommuner og fylker.
Udnyttelse af tekniske muligheder for effektive søgefunktioner giver gode gevinster for medier,
organisationer og virksomheder. Myndigheder kan selv opnå væsentlige fordele, når sagsbehandlere
hurtigt kan få adgang både til myndighedens egne sager og til oplysninger om sager ved andre
myndigheder.
Folketinget må tage initiativ og stille krav for at få den statslige centraladministration med i
udviklingen.
1.7 Lukkethed kan dække over svindel
Danmark er langt fremme med digitalisering af den offentlige forvaltning, men langt tilbage med at
udnytte digitaliseringens muligheder for større viden, nye services og offentlig kontrol.
Rigsrevisionen har i en beretning i 2019 gjort opmærksom på, at Danmark er særlig lukket på
områder som offentlige myndigheders udbud og forbrug.
Den nye offentlighedslov er blevet en hindring for offentlig kontrol med økonomiske dispositioner.
EU stiller derimod krav om offentliggørelse som middel til at styrke kontrollen med landbrugsstøtte
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
8
Nødvendige krav til administrativ kontrol kan styrkes med systematisk offentliggørelse af tilskud til
virksomheder, organisationer m.v. Den præventive effekt ved offentliggørelse kan blive markant.
Rigsrevisionen har i en række beretninger fra de senere år gjort opmærksom på svigtende kontrol
med satspuljemidler, fiskeristøtte og momsafregninger. Sager om økonomisk kriminalitet fra de
senere år viser, der er behov at styrke kontrollen med tilskud, betalinger og refusioner.
Systematisk offentliggørelse kan styrke den demokratiske kontrol med både den offentlige
forvaltnings økonomiske dispositioner og støttemodtageres ansvarlige anvendelse af offentlige
midler. Det kræver lovændringer.
1.8 Kalenderundtagelsen skjuler lobbyisme
I den nye offentlighedslov blev kalendere generelt undtaget. Nogle år tidligere var
ministerkalendere blevet undtaget.
I forbindelse med undtagelsen for ministerkalendere blev indført en åbenhedsordning for ministres
udgifter til repræsentation og tjenesterejser. En ministers møder med repræsentanter for
interesseorganisationer - ofte kaldt lobbyisme - er ikke omfattet af åbenhedsordningen.
Den generelle kalenderundtagelse betyder, at det er blevet meget vanskeligt at blive opmærksom på
møder, som ansatte, borgmestre og ministre holder med interesserepræsentanter.
Folketinget må sikre, at møder med interesserepræsentanter ikke kan holdes hemmelige.
1.9 Hensyn til statens sikkerhed uden klare pejlemærker
Offentlighedslovens regel om statens sikkerhed blev ændret i 2013, så undtagelser kan bygge på en
generel vurdering af, om hemmeligholdelse af bestemte oplysningstyper har væsentlig betydning
for statens sikkerhed. Undtagelsen omfatter både oplysninger om militære forhold og andre forhold
f.eks. it-sikkerhed, hvor offentlighed kan true statens sikkerhed
Ændringen skete uden klare pejlemærker for hvilke oplysningstyper, der kan undtages. Ved
samtidig ændring af forvaltningsloven blev tavshedspligten harmoniseret med undtagelsen for
aktindsigt.
Disse ændringer giver usikkerhed om, hvilke oplysninger der skal hemmeligholdes. Usikkerheden
begrænser ytringsfriheden for nuværende og tidligere soldater og andre ansatte. Den giver samtidigt
store vanskeligheder for journalister og andre, der har brug for aktindsigt om forhold, der burde
være under demokratisk kontrol.
For nogle år siden blev udarbejdet internationale standarder for balancen mellem hensyn til statens
sikkerhed og offentlighed: Tshwane-principperne (det sidste møde blev holdt i Tshwane,
Sydafrika).
På den ene side kræver vigtige sikkerhedshensyn hemmeligholdelse af specifikke oplysninger bl.a.
om militære missioner og it-sikkerhed. På den anden side er det meget vigtigt, at demokratisk
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
9
kontrol kan fungere bl.a. i forhold til politiske beslutninger og om militære operationers
konsekvenser.
Folketinget må bidrage til klare pejlemærker på dette vigtige felt ved at henvise til Tschwane-
principperne ved en kommende ændring af offentlighedsloven. Europarådets Parlamentariske
Forsamling har for længst anbefalet medlemsstaterne at bruge principperne til de vigtige
afgrænsninger mellem fortrolighed og offentlighed på dette felt.
1.10 Huller i lovgivningen og særlige undtagelser
Administrationen ved domstolene og Folketinget falder uden for alle lovregler om offentlighed.
Spredt i lovgivningen findes en lang række særundtagelser. Særlige tavshedspligtregler betyder
også undtagelse fra offentlighedsloven.
I 2009 nåede en optælling frem til 65 undtagelser i andre love. Ministerier skal registrere
særundtagelser i Offentlighedsportalen, der blev oprettet ved revisionen af offentlighedsloven i
2013. Portalens oplysninger tyder på, at der er flere undtagelser i dag end i 2009.
Et af de seneste eksempler er, at Folketinget har vedtaget en særlig tavshedspligt i loven om
Danmarks Eksportkredit (EKF), der pålægger ansatte at hemmeligholde enhver oplysning om
eksportstøtte, de får kendskab til. Det fremgår af et notat fra Erhvervsministeriet, at ministeriet
ønsker, at ændringen lukker for offentlighed om projekters indvirkning på miljøforhold.
Offentligt ejede selskaber blev som udgangspunkt omfattet af offentlighedsloven i 2013. Der blev
tilføjet en ministerbemyndigelse til at fastsætte undtagelser, og bemyndigelsen er brugt flittigt.
Folketinget må kræve at få en oversigt fra ministerierne over særundtagelser i love og
bekendtgørelser og foretage en kritisk gennemgang. Ministerbemyndigelsen til at fastsætte
undtagelser for offentligt ejede selskaber må enten fjernes eller begrænses.
1.11 Ineffektive klagesystemer
Uanset hvor grænserne mellem offentlighed og fortrolighed bliver sat i offentlighedsloven, vil det
være afgørende at få et effektivt klagesystem. Det har vi langtfra i dag.
En række andre lande har et særligt klageorgan for aktindsigt. Det har Danmark ikke.
Offentlighedsloven gør klagevejen afhængig af sagsområdet. Der er således mange klageorganer,
og på nogle områder skal klager behandles af myndigheder, der ikke har særlig ekspertise i
aktindsigt.
Folketingets Ombudsmand er eneste mulighed for at få behandlet klager over afslag fra ministerier.
Ankestyrelsen er det vigtigste organ til at behandle klager over afslag fra kommuner, regioner og
kommunale fællesskaber. Folketingets Ombudsmand og Ankestyrelsen har særlig ekspertise til at
behandle aktindsigt, men er til gengæld ikke egentlige klageinstanser og kan ikke træffe bindende
afgørelser, der afslutter sagerne.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
10
Aktindsigt handler om kontrol med offentlige myndigheder m.v., og det er paradoksalt, at
klagesystemerne er mere spredte og svage end klagesystemer for afgørelser om andre spørgsmål.
Som afslutning på dette afsnit i redegørelsen præsenteres forslag til et nyt klagesystem. Det samler
klagevejene til ét klageorgan med særlig ekspertise i offentlighedsregler og kompetence til at træffe
afgørelser, der så vidt muligt håndhæves umiddelbart. Formålet er at styrke effektiviteten og sikre
en klar praksis, der vil gøre det nemmere for første instanser at træffe rigtige afgørelser. Efter en
overgangsfase vil samling af ressourcerne samtidigt kunne føre til besparelser.
1.12 Huller i politikernes beslutningsgrundlag
Offentlighedskommissionen blev enig om mange forslag, men var delt næsten lige over ved de
vigtigste spørgsmål. Mindretal gik imod den nye undtagelse for dokumenter, der udveksles mellem
ministre og enkelte folketingsmedlemmer og imod undtagelsen for faglige vurderinger i færdig
form.
Lovforslaget blev i første omgang fremsat i folketingssamlingen 2010-11 uden forudgående politisk
aftale. Det blev drøftet grundigt, og kommissionens mindretal udarbejdede et ændringsforslag til
undtagelsen for ministerbetjening til Folketinget Retsudvalg. Lovforslaget nåede ikke at blive
færdigbehandlet i samlingen. Lovforslaget blev først genfremsat i samlingen 2012-13, og forinden
var indgået et politisk forlig mellem fem partier.
Justitsministeriet har i lovforslagets bemærkninger foretaget nogle markante begrænsninger af
retten til aktindsigt, som hverken forligskredsen eller Folketinget var opmærksomme på.
Justitsministeriet har i svar til Folketingets Retsudvalg indsnævret retten til aktindsigt i oplysninger
om faktiske forhold. Det har ført til, at den tidligere ret til aktindsigt i prognoser for
samfundsudvikling på forskellige områder ikke gælder længere.
En aktindsigt i forligskredsens beslutningsgrundlag viser, at den fik misvisende oplysninger fra
Justitsministeriet om undtagelsen for faglige vurderinger.
I 2017-18 udarbejdede Justitsministeriet et lovudkast til forligskredsen, der skulle ”lempe”
undtagelsen for ministerbetjening. Lovudkastet har to undtagelser i stedet for den ene i gældende
lov. Det samlede resultat af Justitsministeriets forslag til lempelse ville blive yderligere
begrænsning af retten til aktindsigt.
Folketinget må tage initiativ og styring af processen ved kommende ændringer af
offentlighedsloven.
1.13 Miljøoplysningsloven er et sammensurium
Miljøoplysningsloven er vigtig og bliver endnu vigtigere i forbindelse med klimaindsatser. Loven
omfatter sager på praktisk talt alle forvaltningsområder bl.a. om klimapåvirkninger og coronasmitte.
Miljøoplysningsloven bygger på internationale forpligtelser i Aarhuskonventionen og et EU-
direktiv, der stiller særlige krav til åbenhed om miljøoplysninger. Loven henviser til EU-direktivet,
men gennemfører ikke direktivets krav fuldt ud. Disse krav er styrket med en række vigtige
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
11
afgørelser ved EU-domstolen, der sætter grænser for undtagelser af beslutningsgrundlag,
forretningshemmeligheder og emissioner.
Miljøoplysningsloven henviser fortsat til den gamle offentlighedslovs undtagelser, fordi
henvisninger til den nye offentlighedslov ville bringe den i åbenlys strid med internationale
forpligtelser. Regler i den nye offentlighedslov skal dog bruges på punkter, hvor de giver bedre
muligheder for aktindsigt.
På baggrund af lovens kryptiske formuleringer bliver konventionen og direktivets rammer typisk
overset af myndigheder inklusive klageorganer.
Der er forskellige klageveje efter miljøoplysningsloven og stort behov for et effektivt klagesystem,
der omfatter alle sager om aktindsigt i miljøoplysninger.
Folketinget må ændre miljøoplysningslovens undtagelsesregler for at sikre, at loven kan læses og
lever op til de internationale forpligtelser.
1.14 Konventioner og EU-regler sætter internationale standarder
Det foregående afsnit ”Miljøoplysningsloven er et sammensurium” omtaler
Aarhuskonventionen,
og EU-direktivet, der fastsætter krav til åbenhed om miljøoplysninger i bred forstand.
De internationale forpligtelser til miljøoffentlighed er vidtgående sammenlignet med danske regler,
men svarer stort set til generelle internationale standarder for offentlighed dog suppleret med særligt
stærke krav til offentlighed for oplysninger om emissioner.
Redegørelsens sidste afsnit supplerer med omtale af generelle konventioner og EU-regler om
aktindsigt.
I FN-regi findes Verdenserklæringen om menneskerettigheder, konventionen om borgerlige og
politiske rettigheder og konventionen mod korruption, der alle er ratificeret af Danmark.
I Europarådets regi har Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) stor betydning i
kraft af afgørelser fra
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD). Domstolen har i en
række domme fastslået retten til aktindsigt som en vigtig del af informationsfriheden og har
understreget, at aktindsigt ligesom ytringsfrihed har særlig betydning for at sikre offentlighed om
politiske forhold.
Aktindsigt efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention gælder ifølge EMD kun for
journalister, NGO’er og forskere. I
Europarådets regi er desuden udarbejdet
en konvention om
aktindsigt, der giver ret til aktindsigt for alle. Den blev undertegnet i Tromsø i 2009 og kan
passende kaldes Tromsøkonventionen.
Tshwane-principperne
er omtalt i afsnittet ”Hensyn
til statens sikkerhed uden klare
pejlemærker”.
EU-forordningen om aktindsigt ved EU-organer bygger på internationale standarder. Den
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
12
understreger, at offentlighed er særlig vigtigt ved lovgivningsprocesser, og EU-domstolen har
truffet en række afgørelser, der fastslår, at borgernes mulighed for at få indsigt i grundlaget for
lovgivningen er en betingelse for effektiv udøvelse af demokratiske rettigheder.
Med virkning for medlemslandene har EU - udover direktivet om miljøoplysninger – vedtaget et
direktiv om videreanvendelse af information fra offentlige organer (PSI-direktivet).
Europarådets konvention om aktindsigt træder i kraft efter ratifikation af 10 lande, men kun 9 lande
har hidtil ratificeret. Norge, Sverige og Finland har ratificeret. Danmark har ikke ratificeret
konventionen, selv om regeringen i forbindelse med vedtagelsen af offentlighedsloven af 2013
tilkendegav, at det ville ske, og Folketinget samtykkede med vedtagelsen af loven.
Det er på høje tid, at Folketinget ratificerer konventionen. Hvis denne redegørelses anbefalinger om
lovændringer bliver fulgt, kan konventionen ratificeres uden forbehold.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0013.png
13
2. Formål er mest til pynt
Offentlighedsloven fik i 2013 en formålsparagraf (§ 1). Den nævner, at de vigtigste formål er at
styrke: 1) informations- og ytringsfriheden, 2) borgernes deltagelse i demokratiet, 3) kontrol med
den offentlige forvaltning, 4) mediernes formidling af informationer og 5) tilliden til den offentlige
forvaltning.
6
Aktindsigt er en vigtig del af informationsfriheden, der er tæt forbundet med ytringsfriheden som
centrale kendetegn for et velfungerende demokrati.
Ret til aktindsigt i autentiske dokumenter er nødvendig for at sikre reel information og undgå at al
information fra offentlige forvaltninger styres af politiske og administrative interesser.
Aktindsigt giver borgerne et autentisk grundlag for at vurdere, hvordan de valgte politikere og
embedsværket forvalter deres ansvar for opgaverne i den offentlige forvaltning. Oplysninger om
fejl, ulovligheder, ineffektivitet og andre kritisable forhold kan komme frem i lyset.
Aktindsigt er et vigtigt redskab for borgere, medier, virksomheder og organisationer, der vil
undersøge, hvad der er sket i en sag. Offentlighed betyder, at embedsmænd og politikere må tage
hensyn til, at de skal kunne stå til ansvar for forvaltningen. Den præventive effekt er meget vigtig.
Aktindsigt giver mulighed for offentlig debat om væsentlige samfundsmæssige spørgsmål og
debatten kan foregå på et mere kvalificeret grundlag. Offentlighed før beslutninger træffes, giver
borgere, interessegrupper og uafhængige eksperter mulighed for at vurdere grundlaget, før
beslutningen træffes, og politikerne får dermed et bredere beslutningsgrundlag.
Den parlamentariske kontrol er meget vigtig for demokratiet. Aktindsigt kan være et enklere og
mere effektivt redskab for den parlamentariske kontrol end spørgsmål og samråd, fordi den giver
adgang til autentisk dokumentation.
Aktindsigt har afgørende betydning for den demokratiske kontrol med grundlaget for aftaler om
lovgivning, der bliver indgået i forligskredse. Aktindsigt har også stor betydning for demokratisk
kontrol med implementering af love i bekendtgørelser og i den konkrete udførelse.
Aktindsigt er meget vigtig for mediernes rolle i et demokratisk samfund. Mulighederne for
aktindsigt har særlig betydning for undersøgende journalistik. Nogle forhold, der ellers ville være
ukendte, kommer frem i lyset. Aktindsigt giver grundlag for journalistik, hvor ledelser bliver holdt
ansvarlige for de faktiske forhold, og oplysninger bliver sat i perspektiv af borgere, virksomheder
og uafhængige eksperter med erfaringer på området.
Kontrol med myndigheders økonomiske dispositioner er en vigtig del af den demokratiske kontrol.
Aktindsigt i betaling og andre vigtige aftalevilkår ved leverancer og anlægsprojekter kan give andre
virksomheder mulighed for at kontrollere, at udbud og aftaler er foregået korrekt.
6
Lov om offentlighed i forvaltningen
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0014.png
14
I et kort og snævert sigte fører aktindsigt til merarbejde for myndigheder, men i et længere og
bredere perspektiv er offentlighed et nødvendigt redskab til at styrke ansvarlighed, inspiration og
effektivitet.
Offentlighed er vigtig for tilliden til forvaltningen og politikerne. Uden aktindsigt vil forvaltningen
og politiske beslutningsprocesser fremstå som en lukket verden præget af hemmelighedskultur.
Lukkethed giver grundlag for rygter og mere eller mindre begrundede mistanker om usaglighed.
Offentlighedslovens formål kræver ikke offentlighed om alle oplysninger. Nogle oplysninger må
kunne holdes fortrolige for at beskytte privatliv, egentlige forretningshemmeligheder, statens
sikkerhed, forberedelsen af kontrol, efterforskning af straffesager og fortrolige forhandlinger.
Det afgørende er, hvor grænsen trækkes mellem beskyttelse og offentlighed. Undtagelsesregler, der
omtales i de følgende afsnit, går betydeligt videre end internationale standarder, der stiller krav om
præcis afgrænsning af beskyttelsesinteresser. Internationale standarder for undtagelser kræver både
konkret skadevurdering og afvejning mod offentlighedshensyn.
7
Denne redegørelse sætter fokus på lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i
forvaltningen. En række brede undtagelser, der kan anvendes uden hensyn til offentlighedens
interesser, betyder, at offentlighedslovens formålsparagraf primært har symbolsk betydning.
Formålene udtrykker vigtige værdier, der kan realiseres, hvis de bliver bærende hensyn ved
udformningen af lovreglerne og vigtige hensyn ved reglernes fortolkning og anvendelse i praksis.
7
Regler for aktindsigt i FN-konventioner, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, Europarådets konvention
om aktindsigt og EU-regler er omtalt i sidste afsnit. Aarhuskonventionen og et EU-direktiv, der fastsætter særlige krav
for miljøoplysninger, er omtalt i afsnittet om miljøoplysningsloven.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0015.png
15
3. Mørklægning af politiske beslutningsprocesser
3.1 Særlig undtagelse for lovgivningssager
Offentlighedsloven § 20 undtager sager om lovgivning, indtil lovforslag fremsættes for Folketinget.
Ordlyden svarer til undtagelsen i den gamle offentlighedslov, men indholdet blev alligevel ændret
gennem ”lovgivning i bemærkningerne” ved vedtagelsen af offentlighedsloven i 2013.
I sager, der blev behandlet efter den gamle offentlighedslov, fastslog ombudsmanden, at
undtagelsen kun omfattede dokumenter, der var tilvejebragt med henblik på et aktuelt
lovgivningsprojekt. Denne praksis skulle ifølge Offentlighedskommissionen fortsætte under den
nye offentlighedslov.
Ved fremsættelsen af den nye offentlighedslov lavede Justitsministeriet en væsentlig ændring.
Ifølge bemærkningerne til § 20 er samtlige oplysninger og dokumenter undtaget, når de indgår i en
lovgivningssag, uanset de ikke er udarbejdet med henblik på det aktuelle lovgivningsprojekt. Det
betyder, at dokumenter, der er udarbejdet som en del af den løbende forvaltningsvirksomhed, kan
undtages, når de bliver inddraget i en lovgivningssag. Det samme gælder dokumenter, der er
udarbejdet på et tidspunkt, hvor det var usikkert, om der ville blive udarbejdet et lovforslag.
8
Det ville have krævet mere end almindelig vågenhed hos politikere og offentlighed, hvis ændringen
i bemærkningerne skulle være opdaget ved behandlingen af lovforslaget.
9
Denne væsentlige udvidelse af undtagelsen har stor betydning, fordi store dele af arbejdet i
ministerier og styrelser handler om emner, der på et tidspunkt kan resultere i lovforslag f.eks.
forslag til finanslov eller aktstykker om bevillinger. Undtagelsen omfatter samtlige sagens
oplysninger og dokumenter inklusive eksterne dokumenter, oplysninger om faktiske forhold og
høringssvar.
Eksempel: I en årrække blev hemmeligholdt, at manglende oplysninger om udlændinges
uddannelsesbaggrund betød, at flere milliarder blev fordelt skævt i den kommunale udligning og
uden reelt grundlag i udligningslovens kriterier. Nordjyske, der har belyst sagen, fik undervejs en
række afslag på aktindsigt med henvisning til, at oplysninger indgik i forberedelsen af
udligningsreformen.
10
8
9
Ahsan:
Offentlighedsloven med kommentarer,
Jurist-og Økonomforbundets forlag 2014, siderne 351 -352.
Lovforslaget om offentlighedsloven,
L 144, FT 2012-2013. Ændringen blev ikke omtalt i Justitsministeriets
almindelige bemærkninger under punkt 2.3.2, der ellers præsenterede ændringer i forhold til
Offentlighedskommissionens forslag. Det blev heller ikke nævnt i de specielle bemærkninger til § 20, at der skete en
ændring af den hidtidige retstilstand.
10
Nærmere omtale med links i artiklen:
Udligningsreform med spin
–
demokratiet trives dårligt i skyggen.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0016.png
16
Et folketingsmedlem, der var interesseret i den kommunale udligning, blev også nægtet aktindsigt
med begrundelsen, at beskyttelsen af den politiske beslutningsproces var mere tungtvejende end
”den naturlige interesse, som du som folketingsmedlem må antages at have”.
11
Forberedelsen af nye lovændringer kan strækkes over mange år. Efter gennemførelsen af en
udligningsreform vil nye ændringer i den faktiske udligning også kunne ske uden offentlighed med
henvisning til, at de indgår som grundlag i en sag, der oprettes til brug for den næste lovændring.
Undtagelsen for lovgivningssager bortfalder ved fremsættelse af lovforslag. Den bortfalder derimod
ikke, hvis lovforslaget bliver udskudt eller opgivet. Konsekvensen er, at oplysninger og
dokumenter, der indgik i lovgivningssagen, fortsat vil kunne hemmeligholdes. Undtagelsen kan
også bruges fortsat, når et fremsat forslag er ændret i forhold til det oprindelige projekt:
Eksempel: Uddannelses- og Forskningsministeriet afviste i 2015 at give ForskerForum aktindsigt i
et konsulentfirmas analyse af de videregående uddannelsesinstitutioners omkostningsstruktur
(taxameteranalyse). Afslaget henviste til, at ”samtlige sagens dokumenter og oplysninger” er
undtaget fra aktindsigt. Analysen skulle indgå som en del af det faglige grundlag for et forslag til en
reform af bevillingssystemet i forbindelse med finansloven for 2016. Efter fremsættelsen af
forslaget til finanslov afviste ministeriet med begrundelsen, at analysen ”ikke kan bruges direkte i
udformningen
af et nyt tilskudssystem”.
12
Da undtagelsen for lovgivningssager i sin tid blev indført, startede de politiske drøftelser af
lovforslag i et folketingsudvalg efter fremsættelsen. Senere er skabt en praksis, hvor bindende
politiske forlig typisk er indgået før fremsættelsen af lovforslag. Det betyder, at denne undtagelse
nu udelukker offentlighed om alle oplysninger i en lovgivningssag, indtil et bindende politisk forlig
er indgået.
Når lovforslag er fremsat, kan ministerier bruge andre undtagelser til fortsat at hemmeligholde
konsekvensanalyser og andre faglige vurderinger, der er udarbejdet som grundlag for beslutninger.
3.2 Bred undtagelse for ministerbetjening
I 2013 fik offentlighedsloven en ny undtagelse for ministerbetjening (§ 24).
Denne undtagelse betyder, at den gamle undtagelse for interne dokumenter kan opretholdes, når
dokumenter udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder
eller mellem ministerier i forbindelse med ministerbetjening.
Udover undtagelsen for egentlige interne dokumenter havde den gamle offentlighedslov undtagelser
for dokumenter, der var udarbejdet til ministermøder og for kommunikation mellem ministerier om
lovgivning.
Finansieringsudvalgets
afslag til Rasmus Prehn,
Udvalget, der hører under Økonomi- og Indenrigsministeriet, står for
forvaltningen af den kommunale udligning.
12
Folketingets Ombudsmand afviste at behandle klagen, henviste til lovforslagets bemærkninger til § 20 og udtalte, at
en undersøgelse ikke kunne hjælpe til den ønskede aktindsigt. FO 9/3 2015 (j.nr. 15/01046) og FO 20/11 2015 (dok.nr.
15/04923-2/JV).
11
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0017.png
17
Undtagelsen for ministerbetjening er ikke begrænset til tilfælde, hvor dokumenter udarbejdes til
brug for rådgivning af en minister eller ministermøder. Den er væsentligt bredere og omfatter
udveksling, når der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for
embedsværkets rådgivning eller bistand. Undtagelsen omfatter både udkast og færdige notater,
redegørelser, faglige vurderinger og handlingsplaner.
Eksempel: Skatteministeriet afviste aktindsigt til en journalist i en række skattefaglige og juridiske
vurderinger, der var udvekslet som led i et lovforberedende arbejde. Afslaget blev indbragt for
Folketingets Ombudsmand, der udtalte, at udarbejdelse og udveksling af de faglige vurderinger
havde karakter af ministerbetjening i offentlighedslovens forstand og derfor kunne undtages.
13
Den nye brede undtagelse for ministerbetjening bliver anvendt hyppigt til at hindre offentlighed om
vigtige oplysninger og dokumenter i politiske sager. En undersøgelse viste, at ministerierne i løbet
af de første 18 måneder under den nye offentlighedslov, brugte undtagelsen 360 gange til at lukke
for oplysninger i en lang række vigtige politiske sager.
14
Folketingets Ombudsmand udarbejdede i 2016 en redegørelse om ministeriers brug af undtagelsen
for ministerbetjening. Ombudsmanden konkluderede, at undtagelsen havde ført til væsentlige
indskrænkninger i retten til aktindsigt.
15
3.3 Undtagelse for dokumenter til enkelte folketingsmedlemmer
Dokumenter, der udveksles mellem ministerier og Folketinget (inklusive folketingsudvalg) er
omfattet af offentlighed, men offentlighedsloven fik i 2013 en særlig undtagelse for dokumenter,
der udarbejdes og udveksles mellem ministre og enkelte medlemmer af Folketinget (§ 27, nr. 2).
Denne undtagelse skal ses i sammenhæng med den praksis, der er skabt i løbet af de seneste årtier
med politisk bindende aftaler, før lovforslag fremsættes for Folketinget. Når en politisk aftale
resulterer i et lovforslag, betyder undtagelsen, at dele af beslutningsgrundlaget kan holdes
hemmeligt både for offentligheden og for medlemmer af Folketinget uden for forligskredsen.
Undtagelsen omfatter dokumenter, der er udarbejdet af embedsværket med henblik på udveksling
mellem ministre og forligskredse og følgegrupper i forbindelse med forberedelse eller
gennemførelse af lovforslag eller andre politiske initiativer. Undtagelsen er ikke begrænset til
videregivelse til forligskredse og følgegrupper, og den kan f.eks. også bruges til at forbeholde
særlige informationer til ordførere fra regeringspartier.
Selv om politikerreglen ligesom undtagelsen for ministerbetjening har til formål at beskytte
beslutningsprocesser, ophører undtagelserne ikke, når beslutning er truffet.
14
FOB 2015-50.
Undersøgelsen over
ministeriernes brug af ministerbetjeningsundtagelsen
blev lavet af Information.
Ulrik Dahlin og
Sebastian Gjerding: Mørket har sænket sig over ministerierne, Information 28/12 2015.
15
Redegørelsen fra Folketingets Ombudsmand
bygger på erfaringer fra et stort antal klagesager.
13
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0018.png
18
Politikerundtagelsen bruges ved anmodninger om aktindsigt i dokumenter, der er videregivet til
politikere. Politikerundtagelsen blev anvendt i 50 tilfælde i en periode på 18 måneder til at lukke for
oplysninger om politikernes beslutningsgrundlag i en række vigtige sager.
16
3.4 Aktindsigt i en sags faktiske grundlag
Retten til aktindsigt gælder for oplysninger om en sags faktiske grundlag der indgår i dokument, der
i øvrigt kan undtages efter reglerne for interne dokumenter, ministerbetjening og
politikerundtagelsen (§ 28, stk. 1).
17
Det faktiske grundlag er ikke begrænset til faktuelle oplysninger. Det omfatter også andre
oplysninger, der bidrager til at skabe klarhed om sagen
inklusive faglige vurderinger af de faktiske
forhold. Folketingets Ombudsmand har anvendt betegnelsen
funktionsfakta
til at forklare, at
oplysninger, der ikke ligner fakta, også er omfattet.
