REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 306: Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som led i indsatsen vedrørende COVID-19, fra justitsministeren

Retsudvalget 2019-20
REU Alm.del Bilag 306
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

15. marts 2020

EU-retskontoret

Anders Lotterup

2020-0092-2435

1428814

Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som

led i indsatsen vedrørende COVID-19

Det er Justitsministeriets vurdering, at det EU-retligt er muligt for Danmark

at udvide den eksisterende midlertidige grænsekontrol til at omfatte alle

Danmarks grænser med henblik på at nægte indrejse til Danmark for tred-

jelandsstatsborgere og EU-borgere, der ikke allerede har lovligt ophold i

Danmark, og som ikke har et anerkendelsesværdigt formål, som led i ind-

satsen for at begrænse spredningen af COVID-19 i Danmark.

Regeringen har med virkning fra lørdag den 14. marts 2020 kl. 12.00 be-

sluttet at udvide den eksisterende midlertidige grænsekontrol til at omfatte

kontrol ved alle Danmarks grænser som led i indsatsen for at hæmme spred-

ningen af COVID-19.

Tiltaget indebærer, at personer, der ønsker at indrejse i Danmark, og som

ikke er danske statsborgere eller bor i Danmark, må forvente at blive afvist

ved de danske grænser, herunder i danske lufthavne, medmindre de har et

anerkendelsesværdigt formål med indrejsen og ikke har synlig symptomer,

der vil kunne stamme fra COVID-19. Det bemærkes for så vidt angår god-

stransport, at der lægges stor vægt på behovet for at opretholde og ikke for-

sinke de nødvendige forsyningskæder, herunder fødevareforsyning, og Dan-

marks import og eksport af varer fra og til udlandet. Der vil derfor som ud-

gangspunkt ikke blive gennemført kontrol af godstransport.

Afvisningen foregår med hjemmel i udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 7, og

stk. 3, hvorefter tredjelandsstatsborgere og EU-borgere, der ikke allerede

har lovligt ophold i Danmark, kan afvises ved indrejsen fra et Schengenland

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 306: Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som led i indsatsen vedrørende COVID-19, fra justitsministeren

eller et ikke-Schengenland, hvis sundhedsmæssige grunde tilsiger, at udlæn-

dingen ikke bør have ophold her i landet.

Det følger af artikel 3, stk. 2, i Traktaten om Den Europæiske Union, at

unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed

uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer. I forlængelse

heraf fremgår det af artikel 21, stk. 1, i Traktaten om Den Europæiske Uni-

ons Funktionsmåde, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde

sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betin-

gelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

Disse gennemførelsesbestemmelser er udmøntet i Europa-Parlamentets og

Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres

familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes

område (Opholdsdirektivet).

Opholdsdirektivets artikel 29 omhandler begrænsninger i retten til indrejse

og ophold af hensyn til den offentlige sundhed og har følgende ordlyd:

”1. De eneste sygdomme, der kan begrunde foranstaltninger,

der begrænser den frie bevægelighed, er de sygdomme, der er

potentielt epidemiske ifølge relevante instrumenter fra Verdens-

sundhedsorganisationen, samt andre smitsomme infektionssyg-

domme eller parasitære sygdomme, for så vidt værtsmedlems-

staten har truffet beskyttelsesforanstaltninger mod dem for egne

statsborgere.

2. Sygdomme, der opstår efter de første tre måneder efter an-

komstdatoen, kan ikke begrunde en udsendelse af landet.

3. Værtsmedlemsstaten kan, hvis der foreligger begrundet for-

modning, inden for de første tre måneder efter ankomstdatoen,

kræve at personer, der har ret til ophold, underkastes en gratis

lægeundersøgelse for at fastslå, at de ikke lider af de sygdomme,

der er omhandlet i stk. 1. Sådanne lægeundersøgelser må dog

ikke gennemføres systematisk.”

Opholdsdirektivet er gennemført i dansk ret ved bekendtgørelse nr. 318 af

27. marts 2019 om ophold i Danmark for udlændinge, der er omfattet af Den

Europæiske Unions regler (EU-opholdsbekendtgørelsen).