18
Retten til indsigt i det faktiske grundlag gælder ikke ved undtagelsen for lovgivningssager.
Offentlighedslovens generalklausul, der omtales nedenfor, giver også mulighed for at undtage disse
oplysninger.
3.5 Undtagelse for faglige vurderinger
Faglige vurderinger, der indgår i en sag om et offentliggjort forslag eller plan, er som udgangspunkt
omfattet af aktindsigt (§ 29, stk.1, 1. pkt.).
Formålet er, at
“befolkningen, medierne og politikerne
skal kunne tage stilling til og drøfte politiske initiativer omfattet af bestemmelsen på de faglige
præmisser, som forvaltningsmyndigheden baserer initiativet på.”
19
Dette demokratiske formål er kraftigt undermineret med undtagelsen for faglige vurderinger, der er
udarbejdet til ministerrådgivning (§ 29, stk.1, 2. pkt.).
Ministeriers færdige faglige vurderinger af lovforslag og planer, regeringen fremlægger, er
undtaget. Undtagelsen omfatter bl.a. faglige vurderinger af konsekvenser, der må forventes af et
lovforslag eller en plan (§ 29, stk.1, 2. pkt.).
Dermed kan de faglige vurderinger af beslutninger, der træffes af ministre og regeringen, holdes
hemmelige for befolkningen, medierne og folketingsmedlemmer.
Undtagelsen for endelige faglige vurderinger omfatter både interne vurderinger i ministeriet og
vurderinger, der udveksles mellem ministerier og mellem et ministerium og dets underordnede
Undersøgelsen over
ministeriernes brug af politikerundtagelsen
i perioden januar 2014 – juni 2015 blev lavet af
avisen Information.
Ulrik Dahlin og Sebastian Gjerding: Mørket har sænket sig over ministerierne, Information 28/12
2015.
17
Ekstraheringspligt er den officielle betegnelse for denne ret til aktindsigt. Betegnelsen er forvirrende, for oplysninger
i et dokument om sagens faktiske grundlag må ikke trækkes ud, når der gives aktindsigt i dokumentet.
18
Artiklen ”Ekstrahering – offentlighedslovens svære øvelse”,
beretning for 2015 fra Folketingets Ombudsmand.
19
Lovforslaget om offentlighedsloven,
L 144, FT 2012-13, specielle bemærkninger til § 29.
16
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0019.png
19
myndigheder. Undtagelsen omfatter også faglige vurderinger, der indgår som grundlag for politisk
bindende aftaler mellem ministeren og ordførere i en forligskreds.
Tilbage er muligheden for aktindsigt i færdige faglige vurderinger, som embedsværket har
udarbejdet til eget brug (§ 29, stk.1, 1. pkt.), Denne mulighed for indsigt kan dog også begrænses på
flere måder, f.eks. kan en faglig vurdering, der er udarbejdet efter offentliggørelsen af et politisk
initiativ, undtages fra aktindsigt.
Eksempel: Justitsministeriet sendte en faglig vurdering til Udlændinge- og Integrationsministeriet i
forbindelse med sagen om adskillelse af unge asylpar. Justitsministeriet afslog aktindsigt til
Information, der klagede til Folketingets Ombudsmand. Justitsministeriet og ombudsmanden var
enige om, at der var tale om en faglig vurdering i færdig form. Spørgsmålet var, om den faglige
vurdering indgik i sagen om ministerens politiske initiativ. Det mente Justitsministeriet ikke, fordi
den først var udarbejdet efter offentliggørelsen af det politiske initiativ i forbindelse med
håndteringen af en efterfølgende pressehenvendelse. Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at
kritisere afslaget på aktindsigt.
20
3.6 Sammenskrivning af faglige og politisk prægede vurderinger
Politiske vurderinger f.eks. idéer til initiativer, overvejelser om forslag, indstillinger til forslag og
overvejelser om, hvordan et forslag kan gennemføres, er som udgangspunkt omfattet af
offentlighedsloven, når de indgår i forvaltningens sagsbehandling. Sådanne vurderinger kan
undtages efter ministerbetjeningsreglen, uanset de er videregivet til andre styrelser, ministerier,
regeringsudvalg, forligskreds eller følgegruppe (§ 24).
Faglige vurderinger kan som nævnt undtages, når de er udarbejdet til ministerrådgivning (§ 29,
stk.1, pkt.2). Faglige vurderinger kan også undtages, når de er sammenskrevet med politisk prægede
vurderinger. I ministeriernes forberedelse af politiske sager bliver faglige vurderinger ofte udformet
med henblik på at gøre det nemmere at få gennemført ønskede ændringer. Ifølge Justitsministeriets
bemærkninger er det
“vanskeligt at undgå, at interne faglige vurderinger i f.eks. et internt
dokument er integreret med politisk præget rådgivning.”
21
Eksempel: Erhvervsministeriet beder Sikkerhedsstyrelsen om et notat om tilsynsindsatsen i forhold
til detailhandlens salg af tobak til brug for forelæggelse for ministeren. I notatet beskrives gældende
ret, ligesom Sikkerhedsstyrelsens vurdering af, om de gældende regler er effektive, og hvilke
politiske tiltag der kan iværksættes for at forbedre tilsynsindsatsen, fremgår af notatet.
Sikkerhedsstyrelsens vurdering af de gældende reglers effektivitet er skrevet sammen med de
politiske overvejelser om, hvilke tiltag der kan iværksættes for at forbedre tilsynsindsatsen.
22
Udtalelse fra Folketingets Ombudsmand
31-08-2018
Lovforslaget om offentlighedsloven,
L 144, FT 2012-13, specielle bemærkninger til § 29.
22
Eksemplet er hentet fra
Justitsministeriets ”udleveringsnotits” til forligskredsen,
2018 pkt. 5 om interne faglige
vurderinger integreret med politisk præget rådgivning.
Kritiske kommentarer
til notitsen med link til Justitsministeriets
lovudkast.
20
21
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0020.png
20
Ifølge bemærkningerne kan faglige vurderinger undtages, når de afspejler politisk-strategiske
overvejelser. Faglige vurderinger vil ofte blive foretaget for at vurdere, om der er behov for
ændringer. Formulering ”afspejle politisk-strategiske overvejelser” er så bred, at den kan bruges til
at afskære aktindsigt i stort set alle tilfælde.
3.7 Partipolitisk kommunikation er ikke omfattet af loven
Offentlighedsloven omfatter dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed som led i
administrativ sagsbehandling (§ 7). Retten til beskyttelse af privat kommunikation gælder for
politikere som for andre og betyder, at ren partipolitisk kommunikation falder uden for loven.
Folketingsmedlemmers kommunikation er ikke omfattet af offentlighedsloven, medmindre de
kommunikerer med en offentlig myndighed. Et brev, som en minister selv udarbejder i rollen som
partipolitiker, falder også som udgangspunkt uden for offentlighedsloven. Spørgsmålet er, hvordan
den partipolitiske rolle kan holdes adskilt fra ministerrollen, når ministerens kommunikation
handler om en sag, der behandles i ministeriet.
Eksempel: Folketingets Ombudsmand har i 2006 taget stilling til en sag om en mail,
miljøministeren havde sendt til sit partis folketingsgruppe til brug for drøftelser ved et gruppemøde,
hvor miljøministeren orienterede om en stor byggesag. Ombudsmanden udtalte:
" .. at
miljøministeren som andre, der virker i den offentlige forvaltning, naturligvis som privatperson
kunne kommentere en sag hun havde været involveret i som minister."
Da brevets indhold klart
handlede om en sag i ministeriet, var der ifølge ombudsmanden en formodning for, at det var sendt i
rollen som minister. Denne formodning kunne være afsvækket, hvis ministeren f.eks. havde
markeret i brevet, at det var sendt som medlem af folketingsgruppen.
23
Det fremgår af ombudsmandens udtalelse, at ministeren som partipolitiker eller privatperson
skriftligt kan kommentere en sag, der behandles i ministeriet, uden at kommentaren nødvendigvis
bliver omfattet af offentlighedsloven. Når indholdet klart handler om en sag i ministeriet er
formodningen, at offentlighedsloven gælder, men formodningen svækkes, hvis ministeren har valgt
en form, der klart signalerer en partipolitisk funktion.
3.8 Forskydninger i rubricering fra faktisk grundlag til faglig vurdering
Retten til aktindsigt i beslutningsgrundlag afhænger i nogle sager af, om oplysninger rubriceres som
hørende til det faktiske grundlag (§ 28) eller som faglige vurderinger (§ 29).
Folketingets Ombudsmand har tidligere betragtet faglige vurderinger af udviklingstendenser som
oplysninger om faktiske forhold, der var undergivet aktindsigt.
Eksempel: I sagen om Femern Bælt-projektet kritiserede ombudsmanden, at Transport- og
Energiministerier afviste aktindsigt i prognoser for trafikudviklingen ved eventuelle
takstnedsættelser på Storebæltsforbindelsen. Ombudsmanden udtalte, at
”forudsigelser om
23
FOB 2006.263
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0021.png
21
hvorledes et faktisk forløb vil ændre sig, og som bidrager til myndighedernes kvalificering af det
administrative beslutningsgrundlag, hører til de faktiske oplysninger i et sagsforhold.”
24
Folketingets Ombudsmand forlod denne tolkning i en sag, der blev afgjort i oktober 2019.
Finansministeriet havde afslået aktindsigt i en prognose for omkostninger ved fremskrivning af
salget af el- og hybridbiler med henvisning til, at Ahsan i bogen ”Offentlighedsloven” skriver, at de
tidligere ombudsmandsudtalelser formentlig ikke længere er udtryk for gældende ret.
25
Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere Finansministeriets afslag og konkluderede:
”Det klare udgangspunkt må således efter min opfattelse være, at en myndigheds faglige
vurderinger og skøn mv. af den omhandlede karakter med hensyn til fremtidige forhold ikke kan
anses for at være omfattet af ekstraheringspligten.”
26
Offentlighedsloven gav i forvejen ministerierne ret til at hemmeligholde faglige vurderinger af
lovforslag og planers konsekvenser. Med ombudsmandens ændring af praksis kan også andre
prognoser for udviklingen hemmeligholdes.
I Justitsministeriets praksis er oplysninger om faktiske forhold hele tiden blevet rubriceret som
faglige vurderinger, hvis oplysninger har en relation til et politisk initiativ. Det gælder også
oplysninger om prognoser for udviklingen efter en lovændring, der er vedtaget, og oplysninger, der
er uafhængige af, om et politiske initiativ gennemføres.
Eksempel: Dagpengeperioden blev med virkning fra 1. januar 2013 afkortet fra 4 til 2 år. I oktober
2012 blev det skønnet at 7-12.000 personer ville miste dagpengeretten i første halvår af 2013.
Beskæftigelsesministeriet kom i januar 2013 med et nyt skøn, hvor det blev vurderet, at 17-23.000
ville miste retten i perioden. De nye vurderinger blev udarbejdet og udvekslet mellem
Arbejdsmarkedsstyrelsen og Beskæftigelsesministeriet. Justitsministeriet vurderede, at den faglige
vurdering, der var udvekslet mellem styrelsen og ministeriet kunne undtages.
27
Eksempel: I 2018 indgik regeringen en politisk aftale om oprettelse af et kriminalitetsnævn, der skal
afgøre sager om kriminel adfærd blandt børn og unge i alderen 10 – 17 år. Justitsministeriet oplyste
hvor mange børn og unge, der hørte til målgruppen, men afslog aktindsigt til DR i grundlaget for
beregningen. Justitsministeriet betragtede ikke sådanne beregninger som hørende til sagens faktiske
grundlag, men som faglige vurderinger, der indgik som grundlag for ministerrådgivning.
28
Eksemplerne viser, hvordan rubricering som faglig vurdering betyder, at der kan lukkes for
offentlighed om oplysninger, der handler om faktiske forhold. Hvis oplysninger om antal børn og
unge i målgruppen og antal personer, der ville miste dagpengeretten blev rubriceret som
FOB 05.485
Ahsan henviser til en udtalelse fra Justitsministeriet i et udkast til ministerens tale under et samråd i slutfasen før
vedtagelsen af ny offentlighedslov,
Offentlighedsloven med kommentarer,
side 485-86 og 496-97.
26
Folketingets Ombudsmand 2019-28.
Se
kritiske kommentarer
til ændringen i artiklen
Prognoser for omkostninger
ved klimaindsats bliver hemmeligholdt.
27
Ahsan,
Offentlighedsloven med kommentarer,
side 496-497. Ifølge Ahsan kunne de faglige vurderinger undtages,
enten fordi de blev udarbejdet efter offentliggørelsen af det politiske initiativ, eller fordi de var udarbejdet til
ministerrådgivning. Det blev tilsyneladende ikke overvejet, at de nye oplysninger handlede om faktiske forhold.
28
Justitsministeriets afslag
på aktindsigt 13/12 2018.
24
25
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0022.png
22
oplysninger om faktiske forhold, skulle der gives aktindsigt i oplysninger om metoder og
forudsætninger, der er anvendt ved beregninger.
3.9 Generalklausul
Offentlighedslovens liste over hensyn, der kan begrunde undtagelser efter konkret vurdering, slutter
med den såkaldte generalklausul for "private eller offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter
forholdets særlige karakter er påkrævet" (§ 33, nr. 5). Der var en tilsvarende reserveundtagelse i den
gamle offentlighedslov.
”Generalklausul” er – meget rammende – den officielle betegnelse for denne undtagelse, der ikke
henviser til bestemte beskyttelsesinteresser. Myndigheder kan tilsyneladende bruge den i alle
tilfælde, hvor man finder hemmeligholdelse vigtig. Ombudsmanden har dog i en række sager udtalt,
at generalklausulen skal bruges relativt snævert og med en konkret begrundelse for, at særlige
forhold nødvendiggør hemmeligholdelse.
Generalklausulen kan bruges i tilfælde, der falder uden for de undtagelser, der angiver særlige
beskyttelsesinteresser.
Eksempel: I begyndelsen af coronakrisen blev generalklausulen brugt af regioner til at afslå
aktindsigt i oplysninger, regionerne havde sendt til Sundhedsstyrelsen om kapacitet og eventuelle
kapacitetsmangler (antal respiratorer, personaleressourcer mv). Afslagene blev indbragt for
Ankestyrelsen, men styrelsen fandt ikke grundlag for at rejse tilsynssager.
29
Generalklausulen bruges typisk til at beskytte den politiske beslutningsproces som supplement til de
andre undtagelser herom. Undtagelsen kan bruges til at undtage eksterne dokumenter og
oplysninger om faktiske forhold, der ikke kan undtages som ministerbetjening eller efter den
særlige politikerundtagelse.
30
Eksempel: Justitsministeriet afslog aktindsigt til Amnesty International i dokumenter om et
lovforslag, der udskød retten til familiesammenføring. Et af dokumenterne blev udvekslet mellem
Justitsministeriet og Statsministeriet under regeringsdannelsen i juni 2015 og kunne ikke undtages
som ministerbetjening. Justitsministeriet baserede afslaget på § 33, nr. 5 med henvisning til særlige
hensyn til den politiske beslutningsproces:
"Hvis de pågældende oplysninger blev udleveret som led
i aktindsigt, ville dette således kunne give indblik i det nærmere omfang og den tidsmæssige
udstrækning af bestemte overvejelser i forbindelse med drøftelserne om grundlaget for
regeringsdannelsen".
31
Se
links til afgørelser
i artiklen
Under coronakrisen: Tillid til myndigheder er godt, men blind tillid er ikke.
Ankestyrelsens afviste at rejse tilsynssager jf. skrivelser til Teknologiens Mediehus 18.5.2020.
30
Lovforslaget om offentlighedsloven,
L 144, FT 2012-13,
specielle
bemærkninger til § 33, nr. 5 i L 144, FT 2012
–
2013.
31
Justitsministeriet 12/1 2016, sagsnr. 2016-0940-1994.
29
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0023.png
23
3.10 Meroffentlighed
Ifølge offentlighedsloven § 14 skal myndigheder overveje i det enkelte tilfælde, om der alligevel
kan gives aktindsigt til dokumenter og oplysninger, der kunne undtages. Den gamle
offentlighedslov havde en lignende regel dog uden pligten til at overveje.
Uanset ændringen har reglen om meroffentlighed ikke praktisk betydning. En myndighed kan afslå
efter et frit skøn og har ikke pligt til at give en konkret begrundelse for afslag. I praksis sætter
myndigheder en standardformulering ind i afslaget om, at meroffentlighed har været overvejet, men
hensynet til beskyttelse vejer tungere.
En myndighed, der går ind for offentlighed, kan udlevere mange dokumenter i stedet for at
hemmeligholde. Det er kun tavshedspligt, der sætter grænser for offentlighed, og undtagelser af
hensyn til den politiske beslutningsproces betyder ikke, at myndigheder har tavshedspligt. Det ville
være lovligt for et ministerium at offentliggøre dokumenter, der kan undtages efter
ministerbetjenings- og politikerreglen, men det sker sjældent i praksis. Det sker hyppigere, at
aktindsigt bliver givet med henvisning til meroffentlighed, selvom dokumenterne egentlig er
undergivet retskrav om aktindsigt.
Folketingets Ombudsmand har undersøgt ministeriers anvendelse af meroffentlighedsprincippet.
Konklusionen var, at meroffentlighed i praksis typisk kun giver adgang til oplysninger, der ikke har
særlig offentlig interesse.
32
3.11 Aktiv offentliggørelse
Ved evalueringen efter Tamilsagen anbefalede Nordskovudvalget i 1993 at stille krav om
offentliggørelse af faglige grundlag, før vigtige beslutninger bliver truffet. Udvalgets råd om
offentlighed blev ikke fulgt.
33
Udviklingen i den danske centraladministration er tværtimod gået mod yderligere lukkethed.
Høringer om lovforslag foregår ofte efter indgåelsen af et bindende politisk forlig og under stort
tidspres.
I modsætning til ministeriernes lukkethed er det i mange kommuner praksis at publicere
dagsordener med bilag før møder i byråd og udvalg. Det er ikke nyt, og det samme gælder i
regioner.
34
Finland er længst fremme i Norden med offentlighed om grundlag for politiske beslutninger.
Dagsorden til regeringsmøder og referater inklusive bilag med beslutningsgrundlag bliver
offentliggjort på regeringens hjemmeside. Ministerier skal ved starten af arbejdet med en lovreform
informere om opgaven, tidsfrister og ansvar for forberedelsen. Pligten til at offentliggøre
32
33
Redegørelsen fra Folketingets Ombudsmand
bygger på erfaringer fra et stort antal klagesager.
Fagligt etiske principper i offentlig administration.
Betænkning afgivet af DJØF´s fagligt etiske arbejdsgruppe
(Nordskovudvalget), 1993. Det anbefales at udbrede krav, der kendes fra miljø- og planlægningslovgivningen.
34
Kaas & Mulvad:
Analyse af myndigheders åbenhed
2012.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0024.png
24
lovgivningsprojekter omfatter også myndigheders arbejde med forberedelse af EU-regler. Pligten
kan opfyldes ved, at myndigheden fører et projektregister, der er tilgængeligt på nettet.
Den finske offentlighedslov kræver, at myndigheder aktivt offentliggør udredninger og planer under
forberedelse af sager, der handler om væsentlige samfundsmæssige spørgsmål. En hjemmeside
indbyder borgere og organisationer til debat. Formålene er dels at sprede information dels at få
idéer og oplysninger frem, før politikerne træffer beslutninger.
35
3.12 Sammenligninger med andre lande
Som led i evalueringen af de nye regler i offentlighedsloven anmodede Justitsministeriet Niels
Fenger og Jørgen Grønnegaard Christensen om at lave en redegørelse, der sammenlignede regler
om beskyttelse af interne og politiske beslutningsprocesser i en række europæiske lande.
På grundlag af Justitsministeriets kommissorium blev kun de nye danske regler fra 2013 inddraget.
Undtagelsen for lovgivningssager og generalklausulen indgik ikke i sammenligningen.
Sammenligningen omfatter regler i Norge, Sverige, Finland, Storbritannien, Frankrig, Tyskland og
Østrig. Redegørelsens kapitler for de enkelte lande slutter med korte sammenligninger med de
danske regler.
36
Denne ultrakorte sammenfatning bygger på udpluk herfra:
Norske regler har “væsentlige lighedstræk” med de danske (side 42).
Svenske regler resulterer i “mere aktindsigt” end danske (side 57).
Finske regler giver “betydeligt større grad af aktindsigt” end danske (side 67).
Britiske regler giver “større offentlighed om politikudvikling” end danske, især når politik-
beslutninger er lagt frem (side 82).
“For så vidt angår afsluttede sager indebærer kravet om en konkret skadesvurdering, at
fransk ret i visse sagstyper vil være mere åben end dansk ret” (side 92 – 93).
Tysk rets undtagelser fra aktindsigt bygger som udgangspunkt på konkret vurdering. “I
forhold til afsluttede sager er tysk ret væsentlig mere åben” (side 106).
Østrig har endnu ikke en offentlighedslov, og sammenligningen byggede på det gamle østrigske
system, der blev vurderet som “formelt lukket i forhold til alle de øvrige retssystemer, der indgår i
denne sammenligning” (side 113). Den nye regering i Østrig har på regeringsprogrammet at få
vedtaget en lov om informationsfrihed, der vil betyde væsentlige forbedringer for offentlighed.
Østrig indgår ikke i sammenligninger nedenfor.
Hvis den danske undtagelse for lovgivningssager og generalklausulen bliver inddraget i
sammenligningen, vil det samlede billede placere Danmark som det land, der lukker mest for den
politiske beslutningsproces i sammenligningen med de nævnte lande.
Offentlighed i Norden,
Nordicom, Göteborgs Universitet, 2014, side 92.
Redegørelsen
Åbenhed og fortrolighed i den ministerielle beslutningsproces
af Niels Fenger og Jørgen Grønnegaard
Christensen, 2017.
Kommentarer til redegørelsen
af Oluf Jørgensen.
35
36
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0025.png
25
Internationale standarder stiller særligt stærke krav om offentlighed i lovgivningssager, og en
generel undtagelse for lovgivningssager og en generalklausul som reserveundtagelse er helt i strid
med de internationale standarder for offentlighed, der omtales i redegørelsens sidste afsnit.
Rapporten om forskningsprojektet
Offentlighed i Norden
konkluderer, at Finland klart er det mest
åbne land om politiske beslutningsprocesser og dernæst Sverige, mens Danmark samlet set er det
mest lukkede land.
37
3.13 Kommentar
"Regeringer
foretrækker ofte mindre information og mindre debat, men regeringsførelsen er bedre,
når der er meget information og megen debat, selv om det gør det sværere at træffe beslutninger".
38
Det samlede sæt undtagelser betyder, at det er meget vanskeligt at få aktindsigt i det autentiske
grundlag for politiske beslutninger.
Regeringen har i realiteten monopol på vigtige oplysninger.
Mørklægningen af politiske beslutningsprocesser betyder, at ministerier har optimale muligheder
for spin ved præsentation af forslag. Denne form for kommunikation drejer den offentlige
formidling og debat væk fra indholdet i forslag og konsekvenser. I stedet bliver det kommentatorers
vurderinger af processen, der præger omtale og debat.
Lukketheden betyder, at sager, der bliver kendte ved lækager, får karakter af skandaler med krav
om forklaringer og undersøgelser. I nogle tilfælde fører lukkede beslutningsprocesser til nedsættelse
af undersøgelseskommissioner, der med flere års forsinkelse og store omkostninger prøver at finde
dokumentation. Det gælder f.eks. aktuelle kommissioner om Tibetsagen og instrukssagen.
I et demokrati bør hensyn til beskyttelse af de politiske beslutningsprocesser primært tale for
åbenhed. Et grundlæggende problem ved offentlighedsloven er, at dette hensyn, som bl.a. skal sikre
et kvalificeret beslutningsgrundlag, er vendt på hovedet og brugt som et argument, der primært taler
mod offentlighed.
Den styrede information fra myndigheder er ikke tilstrækkelig for et demokrati. Offentlighed er
afgørende for den demokratiske kontrol inklusive den parlamentariske kontrol. Det er dybt
bekymrende, når Folketinget ikke bliver informeret korrekt og dækkende før vedtagelsen af
lovgivning.
Det er vigtigt at overveje, om offentlighed skal gælde før eller vente til efter en beslutning er truffet.
Hensyn til den demokratiske debat taler klart for offentlighed før beslutningen. Det vil give
Offentlighed i Norden,
Nordicom, Göteborgs Universitet, 2014, side 149 -183.
Citatet, der er fra bogen "The
politics of information" (Chicago
2015) af forskerne Baumgarten og Jones, jf. den
danske oversættelse fra Grønnegård Christensen og Bjerre Mortensens bog
”Overmod og afmagt – historien om det nye
SKAT”.
37
38
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
26
politikerne mulighed for at få faglige vurderinger fra uafhængige eksperter og oplysninger fra
personer med praktisk indsigt på området, før der træffes beslutning.
En række kommuner og regioner viser, at det fungerer godt med offentlighed om det faglige
grundlag, før der træffes politiske beslutninger. På det statslige plan kan hentes inspiration fra en
række kommuner og fra flere lande bl.a. de
finske krav om aktiv offentliggørelse.
Lukkethed gør det nemmere og hurtigere at træffe en beslutning, men offentlighed giver ekstra
incitamenter til at styrke den faglige kvalitet og giver politikerne kendskab til flere oplysninger,
kritiske vurderinger og alternative løsninger, før de træffer beslutninger eller indgår en bindende
politiske aftaler.
En kommende ændring af offentlighedsloven skal finde en god balance mellem hensyn til behovet
for at fortroligt rum og hensynet til demokratisk kontrol og debat:
-
På den ene side skal embedsmænd og politikere kunne føre drøftelser uden offentlighed, når
de overvejer mulige løsninger på problemer. Ellers risikerer vi, at ingen tør vende en ny idé
med andre, og det vil blive meget vanskeligt at føre politiske forhandlinger og nå frem til det
bedst mulige resultat.
På den anden side kræver hensyn til demokratisk kontrol og debat, at der bliver offentlighed
om fagligt materiale, der er vigtige for den demokratiske kontrol og debat. Det gælder både
oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger af problemer, udvikling og
løsningsforslag.
-
Det er vigtigt at sikre mulighed for, at både ansatte og politikere kan udveksle idéer og foreløbige
overvejelser om løsninger uden offentlighed.
Det styrker effektiviteten og arbejdsglæden for ansatte, hvis de har muligheder for at drøfte idéer og
overvejelser med kolleger i hos andre myndigheder, der arbejder med samme problemer. Det kan
ske telefonisk eller på møder, men ofte er det mindre forstyrrede og mere effektivt at udveksle idéer
og overvejelser i mail, og det er ikke fornuftigt, at denne form kan blokeres af krav om aktindsigt.
Partipolitisk kommunikation falder uden for offentlighedsloven, mens borgmestres og ministres
skriftlige udveksling af idéer og overvejelser om sager i forvaltningen er som udgangspunkt
omfattet af aktindsigt. Borgmestre og ministre har brug for at udveksle idéer og overvejelser uden
offentlighed, og de skal kunne forhandle i et fortroligt rum.
Ret til aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger i færdig form er derimod
afgørende for den demokratiske kontrol. Det er vigtigt, at oplysninger om metoder og
forudsætninger også er omfattet af aktindsigt, der giver mulighed for kritisk vurdering af faglige
præmisser. Tvivl om faglige vurderinger skal ikke skjules.
Klar skelnen mellem politiske holdninger og faglige vurderinger vil styrke politikernes
beslutningsgrundlag. Sundhedsfaglige, klimafaglige, økonomiske og juridiske vurderinger m.v. skal
udarbejdes med henblik på at give politikerne faglige oplysninger og vurderinger med den bedst
mulige kvalitet som grundlag for de politiske overvejelser.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
27
Embedsværket i et ministerium skal udarbejde et fagligt beslutningsgrundlag om de emner,
ministeren ønsker belyst. Det er dårlig ministerbetjening, hvis embedsmænd tilpasser oplysninger
og faglige vurderinger til ministerens ønsker til løsninger eller embedsværkets forventninger om,
hvad ministeren gerne vil. Politikerne skal have et solidt fagligt grundlag for de politiske
afvejninger og beslutninger. Det er naturligvis embedsværkets opgave at udforme de politiske
forslag i overensstemmelse med de valg ministeren foretager på et oplyst grundlag.
Politiske beslutninger bygger på både faglig viden og politiske holdninger. Korrekt og dækkende
rådgivning om faktiske forhold og faglige vurderinger er nødvendig, for at politikere kan vide,
hvilke politiske valg de skal foretage.
Det giver rod i rollefordelingen, når embedsværket medvirker til at skjule faktiske forhold, juridiske
problemer og beslutningers konsekvenser i pseudofaglige sammenvævninger med politiske hensyn.
Det giver også rod i rollefordelingen, når politikere camouflerer politiske valg med henvisning til
faglige vurderinger, som offentligheden ikke kan få kendskab til.
Politiske valg, der træffes på et oplyst grundlag, er ikke usaglige. De er vigtige kendetegn på et
demokrati og skal ikke skjules.
3.14 Anbefalinger
Lovens ni paragraffer om arbejds- og beslutningsprocesser (§ 20, § 23 – 29 og § 33, nr. 5) kan
erstattes af væsentligt færre, der forenkler og klargør offentlighedslovens undtagelser og samtidigt
sikrer en god balance mellem beskyttelseshensyn og offentlighed.
Undtagelsen for lovgivningssager (§ 20) og generalklausulen (§ 33, nr. 5) strider klart mod
internationale standarder for offentlighedsregler i et demokratisk samfund og udgår. De øvrige
undtagelser ændres og formuleres i fem paragraffer (A, B, C, D og E). Ændringsforslag til loven
skal ledsages af grundige bemærkninger, der klargør lovteksten, men ikke ændrer den. Efter den
enkelte paragraf nedenfor tilføjes blot nogle få ultrakorte forklaringer.
§ A.
Stk. 1.
Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter.
Stk. 2.
Retten til aktindsigt omfatter ikke dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en
myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.
Stk. 3.
Dokumenter mister ikke den interne karakter, hvis de videregives til andre myndigheder af
retlige grunde eller til forskningsmæssig brug.
Det skal forklares i bemærkninger, at undtagelsen gælder egentlige interne dokumenter. Loven
vender dermed tilbage til den almindelige organisatoriske definition af myndigheder, der var
gældende under tidligere offentlighedslove.
Den nuværende undtagelse for sekretariatsopgaver for anden myndighed (§ 27, nr. 3) flyttes til
denne bestemmelse. Det skal understreges i bemærkninger, at den kun omfatter tilfælde, hvor det er
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
28
bestemt eller forudsat i lovgivningen, at en myndighed udfører sekretariatsfunktioner for en anden
myndighed, f.eks. kommunens sekretariatsbetjening af børn- og ungeudvalget.
Stk. 3 svarer stort set til bestemmelsen i den gældende lovs § 23, stk. 2, men tilføjelsen ”eller
lignende” er fjernet.
§ B.
Stk. 1.
Retten til aktindsigt omfatter ikke dokumenter, der udveksles mellem ministeriums
departement og dets underordnede myndigheder eller forskellige ministerier i forbindelse med
forelæggelse af sager for regeringen eller i forbindelse med møder mellem ministre.
Stk. 2.
Undtagelsen i stk. 1 gælder ikke i sager, hvori der er eller vil blive truffet en konkret
afgørelse. Undtagelsen gælder heller ikke i sager om indgåelse af kontraktforhold eller i
forbindelse med udførelse af kontrol- eller tilsynsopgaver.
Det forklares i bemærkninger til et ændringsforslag, at undtagelsen er begrænset til dokumenter, der
udarbejdes til brug for ministerrådgivning. Dermed afskaffes det brede og diffuse begreb
ministerbetjening som undtagelse fra aktindsigt. Undtagelsen for ministerrådgivning omfatter
dokumenter, der udveksles på et tidspunkt, hvor det er besluttet, at sagen skal forelægges den
politiske ledelse.
Den interne ministerrådgivning i det enkelte ministerium er dækket af § A-undtagelsen.
§ B, stk. 2 omfatter tilfælde, hvor der også efter gældende lov som udgangspunkt er ret til aktindsigt
(§ 24, stk. 3).
§ C.
Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem
KL, Danske Regioner og disse organisationers medlemmer i forbindelse med økonomiske eller
politiske forhandlinger med staten, eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og
regionale politiske initiativer.
Denne undtagelse svarer til gældende lov § 25.
§ D.
Stk. 1.
Oplysninger om en sags faktiske grundlag, faglige vurderinger i færdig form og
beslutninger er omfattet af retten til aktindsigt uanset undtagelserne i § A, B og C.
Stk. 2.
Dokumenter, der indeholder generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper
er omfattet af retten til aktindsigt uanset undtagelserne i § A, B og C.
Stk. 3.
Dokumenter, der indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte
sagsområder, er omfattet af retten til aktindsigt uanset undtagelserne i § A, B og C.
Retten til aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold og færdige faglige vurderinger gælder både
før og efter beslutning i sagen. Det præciseres i ændringsforslagets bemærkninger, at retten til
aktindsigt også omfatter oplysninger om metoder og forudsætninger, der er anvendt som grundlag
for oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger. Det præciseres endvidere, at en
anmodning om at få oplysninger og faglige vurderinger, der skal opfylde særlige forudsætninger, er
omfattet af retten til aktindsigt.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
29
Vedtagelsen af § D vil betyde, at den gældende lovs bestemmelser i § 28 og § 29 for oplysninger
om faktiske forhold og faglige vurderinger bliver samlet i én bestemmelse. Skelnen mellem
oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger har i praksis givet problemer, og
afgrænsningen bliver med samling i § D uden særlig betydning.
Forslaget fjerner undtagelsen i gældende lov for faglige vurderinger i færdig form, der indgår som
grundlag i politiske beslutningsprocesser (§ 29, stk. 1, 2. pkt.).
Retten til aktindsigt i beslutninger ifølge stk.1 gælder beslutninger, der afgør en sag. Stk. 2 og stk. 3
svarer til § 26, nr. 4 og 5 i gældende lov. Det øvrige indhold i § 26 er overflødig med ændringerne.
§ E.
Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger, der alene gengiver foreløbige overvejelser om
løsningsmuligheder i en sag, der udveksles mellem offentlige myndigheder eller mellem ministre og
enkelte folketingsmedlemmer.
Undtagelsen giver mulighed for at udveksle idéer og foreløbige overvejelser på tværs af
myndigheder. Undtagelsen gælder uanset udveksling sker mellem myndigheder i den statslige
centralforvaltning, mellem kommuner eller mellem kommuner og statslige myndigheder.
Undtagelsen gælder både for udveksling mellem ansatte, der har brug for inspiration til
sagsbehandling fra kolleger i andre myndigheder og mellem politikere f.eks. borgmestre, der har
brug for at udveksle politiske idéer.
Undtagelsen omfatter også udveksling af foreløbige overvejelser om løsningsmuligheder, der
udveksles mellem ministre og enkelte folketingsmedlemmer. Dermed sikres mulighed for fortrolige
forhandlinger.
Faglige vurderinger i færdig form skal ikke kunne skjules med henvisning til, at de indeholder eller
afspejler politiske overvejelser. Sammenvævning taler tværtimod for offentlighed. Undtagelser for
overvejelser om løsningsmuligheder begrænses derfor til oplysninger, der “alene” gengiver
overvejelser. I den gældende offentlighedslov bruges ordet ”alene” derimod til at begrænse
aktindsigt til dokumenter, der ”alene” gengiver endelige beslutninger eller oplysninger om faktiske
forhold (§ 26, nr. 1 - 3).
Enkelte bestemmelser i den gældende lovs § 27 er ikke omfattet af forslagene ovenfor. Undtagelsen
for statsrådsprotokoller (nr. 1) er udelukkende historisk begrundet og fjernes derfor.
Undtagelsen for brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser af, om
retssag bør føres, skal naturligvis fastholdes, men kan flyttes til undtagelsen for særlige oplysninger
(§ 33).
Undtagelsen for materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik
eller videnskabelige undersøgelser, fjernes for at styrke udnyttelsen af data. Vigtige hensyn til
fortrolighed er sikret gennem andre undtagelser i loven bl.a. for oplysninger om enkeltpersoners
private forhold (§ 30, nr.1) og foreløbige forskningsresultater (§ 33, nr. 4).
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0030.png
30
4. Svækket kontrol med økonomiske dispositioner
4.1 Diskret gennemførelse af vigtig lovændring
Ordlyden i offentlighedslovens regel om erhvervsmæssige forhold blev ikke ændret i den nye
offentlighedslov (§ 30, nr. 2), men bestemmelsens indhold blev alligevel ændret med en tilføjelse i
lovforslagets bemærkninger om “klar formodning” for skade ved aktindsigt. Folketinget blev ikke
gjort opmærksom på denne væsentlige begrænsning for offentlighed.
Undtagelsesreglen omfatter ”oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om
drifts- eller forretningsforhold eller lignende”. Oplysninger om produktionsmetoder, salgspriser og
kontraktvilkår er eksempler på oplysninger, der er omfattet af den brede definition. Undtagelsen
omfatter også oplysninger, der ikke er egentlige forretningshemmeligheder.
Ifølge ordlyden i lovreglen kan undtagelsen kun bruges, når det har væsentlig økonomisk betydning
for virksomheden at undgå aktindsigt. Dette krav om konkret vurdering blev ændret markant i 2013
med tilføjelsen i bemærkningerne om
en klar formodning
for, at udlevering af oplysninger vil give
en nærliggende risiko for, at virksomheden vil lide skade.
39
Ændringen betyder, at kravene til den konkrete vurdering er vendt om. For at afslå aktindsigt skulle
en myndighed tidligere sandsynliggøre, at aktindsigt ville have væsentlige skadevirkninger. Nu er
der på forhånd i loven en klar formodning for væsentlig skade.
Ændringen blev ikke omtalt af Justitsministeriet hverken i
indledningen til lovforslagets
bemærkninger eller i pressemeddelelsen om ændringer i forhold til den gamle lov. Hverken
politikere eller offentlighed havde således anledning til at opdage den lille tilføjelse med de store
konsekvenser i lovforslagets bemærkninger.
40
Det fremgår af bemærkningerne, at myndigheden bør indhente en udtalelse fra virksomheden. Hvis
virksomheden kan give en relevant grund til, at aktindsigt vil skade den, er det normalt nok til, at
myndigheden kan hemmeligholde prisen.
41
Eksempel: Finansministeriet afslog aktindsigt til Politiken, der anmodede om at få oplyst størrelsen
på de øvrige tilbud, da staten solgte DONG til Goldman Sachs. Finansministeriet lagde i
begrundelsen vægt på, at offentlighed ville betyde, at fremtidige investorer ville afstå fra at give
tilbud, og at staten derfor ville tabe ved fremtidige salg. Ombudsmanden konstaterede, at
Finansministeriets argument ikke byggede på en konkret vurdering eller konkrete erfaringer med, at
offentliggørelse vil føre til færre eller ringere tilbud. På baggrund af den nye “klare formodning” for
39
40
Lovforslaget om offentlighedsloven,
L 144, FT 2012-13, specielle bemærkninger til § 30, nr. 2.
Ifølge
Offentlighedskommissionens betænkning
1510.2009 mente kommissionen ikke, at betingelsen om
nærliggende risiko for væsentlig konkret skade skulle ændres (side 707), men - meget besynderligt - er den nye
formodningsregel alligevel tilføjet i betænkningens lovudkast (side 1005).
41
Ahsan: Offentlighedsloven med kommentarer, 2014, side 530.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0031.png
31
skade, konkluderede ombudsmanden, at ministeriets generelle vurdering var tilstrækkelig til at
begrunde afslag på aktindsigt i størrelsen af andre tilbud.
42
Andre nordiske lande har som udgangspunkt offentlighed om tilbud. I Norge gælder offentlighed
om tilbud, når leverandøren er valgt og i Finland, når kontrakten er indgået. Sverige har
offentlighed fra det tidspunkt tilbud bliver åbnet hos myndigheden, ligesom ved bygge- og
anlægsopgaver i Danmark indtil 2001.
43
4.2 Offentlighed om priser under den gamle offentlighedslov
Offentlige myndigheders betaling for virksomheders leverancer var under den gamle
offentlighedslov som altovervejende hovedregel tilgængelige ved aktindsigt.
Eksempel: En kommune afslog aktindsigt i oplysninger om betaling til et redningsfirma.
Ombudsmanden udtalte, at der ikke kunne lægges afgørende vægt på risikoen for underbud fra en
konkurrent, idet redningsfirmaet under alle omstændigheder løbende risikerede at blive underbudt
af konkurrenter.
44
Eksempel: I en sag om leje og køb af færger udtalte ombudsmanden, at oplysninger om selskabets
skattemæssige situation og økonomiske standard kunne undtages fra aktindsigt, mens det ikke var
sandsynliggjort, at aktindsigt i anskaffelsessummer og ombygningsudgifter kunne medføre
væsentlige økonomiske tab.
45
Eksempel: Aktindsigt var afslået om en kommunes udgifter til en graffitikonsulent. Ombudsmanden
udtalte, at det ikke forekom overbevisende, at eventuelle konkurrenter ud fra det summariske
indhold af fakturaerne kunne kopiere konsulentens særlige koncept, og at konkurrenter også uden
indsigt i timeprisen kunne give attraktive tilbud på udførelsen af opgaverne.
46
4.3 Stor usikkerhed efter ændringen
Med formodningsreglen i bemærkningerne til den nye offentlighedslov er offentlighed blevet meget
usikker for oplysninger, der har afgørende betydning for den demokratiske kontrol med offentlige
myndigheders økonomiske dispositioner.
Eksempel: Hanstholm Havn afslog aktindsigt til TV MIDTVEST i oplysninger om de samlede
omkostninger til et konsulentfirma ved rekruttering af ny havnedirektør. Begrundelsen var, at
konsulentfirmaet var i "et konkurrencepræget marked", og at virksomhedens konkurrencesituation
kunne forringes, hvis konkurrenter fik kendskab til prisen. Afslaget blev indbragt for Folketingets
FOB 2016-54.
I en sag under den gamle offentlighedslov om forpagtning af restaurationsvirksomhed i Kastrup
Lufthavn, konkluderede ombudsmanden at oplysninger om størrelsen på tilbud ikke kunne hemmeligholdes FOB
1979.294.
43
Offentlighed i Norden,
Nordicom, Göteborgs Universitet, 2014, side 135 -139 om udbud, tilbud og kontrakter.
44
FOB 1987.242.
45
FOB 1993,294.
46
FOB 2006.158.
42
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0032.png
32
Ombudsmand, som først konstaterede, at oplysninger om firmaets pris er omfattet af den brede
definition af forretningsforhold i offentlighedsloven § 30 nr. 2. Ombudsmanden udtalte, at kravene
til konkret begrundelse bl.a. må afhænge af oplysningers nærmere karakter. Når det handler om
oplysninger, der tidligere var omfattet af aktindsigt f.eks. prisen for en leverance til en offentlig
forvaltning, er det ikke tilstrækkeligt med en generelt formuleret henvisning til risiko for
konkurrence. Ombudsmanden henstillede, at sagen blev genoptaget til fornyet vurdering evt. efter
yderligere oplysninger fra konsulentfirmaet til belysning af risikoen for økonomisk tab.
47
Eksempel: Et trafikselskab afslog aktindsigt i honorar til en speaker og et produktionsselskab for
højtalerudkald til trafikselskabet. Folketingets Ombudsmand henviste til formodningsreglen og
fandt ikke grundlag for at tilsidesætte trafikselskabets vurdering af, at aktindsigt i
honoraroplysningen ville kunne påføre speakeren og produktionsselskabet økonomisk skade af
nogen betydning.
48
Ombudsmandens udtalelser tyder på, at aktindsigt i oplysninger om en offentlig myndigheds
betalinger for leverancer og ydelser ikke kan afvises blot med abstrakte henvisninger til
konkurrencesituation. Ved sådanne oplysninger skal afvisning begrundes med oplysninger om mere
konkrete forhold.
49
Den brede undtagelse for oplysninger om erhvervsforhold omfatter også andre aftalevilkår, der har
væsentlig samfundsmæssig betydning f.eks. sociale klausuler og vilkår med relevans for den grønne
omstilling.
I tilfælde, hvor både forvaltningen og virksomheden synes, det er bedst at skjule vilkår og pris, er
det blevet nemt at sikre hemmeligholdelse. Hvis virksomhedens udtalelse i første omgang er for
generel, må myndigheden høre virksomheden igen og kan vejlede om, hvordan den kan henvise til
særlige risici for tab på grund af konkurrencen i branchen.
Forvaltningslovens regel om tavshedspligt svarer til offentlighedslovens undtagelser for
oplysninger. Det er dermed også blevet usikkert for politikere at nævne pris og andre vilkår ved
offentlig kritik af en myndigheds aftaler med virksomheder.
4.4 Kommentar
Den offentlige kontrol med offentlige myndigheders indkøb blev alvorligt svækket med den nye
klare formodning for at aktindsigt vil skade. Det er beskæmmende at denne væsentlige ændring
kom ind ved revisionen i 2013, uden at politikerne blev gjort opmærksom på den.
Det er paradoksalt, at aktindsigt i offentlige myndigheders betaling for leverancer og ydelser kan
begrundes med risici for, at konkurrerende virksomheder vil give bedre tilbud fremover.
Folketingets Ombudsmand 2016-54.
Udtalelse fra Folketingets Ombudsmand
i sagen 2018-6.
En udtalelse fra Ankestyrelsen
13.8.2018 giver Odense
Kommunes medhold i, at et afslag på aktindsigt i størrelsen af honoraret for et oplæg var i overensstemmelse med
formodningsreglen. Kommunens afslag på aktindsigt i lejen for et lokale var derimod ikke tilstrækkeligt begrundet.
49
En udtalelse fra Ankestyrelsen 28.4.2020
i en sag fra Albertslund Kommune er på linje hermed.
47
48
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0033.png
33
Konkurrence betragtes normalt som gavnlig ud fra både erhvervsmæssige og samfundsmæssige
hensyn.
Det er også besynderligt, at Finansministeriet og andre myndigheder kan afslå aktindsigt med
luftige henvisninger til, at offentlighed om priser kan betyde, at virksomheder fremover vil afstå fra
at give tilbud. Som nævnt i Ombudsmandens udtalelse i DONG-sagen er der ingen dokumentation
for påstanden. Det er ikke overbevisende, at offentlighed om totalbeløbet for et tilbud eller en
indgået aftale skulle afholde virksomheder fra fremover at give tilbud til en sikker aftalepartner.
Myndigheder bliver i nogle tilfælde mødt med trusler om erstatningskrav, hvis oplysninger
offentliggøres.
Eksempel: En aftale mellem Fredericia Kommune og et advokatfirma udløste ni regninger, der hver
lød på 595.000 kr. Fredericia Dagblad anmodede om aktindsigt for at se, hvilke opgaver
advokatfirmaet havde fået betalinger for. Aktindsigt blev afslået med henvisning til, at kommunen
risikerede erstatningskrav, hvis man offentliggjorde oplysninger, som virksomheden havde meddelt,
at den ikke ønskede frem. Borgmesteren overvejer fremover at stille krav om åbenhed i kontrakter.
50
4.5 Anbefalinger
Det er vigtigt at genfinde balancen mellem på den ene side beskyttelse af virksomheders egentlige
forretningshemmeligheder og på en anden side offentlighed for at sikre demokratisk kontrol med
offentlige myndigheders dispositioner og styrke virksomheders tillid til, at myndigheder giver lige
konkurrencevilkår.
I det mindste må formodningsreglen fjernes igen, så den tidligere retstilstand genoprettes.
Det vil være nyttigt at sikre, at de enkelte myndigheder i forbindelse med udbud af offentlige
opgaver kan informere om, hvilke typer oplysninger der vil være tilgængelige både for andre
virksomheder og for offentligheden, og hvilke der vil være fortrolige. Klare pejlemærker for
grænsen mellem offentlighed og fortrolighed kan på forhånd give virksomheder sikkerhed for
vilkårene ved at give tilbud og indgå aftaler med en offentlig forvaltning.
Det kunne også være klogt at ændre formuleringen af lovreglen, så den begrænses til egentlige
forretningshemmeligheder. Loven om forretningshemmeligheder fra 2018, der bygger på et EU-
direktiv, indeholder pejlemærker for den nærmere afgrænsning.
51
Fredericia Dagblad 12. maj 2020. Mørklagte papirer undrer ekspert: Konsulentydelse kan næppe være
forretningshemmelighed.
51
Lov om forretningshemmeligheder
af 25.4.2018.
50
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0034.png
34
5. Udnyttelsen af ny teknologi er stærkt begrænset
5.1 Få og enkle kommandoer
Et af formålene med den nye offentlighedslov i 2013 var at matche loven med de teknologiske
muligheder for effektiv søgning efter dokumenter og data.
Formålsbestemmelsen, der kom ind i loven, fik en tilføjelse, der pålægger myndigheder at sørge for,
at formålene i videst muligt omfang bliver varetaget ved valg, etablering og udvikling af nye it-
systemer (§ 1, stk.2). Denne forpligtelse betyder, at it-systemer skal indrettes, så aktindsigt og
datasammenstilling bliver let at udføre.
Loven indførte en ny mulighed for aktindsigt i et tema.
Tidligere skulle en anmodning angive et
dokument eller en sag. Nu er det tilstrækkeligt at angive et tema f.eks. en kommunes salg af
byggegrunde det seneste år (§ 9, stk.1, nr. 2).
Desuden blev indført en ret til datasammenstilling, der samler data til et nyt dokument, mens
aktindsigt gælder dokumenter, der allerede eksisterer på tidspunktet, hvor myndigheden modtager
anmodningen:
”Enhver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en
sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan
foretages ved få og enkle kommandoer”
(§ 11). For oplysninger, der er omfattet af lovens
undtagelser, gælder retten til datasammenstilling, hvis hensynet til beskyttelse kan klares med
anonymisering.
Retten til datasammenstilling har god sammenhæng med loven om videreanvendelse af den
offentlige sektors informationer, der bygger på EU-direktivet om Public Sector Information (PSI).
Formål for begge regelsæt er, at mange af de data, offentlige myndigheder registrerer, kan blive
anvendt af virksomheder, medier, uddannelser og forskere til ny viden og udvikling af nye digitale
informationstjenester.
52
Den nye regel om datasammenstilling fungerer dårligt. Det skyldes flere forhold: Kriteriet "få og
enkle kommandoer", generel undtagelse af journalsystemer, og at it-systemer ikke er indrettet til at
levere datasammenstilling.
53
Betingelsen
"få og enkle kommandoer"
betyder, at en datasammenstilling skal kunne foretages uden
brug af væsentlige ressourcer. Der er ikke nogen præcisering af, hvor lang tid der skal bruges, eller
hvilke arbejdsfunktioner der kan medregnes. Retten til datasammenstilling afhænger således af en
meget diffus ressourcebetingelse.
PSI-direktivet 2003/98/EF med ændringer ved direktiv 2013/37/EC. PSI-loven (lov om videreanvendelse af den
offentlige sektors informationer) af 24.6.2005 med senere ændringer.
53
Nils Mulvad og Oluf Jørgensen:
Datasammenstilling – den nye regel i offentlighedsloven fungerer ikke,
27.
november 2016.
52
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0035.png
35
Kriteriet
”få og enkle kommandoer”
betyder i praksis, at en myndighed kan afvise
datasammenstilling, når den skønner, der vil gå mere end nogle få timer. Aktindsigt kan en
myndighed derimod kun afvise, når den skønner, der skal bruges mere end 25 timer.
54
Kriteriets
ordlyd om ”kommandoer”
kunne tyde på, at tidskravet gælder selve sammenstillingen af
data, mens det almindelige tidskrav for aktindsigt skulle gælde for vurderingen af, om data skal
undtages fra det dokument, der er skabt ved datasammenstillingen, men sådan er det ikke blevet.
Eksempel: En journalist anmodede om data om navne og løn for 467 chefer i Københavns
Kommune og samtlige ansatte i Aarhus Kommune. Kommunerne afslog med henvisning til den tid,
det ville kræve at fastslå, om datasammenstillingen indeholdt fortrolige oplysninger. Der er normalt
ret til indsigt i sådanne oplysninger, men kommunerne henviste til, at der kan være særlige tilfælde,
hvor oplysning om ansættelsessted bør holdes fortrolig for at beskytte en medarbejder, der er udsat
for chikane. Det ville derfor være nødvendigt at spørge hver enkelt af de ansatte. Folketingets
Ombudsmand godkendte begrundelsen for afslag. Sagen viser, at blot en lille risiko for, at enkelte
oplysninger kan være fortrolige, kan føre til afslag på hele datasammenstillingen.
55
Folketingets Ombudsmand har således valgt en fortolkning, som betyder, at den tid, der skal bruges
til at vurdere om data er omfattet af undtagelser, kan medregnes i det skønnede tidsforbrug.
Når it-systemer ikke er indrettet til nem frasortering af fortrolige oplysninger, vil det koste
arbejdstid, der overskrider det stramme ressourcekrav. Det samme gælder for oplysninger om
offentlige myndigheders betalinger for leverancer, fordi lovens brede undtagelse for oplysninger om
erhvervsforhold kræver, at virksomheder skal høres om, hvorvidt de frygter, at aktindsigt kan føre
til tab på grund af konkurrence.
Eksempel: Et advokatfirma anmodede Moderniseringsstyrelsen om oplysninger fra styrelsens
indkøbsdatabase om fakturasummer fra leverandører til en række statsinstitutioner.
Moderniseringsstyrelsen afviste og fik medhold af Folketingets Ombudsmand, fordi det ikke ville
være muligt ved "få og enkle kommandoer" at gennemføre hele sagsbehandlingen med at vurdere
eventuelle undtagelser inklusive høring af leverandører om eventuelle tab ved offentliggørelse.
5.2 Journalregistre blev diskret undtaget
Justitsministeriet indsatte en anden begrænsning for retten til datasammenstilling i lovforslagets
bemærkninger. Her fastslås, at
”
§
11 ikke vil give ret til dataudtræk i forhold til en myndigheds
journalregister, dvs. et register, der indeholder en systematisk og samlet fortegnelse over den
pågældende forvaltningsmyndigheds sager samt dokumenter i de enkelte sager, herunder ind- og
udgående post.”
Ministeriets begrundelse for at undtage journalsystemer lyder:
”… der ville være en risiko for, at
en ret til at få udtræk fra journalregistre ville betyde, at myndighederne følte sig nødsaget til at føre
54
55
Lovforslaget L 144 2012-13,
bemærkninger til bestemmelsen om uforholdsmæssigt ressourceforbrug i § 9, stk. 2.
FOB 2016-47.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0036.png
36
registret på en måde, der dels indebar en tilsidesættelse af de nævnte administrative formål, dels
efter omstændighederne var ressourcekrævende.”
56
Ifølge begrundelsen for undtagelsen mener Justitsministeriet, at myndigheder vil finde det
uhensigtsmæssigt, hvis journalsystemer både kunne styrke administrative hensyn og offentlighed.
Denne væsentlige undtagelse blev gennemført meget diskret af Justitsministeriet med tilføjelse i
lovforslagets bemærkninger – ligesom udvidelsen af undtagelsen for lovgivningssager og
formodningen for, at aktindsigt i oplysninger om erhvervsforhold skal afslås.
Elektronisk sags- og dokumenthåndtering har eksisteret i snart tre årtier. Systemerne er udviklet, så
de kan give mange informationer om sagsbehandling, der kan udnyttes til støtte for beslutninger og
planlægning. Informationer ville også nemt kunne bruges til offentlighed f.eks. om
udviklingstendenser i sagsmængder og beslutninger på forskellige forvaltningsområder. Disse
muligheder blev der lukket for med Justitsministeriets ”lovgivning i bemærkninger”.
Eksempel: Børsen anmodede Datatilsynet om aktindsigt i en oversigt over underretninger om brud
på persondatasikkerheden for en periode.
Datatilsynet svarede, at det ikke havde et dokument med
en sådan oversigt. Datatilsynet afviste at foretage og udlevere oplysninger som datasammenstilling.
Afvisningen blev begrundet med, at retten til datasammenstilling ikke gælder i forhold til en
myndigheds journalregister jf. de almindelige bemærkninger til offentlighedsloven.
57
5.3 Datasammenstilling trods begrænsninger
Eksempel: En journalist anmodede om aktindsigt i oplysninger om hver enkelt fotovogns præcise
placering med angivelse af den nøjagtige adresse, dato og tidsrum, hvor mange biler der havde
passeret fotovognen, og hvor mange biler der var blevet registreret for at køre for stærkt. Politiet
afslog datasammenstilling med henvisning til undtagelsen, der beskytter politiets muligheder for at
forebygge og efterforske overtrædelser af færdselsloven. Rigspolitiet stadfæstede politiets afgørelse.
Folketingets Ombudsmand var enig i, at politiet ikke på forhånd kunne være forpligtet til at
offentliggøre, hvor fotovognene ville blive stillet op. Efter ombudsmandens opfattelse var det ikke
tilstrækkeligt begrundet, at det også var nødvendigt at undtage oplysninger om, hvor fotovognene
havde været placeret. Den ønskede datasammenstilling blev derefter leveret.
58
Eksempel: En journalist anmodede Social- og Indenrigsministeriet om at oplyse, hvor mange
stillere nogle partier havde fået. Ministeriet afviste at foretage og udlevere datasammenstilling fra
vælgererklæringssystemet og henviste til, at tallene var undtaget fra offentlighed efter
generalklausulen i § 33, nr. 5. Ministeriet begrundede med alvorlige hensyn til folkestyret, som
Folketingets Ombudsmand ikke fandt overbevisende, da sagen endte hos ham.
59
Kort efter indførte ministeriet et system med aktiv offentliggørelse af de aktuelle tal for
vælgererklæringer til partier, der søger at blive berettiget til opstilling.
Forslaget til offentlighedslov, L 144, 2012-13,
almindelige bemærkninger pkt. 4.5.2.2.