Artikel 29 i opholdsdirektivet er gennemført i EU-opholdsbekendtgørelsens

§ 37, hvoraf det fremgår, at hensynet til den offentlige sundhed kan indgå i

vurderingen af, om der efter udlændingeloven kan ske afvisning af en ud-

REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 306: Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som led i indsatsen vedrørende COVID-19, fra justitsministeren

lænding, der er omfattet af EU-rettens regler om fri bevægelighed, hvis der

er tale om sygdomme, der ifølge WHO er potentielt epidemiske, eller andre

smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, og der er truf-

fet beskyttelsesforanstaltninger mod sådanne sygdomme i forhold til egne

statsborgere.

Det fremgår ikke nærmere af EU-opholdsdirektivet, hvad der menes med

kravet i artikel 29, stk. 1, om, at der skal være truffet beskyttelsesforanstalt-

ninger mod sådanne sygdomme i forhold til egne statsborgere, ligesom det

ikke umiddelbart ses at være nærmere fastlagt i forarbejderne til EU-op-

holdsdirektivet eller EU-Domstolens praksis, i hvilket omfang der skal være

parallelitet mellem de begrænsninger, der iværksættes over for udlændinge,

som er omfattet af EU-rettens regler om fri bevægelighed, og de beskyttel-

sesforanstaltninger der træffes i forhold til egne statsborgere.

Det fremgår imidlertid af forarbejderne til EU-opholdsdirektivet og EU-

Domstolens praksis, at medlemsstaterne ikke generelt og uden konkret be-

grundelse kan begrænse retten til fri bevægelighed og ophold af hensyn til

den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Begrænsninger i den fri be-

vægelighed er således underlagt et proportionalitetsprincip, hvilket vil sige,

at begrænsningerne skal være egnede, nødvendige og stå i et rimeligt for-

hold til det hensyn, der forsøges varetaget – f.eks. hensynet til den offentlige

sundhed.

Rejsevejledning er ikke et EU-anliggende, men er underlagt EU-landenes

nationale kompetence, hvorfor de forskellige landes rejsevejledninger kan

være forskellige. Udenrigsministeriet har den 13. marts 2020 skærpet sine

rejsevejledninger, så alle områder i verden, der ikke er røde, er blevet or-

ange. Det betyder, at alle ikke-nødvendige rejser i hele verden frarådes ind-

til videre frem til og med den 13. april 2020. Udenrigsministeriet er løbende

opmærksom på, om orange områder skal ændres til røde.

Danskere på rejse, der returnerer fra eller har været i orange områder, op-

fordres ligesom alle danskere til i videst muligt omfang ikke at møde fysisk

ind på arbejde, men arbejde hjemmefra eller lign., mens rejsende, der retur-

nerer fra eller har været i røde områder, opfordres til under alle omstændig-

heder at holde sig hjemme i 14 dage.

Den danske regering har løbende truffet nationale beskyttelsesforanstaltnin-

ger. Således blev der f.eks. den 11. marts 2020 taget en række tiltag, som

har til formål at inddæmme og afbøde de alvorlige konsekvenser af spred-

REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 306: Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som led i indsatsen vedrørende COVID-19, fra justitsministeren

ningen af COVID-19 i det danske samfund mest muligt, herunder blandt

andet at elever og studerende på alle uddannelsesinstitutioner sendes hjem,

at alle offentlige indendørs kulturinstitutioner, biblioteker, fritidstilbud mv.

lukker, at alle offentligt ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner, sen-

des hjem, og at alle offentlige skoler og dagtilbud lukkes.

Folketinget vedtog i forlængelse heraf ved 3. behandlingen den 12. marts

2020 lovforslag nr. L 133 om ændring af lov om foranstaltninger mod smit-

somme og andre overførbare sygdomme (Udvidelse af foranstaltninger til at

forebygge og inddæmme smitte samt sikring af kapacitetsmæssige ressour-

cer m.v.).