Datatilsynets afslag til Børsen 20.7.2018, j.nr.2018-071-0102.
58
FOB 2015-47.
59
FO 21/12 2016.
56
57
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0037.png
37
I forbindelse med Justitsministeriets evaluering af offentlighedsloven i 2017 oplyste de fleste
myndigheder, at de havde modtaget anmodninger om datasammenstilling. Departementer,
kommuner og regioner havde typisk kun modtaget få, mens nogle styrelser havde modtaget flere.
En række styrelser oplyste, at de efterkommer mange anmodninger. Afslag bliver enten begrundet
med, at en datasammenstilling er umulig, eller at den ikke kan gennemføres med “få og enkle
kommandoer”.
Udlændinge- og Integrationsministeriet oplyste i høringssvaret, at det i en konkret klagesag har
vurderet, at en anmodning om indsigt i antallet af indberetninger om proformaægteskaber kunne
gennemføres som aktindsigt. Ministeriet oplyser, at der er en risiko for, at retten til
datasammenstilling indirekte vil kunne indskrænke offentlighed. Det sker, hvis der gives afslag på
datasammenstilling af oplysninger under henvisning til den manglende adgang til myndigheders
journalregistre, og der faktisk er ret til aktindsigt i oplysningerne efter de almindelige regler herom.
60
5.4 Kommentar
Offentlighedsloven indeholder en klar forpligtelse for myndigheder til at sørge for, at it-systemer er
indrettet til enkle fremgangsmåder for aktindsigt og datasammenstilling (§ 1, stk.2).
Forpligtelsen
har være gældende siden den nye offentlighedslov trådte i kraft 1. januar 2014.
Ombudsmanden har gjort myndigheder opmærksomme på, at de er forpligtede til at prioritere
åbenhed, når de udvikler nye IT-systemer eller reviderer eksisterende bl.a. muligheden for at
markere fortrolige oplysninger i databaser for derved hurtigt at kunne anonymisere et dataudtræk.
61
Alligevel bliver datasammenstilling ofte afslået med henvisning til, at den ikke kan gennemføres
med få og enkle kommandoer.
Det er besynderligt, at ikke-fortrolige data bliver hemmeligholdt på
grund af den tekniske lagringsform.
Det tyder på, der fortsat er problemer med it-systemer, eller
”tekniske problemer” bruges som en bekvem undskyldning. Afvisning af datasammenstilling kan
hænge sammen med, at en myndighed selv vil styre information til offentligheden om aktuelle
samfundsforhold.
Eksempel: En journalist anmodede Statens Seruminstitut om oplysninger om antal coronasmittede
blandt indlagte på landets sygehuse fordelt på alder, køn og bopælskommune. Statens Seruminstitut
afviste med henvisning til, at SSI selv offentliggør data, og
ikke har mulighed for at servicere
privatpersoner og pressen med specifikke dataudtræk.
62
Den norske regel om datasammenstilling ligner den danske, men nøjes med et krav om enkle
fremgangsmåder, der ifølge den norske ombudsmand betyder, at selve sammenstillingen normalt
skal kunne klares ved én dags arbejde.
63
Justitsministeriets redegørelse 2017
om offentlighedsloven med bilag bl.a. høringssvar fra myndigheder.
Artikel om datasammenstilling i
ombudsmandens beretning for 2016.
62
Svar fra Statens Seruminstitut til Mediehuset Randers, 18. maj 2020.
63
Sivilombudsmannen 2013 - 2480.
60
61
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0038.png
38
Lovens krav om, at datasammenstilling skal kunne gennemføres med ”få og enkle kommandoer”
betyder meget stramme tidskrav. Det svækker muligheder for at anvende datasammenstilling, der
kunne bruges til at få ny viden og udvikle nye informationstjenester.
Det stramme kriterie for datasammenstilling giver desuden en risiko for, at anmodninger om
aktindsigt i dokumenter bliver defineret som datasammenstilling, der nemmere kan afslås.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har nævnt risikoen i et høringssvar ved evalueringen af de
nye regler, og Datatilsynets afslag på indsigt i indberetninger om datasikkerhedsproblemer er et
eksempel.
Eksempel: Randers Kommune afslog i marts 2020 at give Randers Amtsavis aktindsigt i
oplysninger om antallet af børn i kommunens dagsinstitutioner samt normeringerne i disse
institutioner. Journalisten præciserede at han ønskede aktindsigt efter reglen for temaindsigt.
Kommunen begrundede afslaget med, at materialet ikke allerede eksisterede, og at
datasammenstilling ville tage cirka 2 dage at få oplysningerne frem. Ankestyrelsen afviste at
behandle sagen.
64
5.5 Anbefalinger
Det vil være nyttigt at få et udvalg af it-kyndige til at undersøge, hvorvidt og hvordan myndigheder
har opfyldt forpligtelsen til at indrette it-systemer, så de letter adgangen til aktindsigt og
datasammenstilling.
Folketinget bør afskaffe kriteriet
”få og enkle kommandoer”
ved næste revision af
offentlighedsloven. Der kan fastsættes en frist på 1-2 år, før ændringen træder i kraft. Dermed vil
myndigheder få yderligere tid til at etablere nemme muligheder for sammenstilling til gavn både for
myndighederne selv og for journalister, organisationer og virksomheder.
Hvis den særlige betingelse for datasammenstilling ikke fjernes helt fra loven, må Folketinget i det
mindste fjerne den ekstra betingelse om "få" kommandoer, der blev
tilføjet af Justitsministeriet i
lovforslaget.
Folketinget må i forbindelse med en lovændring sikre, at data i journalregistre ikke er undtaget fra
datasammenstilling.
Denne begrænsning er ikke sagligt begrundet, og den underminerer retten til
datasammenstilling.
PSI-lovens krav til myndigheder om levering af data i eksisterende formater bliver nemt overset, og
dette krav bør også fremgå af offentlighedsloven.
Det er desuden vigtigt at klargøre forskellen med
aktindsigt i et tema og datasammenstilling.
64
Ankestyrelsens afgørelse 23.4.2020, j.nr. 20-16380.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0039.png
39
6. Søgefunktioner i offentlighedens tjeneste mangler
6.1 Postlister er en gammel traver
Åbne postlister kan give offentligheden og journalister mulighed for at blive opmærksomme på
sager, som der er grund til at se nærmere på.
Ringe kommunes postliste blev som den første tilgængelig på nettet i 1997, og mange flere kom til i
de følgende år. Udviklingen gik i stå, da forslaget til ny offentlighedslov ikke stillede krav om
postlister eller andre søgefunktioner i offentlighedens tjeneste.
Grundige evalueringer af postlister for en del år siden er publiceret i rapporter fra
Forskningsministeriet 1999, Institut for Computerstøttet Journalistik (DICAR) 2003, Center for
Digital Forvaltning 2004 og UPDATE ved Danmarks Medie- og Journalisthøjskole 2008.
Rapporterne informerer bl.a. om implementering som en del af ESDH-systemer og forskellige
muligheder for den praktiske organisering. Erfaringer er gennemgående gode og udgifterne små.
65
I den nye offentlighedslov blev indsat en bemyndigelse til at indføre krav til myndigheder om at
offentliggøre postlister, men den er ikke udnyttet. Først skulle gennemføres et forsøg, selv om der
allerede var mange erfaringer i en række kommuner. Forsøget blev gennemført
i 2015 - 2016 med
traditionelle postlister i Sundhedsministeriet, Søfartsstyrelsen, Region Syddanmark og Slagelse
Kommune.
Det er meget begrænset, hvad der kan konkluderes ud fra forsøgene. Der kom ikke væsentlige nye
erfaringer ud af disse forsøg. Rapporten siger selv, at der kan konkluderes mere ved at se på de
kommuner, der efterhånden har mange års erfaringer med forskellige former for tilgængelige
søgefunktioner.
66
6.2 Nye søgefunktioner
Norske forvaltninger ligner på mange måder danske. Sammenligning med Norge viser imidlertid, at
Danmark er langt bagefter med at bruge informationsteknologi til at styrke offentlighed.
67
Norge fik i 2010 en fælles Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) for statslige myndigheders
journalregistre med muligheder for at søge på tværs af myndighedsgrænser. De norske kommuner
og fylker kom også tidligt i gang.
Rapporterne er omtalt i
Offentlighedskommissionens betænkning 1510.2009
side 822 -829. Rapporterne giver
grundig information bl.a. om implementering som en del af ESDH-systemer og forskellige muligheder for den praktiske
organisering.
66
Rapporten fra juli 2017:
rapporten om postlisteforsøget. Kommentar til forsøget:
Fire år spildt på håbløst forsøg af
Nils Mulvad.
67
En sammenligning mellem Norge og Danmark findes i
Effektiviteten ved administration af
offentlighedsregler af
Oluf Jørgensen 2016
65
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0040.png
40
I 2018 blev etableret et nyt system i Norge: eInnsyn. Systemet samler postjournaler fra statslige
myndigheder, kommuner og fylker og giver mulighed for tværgående søgninger. Et stigende antal
dokumenter er publiceret åbent og kan læses ved at trykke på ”vis dokument”. Ved andre
dokumenter må fortsat trykkes på ”be om innsyn” for at anmode om aktindsigt.
68
Nogle norske kommuner har i flere år som udgangspunkt offentliggjort alle dokumenter, der er
omfattet af aktindsigt, og en rapport beretter om gode erfaringer. Aktiv offentliggørelse førte til
markante fald i anmodninger om aktindsigt. Kommuner oplyser, at netadgang til dokumenterne har
ført til, at anmodninger om aktindsigt er reduceret markant.
69
En række danske myndigheder har brugt hjemmesider til at styrke offentligheden om sager, der har
samfundsmæssig interesse. Det gælder især nogle kommuner, der har hjemmesider med
søgemuligheder til dokumenters indhold.
Eksempel: Syddjurs Kommune giver et godt eksempel på, hvordan digitaliseringen kan bruges til at
styrke offentlighed. På forsiden af kommunens hjemmeside kan klikkes på:
Åben indsigt i
kommunens sager.
Her er gode søgefunktioner til kommunens sagssystem. Den 28. maj 2020 kunne
søges i 74.710 sager og 582.724 dokumenter.
70
6.3 Kommentar
Tilgængelige søgefunktioner er vigtige for at styrke offentlighedsreglernes praktiske betydning.
Digitaliseringen giver nye muligheder, der er langt mere effektive end traditionelle postlister.
Norge
har udviklet systemerne i de senere år og er i gang med direkte formidling af dokumenter i
fuldtekst. Det samme er en række kommuner i Danmark med Syddjurs Kommune i front.
Effektive søgefunktioner kan give nem adgang til autentisk information fra offentlige myndigheder.
Det kan give klare gevinster for medier, organisationer og virksomheder, og myndigheder vil også
kunne opnå markante fordele, når sagsbehandlere nemt og hurtigt kan få adgang både til
myndighedens egne sager og til oplysninger om sager ved andre myndigheder. Effektive
søgefunktioner vil kunne spare mange ressourcer.
Direkte adgang til dokumenter fra myndigheder er fremtiden, og det er er vigtigt, at alle
myndigheder i Danmark kommer med i udviklingen inklusive ministerier.
6.4. Anbefaling
Folketinget må tage initiativ og stille krav, for at få den centrale statsadministration med i
udviklingen af effektive søgefunktioner og sikre koordination.
Søgeportalen
Innsyn.
Rapporten: Postliste er kommunen si mest besøkte nettside.
70
Syddjurs Kommunes søgefunktion.
68
69
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
41
Folketingets Retsudvalg kan hente inspiration hos det norske Innsyn og en række kommuner i
Danmark bl.a. Syddjurs.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0042.png
42
7. Lukkethed kan dække over svindel
7.1 Systematisk offentliggørelse kan styrke kontrol
EU’s og OECD’s seneste målinger viser, at Danmark hører blandt de mest restriktive lande med
hensyn til at åbne for brug af offentlige myndigheders data. Det fremgår af en beretning fra
Rigsrevisionen.
71
Rigsrevisionen omtaler, hvordan åbning af detaljerede data om offentligt forbrug kan føre til
besparelser.
Eksempel: På baggrund af de åbne data om offentligt forbrug i Storbritannien blev udviklet en
portal, hvor alle kunne få indsigt i udgifterne på tværs af ministerierne. Det blev dermed synligt, at
en række ministerier hvert år bestilte den samme dyre it-rapport fra virksomheden Gartner. Den
årlige besparelse ved at samle bestillingen og dele rapporten er 4 mio. pund eller godt 33 mio. kr.
Rigsrevisionen gør opmærksom på, at Danmark er blevet mindre åben i de senere år og særlig
lukket på
“områder som offentlige udbud og offentligt forbrug, da vi fx ikke har åbnet detaljerede
data om offentlige udbud. Det kan fx være data om de indgåede kontrakter, fx vinder af udbuddet og
endelig pris.”
Det nævnes i beretningen, at Finansministeriet har en database om statens indkøb og
fakturaer, men at disse data ikke er åbne.
Lov om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer (PSI loven), der bygger på et EU-
direktiv, har til formål at styrke videreanvendelse af data, der er indsamlet af offentlige
forvaltninger. PSI-loven giver myndigheder mulighed for at åbne data, men kræver det ikke.
Rigsrevisionen oplyser, at de fleste lande i OECD har stillet krav om åbne data, men ikke Danmark.
Eksempel: Efter langvarig kritik og pres fra en gruppe journalister tog EU for nogle år siden
offentliggørelse i brug som middel til at styrke kontrollen med landbrugsstøtte. EU-regler kræver
nu, at medlemsstaterne sørger for offentliggørelse af navne, beløb og hvilke foranstaltninger, der er
støttet.
72
Offentlighedsloven af 2013 er blevet en hindring for offentlig kontrol med økonomiske
dispositioner. Som nævnt under afsnittet om økonomiske dispositioner er der nu en “klar
formodning” for, at en virksomhed vil lide tab ved aktindsigt.
Den nye formodningsregel betyder, at en myndighed ved anmodning om aktindsigt, må spørge
virksomheden, der er indgået aftale med. Hvis virksomheden kan give en relevant grund til, at
aktindsigt i prisen vil skade den, er det normalt nok til, at myndigheden kan hemmeligholde prisen.
71
72
Rigsrevisionens beretning til Folketinget om åbne data,
marts 2019.
Forordning 1306/2013
om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik, art. 111.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0043.png
43
7.2 Retsgrundlag for offentliggørelse af persondata
Den nye persondataforordning fra EU kræver retsgrundlag for at myndigheder kan offentliggøre
ikke-fortrolige persondata. Ifølge den danske betænkning om forordningen betyder det, at der
fremover skal være særligt retsgrundlag for myndigheders aktive offentliggørelse af persondata
f.eks. i forbindelse med postlister.
73
Offentlighedsloven fik i 2013 en bestemmelse om aktiv information (§ 17). Den kræver, at de
enkelte myndigheder fastsætter retningslinjer for aktiv offentliggørelse. Denne regel har med de nye
persondataregler fået væsentlig betydning som retsgrundlag for myndigheders aktive
offentliggørelse af dokumenter, der indeholder personoplysninger f.eks. om ledelse og ansvar for
varetagelsen af offentlige opgaver eller modtagelse af offentlig støtte.
Justitsministeriet har ikke været optaget af denne problemstilling, men efter spørgsmål fra
Folketingets Retsudvalg har ministeriet bekræftet, at retningslinjer, der fastsættes efter § 17, giver
det nødvendige retsgrundlag.
74
Offentlighedsloven § 17 er begrænset til departementer og underliggende direktorater, uafhængige
nævn og råd samt den centrale forvaltning i kommuner og regioner. Mange offentlige organer er
således ikke omfattet f.eks. forskningsinstitutioner og fonde, og de kan derfor ikke selv sørge for et
retsgrundlag for offentliggørelse af ikke-fortrolige persondata.
7.3 Kommentar
Administrativ kontrol med udbetaling af tilskud og støtte til virksomheder og organisationer er
nødvendig, men ofte ikke tilstrækkelig.
Demokratisk kontrol via systematisk offentliggørelse kan være et vigtigt supplement, der sikrer
muligheder for, at borgere, konkurrerende virksomheder, interesseorganisationer og medier kan
blive opmærksom på fordelingen af offentlige midler og gøre opmærksom på, hvordan de bliver
anvendt. Samtidigt vil offentliggørelse styrke kontrollen med offentlige forvaltningers økonomiske
dispositioner.
Et elementært bidrag til kontrol kan etableres ved offentliggørelse af oplysninger om de enkelte
bevillinger, udbetalinger, ansvarlige modtagere, rapportering om udførelsen af opgaver mv.
Interesserede borgere og organisationer vil kunne kontrollere, om tilskud og støtte bliver brugt i
overensstemmelse med formålet og lovgivningen for området.
Eksempel: En straffesag har afdækket mangelfuld kontrol med de tidligere satspuljemidler.
Rigsrevisionen havde påpeget alvorlige brist, og afslutningen i en beretning fra statsrevisorerne om
satspuljen lød:
“Undersøgelsen viser desuden, at der mangler et enkelt og gennemskueligt overblik
73
74
EU-forordningen (GDPR)
præamblen pkt. 154, 3. sætning.
Den danske betænkning
1565, del 2, side 962-965.
Justitsministeriets svar
på spørgsmål 39, Retsudvalget 2017-18.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0044.png
44
over, hvad satspuljemidlerne anvendes til, så politikere og borgere/offentligheden kan se, hvordan
midlerne er fordelt på fx målgrupper, fagområder og typer af indsatser”.
75
Eksempel: Fiskeristyrelsens fordeling af EU-midler har været meget lemfældig. Det fremgår af en
beretning fra Rigsrevisionen, at en række virksomheder og personer inden for fiskeriet har modtaget
støtte i strid med reglerne.
76
Den danske skatteforvaltning er meget lukket sammenlignet med andre nordiske lande.
77
I 2005 blev lukketheden forstærket, da afgifter og told kom ind under skatteforvaltningslovens
strenge tavshedspligt. Dermed forhindrer lovgivningen, at kontrollen med de enkelte virksomheders
afregning af moms med skattevæsenet kan styrkes med systematisk offentliggørelse.
Eksempel: Rigsrevisionen vurderer, at Skatteministeriets kontrol med, om virksomhederne afregner
korrekt moms, har været kritisabel. Konsekvensen er stor risiko for manglende momsindtægter for
et væsentligt milliardbeløb, og at virksomheder har kunnet fortsætte driften og opbygge momsgæld,
selv om de ikke har angivet og betalt moms i årevis.
78
Som en undtagelse fra den generelle lukkethed i Danmark blev i 2012 åbnet for oplysninger om
selskabers skattepligtige indkomst og den beregnede skat, men uden at sikre offentlighed om den
faktiske betaling.
Eksempel: Tilbagebetaling af beløb i udbytteskat til udenlandske aktionærer foregår uden
offentliggørelse. Automatisk offentliggørelse på nettet af krav på tilbagebetalinger med klar
identifikation af ansøger, beløb, aktiepost, tidspunkter for handel med aktiepost og andre relevante
oplysninger ville have fået nogle til at spærre øjnene op, og den gigantiske svindel, der er foregået,
kunne formentlig være stoppet på et tidligere tidspunkt.
Offentliggørelse kan give vigtige incitamenter til demokratisk kontrol, grundighed hos
myndigheder, fair konkurrence mellem virksomheder og afsløring af svindel. Den præventive effekt
ved offentliggørelse kan blive markant.
7.4 Anbefalinger
På baggrund af Rigsrevisionens beretninger bør Folketinget tage initiativ til at få undersøgt,
hvordan den administrative kontrol med støttemidler, momsafregning m.v. kan styrkes med
systematisk offentliggørelse. Rigsrevisionen, der har grundigt kendskab til den økonomiske
forvaltning, vil sikkert kunne bidrage med forslag til løsninger.
Systematisk offentliggørelse forudsætter lovændringer:
Beretning om satspuljen
fra statsrevisorerne, 17/2014.
Rigsrevisionens beretning om
tilskud på fiskeriområdet,
oktober 2018, afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes
bemærkninger.
77
Offentlighed i Norden
side 132 -135.
78
Rigsrevisionens beretning om
momskontrollen,
april 2020, afgivet til Folketinget med Statsrevisorerne
bemærkninger.
75
76
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
45
-
-
-
-
Offentlighedslovens begrænsning af offentlighed om priser og andre vigtige aftalevilkår må
fjernes.
Nogle særlige lovkrav om hemmeligholdelse må begrænses bl.a. i skatteforvaltningsloven.
Offentlighedslovens bestemmelse om aktiv information må justeres for at sikre, at alle
organer, der er omfattet af loven, får mulighed for offentliggøre navne på personer, der er
ansvarlige modtagere af støtte til virksomheder, foreninger og projekter.
Bestemmelser om offentliggørelse kan sættes ind i de love, der er grundlag for udbetaling af
offentlig støtte til virksomheder, foreninger og projekter m.v.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0046.png
46
8. Kalenderundtagelsen skjuler lobbyisme
8.1 Generel undtagelse
Med offentlighedsloven i 2013 blev indført en generel undtagelse for kalendere, der føres for den
offentlige forvaltning (§ 22). Nogle år tidligere i 2009 var indført en undtagelse for
ministerkalendere på baggrund af en aftale mellem en række partier.
79
Kalendere bliver ført i ministerier og andre offentlige forvaltninger som redskaber til
mødeplanlægning m.v. Før lovændringerne var sådanne kalendere omfattet af offentlighedsloven.
Den enkelte ansatte og politikers egen personlige kalender har naturligvis aldrig været omfattet.
Undtagelsen for ministerkalendere blev aftalt og vedtaget kort efter en udtalelse fra Folketingets
Ombudsmand om aktindsigt i en ministerkalender. Økonomi- og erhvervsministeriet mente, at
offentlighedsloven kun omfattede kalenderens oplysninger om aktiviteter, der vedrørte ministerens
funktion som forvaltningschef og regeringsmedlem. Ombudsmanden udtalte derimod, at hele
kalenderen som udgangspunkt var omfattet, og undtagelse for visse oplysninger skulle vurderes
konkret efter lovens undtagelse for enkeltpersoners private forhold.
80
8.2 Åbenhedsordning for ministre
I forbindelse med undtagelsen for ministerkalendere blev indført en åbenhedsordning for ministres
udgifter til repræsentation og tjenesterejser, deltagelse i officielle repræsentative arrangementer
samt modtagne gaver. Disse oplysninger skal ministerier aktivt offentliggøre.
81
En ministers møder med repræsentanter for interesseorganisationer
–
ofte betegnet lobbyister - er
ikke omfattet af åbenhedsordningen.
Ifølge den politisk aftale var det ikke hensigten at begrænse indsigten i forvaltningens sager eller i,
hvad ministeren foretager sig i kraft af sit ministerhverv. Aftalen skulle ikke berøre retten til
aktindsigt i dokumenter, der f.eks. er oprettet i forbindelse med konkrete møder eller aktiviteter.
8.3 Kommentar
Det er indlysende, at retten til aktindsigt ikke skal omfatte politikeres aftaler om lægekonsultationer
eller andre private gøremål inklusive partiaktiviteter. I sagen, der gav anledning til lovændringer
havde både ministeriet og ombudsmanden løsninger, der ville sikre mod aktindsigt i de private
gøremål.
Økonomi- og Erhvervsministeriet argumenterede for, at oplysninger om private gøremål faldt helt
uden for offentlighedsloven. Folketingets Ombudsmand udtalte, at oplysninger om private forhold
Lovforslaget om undtagelse af ministerkalendere
fremsat 5.maj 2009 på grundlag af
politisk aftale
30. april 2009.
Folketingets Ombudsmand om
aktindsigt i ministers kalender,
4. marts 2009.
81
Åbenhedsordning
om ministres udgifter og aktiviteter.
79
80
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
47
måtte undtages efter lovens undtagelse herom. Som en tredje mulighed kunne man stoppe med at
registrere ministres rent private gøremål i ministerkalenderen. Hvis en sekretær skal minde
ministeren om rent private aftaler, må man kunne finde ud af det uden formaliteter.
I stedet for at vælge en af disse løsninger blev først indført en generel undtagelse for
ministerkalendere og dernæst en generel undtagelse for alle kalendere, der føres af en offentlig
forvaltning.
Den generelle kalenderundtagelse giver et væsentligt problem for den demokratiske kontrol, fordi
den mørklægger møder med lobbyister, som ansatte og politiske chefer deltager i. Undtagelsen
betyder, at det er blevet meget vanskeligt at blive opmærksom på møder, og der vil ikke være noget
dokument at få aktindsigt i, hvis et møde er aftalt telefonisk.
8.4 Anbefalinger
Den generelle undtagelse for kalender kan fjernes med bemærkninger om, at evt. oplysninger om
rent private forhold kan undtages.
Hvis Folketinget vil bevare en kalenderundtagelse men sikre kendskab til møder med
interesserepræsentanter, kan § 22 forsynes med en tilføjelse om, at undtagelsen ikke omfatter
oplysninger om møder med interesserepræsentanter.
En tredje mulighed kunne være at indføje møder med interesserepræsentanter i åbenhedsordningen
for ministre, og indføre tilsvarende krav for andre, der som repræsentanter for offentlige
forvaltninger holder møder med eksterne interesserepræsentanter.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0048.png
48
9. Hensyn til statens sikkerhed uden klare pejlemærker
9.1 Begrænsninger af både aktindsigt og ytringsfrihed
Offentlighedslovens undtagelse af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar (§ 31) blev ændret
med vedtagelsen af den ny offentlighedslov i 2013. Efter ændringen forudsætter denne undtagelse
ikke, at det vurderes konkret i det enkelte tilfælde, om det er nødvendigt at undtage. Undtagelse kan
bygge på en generel vurdering af, om hemmeligholdelse af bestemte oplysningstyper har væsentlig
betydning for statens sikkerhed.
Ved samtidig ændring af forvaltningsloven blev tavshedspligten harmoniseret med undtagelsen for
aktindsigt (forvaltningsloven § 27, stk. 2). Dermed er ytringsfriheden for offentligt ansatte
begrænset i samme omfang som aktindsigt. Ændringerne skete uden at angive pejlemærker for,
hvilke oplysningstyper der skal undtages fra aktindsigt og samtidigt begrænse ytringsfriheden.
Lovforslagets bemærkninger nævner, at undtagelsen omfatter oplysninger, der har væsentlig
betydning for statens sikkerhed eller rigets forsvar, og at den svarer til tavshedspligten. Det tilføjes i
bemærkningerne, at
”væsentlig betydning”
skal forstås sådan, at
”oplysninger, der er af uvæsentlig
betydning”
ikke er omfattet af undtagelsen. Der nævnes enkelte eksempler på beskyttelseshensyn,
men uden pejlemærker for, hvor grænserne skal trækkes mellem hemmeligholdelse og offentlighed.
82
Usikkerheden rammer både nuværende og tidligere soldater og andre ansatte. Usikkerheden gør det
også svært for journalister og andre, der har brug for aktindsigt om forhold, der burde være under
demokratisk kontrol.
9.2 Tshwane-principperne
Med Tshwane-principperne er for første gang udviklet internationale principper for balancen
mellem hensyn til statens sikkerhed og offentlighed. Principperne er udarbejdet i et samarbejde
mellem mange organisationer og eksperter på grundlag af internationale regler for informations-og
ytringsfrihed bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og Tromsøkonventionen. Det
afsluttende møde blev holdt i Tshwane i Sydafrika i juni 2013.
83
Nogle kategorier af information skal hemmeligholdes af hensyn til national sikkerhed bl.a.:
Oplysninger før og under operationer, der er vitale for operationssikkerhed, indtil offentlighed ikke
længere kan afsløre noget, der kan bruges af fjenden. Specifikke oplysninger om
kommunikationssystemer, operationsmetoder og sikkerhedsforanstaltninger skal holdes hemmelige.
På grund af risici for repressalier gælder det samme for oplysninger om efterretningskilder og
identiteten på soldater, der har deltaget i operationer og deres pårørende.
Forslaget til offentlighedslov, L 144, 2012-13,
specielle bemærkninger til § 31. Ahsan:
Offentlighedsloven med
kommentarer,
Jurist- og Økonomforbundets forlag 2014, side 536 f,
83
The Tshwane Principles:
Global principles on national security and the right to information.
82
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0049.png
49
Ved andre kategorier af information gælder en stærk formodning for offentlighed, og
hemmeligholdelse kan kun ske under exceptionelle omstændigheder og kun for en snævert
begrænset periode. Beslutninger om brug af militær magt eller andre militære aktioner herunder
information med relevans for beslutninger skal være offentlige uden at afsløre detaljer om planlagte
militære missioner. Det gælder også information, der viser misforståelser af oplysninger, der indgik
i begrundelsen.
-
Retten til aktindsigt og ytringsfriheden skal omfatte oplysninger om konsekvenser ved gennemførte
krigsoperationer bl.a. dødsfald for bevogtede personer og andre dødsfald, som staten er ansvarlig
for inklusive dræbte personer, omstændigheder og lokaliteter.
9.3 Kommentar
Rutinemæssige henvisninger til statens sikkerhed underminerer den demokratiske kontrol med
grundlaget for politiske beslutninger og militære operationers konsekvenser.
Der har i praksis været store problemer med at få den nødvendige offentlighed om de militære
missioner, Danmark har været involveret i de seneste årtier. Der er mange eksempler på lukkethed,
og med ændringen kan tendensen blive cementeret.
84
På den ene side må sikkerhedshensyn føre til begrænsninger af offentlighed om forsvaret og
militære missioner. På den anden side er det meget vigtigt, at demokratisk kontrol kan fungere i
forhold til de grundlæggende beslutninger og for oplysninger om militære missioners konsekvenser.
Undtagelsen for aktindsigt af hensyn til statens sikkerhed er ikke begrænset til oplysninger om
militære forhold. Den kan også bruges til at undtage andre oplysninger, hvor offentlighed kan true
statens sikkerhed, f.eks. detaljerede oplysninger om it-sikkerhed.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at ytringsfriheden for nuværende og tidligere ansatte er
begrænset i samme omfang som aktindsigten.
9.4 Anbefaling
Europarådets Parlamentariske Forsamling anbefaler medlemsstaterne at tage hensyn til Tshwane-
principperne ved lovgivning og i myndigheders praksis om offentlighed.
85
Folketinget bør bidrage til klare pejlemærker på dette vigtige felt ved at henvise til Tschwane-
principperne i bemærkningerne ved en kommende ændring af regler i offentlighedsloven.
Hemmelig eller offentlig information om sikkerhed og krig,
Oluf Jørgensen, kapitel 14 i bogen Robust Mandat, red.
Peter Vedel Kessing og Andreas Laursen, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2016
85
Europarådets Resolution
1954 (2013): National security and access to information, 2. oktober 2013.
84
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0050.png
50
10. Huller i lovgivningen og særlige undtagelser
10.1 Ingen offentlighedsregler for domstoles og Folketingets administration
Offentlighedsloven gælder for den offentlige forvaltning og for en række andre organer, der er tæt
beslægtet med offentlig forvaltning.
Domstolenes retssager er omfattet af særlige regler om offentlighed i retsplejeloven, men
administrative funktioner falder uden for både offentlighedsloven og retsplejelovens regler om
offentlighed. Det betyder, at økonomiske dispositioner og organisatoriske ændringer er uden for
offentlighed.
-
Folketingets arbejde med lovgivning er undergivet offentlighed ifølge grundloven og Folketingets
Forretningsorden, og Folketingets hjemmeside giver glimrende og hurtig information.
Folketingets administration er uden offentlig kontrol. Udgifter til udvalgsrejser for
kommunalpolitikere er omfattet af offentlighed, men folketingsudvalgenes rejser er ikke.
-
10.2 Særlige undtagelser i andre love
I en lang række love er indsat regler, der helt eller delvis undtager fra offentlighedslovens regler om
aktindsigt. Særlige regler om tavshedspligt i andre love har også virkning som undtagelser fra
offentlighedsloven (§ 35). Mange særundtagelser er vedtaget, uden at hverken politikere eller
offentlighed har haft fokus på konsekvenser.
Efter ændringen i 2013 stiller offentlighedsloven krav om, at love og bekendtgørelser, der påvirker
retten til aktindsigt skal samles på en offentlighedsportal (§ 18). Lovforslag skal registreres på
portalen, når de fremsættes for Folketinget.
86
Offentlighedskommissionen anmodede i foråret 2009 ministerierne om at oplyse særlige
undtagelser. Optællingen viste i alt 65 undtagelser i andre love og bekendtgørelser.
87
Offentlighedsportalen giver ikke nødvendigvis oplysninger om alle særregler, men tilføjelser de
senere år viser, at mængden af særlige undtagelser er vokset siden opgørelsen i 2009. Her kommer
blot et lille udpluk.
Eksempel: En regel i CVR-loven forbyder, at der bliver givet nøjagtige oplysninger fra CVR-
registeret om antal ansatte i en virksomhed. Der må kun oplyses om antal ansatte i ”større
86
87
Offentlighedsportalen.
Offentlighedskommissionens betænkning,
1510.2009 bind 2, bilag 5 side 1097 -1198.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0051.png
51
intervaller”. Denne besynderlige regel forhindrede, at en journalist kunne få datasammenstilling af
oplysninger om antal ansatte i forskellige virksomheder.
88
Eksempel: Skatteforvaltningsloven har en særlig tavshedspligt, der omfatter alle oplysninger om
virksomheder og personers økonomiske og erhvervsmæssige forhold. Med loven fra 2005 kom
forvaltning af moms, andre
afgifter og told ind under den strenge tavshedspligt, der tidligere kun
omfattede forvaltning af indkomstskat og ejendomsværdiskat.
89
Eksempel: Investeringsfonden for udviklingslande (IFU) giver støtte til virksomheder ved
etablering i udviklingslande. Oplysninger om IFU´s forretningsvirksomhed er generelt undtaget fra
offentlighed. Undtagelsen omfatter f.eks. projektbeskrivelser, godkendelser og evalueringer.
90
Eksempel: Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) og Lønmodtagernes Dyrtidsfond (LD) er som
udgangspunkt omfattet af offentlighedsloven. En lovændring i 2015 lukkede for aktindsigt i ATP og
LD’s investeringsvirksomhed. Undtagelsen omfatter både oplysninger om investeringsstrategi og
beslutninger om konkrete investeringer.
91
Eksempel: Oplysninger om støtte fra Danmarks Eksportkredit til virksomheder er undtaget fra
offentlighedsloven efter en bestemmelse i EKF-loven. I efteråret 2019 blev vedtaget en
bestemmelse om særlig tavshedspligt for at styrke hemmeligholdelsen. Det fremgår af et notat fra
Erhvervsministeriet, at tilføjelsen skulle sikre mod offentlighed om miljøødelæggelser.
92
Tilføjelsen til EKF-loven blev vedtaget i en stor lovpakke, og hverken lovforslagets titel,
høringsskrivelser eller anden officiel information fortalte om den tilsigtede skærpelse af
hemmeligholdelsen. Hverken lovforslaget eller den vedtagne lov fremgår af Offentlighedsportalen.
Det fremgår af notatet fra Erhvervsministeriet, at ministeriet fremover vil undgå offentlighed, som
tidligere aktindsigter har givet om et projekt, der har ført til omfattende miljøødelæggelser.
Ministeriet var tilsyneladende ikke opmærksom på, at miljøoplysningsloven ikke kan begrænses af
bestemmelser i andre love (lovens § 2, stk.2).
Den særlige tavshedspligt, der er indført, betyder, at
personer, der medvirker ved behandlingen af
sager om eksportstøtte, nu har tavshedspligt under strafansvar om enhver oplysning, de får
kendskab til om støtte.
10.3 Særlige undtagelser for offentligt ejede selskaber
Med den nye offentlighedslovs § 5 blev selskaber som udgangspunkt omfattet af loven, når det
offentlige ejer mere end 75%. Ministrene er bemyndiget til at undtage selskaber ved
FOB 2014-32.
Forslag til
skatteforvaltningsloven
fremsat 24.2.2005, § 17, almindelige bemærkninger pkt. 4.6.1 og 4.6.2.
90
Lov om internationalt udviklingssamarbejde
§ 9, stk. 5, 6 og 7. Artikel af Oluf Jørgensen:
Lukkethed om
udviklingsbistand
strider mod konvention og gør det svært af kontrollere projekter.
91
Lovforslag 26, 2015-16
om ændringer i ATP-loven, LD-loven m.v.
92
Lovforslag 46, 2019-20,
om ændring af forskellige love, § 17 om ændring af EKF-loven. Artikel af Jens Malling:
Minister reagerer på Eftertryks afsløringer – med øget lukkethed,
Eftertryk 14. maj 2020.
88
89
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0052.png
52
bekendtgørelse. Intentionen var, at undtagelser kunne omfatte selskaber, der er altovervejende
konkurrenceudsatte.
Ifølge en undersøgelse fra februar 2016 er 72 selskaber blevet undtaget. Undersøgelsen viste, at
hverken Erhvervsstyrelsen eller Finansministeriet kunne give korrekte oplysninger om antal
offentligt ejede selskaber, og Kammeradvokatens liste over undtagelser var også ufuldstændig.
93
Finansministeriet har ved en bekendtgørelse bl.a. undtaget Danske Spil A/S og Statens og
Kommunernes Indkøbsservice A/S.
94
Transportministeriet har tilsyneladende undtaget de havne og lufthavne, der har ønsket en
undtagelse, uanset om de er mere eller mindre konkurrenceudsatte end andre. Undtagelser omfatter
alle virksomhedens funktioner inklusive lønninger, honorarer og udgifter til repræsentative formål.
Leje, køb og salg af havnearealer og bygninger, der ofte hører til de mest attraktive i en by, er også
undtaget. Offentlighedsloven gælder derimod for alle funktioner ved andre havne og lufthavne, der
enten ikke har ønsket undtagelse eller ikke er organiserede som selskaber.
95
10.4 Kommentar
Internationale standarder for offentlighedsregler omfatter administrative funktioner ved alle
myndigheder inklusive parlamenter og domstole, og det er på tide, at Danmark opfylder disse krav.
96
I en række tilfælde er særlige undtagelser tilsyneladende sat ind i love uden dokumentation for
særlige behov og uden politiske overvejelser om grænsedragningen mellem offentlighed og
fortrolighed på området.
Offentlighedskommissionen anbefalede, at særlige undtagelser blev genstand for kritisk vurdering,
og at anvendelsen fremover blev begrænset under hensyn til den betydning offentlighed har for
demokratiet. Det er endnu ikke sket.
Offentlige ejede selskaber varetager vigtige samfundsfunktioner og har ofte monopol på opgaven. I
det omfang, virksomheder er konkurrenceudsatte, er det typisk med andre offentligt ejede selskaber
i Danmark og i nabolande, der er omfattet af offentlighedsregler. Det taler for, at offentligt ejede
selskaber skal være omfattet af de almindelige regler i offentlighedsloven.
Aktindsigt i offentlige selskaber,
Nils Mulvad, 2016.
Finansministeriets bekendtgørelse
om undtagelse af selskaber fra offentlighedsloven af 27. februar 2014.
95
Bekendtgørelse fra Transportministeriet
om undtagelse af selskaber fra offentlighedsloven af 26. maj 2014.
96
Human Rights Committee, 2011, General comment No. 34,
p. 7 og p. 18.
European Convention on Access to Official
Documents,
underskrevet i Tromsø 2009 art. 1, stk. 2, a, 2.
93
94
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
53
10.5 Anbefalinger
Folketinget bør vedtage en tilføjelse i offentlighedslovens kapitel om lovens organisatoriske
anvendelsesområde, der sikrer, at administrative funktioner ved domstole og Folketinget bliver
omfattet.
Det er vigtigt at få overblik over, hvilke undtagelsesregler i andre love og bekendtgørelser, der
fraviger offentlighedslovens regler om aktindsigt. Folketinget/Folketingets Retsudvalg kan foretage
en høring af ministerierne om de regler, der fastsat i love og regler under det enkelte ministerium.
Offentlighedskommissionen foretog en sådan høring i 2009, men der er sket mange ændringer
siden, og listen bliver formentlig noget længere i dag.
I forlængelse af høringen kan Folketinget nedsætte et udvalg, der får til opgave at vurdere, om de
enkelte undtagelser er nødvendige i lyset af offentlighedsloven almindelige undtagelser og
offentlighedslovens formål.
Folketinget må fjerne eller i det mindste begrænse ministerbemyndigelsen til at fastsætte
undtagelser for offentligt ejede selskaber (§ 5, stk.2).
Hvis Folketinget vil fastholde en særlig undtagelsesmulighed for offentligt ejede selskaber, bør det
sikres, at undtagelser ikke omfatter alle funktioner. Muligheden for undtagelser må begrænses til de
dele af selskabers opgaver, der er særligt konkurrenceudsatte fra virksomheder, som ikke er
omfattet af offentlighedsregler.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0054.png
54
11. Ineffektive klagesystemer
11.1 Mange klageorganer og forvirring om klageveje
Offentlighedslovens udgangspunkt er, at der kan klages over afslag på aktindsigt til den myndighed,
der er øverste klageinstans i forhold til den sag, anmodningen vedrører (§ 37). Klagevejen er
således afhængig af sagsområdet, og der er mange forskellige klageorganer for aktindsigt. På nogle
områder skal klager behandles af myndigheder, der ikke har særlig ekspertise i behandling af sager
om aktindsigt.
Myndigheder, der afslår aktindsigt, skal give klagevejledning og sende klagen videre, når de
modtager den, men selv myndigheder kan tage fejl.
Eksempel: TV MIDTVEST ønskede indsigt i omkostninger ved rekruttering af ny havnechef i
Hanstholm, men fik afslag. Hanstholm Havn sendte klagen videre til Trafik- og Byggestyrelsen, der
et halvt år senere meddelte, at styrelsen kun er tilsyns- og klageinstans for sager, der hører under
havneloven og ikke for sager, der hører under offentlighedsloven. Derefter sendte Hanstholm Havn
klagen til Statsforvaltningen, der havde tilsynet med kommuner (nu Ankestyrelsen).
Statsforvaltningen meddelte, at den ikke kunne behandle en klage over en kommunal selvstyrehavn.
Derefter klagede TV MIDTVEST til Folketingets Ombudsmand, som bad Statsforvaltningen
genoverveje tilsynets kompetence. Statsforvaltningen fastholdt afvisningen, men udtrykte dog
nogen tvivl. Normalt går ombudsmanden først ind i en sag, når den øverste administrative
klageinstans har truffet afgørelse, men i denne sag ville ombudsmanden ikke vente på Social- og
Indenrigsministeriets overvejelser om klagevejen.
97
11.2 Mange klagesager bliver ikke undersøgt
Et ministerium er ofte den øverste administrative klageinstans for afgørelser fra underordnede
statslige enheder. På nogle områder er ved lov etableret særlige klageorganer f.eks. Klagenævnet
for Udbud og Energiklagenævnet.
På forvaltningsområder, hvor der ikke er særlige klageorganer, kan kommuner og regioners
afgørelser indbringes for Ankestyrelsen, der bl.a. varetager kommunetilsynet. Kontrollen er
begrænset til kontrol af lovligheden. Før en lovændring i 2017 havde kommunetilsynet pligt til at
undersøge en sag nærmere, når den fik oplysninger, der gav grund til at tro, at en kommune eller
region havde handlet ulovligt, bortset fra bagatelagtige ulovligheder.
Ankestyrelsen fik kommunetilsynet i forbindelse med en lovændring, der betød, at tilsynet ikke
længere har pligt til at undersøge en sag nærmere, selv om den får kendskab til oplysninger, der
Forløbet er beskrevet i
sagsfremstillingen i ombudsmandens udtalelse
om aktindsigt i omkostninger ved rekruttering
af ny chef for Hanstholm Havn.
97
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0055.png
55
tyder på en ulovlighed, der ikke er bagatelagtig. Ankestyrelsen kan ikke efterprøve oplysninger om
faktiske forhold eller skøn, der begrunder afslag på aktindsigt.
98
Eksempel: Randers Kommune afslog i marts 2020 at give Randers Amtsavis aktindsigt i
oplysninger om antallet af børn i kommunens daginstitutioner samt normeringerne i disse
institutioner. Kommunen begrundede afslaget med, at materialet ikke allerede eksisterede, og at det
ville tage cirka 2 dage at finde oplysningerne frem. Ankestyrelsen mente ikke, at en undersøgelse
kunne føre til, at avisen skulle have indsigt og afviste sagen.
99
Eksempel: Struer Kommune afslog i september 2019 at give aktindsigt i oplysninger om
kommunaldirektørens indkøb med et kreditkort, der var udstedt til tjenstligt brug. Uden
undersøgelse vurderede Ankestyrelsen, at kommunens afslag var lovligt, og styrelsen afviste at
starte en undersøgelse af sagen.
100
Eksempel: En journalist anmodede under coronakrisen regionerne om aktindsigt i rapporten, den
enkelte region havde sendt til Sundhedsstyrelsen om kapaciteten og kapacitetsmangler med hensyn
respiratorer, intensivpladser m.v. Regionerne afslog med henvisning til offentlighedslovens
generalklausul og begrundede bl.a. med den ekstraordinære situation, behovet for høj grad af
koordinering og krisehåndtering blandt myndighederne i landet og tidspres for personalet. Region
Syddanmark tilføjede, at
”regionens muligheder for at kunne hjælpe de borgere, der er kritisk syge
enten af COVID-19 eller af andre årsager, bliver væsentlig forringet, såfremt der konkret meddeles
aktindsigt i de ønskede oplysninger.”
Journalisten klagede til Ankestyrelsen. Efter klagen gav Region Midtjylland og Region
Syddanmark aktindsigt, mens de øvrige regioner fastholdt afslag. Region Nordjylland tilføjede, at
udlevering af oplysninger
”vil kræve en uforholdsmæssig stor indsats af medarbejdere”.
Region
Sjælland henviste til, at aktindsigt kunne bidrage til uro og panik i befolkningen. Ankestyrelsen
afviste at rejse tilsynssager og henviste til, at den
”ikke har fundet tilstrækkeligt grundlag for at
antage, at en nærmere undersøgelse af sagen vil føre til konstatering af, at regionen har undtaget
dokumenter eller oplysninger i strid med retten til aktindsigt.”
101
Når andre klagemuligheder er udtømte, kan en sag indbringes for Folketingets Ombudsmand. I
forhold til afgørelser fra ministerier er Folketingets Ombudsmand eneste kontrolmulighed bortset
fra domstolene. Folketingets Ombudsmand er ikke en administrativ klageinstans og kan afvise en
klage, hvis han finder, at den ikke giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse.
I 2014 realitetsbehandlede ombudsmanden 47 sager om aktindsigt, mens 80 sager ikke blev
undersøgt heraf 32 henvendelser fra pressen. I 2015 undersøgte ombudsmanden 96 sager om
aktindsigt, mens 36 sager ikke blev undersøgt heraf 13 henvendelser fra pressen.
102
Eksempel: Uddannelses-og Forskningsministeriet (UFM) afslog aktindsigt til ForskerForum i en
analyse af omkostninger ved videregående uddannelser med henvisning til undtagelsen for
Forslag til lov om
ændring af lov om kommunernes styrelse,
L 56 2016-17, bemærkninger til ny § 48 a.
Ankestyrelsens afgørelse 23.4.2020, j.nr. 20-16380.
100
Ankestyrelsens afgørelse 2.10.2019, j. nr. 19-47580.
101
Ankestyrelsen svar 18.maj 2020 til TEKNOLOGIENS MEDIEHUS.
102
Tallene blev indhentet fra ombudsmanden i forbindelse med arbejdet med redegørelsen
Effektiviteten ved
administration af offentlighedsregler.
Tallene for ikke undersøgte sager omfatter kun sager, hvor ombudsmanden
besluttede ikke at indlede en undersøgelse, mens andre grunde til afvisninger ikke er talt med f.eks. at administrative
klagemuligheder ikke var udtømte.
98
99
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0056.png
56
lovgivningssager (sagen er tidligere omtalt i afsnittet om lovgivningssager). Efter fremsættelsen af
forslag til finanslov afslog UFM igen, men nu med begrundelsen, at en sag om udarbejdelse af ny
lovgivning er helt undtaget fra aktindsigt, når den ikke giver anledning til fremsættelse af
lovforslag.
Folketingets Ombudsmand afviste at behandle klagen, henviste til lovforslagets
bemærkninger til § 20 og udtalte, at en undersøgelse ikke kunne hjælpe til den ønskede aktindsigt.
103
11.3 Klageorganer afgør ikke sagerne
Ofte bliver sager om aktindsigt ikke afgjort af klageorganet, men henvist til fornyet behandling ved
den første instans.
Klageorganer skal afgøre en klage inden 20 arbejdsdage fra modtagelsen, medmindre det er umuligt
på grund af sagens omfang eller kompleksitet. I praksis tager det typisk væsentligt længere tid.
Administrative klageorganer kan undersøge og tage stilling til både faktiske og juridiske forhold i
en sag. De kan træffe en bindende afgørelse om aktindsigt, men kan også vælge at anmode
myndigheden om at genoptage sagen, og det sidste sker ofte.
Ankestyrelsen kan kun prøve lovligheden af kommunale afgørelser, og en række klager afvises. I
sager, der behandles, foretager Ankestyrelsen grundige vurderinger. En sag, der giver grundlag for
kritik, bliver dog typisk ikke afsluttet. Ankestyrelsen udtaler f.eks., at "det foreliggende grundlag
"og "den anførte begrundelse" ikke giver grundlag for at undtage oplysninger fra aktindsigt, og
myndigheden bliver anmodet om at genoptage sagen. Den nye afgørelse giver i nogle tilfælde
anledning til, at der klages igen til Ankestyrelsen.
I de sager, Folketingets Ombudsmand tager op til undersøgelse, bliver der givet grundige
redegørelser. Når ombudsmanden udtaler kritik, sker det typisk i form af en henstilling til
myndigheden om at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse.
11.4 Søgsmål må ikke udsætte aktindsigt
Som afslutning på en langstrakt sag fastslog Højesteret i januar 2016, at søgsmål ikke kunne
udsætte aktindsigt:
To journalister anmodede i 2012 Fødevarestyrelsen om aktindsigt i, hvilke virksomheder med svin,
der var fundet MRSA-positive i en undersøgelse. Fødevarestyrelsen afslog aktindsigt, og en lang
klageproces fulgte. Folketingets Ombudsmand fastslog i 2014, at der ikke var grundlag for afslaget.
Fødevarestyrelsen traf herefter afgørelse om at give aktindsigt, men suspenderede sagen, da
Landbrug & Fødevarer anlagde retssag på vegne af fem ejere af svinebesætninger. Aktindsigten
blev yderligere forhalet, da Østre Landsret gav medhold i, at retssagen havde opsættende virkning.
Denne afgørelse blev indbragt for Højesteret af Journalistforbundet og Fødevarestyrelsen.
103
FO 9/3 2015 (j.nr. 15/01046) og FO 20/11 2015 (dok.nr. 15/04923-2/JV).
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0057.png
57
Højesteret henviser til kravet om hurtig behandling og understreger, at “der
er en meget væsentlig
offentlig interesse i, at udlevering af oplysninger i henhold til en afgørelse om aktindsigt som det
helt klare udgangspunkt ikke forhindres ved søgsmål om opsættende virkning.“
104
11.5 Sammenligning med andre lande
Redegørelsen fra Niels Fenger og Jørgen Grønnegaard Christensen omtaler, hvilke klagesystemer
der findes i de lande, der sammenlignes med. Det fremgår, at det kun er i Norge og Danmark, at
kontrollen er spredt på en række organer bl.a. overordnede administrative myndigheder inden for de
forskellige forvaltningsområder.
I en række lande skal klager over afslag på aktindsigt indbringes for de særlige
forvaltningsdomstole. Det gælder i Sverige, Finland og Tyskland. Storbritannien har etableret et
særligt kontrolsystem for aktindsigt. Tilsyn føres ved Information Commissioner, hvis afgørelser
kan indbringes for The Information Tribunal. Frankrig har også et særligt kontrolsystem: CADA.
105
11.6 Kommentar
Uanset hvor grænsen mellem offentlighed og fortrolighed bliver sat i offentlighedsloven, vil det
være afgørende at få et effektivt klagesystem. Det har vi langtfra i dag.
Lovreglerne for klageadgang fordeler klagemuligheder på en lang række instanser, og de vigtigste
instanser bestemmer selv, om de vil undersøge en sag.
Vigtige klageorganer kan kun kontrollere om der er henvist korrekt til en undtagelse, men kan ikke
prøve oplysninger om faktiske forhold eller skøn, der begrunder afslag på aktindsigt. Det giver
myndigheder et næsten frit rum for at begrunde afslag.
Eksempler, der er omtalt oven for (afsnit 11.2), viser, hvor svagt klagesystemet er. Ankestyrelsen
fandt f.eks. ikke grundlag for at behandle en klage over regionernes afslag på aktindsigt i en
rapport, den enkelte region havde sendt til Sundhedsstyrelsen om regionens kapacitet under
coronakrisen. Ankestyrelsen blev tilsyneladende overbevist om, at offentlighedslovens
generalklausul kunne anvendes. Styrelsen vurderede ikke, om der var hold i regioners oplysninger
om, at aktindsigt ville forringe muligheder for at hjælpe kritisk syge borgere, ville skabe uro og
panik og ville kræve en uforholdsmæssig indsats af personale. Anmodningen om aktindsigt til den
enkelte region handlede vel at mærke om en rapport, der var sendt og ikke indeholdt fortrolige
oplysninger. En ekspedition af aktindsigt kunne være klaret på få minutter.
De vigtigste klageorganer kan ikke træffe bindende afgørelser. Det er ofte ressource- og tidsspild,
når kompetente kontrolorganer ikke afslutter sager med afgørelser, der skal følges, men sender
sager retur til fornyede overvejelser. I nogle tilfælde går sager frem og tilbage i flere omgange.
Højesterets afgørelse
22.1.2016.
Redegørelsen
Åbenhed og fortrolighed i den ministerielle beslutningsproces
af Niels Fenger og Jørgen Grønnegaard.
Rapporten
Offentlighed i Norden,
omtaler klagesystemer side 195 -201.
104
105
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0058.png
58
Der er klageordninger på mange forvaltningsområder, hvor offentlige forvaltninger træffer
afgørelser. Klageordninger er forskellige, men typisk skal et klageorgan behandle en klagesag og
kan foretage en fuldstændig prøvelse af alle sagens spørgsmål (administrativ rekurs). Det gælder
både sagens faktiske grundlag og de retlige spørgsmål. Klageorganer kan typisk også prøve
konkrete skøn. De kan ikke blot kritisere en afgørelse og hjemvise til fornyet behandling, men
træffe en ny afgørelse, der afslutter sagen. Klageorganers afgørelser har typisk retskraft og kan
fuldbyrdes.
106
Klagesystemerne for aktindsigt og datasammenstilling er usædvanligt svage sammenlignet med de
fleste klageordninger for afgørelser, der træffes af myndigheder.
Effektiviteten kan styrkes markant ved at samle klagevejene til ét klageorgan for afgørelser om
aktindsigt og datasammenstilling inklusive afgørelser, der træffes af ministerier og statsejede
selskaber. Klageorganet skal have kompetence til fuldstændig prøvelse af sager. I mange sager er
retlige spørgsmål tæt forbundne med oplysninger om faktiske forhold og skøn. Det taler klart for, at
klageorganer kan prøve alle spørgsmål. Det er også afgørende for, at klageorganer kan afslutte
sagen med en afgørelse, der har retskraft.
Ved langtrukken sagsbehandling, der klart overskrider fristerne, skal klageorganet også kunne
træffe afgørelse.
Den mest effektive fuldbyrdelse – direkte håndhævelse – vil typisk være mulig ved afgørelser om
aktindsigt, hvor klageorganet kan udlevere dokumenter og oplysninger til en klager, der får ret til
aktindsigt.
Ved sager om datasammenstilling har klageorganet ikke direkte adgang til data. Det skal sikres, at
en it-kyndig medarbejder ved klageorganet kan få adgang til it-systemer hos en myndighed, der har
afslået datasammenstilling. Det er nødvendigt for at kunne vurdere, om et afslag er korrekt
begrundet med ressourcehensyn. I tilfælde, hvor klageorganet ikke finder, der er grundlag for
afslag, må det kunne give pålæg om effektuering af afgørelse med mulighed for sanktion, hvis det
ikke sker. Klageorganet bør også have mulighed for at give en myndighed pålæg med en tidsfrist til
at sikre nem datasammenstilling ved udvikling af it-systemer til gavn både for myndigheden selv og
for offentligheden jf. kravet i offentlighedsloven § 1, stk. 2.
Samling til ét klagenævn med særlig ekspertise i offentlighedsregler kan sikre en klar praksis, der
med kommunikation i praksisoversigter m.v. vil gøre det nemmere for myndigheder at træffe
afgørelser. Et effektivt klagesystem med god formidling af praksis vil betyde, at behovet for at
klage bliver mindre.
Afgørelser fra klagenævnet skal kunne indbringes for Folketingets Ombudsmand, og
ombudsmanden vil fortsat kunne bidrage med principielle fortolkninger af offentlighedsregler. Et
klagenævn med særlig ekspertise vil betyde, at ombudsmanden får væsentligt færre sager om
aktindsigt.
106
Sten Bønsing: Almindelig forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1. udgave 2009 side 243 – 275.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0059.png
59
11.7 Anbefalinger
Ved en kommende ændring af offentlighedsloven må Folketinget etablere et klagenævn med særlig
ekspertise i offentlighedslovgivning. Et effektivt klagesystem er afgørende for, at
offentlighedsloven kommer til at fungere efter lovens hensigt. Det gælder uanset hvilke ændringer,
Folketinget i øvrigt måtte vedtage på området.
Forslag til ændringer i offentlighedslovens klageregler:
§ 37, stk. 1 ændres til:
Afgørelser om aktindsigt og datasammenstilling kan påklages særskilt og
direkte til Offentlighedsklagenævnet.