Loven giver bl.a. mulighed for at påbyde personer, som formodes at kunne

være smittet, at lade sig isolere, mulighed for i øget omfang at kunne forbyde

afholdelse af større forsamlinger, arrangementer, begivenheder m.v. og mu-

lighed for at forbyde adgang til eller lægge restriktioner på transportmidler.

Loven giver også myndighederne øgede opsporingsmuligheder, bl.a. ved at

give sundheds- og ældreministeren mulighed for at fastsætte regler om op-

lysningsforpligtelser.

De danske sundhedsmyndigheder anbefaler i den aktuelle situation med

smittespredning, at personer med symptomer bliver i eget hjem for ikke at

smitte andre. Ud fra et forsigtighedsprincip anbefales alle, at man så vidt

mulig holder afstand til andre.

ECDC (European Centre for Disease Prevention and Control) anfører i deres

Risk Assessment rapport fra 12. marts 2020, at man bl.a. skal undgå store

forsamlinger. På arbejdspladser skal man holde fysisk afstand og anvende

telemøder, aflyse møder og ikke nødvendige rejser. Følgende fremgår af

rapporten (side 2):

“

Social

distancing measures should be implemented early in order to

mitigate the impact of the epidemic and to delay the epidemic peak.

This can interrupt human-to-human transmission chains, prevent

further spread, reduce the intensity of the epidemic and slow down the

increase in cases, while allowing healthcare systems to prepare and

cope with an increased influx of patients. Such measures should

include:

the immediate isolation of symptomatic persons suspected or

confirmed to be infected with COVID-19;

the suspension of mass gatherings, taking into consideration the

size of the event, the density of participants and if the event is

in a confined indoor environment;

REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 306: Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som led i indsatsen vedrørende COVID-19, fra justitsministeren

social distancing measures at workplaces (for example

teleworking, suspension of meetings, cancellation of non-

essential travel);

measures in and closure of schools, taking into consideration

the uncertainty in the evidence of children in transmitting the

disease, need for day care for children, impact on nursing staff,

potential to increase transmission to vulnerable grandparents;

cordon sanitaire of residential areas with high levels of

community transmission.” (fremhævet her)

Det er på den baggrund Justitsministeriets vurdering, at der vil kunne ske

afvisning af udlændinge, der indrejser i medfør af udlændingelovens § 28,

stk. 1, nr. 7, og stk. 3, under henvisning til hensynet til den offentlige sund-

hed. Det gælder, uanset at de i forbindelse med ophold her i landet ville være

underlagt restriktioner, der svarer til dem, der gælder for personer, der bor

her i landet, og de restriktioner, de måtte have været underlagt i andre lande.

Det bemærkes i den forbindelse, at landene både i og uden for EU i forskel-

ligt omfang og tempo har indført beskyttelsesforanstaltninger, og at dette

billede løbende ændrer sig.

Med henblik på at sikre den fornødne proportionalitet tillades indrejse i Dan-

mark dog, når den indrejsende har et anerkendelsesværdigt formål, f.eks.

hvis den indrejsende skal levere varer eller tjenesteydelser, arbejde i Dan-

mark, besøge alvorligt syge eller døende familiemedlemmer i Danmark eller

agere primær omsorgsperson for mindreårige børn i Danmark. Et initiativ,

der indebærer en fuldstændig og systematisk afvisning af enhver indrej-

sende, vurderes således ikke at kunne gennemføres inden for Danmarks in-

ternationale forpligtelser.

Det bemærkes, at der ikke foreligger sammenlignelige fortilfælde, hvorfor

ovennævnte vurdering er forbundet med en procesrisiko.

Som følge af Danmarks internationale forpligtelser vil det ikke være muligt

at afvise asylansøgere ved grænsen.

Ved brev af 13. marts 2020 blev Folketingets Retsudvalg orienteret om

Justitsministeriets brev til EU-Kommissionen om den danske regerings be-

slutning om at udvide den midlertidige grænsekontrol til alle danske græn-

ser.