Remonstrationsordningen i § 37, stk. 2 fastholdes. En tilføjelse må præcisere myndigheders pligt til
at videregive dokumenter og oplysninger til klagenævnet og give klagenævnets personale adgang til
myndigheders it-systemer, når det er relevant f.eks. for at vurdere konkrete muligheder for
datasammenstilling i en klagesag og for at vurdere, om myndigheder opfylder lovens forpligtelse til
indretning af it-systemer (§ 1, stk. 2). Klagenævnet skal have mulighed for at pålægge
bødesanktion, hvis en myndighed ikke efterkommer disse pligter med en frist for etablering eller
udvikling af it-systemer.
107
I § 37
stk. 3 indføjes ”eller datasammenstilling” efter ”en afgørelse om aktindsigt”.
§ 37 stk. 4, 5 og
6 bliver overflødige og udgår.
Indholdet i § 38 om afslag i kommuner, regioner og kommunale fællesskaber er overflødigt, når
afgørelser fra alle myndigheder og instanser, der er omfattet af loven, kan indbringes for
Offentlighedsklagenævnet.
§ 38 skal i stedet fastlægge Offentlighedsklagenævnets sammensætning og kompetence m.v. jf.
kommentar oven for om et effektivt klagesystem.
Klagenævnet sikres uafhængighed både formelt og reelt.
Folketinget/Folketingets Retsudvalg
udpeger formand, medlemmer og stedfortrædere til nævnet efter indstilling fra Folketingets
Ombudsmand på grundlag af faglige kvalifikationer til at behandle klagesager om offentlighed.
Klagenævnet/formanden ansætter personale med faglige kvalifikationer til sekretariatet.
Offentlighedsklagenævnet skal som udgangspunkt prøve alle faktiske og retlige forhold inklusive
konkrete skøn i klagesager. Klagenævnet træffer bindende afgørelser og sørger for, at retten til
indsigt i oplysninger og dokumenter bliver gennemført. I sager om datasammenstilling må
gennemførelsen ske ved pålæg til myndigheden og mulighed for sanktion, hvis pålægget ikke bliver
fulgt.
Klagenævnet kan undtagelsesvis
hjemvise en sag, hvis særlige forhold begrunder denne
fremgangsmåde.
Klagenævnets afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.
107
Jf.
Databeskyttelsesloven
§ 29 og
Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet
af 26. oktober 2016 § 23.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
60
Offentlighedsklagenævnets afgørelser skal offentliggøres, og klagenævnet skal informere om sin
praksis både periodisk og med praksisoversigter, der giver god vejledning til offentligheden og
myndigheder.
I § 39, der handler om klager over langtrukken sagsbehandling,
fjernes ordet ” undtagelsesvis” i stk.
2. Dermed sikres, at Offentlighedsklagenævnet normalt vil kunne træffe afgørelsen i tilfælde, hvor
en myndighed klart og uden fyldestgørende grund har overskredet fristerne for sagsbehandling.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0061.png
61
12. Huller i politikernes beslutningsgrundlag
12.1 Offentlighedskommissionen
Offentlighedskommissionen, der blev nedsat i 2002, afgav betænkning i november 2009 med
udkast til ny offentlighedslov. Kommissionen foreslog nye regler om flere af de emner, der er
omtalt i denne redegørelse. Det gælder bl.a.:
- formålene med offentlighed i forvaltningen
- at myndigheder skal sørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved
etablering og udvikling af it-løsninger
- at selskaber skal være omfattet af loven, når mere end 75% ejes af offentlige myndigheder
- at ret til aktindsigt også gælder, når der angives et tema (den gamle lov stillede krav om
identifikation af en bestemt sag eller dokument).
- ret til datasammenstilling, der kan udføres med enkle kommandoer.
- pligt for myndigheder til at vedtage retningslinjer for aktiv information på hjemmesider
- etablering af en offentlighedsportal.
Ved tre forslag var Offentlighedskommissionen delt næsten lige over. Mindretal gik imod:
-
den nye undtagelse for udveksling af dokumenter mellem ministre og enkelte medlemmer af
Folketinget i forbindelse med lovgivning og anden tilsvarende proces (10 ud af
kommissionens 21 medlemmer).
undtagelsen for faglige vurderinger i endelig form, der er udarbejdet til ministerrådgivning
og indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan
eller lignende (9 ud af 21).
kalenderundtagelsen (8 ud af 21).
-
-
Mindretallets dissens til undtagelsen for dokumenter til enkelte folketingsmedlemmer blev
begrundet med:
”De formål, offentlighedsloven skal varetage - herunder at understøtte
informations- og ytringsfriheden og borgernes deltagelse i demokratiet - gør sig i særlig grad
gældende i forhold til sager og spørgsmål, der har en politisk karakter, og ikke mindst i forhold til
den politiske del af lovgivningsprocessen. Det har vital betydning for folkestyret, at dokumenter fra
ministerier m.v., der indgår som grundlag for politiske beslutninger, fortsat er omfattet af retten til
aktindsigt efter offentlighedsloven”
108
Mindretallets dissens til undtagelsen for faglige vurderinger blev begrundet med, at den nye
undtagelse for ministerbetjening ikke kunne stå alene:
”Afgørende demokratiske hensyn, der
kommer til udtryk i offentlighedslovens formål, taler for at styrke offentlighedens ret til indsigt i
grundlaget for beslutning”.
Offentlighedskommissionens betænkning
1510.2009, del I. Citater er fra mindretallets dissenser side 614-616 og
639-640.
108
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0062.png
62
12.2 Lovforslag
Lovforslaget blev i første omgang fremsat uden forudgående politisk aftale af daværende
justitsminister Lars Barfoed for VK-regeringen 10. december 2010. Det tog udgangspunkt i
Offentlighedskommissionens forslag og fulgte flertallet ved forslag, hvor kommissionen var delt.
109
Lovforslaget afveg på en række punkter fra forslag, der var enighed om i kommissionen bl.a. blev
retten til datasammenstilling indsnævret med et ekstra krav om, at den skal kunne udføres med ”få”
kommandoer.
Kommissionens mindretal havde i en dissens i betænkningen gjort opmærksom på, at undtagelsen
for ministerbetjening skulle kombineres med en styrkelse af offentlighedens indsigt i grundlaget for
beslutninger. Lovforslaget fulgte flertallets afvisning af aktindsigt i endelige faglige vurderinger,
der indgår i politiske sager, og flere svar fra Justitsministeriet til Retsudvalget spørgsmål tydede på
yderligere indsnævring af offentlighed.
På den baggrund udarbejdede mindretallet forslag til ændringer i lovforslagets regler om
ministerbetjening og faglige vurderinger (§ 24 og § 29) og en præcisering om aktindsigt i
beslutninger (§ 28). Mindretallet gentog, at den nye politikerundtagelse burde udgå (§ 27, nr. 2).
Forslagene blev sendt til Folketingets Retsudvalg under lovforslagets behandling i udvalget.
110
Mindretallet fjernede det brede og diffuse begreb ”ministerbetjening”, og foreslog følgende tekst til
§ 24, stk.1:
”Retten til aktindsigt omfatter ikke:
1) Dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og foreløbige overvejelser om
løsningsmuligheder i interne dokumenter, der udveksles mellem et ministeriums
departement og dets underordnede styrelser.
2) Dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og foreløbige overvejelser om
løsningsmuligheder i interne dokumenter, der udveksles mellem ministerier.”
Mindretallet fjernede undtagelsen for endelige faglige vurderinger, der bliver udarbejdet til den
politiske behandling af vigtige sager og foreslog følgende ordlyd til § 29, stk. 1:
"Retten til
aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3, omfatter uanset disse
bestemmelser oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, i det omfang op-
lysningerne indgår i en sag om et fremsat lovforslag, en endelig beslutning eller en offentliggjort
redegørelse, handlingsplan eller lignende."
Mindretallets forslag tilstræbte at sikre offentlighed om både faktiske forhold og faglige
vurderinger, der indgår i politiske sager, og samtidigt sikre mulighed for uden offentlighed at
udvikle idéer og overveje forskellige løsningsmuligheder i sagstyper, der kræver samarbejde på
tværs af ministerier og styrelser.
Forslag til offentlighedslov, L 90,
FT 2010-11.
Se mindretallets forslag,
bilag nr. 2, L 90, 2010-11. Mindretallet på ni kommissionsmedlemmer bestod af
repræsentanterne for Danske Dagblades Forening, Danske Specialmedier, DR, TV 2, Journalistforbundet, Institut for
Menneskerettigheder, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole og de to medlemmer fra Dansk Folkeoplysningssamråd.
109
110
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0063.png
63
Lovforslaget blev behandlet i Folketingets Retsudvalg i foråret 2011 med grundige drøftelser,
udvalgsrejser til Norge og Finland og talrige spørgsmål til Justitsministeriet. Det forlød, at visse
ændringer var på vej, men lovforslaget nåede ikke at blive færdigbehandlet i samlingen.
Regeringen, der blev dannet efter valget i september 2011 af S, SF og RV, genfremsatte ikke
lovforslaget i den følgende samling. Det skete først i samlingen 2012-13, hvor det blev fremsat af
justitsminister Morten Bødskov. Før genfremsættelsen var indgået en bindende politisk aftale
mellem S, RV, SF, V og K, der blev offentliggjort 3. oktober 2012.
111
Der kom megen kritik, men uden muligheder for påvirkning af justitsministeren og partierne bag
aftalen. Lovforslaget blev vedtaget 4. juni 2013 og trådte i kraft 1. januar 2014.
12.3 Diskrete ændringer i bemærkninger til lovforslag
Justitsministeriet
”lovgav i bemærkninger” ved
nogle tilføjelser, der betød væsentlige
begrænsninger af retten til aktindsigt.
Offentlighedslovens særlige undtagelse for lovgivningssager (§ 20) har samme lovtekst i den nye og
den gamle offentlighedslov. Med nogle tilføjelser til lovforslagets bemærkninger, er undtagelsen
dog reelt udvidet og omfatter nu alle dokumenter, et ministerium inddrager i lovgivningssagen. I et
svar til Folketingets Retsudvalg fem år efter lovens vedtagelse har Justitsministeriet beskrevet
ændringen og beklaget, at der ikke blev informeret tydeligere herom.
112
Lovens undtagelser for oplysninger om erhvervsforhold har også uændret lovtekst (§ 30, nr. 2).
Justitsministeriet udvidede undtagelsen markant med en tilføjelse i bemærkningerne om en generel
formodning for, at virksomheder vil lide tab ved aktindsigt.
Ved fremsættelsen af lovforslaget lavede Justitsministeriet en liste over udvidelser og
begrænsninger af offentlighed uden at nævne disse begrænsninger, som Folketinget vedtog uden
opmærksomhed. Det er tænkeligt, at heller ikke justitsministre og forligskreds var opmærksomme
på disse væsentlige begrænsninger af offentlighed.
Justitsministeriet tilføjede også bemærkninger, der markant begrænsede mulighederne for at bruge
den nye regel om datasammenstilling. Uden grundlag i lovreglen og uden at gøre opmærksom på
det, skrev Justitsministeriet, at den nye regel ikke giver ret til at sammenstille data fra
”en
myndigheds journalregister, dvs. et register, der indeholder en systematisk og samlet fortegnelse
over den pågældende forvaltningsmyndigheds sager samt dokumenter i de enkelte sager, herunder
ind- og udgående post”.
113
111
112
113
Politisk aftale
efteråret 2012 mellem regeringen, Venstre og Konservative om en ny offentlighedslov.
Svar på spørgsmål 1071 og 1072, 28. september 2018.
Forslag til offentlighedslov, L 144,
2012-13, almindelige bemærkninger pkt. 4.5.2.2.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0064.png
64
12.4 Diskrete ændringer i svar fra Justitsministeriet
Justitsministeriet påvirkede også fortolkningen af regler gennem svar til Folketingets Retsudvalg
under behandlingen af lovforslaget. Det gælder specielt den vigtige ret til aktindsigt i oplysninger
om faktiske forhold.
Under behandlingen af lovforslaget i 2012-13 blev Justitsministeriet spurgt, hvor vidt oplysninger
om antal personer, der ville miste dagpengeretten som følge af ændret lovgivning, ville være
omfattet af aktindsigt efter lovforslaget. Justitsministeriet skrev i et udkast til ministerens tale under
et samråd, at Arbejdsmarkedsstyrelsens og Beskæftigelsesministeriets prognoser ikke ville være
omfattet af ret til aktindsigt efter lovforslaget. Ifølge Justitsministeriet var prognoserne ikke
oplysninger om faktiske forhold, men faglige vurderinger, der er undtaget fra aktindsigt, når de er
udarbejdet til ministerrådgivning (§ 29).
114
Justitsministeriets svar indsnævrer retten til aktindsigt i oplysninger, der bidrager til at skabe
klarhed om en sags faktiske forhold (§ 28).
Ifølge Offentlighedskommissionens betænkning skulle retten til aktindsigt i prognoser for
udviklinger fortsætte under den nye lov. Denne ret var fastslået af Folketingets Ombudsmand i to
afgørelser efter den gamle offentlighedslov, og Offentlighedskommissionen forudsatte at praksis for
aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold skulle fortsætte. Ombudsmanden udtalte
f.eks. i en sag
om Femern Bælt-projektet, at
”forudsigelser om hvorledes et faktisk forløb vil ændre sig, og som
bidrager til myndighedernes kvalificering af det administrative beslutningsgrundlag, hører til de
faktiske oplysninger i et sagsforhold.”
115
I bogen om offentlighedsloven, som mange myndigheder bruger som guide til lovens fortolkning, er
henvist til Justitsministeriets udkast til ministerens tale ved samrådet under lovbehandlingen. I en
nyere sag har Finansministeriet med henvisning til bogen afslået aktindsigt i en prognose for
biludvikling, der har klimamæssige konsekvenser.
Sagen endte hos Folketingets Ombudsmand, der ændrede tidligere praksis og konkluderede, at
det
”klare udgangspunkt må således efter min opfattelse være, at en myndigheds faglige vurderinger og
skøn mv. af den omhandlede karakter med hensyn til fremtidige forhold ikke kan anses for at være
omfattet af ekstraheringspligten.”
116
På denne måde forsvandt retten til aktindsigt i prognoser og konsekvensanalyser. En vurdering fra
Justitsministeriet i et udkast til ministerens tale under et samråd i 2012-13 blev hægtet på et skriftlig
svar til Folketingets Retsudvalg. Den blev omtalt i bogen, og Folketingets Ombudsmand blev i
efteråret 2019 overbevist om, den tidligere praksis måtte ændres.
Ændringen har konsekvenser på alle forvaltningsområder og er en markant begrænsning af
mulighederne for demokratisk kontrol og debat om grundlaget for politiske beslutninger.
Justitsministeriets fortolkning fremgår af
ministeriets udkast til ministerens tale ved et samråd
i Retsudvalget
11.4.2013.
115
Offentlighedskommissionens betænkning
1510.2009, Bind I siderne 558 -562 og 619 - 620. To afgørelser fra
ombudsmanden
FOB 04.98
og
FOB 05.485.
Mere omtale findes i redegørelsens afsnit 2.8.
116
Ahsan,
Offentlighedsloven med kommentarer,
Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2014, side 485-86 og side 496-
97. Udtalelse fra Folketingets Ombudsmand
FOB 2019-28
.
114
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0065.png
65
12.5 Misvisende information til forligskredsen
En aktindsigt viser, at en oversigt fra Justitsministeriet over synspunkter bag undtagelsen for
ministerbetjening indgik som grundlag for den politiske aftale.
117
Justitsministeriets oversigt giver misvisende oplysninger på to væsentlige punkter. For det første
nævner oversigten, at lovforslaget sikrer adgang til aktindsigt i ”interne faglige vurderinger i
endelig form, hvis de pågældende vurderinger indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en
offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende”. Det bliver ikke oplyst, at disse faglige
vurderinger er undtaget fra aktindsigt, når de er udarbejdet til ministerrådgivning jf. anden sætning i
§ 29, stk. 1.
For det andet står der i slutningen af oversigten om ministerbetjeningsreglen, at ”en enig
Offentlighedskommission – herunder pressens repræsentanter – står bag den”. Det bliver ikke
oplyst, at mindretallet foreslog en væsentlig begrænsning af undtagelsen for at sikre offentlighed
om faglige vurderinger, der indgår i grundlaget for politiske beslutninger.
De misvisende oplysninger i Justitsministeriets oversigt fra december 2010 betød, at justitsministre
gav vildledende udtalelser til offentligheden. Daværende justitsminister Lars Barfoed (K) udtalte
efter fremsættelsen af lovforslaget i december 2010, at den nye offentlighedslov ville sikre mere
offentlighed om faglige vurderinger, der indgår som grundlag for politiske beslutninger. Morten
Bødskov (S), der var justitsminister ved genfremsættelsen i 2013 sagde det samme.
118
Justitsministeriets oversigt blev videregivet til forligskredsen i september 2012. Det nævnes i den
politiske aftale (pkt. 3.2), at den nye undtagelse for dokumenter, der udveksles mellem ministre og
enkelte folketingsmedlemmer (§ 27 nr. 2) har til formål at beskytte udveksling af synspunkter
mellem en minister og ordførere for partier i forbindelse med forberedelsen af et initiativ.
Ifølge aftaleteksten skal interne faglige vurderinger i endelig form, der videregives til en
forligskreds, udleveres ved aktindsigt i overensstemmelse med § 28 og § 29. Aftaleteksten skjuler,
at de faglige vurderinger, som ministre videregiver til enkelte folketingsmedlemmer f.eks. en
forligskreds, er undtaget.
119
12.6 Evaluering af nye regler
Det blev bestemt i den politiske aftale om offentlighedsloven, at de nye regler skulle evalueres efter
tre års virke. Justitsministeriet startede evalueringen ved i december 2016 med høring af
Justitsministeriets oversigt og andre oplysninger kan ses via link i artiklen
”Vildledning som grundlag for ændring af
offentlighedsloven”,
Åbenhedstinget august 2019.
118
Mennesker og Medier DR P 1, 10. december 2010 og Debatten DR, 21. februar 2013.
119
Politisk aftale
efteråret 2012 mellem regeringen, Venstre og Konservative om en ny offentlighedslov, 2012, pkt. 3.2.
117
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0066.png
66
myndigheder og organisationer. I starten af juni 2017 udsendte Justitsministeriet en redegørelse
med oplysninger fra høringssvarene.
120
De fleste sider i redegørelsens bliver brugt til at sammenfatte høringssvar fra ministerier, mens
omtalen af høringssvar fra organisationer ikke fylder så meget.
Mange myndigheder - især departementer - oplyser om gennemsnitlige svartider, der er langt
udover offentlighedslovens normalfrist om 7 arbejdsdage. Det antydes, at problemet bedst løses ved
at forlænge lovens frister.
Som led i evaluering udarbejdede Folketingets Ombudsmand en redegørelse for myndigheders
anvendelse af de nye undtagelser om ministerbetjening (§ 24) og for udveksling af dokumenter
mellem ministre og enkelte folketingsmedlemmer (§ 27, nr. 2).
Ombudsmanden konkluderede, at ministerierne har brugt de nye undtagelser efter hensigten, og at
reglerne derfor har ført til væsentlige indskrænkninger af retten til aktindsigt. Ifølge ombudsmanden
giver undtagelserne sjældent juridisk tvivl, og der er derfor ikke grundlag for en restriktiv tolkning,
som den politiske aftale nævnte.
121
Endvidere blev som led i evalueringen udarbejdet en rapport, der sammenligner de nye undtagelser
med retstilstanden i en række andre lande. Rapporten er omtalt i afsnittet ”Mørklægning af den
politiske beslutningsproces”.
122
En evaluering af postlisteforsøget blev foretaget af et udvalg, der i juli 2017 afleverede sin rapport
til Justitsministeriet. Forsøget er omtalt i afsnittet ”Søgefunktioner i offentlighedens tjeneste
mangler”.
12.7 Justitsministeriets forslag om ”lempelse”
Regeringen, der tiltrådte i 2015, lovede at ”lempe” undtagelsen for ministerbetjening, og
forligspartierne blev indbudt til nogle drøftelser i 2017-2018. Justitsministeriet udarbejdede et
lovudkast, der har to undtagelser i stedet for den gældende undtagelse for ministerbetjening (§ 24).
123
I lovudkastet er undtagelsen i § 24 begrænset til ministerrådgivning:
”Dokumenter og oplysninger,
der udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder eller
forskellige ministerier i forbindelse med forelæggelse af sager for regeringen eller i forbindelse
med møder mellem ministre.”
Lovudkastet tilføjer en ny undtagelse for de øvrige ministerbetjeningsdokumenter (§ 29 a):
”Retten
til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om den interne og politiske beslutningsproces i dokumenter,
Justitsministeriets redegørelse og høringssvar
fra myndigheder, medier og organisationer.
Redegørelse til Folketingets Retsudvalg:
Evaluering af ”ministerbetjeningsreglen” og folketingspolitikerreglen” i
offentlighedsloven, 7. marts 2017.
122
Redegørelsen
Åbenhed og fortrolighed i den ministerielle beslutningsproces
af Niels Fenger og Jørgen Grønnegaard
Christensen, 2017. Redegørelsen er omtalt i afsnit 3.12.
123
Justitsministeriets lovudkast
med bemærkninger til forligspartierne.
120
121
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0067.png
67
der udveksles mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder eller mellem
forskellige ministerier på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har
eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.”
Lovudkastet ville ikke udvide retten til aktindsigt i grundlaget for beslutninger. Den nye undtagelse
i § 24 for dokumenter i sager, der skal forelægges regeringen, regeringsudvalg eller ministermøder
er ganske vist begrænset i forhold til den gældende § 24. Men ministerbetjeningsdokumenter, der
ikke er omfattet af forslaget til § 24, er omfattet af den anden nye regel § 29 a, der undtager
oplysninger om den interne og politiske beslutningsproces. Det er tilsyneladende et skridt frem og
et tilbage.
Den nye undtagelse i lovudkastets § 29 a udvider dog undtagelsen for færdige, faglige vurderinger,
så den ikke som nu er begrænset til direkte ministerrådgivning (§ 29), men også vil gælde
dokumenter, der er udarbejdet til embedsværkets eget brug i sager, hvor ministerbetjening kan blive
aktuel på et tidspunkt. Det samlede resultat af Justitsministeriets forslag til lempelse bliver dermed
et skridt frem og to tilbage.
Det var ikke meningen, at lovudkastet skulle offentliggøres, før en politisk aftale var indgået, men
det slap ud og blev offentliggjort på aabenhedstinget.dk. En kritisk kommentar blev sendt til
forligskredsen. Justitsministeriet skrev derefter en ”udleveringsnotits” til forligskredsen. Notitsen,
der skulle mane kritikken i jorden, blev udleveret til pressen. Det førte til offentliggørelse på
aabenhedstinget.dk, og endnu en kritisk kommentar til justitsministeren og forligskredsen.
124
Der blev ikke indgået en politisk aftale, og senere i 2018 blev det politiske forlig fra 2012 om
offentlighedsloven opsagt.
12.8 Kommentar
Justitsministeriet har haft dominerende indflydelse i alle faser af arbejdet med den nye
offentlighedslov via embedsmænd med rødder i ministeriet: Kommissoriet for
Offentlighedskommissionen, kommissionens sekretariat, bemærkninger til lovforslag, notater til
Folketinget, svar på spørgsmål, information til forligskreds, udarbejdelse af forligstekst, udkast til
Justitsministerens svar ved samråd, vejledning til loven, evaluering, information og forslag til
forligskreds om lempelse. Bogen, som mange forvaltninger, klageorganer og Folketingets
Ombudsmand bruger som guide til fortolkning af offentlighedsloven, er også skrevet af en
embedsmand med rødder i Justitsministeriet.
125
Væsentlige begrænsninger af retten til aktindsigt er gennemført ved bemærkninger til lovforslag og
svar til Folketingets Retsudvalg, som hverken forligskreds eller Folketinget er blevet præsenteret
for. En aktindsigt viser, at forligskredsen fik misvisende informationer fra Justitsministeriet.
Ministeriet undgik at informere politikerne om den vigtige undtagelse for faglige vurderinger i
endelige form, der er udarbejdet til ministerrådgivning.
Kommentarer til Justitsministeriets lovudkast
om ændring af offentlighedsloven.
Udleveringsnotits om henvendelse
fra Oluf Jørgensen. Kommentar til udleveringsnotits:
Til justitsminister Søren Pape Poulsen og forligskredsen.
125
Offentlighedsloven med kommentarer
af Ahsan, Djøf-forlaget 2014.
124
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
68
Det ser ud til, at stærke systeminteresser trækker Justitsministeriet i retning af lukkethed om
politiske beslutningsprocesser uafhængigt af skiftende ministre og embedsmænd. Lukkethed
betyder, at ministerier kan tilrettelægge beslutningsprocesser uden forstyrrelser. Information til
offentligheden kan styres, og der er ansat et stigende antal medarbejdere og særlige rådgivere til at
tilrettelægge kommunikationen til politikere og offentlighed.
Det er paradoksalt, at Justitsministeriet hidtil har haft en meget dominerende rolle i
lovgivningsprocessen om en lov, der handler om kontrol med den offentlige forvaltning. I
lovgivningsprocesser, der handler om kontrol med andre områder i samfundet, bliver
interesseorganisationer hørt, men får ikke tilsvarende dominans.
12.9 Anbefalinger
Folketingets Retsudvalg må tage initiativ og styring ved kommende ændringer af
offentlighedsloven for at sikre, at processen får det tempo og indholdet den retning, som Folketinget
ønsker.
Processen ved kommende ændringer må tilrettelægges med høj grad af offentlighed i
overensstemmelse med lovens formålsparagraf.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0069.png
69
13. Miljøoplysningsloven er et sammensurium
13.1 Formål
Miljøoplysningsloven skal overholde internationale krav i Aarhuskonventionen og EU-direktivet
om miljøoplysninger, men det fremgår ikke klart af loven. Den tager kun delvis højde for de stærke
krav til offentlighed, som konventionen og direktivet stiller.
Miljøoplysningsloven har ikke en formålsbestemmelse.
126
Formål bliver angivet i præamblen til Aarhuskonventionen:
127
-
øget adgang til oplysninger og offentlig deltagelse i beslutningsprocesser på miljøområdet
forbedrer kvaliteten og gennemførelsen af beslutninger, bidrager til opmærksomhed
omkring miljøspørgsmål, giver offentligheden mulighed for at give udtryk for dens
betænkeligheder, og gør det muligt for offentlige myndigheder at tage behørigt hensyn til
sådanne betænkeligheder,
fremme ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen og styrke offentlighedens
støtte til beslutninger der vedrører miljøet,
gennemsigtighed i alle dele af den offentlige administration og opfordring til lovgivende
forsamlinger om at anvende principperne i denne konvention i deres eget arbejde,
-
-
Formål bliver angivet i den indledende betragtning i EU-direktivet:
128
-
Øget offentlig adgang til miljøoplysninger og formidling af sådanne oplysninger medvirker
til at skabe større miljøbevidsthed, fri udveksling af synspunkter, mere effektiv inddragelse
af offentligheden i beslutningsprocessen på miljøområdet og i sidste ende til et bedre miljø.
13.2 Miljøoplysninger i bred forstand
Miljøoplysningsloven omfatter miljøoplysninger i bred forstand, og på dette punkt er loven på linje
med Aarhuskonventionen og EU-direktivet.
Det fremgår af § 3, at miljøoplysningsloven omfatter oplysninger om: 1) Tilstanden i
miljøelementer f.eks. luft, vand, jord og natur; 2) faktorer f.eks. stoffer, energi, støj, affald, der
påvirker eller kan påvirke miljøelementer; 3) foranstaltninger, f.eks. politikker, lovgivning, planer,
programmer, projekter, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke miljøelementer og
faktorer; 4) rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen; 5) forudsætninger, økonomiske
beregninger og analyser, der er anvendt i forbindelse med oplysninger om foranstaltninger og
aktiviteter og 6) menneskers sundhed og sikkerhed f.eks. forurening af fødekæden og levevilkår
Lov om aktindsigt i miljøoplysninger.
Bekendtgørelse af
Aarhuskonventionen
(Århus-konventionen af 25. juni 1998 om adgang til oplysninger, offentlig
deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet
128
EU-direktivet
2003/4/EF.
126
127
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0070.png
70
samt kulturminder og bygninger, der påvirkes af de oven for nævnte miljøelementer, faktorer og
foranstaltninger.
Et eksempel: Den kommunale selvstyrehavn i Kalundborg afslog aktindsigt i materiale om
opførelsen af nyt havneanlæg. Ombudsmanden konkluderede, at havneanlægget var en
foranstaltning, der kunne påvirke miljøet (§ 3, nr. 3). Budgettal for årlige udgifter og indtægter for
havneanlægget, leje af et areal og en låneaftale om finansieringen af det nye havneanlæg var derfor
miljøoplysninger og omfattet af miljøoplysningsloven.
129
Et eksempel: Transport-, Bygnings- og Boligministeriet afslog aktindsigt i et oplæg til politisk
debat om fremtidens transportformer. Ombudsmanden konkluderede, at foranstaltninger og
aktiviteter på transportområdet kan påvirke miljøet, og at debatoplægget, der var drøftet på et
ordførermøde, ville kunne påvirke fremtidige tiltag og beslutninger på området (§ 3, nr. 3).
Ombudsmanden tilføjede, at beregninger og forudsætninger, der handler om den faglige
holdbarhed, er miljøoplysninger (§ 3, nr. 5).
130
Et eksempel: En borger anmodede Rebild Kommune om aktindsigt i en advokatundersøgelse og
nogle økonomiske beregninger om flytning af en trykledning for spildevand. Rebild Kommune
afslog. Ankestyrelsen vurderede at anmodningen om aktindsigt handlede om miljøoplysninger (§ 3,
nr. 3) og bad kommunen om at behandle sagen efter miljøoplysningsloven.
131
Ved miljøoplysninger forstås bl.a. oplysninger som vedrører
”menneskers sundheds- og
sikkerhedstilstand i det omfang de påvirkes af de enkelte miljøelementers tilstand...”
(§ 3, nr. 6).
Eksempel: Fødevarestyrelsen afslog aktindsigt i oplysninger om, hvilke virksomheder der havde
MRSA i svinebesætninger ifølge en undersøgelse hos Statens Seruminstitut. MRSA-bakterier i
svinebesætninger kan udgøre en risiko for menneskers sundhed. Smitte af mennesker, der færdes i
en svinestald, kan ske ved overførsel af bakterier gennem luften. På den baggrund udtalte
Folketingets Ombudsmand, at oplysninger om, hvilke svinebesætninger der var smittede, var
omfattet af miljøoplysningsloven.
132
Smittespredning af corona (COVID-19) sker gennem overførsel af viruspartikler via dråber, der
spredes i luften ved hoste og nys. Sager om aktindsigt i oplysninger og faglige vurderinger af
smittespredning skal derfor behandles efter miljøoplysningsloven, ligesom smittespredning af
MRSA-bakterier.
Eksempel: I en afgørelse fra maj 2020 lægger Statens Seruminstitut til grund, at COVID-19
vedrører menneskers sundhedstilstand, der påvirkes af dråber med virus i luften. SSI anvendte
miljøoplysningsloven, men afslog dog at udlevere data om coronasmittede, der var indlagt på
sygehuse, fordelt efter alder, køn og bopælskommune. Begrundelsen lød, at
”det ønskede materiale
ikke var tilstede og først skulle produceres har det ikke været muligt ud fra de rammer og
ressourcer som er tilstede i den givne særlige corona situation.”
133
Folketingets Ombudsmand 2018-4.
Folketingets Ombudsmand 2018-2.
131
Ankestyrelsen 24.4.2020.
132
Folketingets Ombudsmand 2014-8.
133
Svar fra Statens Seruminstitut til Mediehuset Randers, 18. maj. 2020.
129
130
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0071.png
71
13.3 Miljøoplysningsloven henviser til den gamle offentlighedslov
Ved den første fremsættelse af lovforslag til ny offentlighedslov var det planen, at
miljøoplysningsloven skulle harmoniseres med de nye regler. Et lovforslag herom blev fremsat,
men ikke færdigbehandlet. Lovforslagets brede undtagelser af hensyn til den politiske
beslutningsproces var i lodret strid de internationale forpligtelser, og det blev ikke genfremsat.
134
Det betyder, at den gamle offentlighedslov lever videre ved aktindsigt i miljøoplysninger. Loven fik
i § 6 en tilføjelse om, at lovens henvisninger til offentlighedsloven skal forstås som henvisninger til
den gamle offentlighedslov.
På grund af den stigende interesse for miljø- og klimaforhold skal en stigende andel af aktindsigter
behandles efter miljøoplysningsloven. Det er misvisende, at den gamle offentlighedslov bliver
betegnet som historisk i Retsinformation.
135
Offentlighedsloven fra 2013 omfatter også miljøoplysninger, og denne lovs regler skal anvendes,
når de giver en bedre retsstilling for borgerne, end miljøoplysningsloven gør med dens henvisninger
til den gamle lov.
Regler i den nye offentlighedslov, der begrænser aktindsigt i forhold til den gamle lov, gælder ikke
for miljøoplysninger bl.a. undtagelserne for ministerbetjening (§ 24) og for dokumenter, der
udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer (§ 27, nr. 2). En ny
bestemmelse, der begrænser ekstrahering af oplysninger om faktiske forhold, der er
uforholdsmæssigt ressourcekrævende, gælder ikke for miljøoplysninger (§ 28, stk. 2, nr. 2).
Kalenderundtagelsen i den nye offentlighedslov (§ 22) kan heller ikke anvendes, og der må ikke
lukkes for kalenderoplysninger om møder med lobbyister vedrørende miljø- og klimaspørgsmål.
136
13.4 Aarhuskonventionen og EU-regler
Aarhuskonventionen skabte grundlaget for høje krav til offentlighed om miljøoplysninger.
Konventionen, der hører under FN-organet UNECE (Geneve), blev underskrevet af en række
miljøministre 25. juni 1998 ved et møde på rådhuset i Aarhus under daværende miljøminister Svend
Aukens ledelse. Konventionen trådte i kraft 30. oktober 2001 og er ratificeret af EU og 47 lande
bl.a. Danmark.
137
Aarhuskonventionen stiller forpligtende krav til offentlighed og angiver bl.a., hvilke
oplysningstyper og interesser der kan begrunde undtagelser i EU-regler og nationale regler (art. 4,
Forslag til lov om offentlig adgang til miljøoplysninger,
L 163 2010-11.
Kritisk høringssvar
til lovudkastet fra Nils
Mulvad og Oluf Jørgensen.
135
Den gamle offentlighedslov
nr. 572 af 19.12.1985.
136
Miljøstyrelsens vejledning
om aktindsigt i miljøoplysninger efter ikrafttræden af den nye offentlighedslov, 20.12.
2013. Vejledningen, der har været anvendt i mere end seks år, betegnes fortsat som et udkast.
Retsinformations
oplysninger om miljøoplysningsloven
henviser derfor ikke til vejledningen, selv om den faktisk indeholder vigtig
supplerende information til vejledningen om miljøoplysningsloven fra 2006.
137
Bekendtgørelse af
Aarhuskonventionen.
134
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0072.png
72
stk. 3 og 4). De vigtigste undtagelser handler om beskyttelse af beslutningsprocesser og
forretningshemmeligheder.
Konventionens undtagelser for beslutningsprocesser gælder materiale, der er ”under udarbejdelse
og interne meddelelser” og oplysninger, når offentlighed vil skade ”den fortrolige karakter af
myndigheders forhandlinger, hvor en sådan fortrolighed har hjemmel i national ret”.
Konventionens undtagelse for forretningshemmeligheder gælder ”den fortrolige karakter af
forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis en sådan fortrolighed er retligt beskyttet med henblik på
at beskytte en legitim økonomisk interesse”.
EU vedtog i 2003 direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger, der skal gennemføres i
medlemsstaterne ved aktindsigt hos staternes myndigheder. Direktivet følger Aarhuskonventionen
med enkelte præciseringer.
138
EU-direktivet stiller forpligtende krav til offentlighed og angiver bl.a., hvilke oplysningstyper og
interesser der kan begrunde undtagelser i nationale regler (art. 4, stk. 2).
Direktivet præciserer den stærke begrænsning for undtagelse af oplysninger om emissioner til
miljøet og klargør, at sådanne oplysninger ikke kan undtages for at beskytte
forretningshemmeligheder eller fortrolighed om forhandlinger.
Aktindsigt ved EU-organer er omfattet af en forordning om miljøinformation. Forordningen bygger
også på Aarhuskonventionen, og det særlige krav til offentlighed om emissioner er nævnt. Den
henviser i øvrigt til den generelle EU-forordning om aktindsigt ved EU-organer, der i store træk
opfylder Aarhuskonventionens krav.
139
Både Aarhuskonventionen og EU-reglerne stiller krav om, at alle undtagelser fortolkes restriktivt,
og konkrete undtagelser skal bygge på en afvejning, hvor interessen for offentlighed skal inddrages.
Dette princip om interesseafvejning går igen i international ret.
Der er nogle mindre forskelle mellem konventionen og direktivets rammer for nationale regler.
Danmark er forpligtet af både konventionen og direktivet.
13.5 EU-domstolen om beslutningsprocesser
Kommissionen afslog aktindsigt til den britiske NGO ClientEarth i konsekvensanalyser om udkast
til retsregler for inspektions- og overvågningsprocedurer og for klage- og domstolsprøvelse på
miljøområdet samt udtalelser fra udvalget for konsekvensanalyse.
Analyserne vurderede fordele og ulemper ved forskellige valgmuligheder og sammenlignede
konsekvenserne. Kommissionen begrundede afslaget med, at offentlighed om analyserne på dette
138
139
EU-direktivet
2003/4/EF.
EU-forordningen
om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0073.png
73
tidspunkt ville underminere de vanskelige beslutningsprocesser og formindske mulighederne for at
opnå de bedst mulige kompromiser.
ClientEarth anlagde sag ved Den Europæiske Unions Ret (Retten) med støtte fra Sverige og
Finland. Rettens dom blev appelleret, og den endelige dom, der blev afsagt af EU´s Domstol
(Domstolen) i 2018, annullerede Kommissionens afslag.
140
Domstolen henviste til, at borgernes ret til aktindsigt i oplysninger om grundlaget for Unionens
lovgivning er en betingelse for effektiv udøvelse af demokratiske rettigheder. Dette hensyn kræver
ikke alene ret til efterfølgende aktindsigt. Borgerne skal også have adgang til oplysninger på et
tidspunkt, der gør dem i stand til effektivt at gøre deres synspunkt gældende ved de valg, der træffes
under forberedelsen (præmisserne 84 og 92).
Domstolen afviste, at offentlighed kunne underminere Kommissionens mulighed for at handle
uafhængigt i almenhedens interesse. Ifølge domstolen er det
”snarere manglen på information af
offentligheden og debat, som kan skabe tvivl om, hvorvidt den nævnte institution udfører sine
opgaver i fuldkommen uafhængighed og i almenhedens interesse”
(p. 104).
Domstolen afviste også, at EU-forordningen om aktindsigt kunne give grundlag for en generel
formodning om, at forberedende dokumenter kunne holdes fortrolige (p. 109 – 112). Domstolen
afviste også nogle mere konkrete begrundelser for alvorlig skade, som Kommissionen havde brugt.
Den endelige dom i sagen udelukker ikke, at enkelte dokumenter vil kunne hemmeligholdes
midlertidigt, indtil Kommissionens fremlægger et forslag. Det vil kræve en solid konkret
begrundelse, der forklarer, at offentlighed om det enkelte dokument vil medføre reelle risici for
alvorlig skade. Eventuelle alvorlige risici skal konkret afvejes mod hensynet til offentlighed om det
pågældende dokument.
Når Kommissionen eller et andet EU-organ har truffet afgørelse, kan en undtagelse kun opretholdes
for
”meningstilkendegivelser til internt brug i drøftelser og indledende konsultationer inden for den
pågældende institution.”
Konsekvensanalyser, der undtagelsesvis kan tilbageholdes under
forberedelsen, vil senest blive omfattet af aktindsigt, når Kommissionen har fremlagt et forslag.
Det var ikke afgørende i denne sag, at den handlede om miljøoplysninger. Domstolen nævner dog,
at undtagelser for aktindsigt skal fortolkes og anvendes ”desto mere strengt”, når dokumenter
indeholder miljøoplysninger (p. 101).
En anden dom afsagt af Domstolen i 2017 indeholder også vigtige fortolkninger af EU-reglernes
undtagelser vedrørende beslutningsprocesser. Sagen handlede om oplysninger, som tyske
myndigheder sendte til EU-Kommissionen om anlæg på tysk område, der var underlagt EU-
reglerne om handel med kvoter for emissioner af CO2.
141
Kommissionen havde afslået aktindsigt i oplysninger af hensyn til beslutningsprocessen i en
verserende sag. Domstolen fastslår, at begreberne beslutningsproces og administrativ procedure
ikke må forveksles. Det ville føre til, at undtagelser for beslutningsprocesser kunne omfatte alle
EU-domstolens afgørelse 4.9.2018 i sagen
ClientEarth v. Europa-Kommissionen,
sag C-57/16 P. Sagen blev afgjort
på grundlag af den generelle EU-forordning om aktindsigt ved EU-organer art. 4, stk. 3, første afsnit.
141
Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH v. Europa-Kommissionen,
dom 13.7.2017 i sag C-60/15 P.
140
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0074.png
74
dokumenter, der indgår i en verserende sag (præmis 75). Begrebet ”beslutningsproces” vedrører
selve processen og ikke hele den administrative procedure, der fører frem til afgørelse (p. 76).
Dommen henviser til, at Aarhuskonventionens undtagelse er begrænset til tilfælde, hvor
offentliggørelse vil skade
”den fortrolige karakter af myndigheders forhandlinger”
(p. 79).
Reglerne giver mulighed for at beskytte drøftelser, der bliver ført i Kommissionen (p. 84).
Domstolen understreger igen, at formålet med reglerne om aktindsigt i miljøoplysninger er, at give
offentligheden reelle muligheder for at deltage i beslutningsprocessen for derved at fremme
ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen (p. 84). Det bliver nævnt i dommens
præmisser, at retten til aktindsigt er endnu videre i lovgivningssager end i administrative sager (p.
85).
Afgørelsen bygger på EU-forordningen om adgang til miljøinformation ved EU-organer, mens
aktindsigt i medlemslande skal afgøres efter lovgivning, der gennemfører direktivet. En afgørelse i
overensstemmelse med direktivet ville være endnu klarere i en sag som denne, der handler om
emissioner. Direktivet fastslår udtrykkeligt, at undtagelsen for fortrolige forhandlinger ikke kan
bruges til at afslå aktindsigt i oplysninger om emissioner.
En ældre sag "Flachglas Torgau v. Bundesrepublik Deutschland" handler om aktindsigt i det tyske
miljøministeriums interne notater og udtalelser samt korrespondance mellem ministeriet og
Umweltbundesamt om forberedelsen og gennemførelsen af lovgivning om emissionskvoter for
drivhusgas. Ministeriet afslog med henvisning til, at lovgivningsprocedurer ikke var omfattet, og at
sagsbehandling var omfattet af tavshedspligt. Det førte til en retssag, hvor den tyske domstol
stillede spørgsmål til EU-domstolen om fortolkningen af EU-direktivet.
Ifølge Domstolens svar kunne et ministeriums deltagelse i lovgivningsproceduren være undtaget
efter tysk ret, indtil lovgivningsproceduren er afsluttet. Domstolen henviste til, at medlemsstaterne
ifølge en formulering i direktivet kan bestemme, at ”organer eller institutioner”, ikke er omfattet,
når de udøver dømmende eller lovgivende magt (art. 2, stk.2). Ud fra direktivets definition af
”lovgivende magt” antager domstolen, at ministeriers dokumenter kan undtages, når de klart indgår
i lovgivningsprocessen. Undtagelsen skal tolkes snævert i lyset af direktivets formål, og
oplysningerne skal som ”en selvfølge” gradvis stilles til rådighed for og formidles til
offentligheden, tilføjer domstolen (p. 38 og 39).
I Flachglas-sagen indgik også spørgsmål om tavshedspligt for sagsbehandling (art. 4, stk. 2, a).
Ifølge EU-domstolen kan denne mulighed for undtagelse kun bruges, hvis der i national ret er en
udtrykkelig retsregel om tavshedspligt om myndigheders sagsbehandling, hvis rækkevidde er
nøjagtig fastlagt og ikke blot en generel ramme (p. 61).
142
Året efter stillede en tysk domstol igen spørgsmål til EU-domstolen. I sagen "Deutsche Umwelthilfe
v. Bundesrepublik Deutschland" var spørgsmålet, om retten til aktindsigt omfattede
korrespondancen mellem et ministerium og repræsentanter for den tyske bilindustri forud for
vedtagelsen af regler om energiforbrug. EU-domstolen svarede i denne sag, at direktivets
undtagelse af lovgivningssager kun gælder procedurer, der kan føre til vedtagelse af en lov eller
retsregel af tilsvarende rang, og domstolen henviser til, at der normalt er sikret offentlighed om
142
Flachglas Torgau mod Bundesrepublik Deutschland,
C-204/09, dom afsagt 14.2.2012.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0075.png
75
lovgivningsprocessen (p. 31). Undtagelsesmuligheden kan ikke bruges, når ministerier udarbejder
og vedtager trinlavere retsregler end en lov (p. 36).
143
13.6 EU-domstolen om emissioner
Retten til aktindsigt i oplysninger om emissioner kan ikke tilsidesættes af hensyn til beskyttelse af
fabrikations- og forretningshemmeligheder og er praktisk talt undtagelsesfri. EU-domstolen
fastlagde i 2016 fortolkningen af det vigtige begreb ”emissioner til miljøet”. Domstolen afviste
Kommissionens opfattelse om, at kun oplysninger om faktiske udledninger var omfattet. Emissioner
omfatter også “oplysninger om forudsigelige emissioner”.
144
Samme dag afsagde Retten en dom, der var synkroniseret med Domstolens afgørelse. Dommen
konkluderer, at kriteriet “oplysninger om emissioner til miljøet” omfatter:
-
-
“oplysninger om arten, sammensætningen, mængden, datoen og stedet for emissioner til
miljøet af disse produkter eller stoffer,” samt
“oplysninger om indvirkningerne på kort eller lang sigt af disse emissioner til miljøet,
navnlig oplysninger vedrørende restkoncentrationer i miljøet efter anvendelsen af det
pågældende produkt, og studier vedrørende omfanget af afdrift af midlet i forbindelse med
denne anvendelse” og
“uanset om disse oplysninger stammer fra studier, der helt eller delvist er foretaget i felten,
eller fra laboratorie- eller translokationsstudier.”
145
-
Dommene handler direkte om godkendelse af pesticider, men har principiel betydning, når de
fastslår, at offentligheden skal have mulighed for at kontrollere beslutningsgrundlag. Domstolen
henviser bl.a. til, at reglernes formål er
“mere effektiv inddragelse af offentligheden i
beslutningsprocessen for derved at fremme de kompetente organers ansvarlighed i
beslutningsprocessen.”
EU’s agentur for fødevaresikkerhed (EFSA) fortsatte med at afslå aktindsigt i oplysninger om
emissioner til miljøet, og det blev nødvendigt med endnu en sag ved EU-domstolen, der til
forveksling lignede de tidligere.
Sagen handlede om materiale, der indgik i beslutningsgrundlaget for forlængelse af godkendelsen af
pesticider med glyfosat (Roundup) bl.a. studier af toksicitet og materiale om betingelser, metoder,
resultater og faglige diskussioner i forbindelse med upublicerede studier. Dommen fastslår igen, at
hensynet til offentlighed ikke kan tilsidesættes af hensyn til kommercielle interesser.
143
144
Deutsche Umwelthilfe mod Bundesrepublik Deutschland,
sag C-515/11, dom afsagt 13.7.2013.
Kommissionen mod Stichtung Greenpeace Nederland
og PAN Europe, dom afsagt 23.11.2016, sag C-673/13 P.
145
Stichting De Bijenstichting mod College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden,
dom
afsagt 23.11.2016 i sag C 442/14, præmis 103.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0076.png
76
Offentligheden skal have adgang ikke kun til information om emissioner som sådan, men også til
information om langsigtede konsekvenser. EU-domstolen annullerede 7. marts 2019 EFSA’s afslag
på aktindsigt.
146
Efter dommen ændrede EFSA praksis og udleverede oplysninger i sagen om chlorpyrifos, der førte
til vedtagelse i december 2019 af et totalforbud for anvendelse af dette stof i EU.
13.7 Miljøoplysningsloven, konventionen og direktivet
Direktivet og konventionen fastsætter udtømmende rammer for undtagelser i national lovgivning
(direktivets art. 4, stk. 1 og 2, konventionens art. 4, stk. 3 og 4). Ifølge direktivet kan undtagelser
fastsættes for ”ganske bestemte, klart afgrænsede tilfælde” (betragtning 16).
Miljøoplysningsloven skulle gennemføre konventionen og EU-direktivet, men gør det kun delvis.
Loven følger direktivets definitioner af anvendelsesområde (§ 1) og miljøoplysninger (§ 3). Det gør
loven ikke med hensyn til undtagelser, hvor den i stedet primært henviser til undtagelser i den
gamle offentlighedslov (§ 2).
Miljøoplysningsloven tilføjer ved enkelte undtagelser, at afslag ikke må stride mod EU-direktivet,
men det må andre undtagelser i den gamle offentlighedslov naturligvis heller ikke. Det er ikke
tilstrækkeligt, at miljøoplysningsloven nævner, at en række undtagelser skal tolkes og anvendes
restriktivt under hensyn til offentlighedens interesser.
De nye undtagelser for bl.a. kalendere, ministerbetjening og videregivelse til folketingsmedlemmer,
der kom ind i offentlighedsloven i 2013, gælder ikke for miljøoplysninger. Disse undtagelser ville
være i åbenlys strid med Aarhuskonventionen og EU-direktivet, men det gælder også for flere
undtagelser i den gamle offentlighedslov.
Undtagelse for lovgivningssager indtil lovforslag fremsættes i Folketinget (§ 2, stk.1 i den gamle
lov) har en begrænset støtte i direktivets undtagelse for lovgivende magt. Ifølge EU-domstolen må
undtagelsen dog ikke bruges i strid med direktivets formål, og det kræver en stærkt indsnævrende
fortolkning af den danske undtagelse.
Offentlighedslovens generelle undtagelse for sager inden for strafferetsplejen (§ 2, stk.1 i den gamle
lov) overholder ikke direktivets ramme for undtagelser. Aktindsigt kan kun afslås, når offentlighed
konkret vurderet vil skade ”retssagers behandling ved domstolene, en persons mulighed for at få en
retfærdig rettergang eller offentlige myndigheders mulighed for efterforskning af strafferetlig eller
disciplinær art” (art. 4, stk. 2, c).
147
146
147
Rettens dom 7. marts 2019
i sag T-716/14 Tweedale støttet af Sverige mod EFSA.
I artiklen ”Offentlighedens adgang til miljøoplysninger”, Juristen 2012, nr. 3 omtaler Azad Taheri Abkenar en række
undtagelser i den gamle offentlighedslov bl.a. undtagelsen for straffesager. Artiklen henviser til afgørelser fra EU-
domstolen, der sikrer større åbenhed end dansk ret bl.a. gælder EU-direktivets undtagelse af hensyn til retssagers
behandling ikke efter de retslige procedurer er afsluttet.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0077.png
77
Undtagelsen for oplysninger om erhvervsforhold (§ 12, stk. 1, nr. 2 i den gamle lov) er formuleret
væsentligt bredere end direktivets undtagelse for ”forretnings- og fabrikshemmeligheder” (art. 4,
stk. 2, d).
Den gamle offentlighedslovs undtagelse uden tidsbegrænsning for dokumenter, der udveksles
mellem ministerier om lovgivning, er klart for vidtgående (§ 10, nr. 2 i den gamle lov). Det samme
gælder undtagelsen for dokumenter, der udarbejdes til ministermøder (§ 10, nr. 1). Retten til
aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold gælder trods disse to undtagelser, men det er ikke
tilstrækkeligt. Faglige vurderinger, der indgår i sagerne, skal også være undergivet offentlighed for
at overholde konventionen, direktivet og EU-domstolens afgørelser.
Den gamle offentlighedslov har – ligesom den nye – en ultra bredt formuleret reserveundtagelse,
der betegnes ”generalklausulen” (§ 13 nr. 6). Den er helt ude af trit med Aarhuskonventionen og
EU-direktivets krav om præcise undtagelser.
Konventionen og direktivet giver mulighed for at undtage oplysninger, når offentlighed vil skade
myndigheders tavshedspligt om sagsbehandling, forudsat den nationale lovgivning stiller krav om
en sådan fortrolig forhandling. Ved revisionen af forvaltningsloven i 1985 var hensynet til den
interne beslutningsproces indføjet i reglen om tavshedspligt i Justitsministeriets lovforslag, men det
blev afvist af et flertal i Folketingets Retsudvalg.
148
Forvaltningslovens bestemmelse om tavshedspligt (§ 27) blev justeret i 2013, så den følger
ordlyden i den nye offentlighedslovs undtagelser for oplysninger. Der er ikke fastsat særlige
lovregler for tavshedspligt om sagsbehandling eller for oplysninger, der videregives fra et
ministerium til regeringens udvalg eller for udveksling af oplysninger mellem ministerier.
Generalklausulen indgår i forvaltningslovens opregning af hensyn, der kan begrunde tavshedspligt.
Denne diffuse bestemmelse opfylder ikke konventionen og direktivets krav til fastsættelse af
nationale lovregler for tavshedspligt om fortrolige forhandlinger. EU-domstolen fastslog i
Flachglassagen, at undtagelse for aktindsigt kræver en udtrykkelig og præcis retsregel om
tavshedspligt om myndigheders sagsbehandling, og ikke blot en generel ramme.
149
13.8 Faglige vurderinger må ikke hemmeligholdes
Miljøoplysningslovens § 2 er formuleret så kryptisk, at danske myndigheder typisk overser de
bindende rammer, som konventionen og direktivet sætter for undtagelser. Det gælder også
klageorganer, og derfor bliver der i nogle tilfælde godkendt afslag på aktindsigt, som er i strid med
EU-direktivet.
Formålet med reglerne om miljøinformation er, at give offentligheden mulighed for at påvirke
beslutningsprocesser i verserende sager. Grundsynspunktet er, at den politiske beslutningsproces
Ifølge tillægsbetænkning fra Folketingets Retsudvalg 6.12.1985 kan der kun i særlige tilfælde være tavshedspligt af
hensyn til den interne beslutningsproces.
149
Jf. tidligere omtale af dommen i Flachglassagen med link i afsnit 13.5.
148
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0078.png
78
bliver styrket ved offentlighed om det faglige grundlag, der kan give mulighed for dialog med
personer med praktisk og faglig viden uden for myndighederne.
Myndigheder skal følge konventionen og direktivet med de fortolkninger, som EU-domstolen har
fastlagt. Det giver øjensynligt store problemer bl.a. fordi danske myndigheder er vant til at arbejde
med brede undtagelser for beskyttelse af beslutningsprocesser.
Folketingets Ombudsmand har i oktober 2019 konkluderet, at det var i orden, at Finansministeriet
hemmeligholdt prognoser for omkostninger ved ændringer i bilsalg. Konklusionen var meget
overraskende, fordi ombudsmanden tidligere har ment, at der var aktindsigt i prognoser.
150
Der var klart tale om miljøoplysninger, og sagen blev behandlet efter miljøoplysningsloven med
dens henvisninger til den gamle offentlighedslov. Det var derfor besynderligt, at Finansministeriet
henviste til forarbejder til 2013-loven.
151
Folketingets Ombudsmand har tidligere betragtet faglige vurderinger af udviklingstendenser som
oplysninger om faktiske forhold, der var undergivet aktindsigt, men konkluderede i denne sag:
”Det
klare udgangspunkt må således efter min opfattelse være, at en myndigheds faglige vurderinger og
skøn mv. af den omhandlede karakter med hensyn til fremtidige forhold ikke kan anses for at være
omfattet af ekstraheringspligten.”
152
Hverken Finansministeriet eller Folketinget Ombudsmand vurderer, om direktivet tillader
undtagelser for prognoser for udviklingen. Det følger af konventionen, direktivet og EU-domstolens
afgørelser, at retten til aktindsigt gælder for oplysninger og vurderinger, der indgår som grundlag
for beslutninger. Prognoser for udviklingen af miljø- og klimaforhold er klart omfattet.
Aarhuskonventionen og EU-direktivet er afgørende for retsgrundlaget og skal inddrages i en
begrundelse. Det er ikke tilstrækkeligt at skrive, at direktivet er overholdt.
Når myndigheder afslår aktindsigt i miljøoplysninger, er det heller ikke tilstrækkeligt at henvise til
undtagelser i den gamle offentlighedslov, men det nøjes danske myndigheder typisk med. Den
gamle offentlighedslov er fra tiden, før Aarhuskonventionen og EU-direktivet stillede særlige krav
til offentlighed om miljøinformation.
Henvisning til abstrakte risici for den politiske beslutningsproces eller andre hensyn er ikke
tilstrækkelig. Afslag skal ifølge EU-direktivet begrundes med reelle, nærliggende risici for skade og
konkret afvejes med reel hensyntagen til offentlighedens interesser.
Det er almindeligt, at oplysninger og vurderinger, der indgår som beslutningsgrundlag i en
verserende sag, ændres under sagsbehandlingen. Det betyder ikke, at oplysninger og vurderinger
Folketingets Ombudsmand 2019-28.
Se
kritiske kommentarer
til ændringen i artiklen
Prognoser for omkostninger
ved klimaindsats bliver hemmeligholdt.
151
Finansministeriet henviste til en udtalelse fra Justitsministeriet i et
udkast til justitsministerens svar ved et samråd
under Folketingets behandling af lovforslaget til ny offentlighedslov, L 144, FT 2012-13, samrådsspørgsmål A
vedhæftet besvarelsen af spørgsmål 70 jf. Ahsan
Offentlighedsloven med kommentarer,
side 485-86 og side 496-97.