Den midlertidige grænsekontrol i Danmark gennemføres på baggrund af ar-

tikel 25 og 27 i Schengengrænsekodeksen, hvor det generelle kriterie for

REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 306: Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som led i indsatsen vedrørende COVID-19, fra justitsministeren

gennemførelse af midlertidig grænsekontrol er, at der skal foreligge en al-

vorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed.

Ved vurderingen skal der navnlig tages hensyn til på den ene side de sand-

synlige virkninger af truslen mod den offentlige orden eller den indre sik-

kerhed og på den anden side grænsekontrollens sandsynlige virkning for den

frie bevægelighed for personer i Schengenområdet.

Der er ikke fastsat nærmere retningslinjer for denne vurdering, som det i

første omgang er op til den enkelte medlemsstat at foretage. Selv om det

ikke fremgår udtrykkeligt af Schengengrænsekodeksen, at der kan indføres

midlertidig grænsekontrol på grund af en alvorlig trussel mod den offentlige

sundhed, er det Justitsministeriets vurdering, at en alvorlig trussel mod men-

neskers sundhed forårsaget af en pandemisk sygdom kan påvirke en stat i et

sådant omfang, at beskyttelsesforanstaltninger herimod kan henføres under

den offentlige orden og den indre sikkerhed.

Dette underbygges endvidere af, at det fremgår af EU-Kommissionens de-

dikerede hjemmeside om COVID-19, at der er mulighed for, at EU-landene

kan genindføre midlertidig grænsekontrol ved de indre grænser af hensyn til

den offentlige orden eller den indre sikkerhed. EU-Kommissionen bemær-

ker dog samtidig, at genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser

med henblik på nægtelse af indrejse ifølge WHO og andre ikke betragtes

som en hensigtsmæssig forebyggende (eller afhjælpende) foranstaltning.

Det bemærkes, at en række andre europæiske stater, som f.eks. Østrig,

Schweiz, Polen, Tjekkiet, Cypern, Estland, Litauen og Norge samt Tyskland

har meddelt, at de allerede har eller vil gennemføre en midlertidig grænse-

kontrol på grund af smitterisiko for COVID-19.

Det bemærkes afslutningsvis, at EU og medlemsstaterne ud fra det grund-

læggende EU-retlige forsigtighedsprincip kan handle, hvis en trussel for

bl.a. menneskers liv og sundhed er tilstrækkelig stor, selv om der endnu ikke

foreligger de nødvendige videnskabelige data. Forsigtighedsprincippet mu-

liggør således, at der kan træffes politiske beslutninger, uanset en videnska-

belig usikkerhed, eller at de nødvendige videnskabelige data endnu ikke fo-

religger fuldt ud.

WHO har erklæret, at COVID-19, som er en smitsom infektionssygdom, er

en pandemi. Samtidigt har WHO som nævnt udtalt, at grænsekontrol med

henblik på nægtelse af indrejse ikke betragtes som en hensigtsmæssig fore-

REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 306: Notat om den EU-retlige vurdering af grænsekontrol og afvisning som led i indsatsen vedrørende COVID-19, fra justitsministeren

byggende (eller afhjælpende) foranstaltning. Der foreligger imidlertid ikke

nogen erfaringer eller videnskabelig evidens på nuværende tidspunkt med

hensyn til effekten af en genindførelse af grænsekontrol med henblik på

nægtelse af indrejse i forhold til bekæmpelse af udbredelsen af COVID-19

i den enkelte stat i en situation, hvor den pågældende stat har truffet en lang

række væsentlige beskyttelsesforanstaltninger som led i indsatsen mod

COV-19.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at det også ud fra det

EU-retlige forsigtighedsprincip er muligt for Danmark at udvide den eksi-

sterende midlertidige grænsekontrol til at omfatte alle Danmarks grænser

med henblik på at afvise personer, der er tredjelandsstatsborgere og EU-

borgere, der ikke allerede har lovligt ophold i Danmark, og som ikke har et

anerkendelsesværdigt formål, som led i indsatsen for at begrænse sprednin-

gen af COVID-19 i Danmark.