152
Se omtale i redegørelsens afsnit 3.8 og
FOB 05.485
150
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0079.png
79
kan undtages som hypotetiske eller ufærdige. Beslutningsprocessen i egentlig forstand er
overvejelser og drøftelser af, hvilken beslutning der skal træffes.
Oplysninger om emissioner til miljøet omfatter både faktiske og forudsigelige emissioner, uanset
emissioner kommer fra specifikke eller diffuse kilder. Oplysninger om emissioner kan ikke
undtages, uanset ministerier i Danmark har for vane at sammenvæve oplysninger med politisk
prægede vurderinger.
13.9 Undtagelser for erhvervsforhold skal begrænses til
forretningshemmeligheder
EU-direktivet fastlægger som ramme, at nationale regler kan undtage ”forretnings- og
fabrikshemmeligheder”. Den danske offentlighedslovs undtagelse omfatter oplysninger om
erhvervsforhold i bred forstand. Det gælder også efter den gamle offentlighedslov, der dog ikke har
en generel formodning for, at offentlighed vil skade. Miljøoplysningsloven kræver på linje med
direktivet en konkret afvejning mellem beskyttelsesinteressen og hensynet til offentlighed.
Eksempel: Et energiselskab, der er omfattet af miljøoplysningsloven, afslog af give aktindsigt i
prisen for køb af frøafrens, der bliver anvendt som biobrændsel i kraftvarmeværk. I øvrigt blev
givet aktindsigt i den flerårige kontrakt mellem energiselskabet og leverandøren.
Energiselskabets afslag blev begrundet med, at offentlighed om priser ville betyde, at
leverandørens konkurrenter kan underbyde ved kommende udbud. Energiselskabet havde flere
leverandører.
Klage blev indgivet til Miljø- og Fødevareklagenævnet, der fandt, at driften af kraftvarmeværket
kan påvirke miljøet og derfor er omfattet af miljøoplysningsloven. Indkøbsprisen for frøafrens kan
påvirke anvendelsen og i den sidste end miljøet.
Miljø- og Fødevareklagenævnet foretog en afvejning efter miljøoplysningsloven. Nævnet fandt,
at leverandørens risiko for tab var tilstrækkelig begrundet, og at offentlighedens interesse i
oplysninger om prisen var af mindre betydning.
Sagen blev indbragt for ombudsmanden, der ikke fandt grundlag for at anfægte afslaget på
aktindsigt i prisen. Ombudsmanden udtalte bl.a.:
”Som ombudsmand har jeg ikke særlige
forudsætninger for at vurdere risikoen for, at udlevering af prisoplysninger i den konkrete situation
rent faktisk vil medføre økonomisk skade for en virksomhed. Min vurdering må derfor i det
væsentlige tage sigte på, om myndighederne mv. i fornødent omfang – og på en tilstrækkelig
konkret måde – har sandsynliggjort, at dette vil være tilfældet.”
153
Hverken Miljø- og Fødevareklagenævnet eller ombudsmanden vurderede, om prisen for
energiselskabets indkøb kan holdes fortrolig som en forretningshemmelighed ifølge EU-direktivets
ramme for undtagelser.
EU's udbudsdirektiv har en række bestemmelser om offentlighed for myndigheders udbud af
opgaver. Direktivets præambel forudsætter, at myndigheder bevarer kopier af indgåede kontrakter
på store beløb for at kunne give aktindsigt: ”Sporbarhed
og gennemsigtighed i
beslutningstagningen i forbindelse med udbudsprocedurer er afgørende for at sikre sunde
153
FOU 2020-4
udtalelse 24.2.2020.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0080.png
80
procedurer, herunder effektivt at bekæmpe korruption og svindel. De ordregivende myndigheder
bør derfor beholde kopier af de indgåede kontrakter ved kontrakter på store beløb for at kunne give
aktindsigt i disse dokumenter til interesserede parter i overensstemmelse med gældende regler om
adgang til dokumenter
(p. 126).” Direktivet stiller nogle krav om offentliggørelse af indgåede
kontrakter (art. 50 – 52).
154
EU lægger generelt stor vægt på at styrke muligheder for fri konkurrence og bekæmpe korruption.
Det er usandsynligt, at oplysninger om priser for anlægsprojekter, vareleverancer og tjenesteydelser
til offentlige og halvoffentlige forvaltninger kan betegnes som forretningshemmeligheder i EU-
direktivets forstand.
EU´s bestræbelser på at undgå svindel er påvirket af meget dårlige erfaringer bl.a. fra gigantiske
EU-tilskud til luftige projekter i Grækenland. I en sag ved EU-domstolen blev totalsummen for et
projekt angivet til
1.824.000.000 EUR.
I øvrigt manglede Kommissionen dokumentation for
projektet, og aktindsigt var udelukket alene af den grund.
155
Det er uvant for danske myndigheder, at lægge vægt på hensyn til offentlighed ved aktindsigt i
oplysninger om erhvervsforhold, men det er et krav ved aktindsigt i miljøoplysninger.
Offentligheden har klare interesser i offentlighed. Det gælder også for et energiselskabs indkøb.
Forbrugerne er afhængige af økonomiske dispositioner, der påvirker varme- og elpriser. Både
forbrugere og andre beboere i området har interesse i kontraktvilkår, der påvirker miljøet. Andre
virksomheder, der har givet tilbud eller vil gøre det fremover, er interesserede i priser og andre
vilkår.
Det kunne tænkes, at landmænd ville foretrække at handle direkte med energiselskabet frem
for at bruge leverandøren som mellemled.
Hele samfundet er interesseret i fair konkurrence. Hele
offentligheden har interesse i kontraktvilkår, der påvirker klimaet.
13.10 Bekendtgørelse giver mulighed for at undgå offentliggørelse af emissioner
Miljøoplysningslovens regler om aktindsigt kan ikke begrænses af særlige undtagelser bortset fra
særlige EU-forpligtelser (lovens § 2, stk.2).
Miljø- og fødevareministeren har i bekendtgørelsen om registeret over udledning og overførsel af
forurenende stoffer (PRTR) fastsat, at Miljøstyrelsen kan bestemme, at oplysninger ikke må
offentliggøres, hvis de kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedsloven, forvaltningsloven eller
lov om aktindsigt i miljøoplysninger.
156
Virksomheder skal indberette: 1) Årlige mængder af udledninger til luft, vand og jord af en række
forurenende stoffer, når tærskelværdier er overskredet. 2) Overførsler fra virksomheden af farligt
Direktivet om offentlige udbud har bestemmelser om offentliggørelse og gennemsigtighed i art. 48 – 55.Direktiv
2014/24/EU af 26.2.2014
155
Ioannis
Terezakis v. Commission
of the European Communities
,
T-380/04, 30.1.2008.
156
Miljø- og Fødevareministeriets
bekendtgørelse om et register over udledning og overførsel af forurenende stoffer
(PRR) 1172 .2015 § 13 om fortrolighed.
154
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0081.png
81
affald på mere end 2 tons om året og ikke-farligt affald på mere end 2000 tons om året. 3)
Overførsel af en række forurenende stoffer via spildevand, når tærskelværdier er overskredet.
Registreringen bygger på en EU-forordning, der har til formål at sikre offentligheden bedre indsigt
med aktiv offentliggørelse via nettet. Forordningen henviser til EU-direktivets rammer for nationale
bestemmelser om fortrolighed.
157
Oplysningerne handler om emissioner, og EU-direktivet giver ikke mulighed for at undtage fra
offentlighed for at beskytte forretningsinteresser. På denne baggrund er det besynderligt, at
bekendtgørelsen giver virksomheder mulighed for at søge om fritagelse fra offentliggørelse.
13.11 Klagesystemer
Der er ikke etableret et fælles klageorgan for afgørelser, der hører under miljøoplysningsloven.
Miljø- og Fødevareklagenævnet er klageorgan ved sager, hvor nævnet er klageinstans for selve
miljøsagen f.eks. en miljøgodkendelse. Nævnet er desuden klageorgan for afgørelser om aktindsigt
ved "halvoffentlige" organer f.eks. forsyningsselskaber i sager, der er omfattet af
miljøoplysningsloven.
158
I andre tilfælde må klager, der skal behandles efter miljøoplysningsloven, rettes til et ministerium,
Ankestyrelsen, Energiklagenævnet eller en anden særlig klageinstans. Ved afgørelser, der træffes af
ministerier, mangler typisk en egentlig klageinstans. Klage til Folketingets Ombudsmand er en
mulighed, når andre klagemuligheder er udtømt eller ikke eksisterer, men ombudsmanden afgør
selv, om en henvendelse skal føre til en undersøgelse, og en række henvendelser bliver faktisk ikke
undersøgt.
Der er jævnlig forvirring om klagevejene for afslag på aktindsigt i miljøoplysninger. I nogle tilfælde
skal klager efter miljøoplysningsloven behandles af en myndighed, der har mindre indsigt i loven
end den myndighed, der klages over. Det er meget ineffektivt og spild af tid og ressourcer.
Eksempel: Nationalt Center for Miljø og Energi (DCE) har udarbejdet rapporten “Belysning af
kobber-og zinkindholdet i jord”. På baggrund af rapporten anmodede DR om at få oplyst, ved
hvilke landbrug og griseproducenter der var konstateret overskridelser af grænseværdier. Centeret
afslog aktindsigt og henviste til Natur-og Miljøklagenævnet som klageinstans (nu Miljø- og
Fødevareklagenævnet). Efter lang betænkningstid afviste nævnet at behandle klagen og henviste til
ministeriet for Uddannelse og Forskning som rette klageinstans i denne sag.
159
PRTR-forordningen
166/2006 om oprettelse af et europæisk register over udledning og overførsel af forurenende
stoffer, art.10 og 11.
158
Miljøoplysningsloven § 4, stk. 6 og § 4 a.
159
Vildledning om klagevej i miljøsag
157
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0082.png
82
13.12 Kommentar
I år er det 22 år siden, at Aarhuskonventionen blev underskrevet, men gennemførelsen går fortsat
trægt. EU-direktivet for adgang til miljøinformation lever op til konventionens krav til aktindsigt,
men det gør lovgivning og praksis i Danmark ikke. Det er en ringe trøst, at der er tilsvarende
problemer i en række andre lande.
Miljøoplysningsloven er vigtig og bliver endnu vigtigere i forbindelse med klimaindsatser. Sager,
der handler om miljøoplysninger, skal behandles efter loven, konventionen og direktivet. Praktisk
talt alle forvaltninger har sager, hvor miljøoplysninger indgår, men ofte bliver det overset, at det er
miljøoplysningsloven, der skal anvendes. Det gælder også under coronakrisen.
Miljøoplysningslovens undtagelsesregler er et besynderligt sammensurium af den gamle og den nye
offentlighedslov samt kryptiske henvisninger til direktivet. Loven henviser fortsat til den gamle
offentlighedslov, fordi henvisninger til den nye offentlighedslov ville bringe den i åbenlys strid med
internationale forpligtelser. Regler i den nye offentlighedslov skal dog bruges på de punkter, hvor
de giver bedre muligheder for aktindsigt.
Den gamle offentlighedslovs undtagelser for beslutningsprocesser i ministerier og regeringen
omfatter faglige vurderinger, som ikke kan undtages efter direktivet og EU-domstolens praksis.
Generalklausulen falder helt uden for direktivets krav til præcise undtagelser. Undtagelsen af
oplysninger om erhvervsforhold går videre end EU-reglerne, der er begrænset til egentlige
forretningshemmeligheder.
Den generelle undtagelse for straffesager strider mod kravene til konkret vurdering og afvejning
mod hensyn til offentlighed. Lukketheden svækker straffesagers præventive effekt, når sagerne
afsluttes med et bødeforelæg uden ret til aktindsigt i grundlaget. I mange tilfælde vil offentlighed
kunne styrke efterforskningen om ansvarsplacering ved miljøkriminalitet.
Samling i ét klageorgan kan klart give en bedre udnyttelse af ressourcer og et mere effektivt
klagesystem. Miljø- og Fødevareklagenævnet er en oplagt mulighed.
Miljø- og Fødevareklagenævnet er uafhængigt og har kompetence til at prøve både juridiske og
faktiske forhold i klagesager. Klagenævnet kan træffe bindende afgørelser om aktindsigt, og kan
gennemføre afgøreler, der giver ret til aktindsigt. Klagenævnet har dog mulighed for at begrænse
prøvelsen af en afgørelse til de forhold, der klages over og kan undtagelsesvis hjemvise en sag.
Klagenævnet kan kræve oplysninger og dokumenter fra myndigheder og har mulighed for at
anvende tvangsbøder, hvis en myndighed ikke efterkommer.
160
13.13 Anbefalinger
Folketinget må sikre, at miljøoplysningsloven kommer i overensstemmelse med de internationale
forpligtelser til offentlighed.
160
Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet
af 26. oktober 2016 § 11, § 12, § 15 og § 23.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0083.png
83
Miljøoplysningsloven må forsynes med en formålsbestemmelse.
Lovens henvisninger til den gamle offentlighedslov (§ 2 stk. 3-6) må erstattes af bestemmelser, der
holder sig inden for direktivets rammer og EU-domstolens praksis.
161
Undtagelser af hensyn til beslutningsprocesser skal begrænses til oplysninger om fortrolige
forhandlinger. Undtagelse for oplysninger om virksomheder skal begrænses til egentlige
forretningshemmeligheder.
Det skal fremgå klart, at oplysninger om emissioner ikke kan undtages af hensyn til forhandlinger
eller kommercielle interesser.
Det skal præciseres, at kravet om restriktiv anvendelse af undtagelser og konkret afvejning med
offentlighedens interesser gælder for alle undtagelser.
Miljø- og Fødevareklagenævnet gøres til klageinstans for alle afgørelser efter miljøoplysningsloven.
Det må præciseres for nævnet, at muligheden for hjemvisning af sagen kun må benyttes
undtagelsesvis.
Hvis offentlighedsloven ændres på linje med anbefalinger i de foregående afsnit, kan
miljøoplysningsloven henvise til offentlighedslovens undtagelser suppleret med enkelte særlige
krav bl.a. for oplysninger om emissioner.
Et fælles klagenævn, der omfatter sager både efter offentlighedsloven og miljøoplysningsloven er
en mulighed, der er nærliggende, hvis begge love efter ændringer kommer i overensstemmelse med
de internationale standarder.
161
Henvisninger et par andre steder i loven til den gamle offentlighedslov kan også stryges § 4, stk. 1 og § 6
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0084.png
84
14. Konventioner og EU-regler sætter
internationale
standarder
14.1 FN-konventioner
Informationsfrihed indgår på linje med ytringsfrihed i FN´s Verdenserklæring om
menneskerettigheder fra 1948 og FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder fra 1966.
FN-konventionen er ratificeret af Danmark. Art. 19 fortolkes sådan, at undtagelser fra offentlighed
skal bygge på lovregler, der angiver et særligt beskyttelseshensyn, og undtagelsesregler skal
fortolkes restriktivt. Offentlighed kan kun afvises, når hemmeligholdelsen er nødvendig i et
demokratisk samfund og proportional med beskyttelseshensynet. Konkrete undtagelser forudsætter
skadevurdering og afvejning. Det betyder, at der konkret vurderet skal være nærliggende risici for
reelle skader, og hensynet til at undgå skaderne skal afvejes mod hensynet til offentlighed om
sagen.
162
FN’s Menneskerettighedskomité (UNHRC) har i 2011 udtalt i en generel kommentar til art.19, at
retten til aktindsigt er en generel ret, der omfatter den udøvende, lovgivende og dømmende magt
samt organer uden for den offentlige sektor, der udøver offentlige funktioner.
163
Aarhuskonventionen fra 1998 hører under United Nations Economic Commission for Europe
(UNECE). Konventionen fastsætter krav til offentlighed om miljøoplysninger og bygger på de
internationale standarder om restriktiv fortolkning af undtagelser, konkret skadevurdering og
afvejning mod hensyn til offentlighed. Aarhuskonventionen er omtalt i det foregående afsnit om
miljøoplysningsloven.
FN-konventionen mod korruption fra 2003 handler bl.a. om offentlighed som et vigtigt redskab for
staternes forebyggelse af korruption. Konventionen lægger særlig vægt på offentlighed om
offentlige organers økonomiske forhold (art. 9 og 10) og om finansiering af valgkampagner og
politiske partier (art. 7, stk. 3).
164
14.2 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
Danmark har ratificeret Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), og den er tilmed
gennemført i dansk ret som lov.
165
Informations- og ytringsfrihed er fastslået i art. 10, og der stilles krav om, at indgreb i retten til
informations- og ytringsfrihed har et klart lovgrundlag. Konkrete undtagelser skal kunne begrundes
162
163
Toby Mendel: Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, UNESCO, Paris 2008, side 29 - 40.
Human Rights Committee, 2011,
General comment No. 34,
p. 7 og p. 18.
164
United Nations Convention against Corruption.
General Assembly resolution 58/4 of 31.10.2003, art. 9 og 10.
Konventionen er ratificeret af Danmark ved
bekendtgørelse nr. 37 af 6/12/2007.
165
Lovbekendtgørelse nr. 750 af 19/10 1998.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0085.png
85
som nødvendige for et demokratisk samfund og proportionale målt i forhold til
beskyttelseshensynet.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har fastslået ret til aktindsigt for medier,
forskere og NGO’ere, når formålet er at styrke kvaliteten i den demokratisk kontrol og offentlige
debat om samfundsmæssige forhold.
166
Ifølge EMD skal der meddeles aktindsigt, når hemmeligholdelse vil forhindre eller skade
ytringsfriheden om samfundsmæssige forhold. Afslag forudsætter, at offentlighed konkret vurderet
vil medføre reel og nærliggende risiko for skade, og at skaden ikke opvejes af hensynet til
offentlighed om sagen. Domstolen har siden 2006 afsagt en række domme om aktindsigt. Her
nævnes nogle få eksempler.
Eksempel: I 2009 fastslog EMD i en sag fra Ungarn, at det var i strid med art. 10 at afslå aktindsigt
til en NGO i en klagesag fra et parlamentsmedlem til den ungarske forfatningsdomstol om
ændringer i narkotikalovgivningen. EMD betegnede monopolisering af information om
samfundsmæssige forhold som indirekte censur.
167
Eksempel: I 2013 fastslog EMD retten til aktindsigt i officielle data og dokumenter i forbindelse
med en lovgivningsproces i en sag fra Østrig. En NGO, der havde til formål at bidrage til den
offentlige debat med kommentarer til lovudkast, søgte aktindsigt hos en tyrolsk myndigheds
afgørelser om ejendomstransaktioner vedrørende land- og skovbrug. Myndigheden afviste helt at
give oplysninger med henvisning til, at ansøgningen faldt uden for tyrolske offentlighedsregler, og
at det ville kræve uforholdsmæssigt store ressourcer at samle oplysningerne. EMD fandt, at
myndigheden dermed fastholdt et informationsmonopol, der forhindrede meningsfuld deltagelse i
en lovgivningsproces. Ifølge domstolen var afvisningen i strid med art. 10, fordi den var
unødvendig og ude af proportioner i et demokratisk samfund.
168
Eksempel: I 2016 fastslog EMD, at art. 10 giver grundlag for ret til aktindsigt, når den er vigtig for
at kvalificere debat om samfundsmæssige forhold. Den konkrete sag var rejst af en ungarsk NGO,
der var nægtet aktindsigt hos politimyndigheder i lister med navne på beskikkede advokater, og
hvor mange sager de enkelte advokater var blevet udpeget til at føre. EMD fastslog, at lovregler om
beskyttelse af persondata ikke er tilstrækkeligt til at begrunde afslag på aktindsigt, når persondata
handler om varetagelsen af offentlige anliggender og ikke vedrører privatliv.
169
Dommen fra 2016 har vigtige præmisser, der fastslår, at retten til aktindsigt gælder, når
hemmeligholdelse vil forhindre eller skade ytringsfriheden om samfundsmæssige forhold. Det
handler om måden, hvorpå offentlige anliggender bliver varetaget og andre forhold af
166
Dirk Voorhoof and Rónán Fathaigh:The press and NGO’s right of access to official documents under
strict scrutiny
of the European Court of Human Rights, Strasbourgobservers.com2013. Inger Ôsterdahl: Open European future? The
development of the right of access to information under the European Convention on Human Rights, kapitel i bogen
Transparency in the future, Ragulka Press 2017.
167
Társasága Szabadságjogokért v. Hungary,
14.7 2009.
168
Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land-und
forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Austria,
28.2.2014.
169
Case of Magyar Helsinki Bizootsag v. Hungary,
Grand Chamber, 8.11.2016, præmisserne 158-163.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0086.png
86
samfundsmæssig betydning. I den forbindelse fastslår domstolen, at aktindsigt ligesom
ytringsfrihed har særlig betydning for at sikre offentlighed om politiske forhold.
EMD's praksis for offentlighed på grundlag af art. 10 forpligter nationale myndigheder og
domstole. Norges Højesteret har i mindst to sager fastslået, at medier har ret til aktindsigt på
grundlag af art. 10. I sagerne gav de norske offentlighedsregler ikke grundlag for aktindsigt.
170
14.3 Europarådets konvention om aktindsigt
Europarådet har udarbejdet en konvention om aktindsigt, der blev undertegnet i Tromsø i 2009 og
passende kan kaldes Tromsøkonventionen. Den træder i kraft efter ratifikation af 10 lande, men kun
9 lande har hidtil ratificeret. Norge, Sverige og Finland har ratificeret. Danmark har ikke.
EMD har som nævnt ikke anerkendt, at enhver har ret til aktindsigt efter art. 10, men har forbeholdt
retten til journalister, NGO'er og forskere, der vil afdække samfundsmæssige forhold.
Tromsøkonventionen giver derimod ret til aktindsigt for alle.
Tromsøkonventionen opregner de beskyttelseshensyn, der kan begrunde undtagelser for retten til
aktindsigt. Et af konventionens beskyttelseshensyn handler om beskyttelse af proces og giver
mulighed for at begrænse offentlighed for at beskytte overvejelser under forberedelsen af sager (art.
3, 1, k).
På linje med de internationale standarder stiller konventionen krav om restriktiv tolkning af
undtagelser, proportionalitet, skadevurdering og interesseafvejning. Aktindsigt kan kun kan afslås,
når det konkret vurderet er sandsynligt, at offentlighed vil skade et af de opregnede
beskyttelseshensyn, og der ikke er en mere tungtvejende interesse i offentlighed (art.3, 2).
Offentlighed må kun begrænses for de dele af et dokument, hvor skadevurdering og afvejning kan
begrunde det. Det gælder også for undtagelser, der sigter på at beskytte overvejelser under
forberedelsen af sager.
En skadevurdering vil typisk afhænge af tidspunktet. Ved nogle beskyttelseshensyn ophører
risikoen for skade, f.eks. når en beslutning er truffet, eller en kontrol er gennemført. Ved andre
beskyttelseshensyn bliver eventuelle skader mindre med tiden, og det skal overvejes at sætte
tidsfrister for begrænsninger (art. 3, 3).
14.4. EU regler
EU vedtog i 2001 under et svensk formandskab forordningen om aktindsigt i dokumenter ved EU-
organer.
171
.
170
Afgørelser fra Norges Høyesterett 21/32013 om lydoptagelser i den gamle spionagesag mod Treholt og 18/12 2015
om overvågningsbilleder fra en anholdelse.
171
Forordning 1049/2001/EF.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0087.png
87
EU-forordningen bygger på internationale standarder: Aktindsigt kan kun afslås, når offentlighed
vil medføre skade, der ikke opvejes af hensynet til offentlighed.
Forordningen understreger, at offentlighed er særlig vigtig ved lovgivningsprocesser, og EU-
domstolen har truffet en række afgørelser, der fastslår, at borgernes mulighed for at få indsigt i
grundlaget for lovgivningen er en betingelse for effektiv udøvelse af demokratiske rettigheder.
Med Lissabontraktaten i 2009 fik EU's Charter om grundlæggende rettigheder traktatstatus bl.a. art.
42 om retten til aktindsigt ved EU-organer. Informations-og ytringsfriheden i Chartrets art. 11
svarer til art. 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Chartrets art. 11 gælder også for
medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten jf. Chartrets art. 51.
172
EU-forordningen bygger på de internationale standarder: Aktindsigt kan kun afslås, når offentlighed
konkret vurderet vil medføre skade, der ikke opvejes af en mere tungtvejende interesse i
offentlighed (art. 4, 3, 1). EU-domstolen har understreget, at forordningens undtagelser skal
anvendes restriktivt og stillet skarpe krav til konkrete begrundelser.
I sagen "Sverige og Turco v. Rådet" annullerede EU-domstolen Ministerrådets afslag på aktindsigt i
rådgivning fra Rådets juridiske tjeneste. Rådets afslag var begrundet med, at offentlighed kunne
skabe tvivl om lovgivningsakters lovlighed, at den juridiske tjenestes uafhængighed ville komme i
fare, og det ville blive vanskeligt efterfølgende at forsvare EU-lovgivning, hvis det blev kendt, at
den juridiske tjeneste havde en kritisk vurdering.
EU-domstolen fastslog, at sådanne generelle og abstrakte risici ikke var tilstrækkelige til at
begrunde et afslag. Ifølge domstolen skulle et afslag begrundes med en reel og rimelig begrundet
risiko, og hvis den forelå, skulle den afvejes over for de interesser i offentlighed, som reglerne om
aktindsigt bygger på.
173
Sagen "Acces Info Europe v. Rådet" handlede om Rådets afslag på aktindsigt i, hvilke
medlemsstater der stod bag et forslag, der blev drøftet på et møde i en arbejdsgruppe under
Ministerrådet. Rådet begrundede afslag med, at hemmeligholdelse var nødvendig for at beskytte
effektiviteten i beslutningsprocessen, og at der ikke var en mere tungtvejende interesse i
offentlighed. EU-domstolen fastslog, at undtagelser skal fortolkes og anvendes snævert.
174
I "Acces Info Europe v. Rådet" fastslog Domstolen igen, at en myndighed, der undtager, for det
første skal
"give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være
til skade for den interesse, der er beskyttet.
”
For det andet skal myndigheden
"afveje den særlige
interesse, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, over for den
almene interesse i, at dokumentet gøres offentligt tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er
forbundet med en større åbenhed."
Uanset ansøgning om aktindsigt var indgivet meget tidligt i en
lovgivningsproces fandt EU-domstolen ikke, at undtagelsen var tilstrækkelig begrundet.
172
Niels Fenger:
Hvornår gælder EU's charter om grundlæggende rettigheder i sager for de danske domstole,
Juristen
nr. 5 2015
.
Se også Niels Fenger:
Artikel 51 i EU´s Charter om grundlæggende rettigheder
i Eva Ersbøll (red.):
EU´s
Charter i et menneskeretligt krydsfelt,
Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2016, s. 187 ff.
173
C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco v. Rådet,
1.7 2008, præmisserne 48 - 71.
174
C-280/11 P, Acces Info Europe v. Rådet,
17.10 2013, præmisserne 31 og 32.
 REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 435: Henvendelse af 1/6-20 fra Oluf Jørgensen, Aalborg, vedrørende redegørelse om lovregler, der modarbejder formålene med offentlighed i forvaltningen
2203463_0088.png
88
EU-domstolen fastslog desuden, at offentlighed har særlig betydning ved lovgivningsprocesser:
"Gennemsigtighed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det
muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en
lovgivningsmæssig retsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningen er en
betingelse for disses effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder."
175
EU-direktivet om videreanvendelse af information fra offentlige organer (PSI-direktivet) forpligter
staterne til at stille dokumenter og data til rådighed, medmindre indsigt er begrænset eller udelukket
efter nationale offentlighedsregler eller særlige undtagelser i direktivet. Det fremgår af præamblen,
at formålet med EU-direktivet om videreanvendelse er at bidrage til udvikling af nye
tjenesteydelser.
176
EU-direktivet og EU-forordningen om offentlig adgang til miljøoplysninger, der bygger på
Aarhuskonventionen, er omtalt i det foregående afsnit om miljøoplysningsloven sammen med flere
vigtige afgørelser fra EU-domstolen.
14.5 Anbefaling
Danmark har ikke ratificeret Europarådet konvention om aktindsigt - Tromsøkonventionen - selv
om det blev stillet i udsigt ved Folketingets vedtagelse af offentlighedsloven i 2013.
177
Folketinget kan sende et vigtigt internationalt signal om informationsfrihedens betydning ved at
ratificere Tromsøkonventionen. Danmark kan blive det tiende land, der ratificerer, og dermed sikre,
at konventionen træder i kraft og kan give nyt liv til udviklingen af informationsfrihed i Europa.
Hvis denne redegørelses anbefalinger om ændringer i offentlighedsloven bliver fulgt, kan
ratifikation ske, uden at det bliver nødvendigt at tage forbehold.
175
176
Sverige og Turco v. Rådet præmis 46 og Acces Info Europe v. Rådet præmis 33
Directive
on re-use of public sector information (PSI) 2003/98/EF med ændringer ved
direktiv 2013/37/EC
on the re-
use of public sector information.
177
Folketinget L 144, 2012-13,
bemærkninger under 2.3.3.