REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 102: Supplerende samlenotat forud for rådsmøde (RIA) 2.-3. december 2019 vedrørende et direktivforslag inden for Justitsministeriets ansvarsområde, der skal forelægges Folketingets Europaudvalg den 29. november 2019, fra justitsministeren

Retsudvalget 2019-20
REU Alm.del Bilag 102
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

25. november 2019

Formueretskontoret

Nikolaj Bak-Christensen

2017-450-0006

1309635

Samlenotat

Forslag til direktiv om en fremskyndet udenretlig mekanisme for fyl-

destgørelse af sikkerhedsstillelser (AECE)

Revideret udgave af grund- og nærhedsnotat af 17. maj 2018. Nye afsnit er

markeret med en streg i margenen.

KOM(2018) 135

Sagen er ikke på dagsordenen for rådsmødet (retlige og indre anliggender)

den 2.-3. december 2019.

Mandat med henblik på indledning af forhandlinger med Europa-Parla-

mentet.

1. Resumé

Kommissionen fremsatte den 14. marts 2018 et forslag til direktiv om udvik-

ling af markeder for misligholdte lån (NPL) og etablering af et udenretligt

værktøj til hurtig realisering af aktiver, der er stillet som sikkerhed for gæld.

Initiativet følger af en handlingsplan vedrørende NPL vedtaget på ECOFIN

den 11. juli 2017 med henblik på at håndtere den allerede eksisterende behold-

ning af NPL hos kreditinstitutter samt forhindre fremtidig væsentlig opbyg-

Ved udarbejdelsen af dette notat er der taget udgangspunkt i grund- og nærhedsnotatet

af 17. maj 2018. Den del af grund- og nærhedsnotatet vedrørende de sekundærer marke-

der er udtaget af notatet. Der henvises til forklaringen i resuméet.

Der henvises til Kommissionens direktivforslag om kreditservicevirksomheder, kredit-

købere og realisering af sikkerhedsstillelse, idet reglerne i direktivforslag om en frem-

skyndet udenretlig mekanisme for fyldestgørelse af sikkerhedsstillelser oprindeligt var en

del af direktivet.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 102: Supplerende samlenotat forud for rådsmøde (RIA) 2.-3. december 2019 vedrørende et direktivforslag inden for Justitsministeriets ansvarsområde, der skal forelægges Folketingets Europaudvalg den 29. november 2019, fra justitsministeren

ning af NPL på kreditinstitutternes balancer, som begrænser kreditinstitutters

mulighed for udlån til virksomheder og borgere.

Det oprindelige forslag bestod af to dele. Den første del, den såkaldte NPL-

del, skal fremme udviklingen af sekundære markeder for misligholdte lån,

hvor kreditinstitutter kan sælge NPL til tredjeparter, såkaldte kreditkøbere, og

hvor f.eks. kreditkøbere kan overlade serviceringen (administration mv.) af

gælden til såkaldte kreditservicevirksomheder. Den anden del, den såkaldte

AECE-del, introducerer et værktøj (AECE), som skal lette primært kreditin-

stitutternes adgang til at realisere aktiver, der er stillet som sikkerhed for lån.

Begge dele skal gøre det nemmere at nedbringe omfanget af NPL i kreditin-

stitutterne og frigøre udlånskapacitet til sunde udlån.

Forslaget har siden fremsættelsen været forhandlet i Rådet. Det rumænske for-

mandskab fremlagde i foråret 2019 et kompromisforslag til NPL-delen vedrø-

rende de sekundære markeder for NPL. Dette kompromisforslag blev forelagt

for Folketingets Europaudvalg den 11. marts 2019. Denne del behandles der-

for ikke videre i dette notat.

Rådet og Europa-Parlamentet har efterfølgende besluttet at opdele det oprin-

delige direktivforslag i to selvstændige direktivforslag. Et forslag om kredit-

servicevirksomheder og kreditkøbere (NPL-delen) og et forslag om en frem-

skyndet udenretlig mekanisme for fyldestgørelse af sikkerhedsstillelser

(AECE-delen).

Det finske formandskab har fremlagt et kompromisforslag til direktivet om en

fremskyndet udenretlig mekanisme for fyldestgørelse af sikkerhedsstillelser

(AECE-delen). Sagen er på dagsorden i Coreper den 27. november 2019. Det

forventes, at der på mødet opnås enighed om, at der kan indledes forhandlin-

ger med Europa-Parlamentet om direktivforslaget.

Det foreliggende forslag forventes at give anledning til at foretage ændringer i

dansk lovgivning, enten i form af ændringer af retsplejeloven eller i form af en

ny lov, der implementerer direktivet.

Regeringen kan acceptere forslaget.

2. Baggrund

Misligholdte lån i kreditinstitutter (’non-performing loans’, NPL) har været

en udfordring i EU i lyset af finanskrisen. NPL har generelt været faldende

de senere år, bl.a. som følge af en række tiltag på EU-niveau. Kreditinstitut-

ter i nogle EU-lande har dog fortsat en relativt høj andel af NPL. NPL er

lån, hvor låntager ikke i tilstrækkeligt omfang betaler forfaldne renter og af-

drag til kreditinstituttet, eller hvor låntager ikke i tilstrækkelig grad kan for-

ventes at honorere den indgåede aftale med kreditinstituttet.

Håndtering af NPL vil være med til at reducere risiciene i det finansielle sy-

stem yderligere og gøre det muligt for kreditinstitutter at fokusere på udlån

til virksomheder og borgere.

Rådet (ECOFIN) vedtog den 11. juli 2017 en handlingsplan for behandling

af NPL. Handlingsplanen indeholder en samlet tilgang, der fokuserer på en

kombination af politiske tiltag på fire områder: banktilsyn og -regulering,

reform af rammerne for rekonstruktion, insolvens og gældsinddrivelse/rea-

lisering af sikkerhed, udvikling af sekundære markeder for NPL samt re-

strukturering af kreditinstitutter. Som opfølgning herpå fremsatte Kommis-

sionen 14. marts 2018 en samlet pakke med konkrete forslag vedrørende

NPL. Nærværende forslag om en fremskyndet udenretlig mekanisme for fyl-

destgørelse af sikkerhedsstillelser er en del af denne pakke.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske

Unions funktionsmåde (TEUF), der tillægger Europa-Parlamentet og Rådet

beføjelser til at tilnærme love og bestemmelser hen imod det indre marked.

Forslaget behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure, hvor Rå-

det træffer beslutning med kvalificeret flertal.

3. Formål og indhold

Formålet med forslaget er at forhindre, at der fremover opbygges NPL på kre-

ditinstitutters balancer. Det skal styrke den finansielle stabilitet i EU og samti-

dig øge adgangen til kapital for virksomheder.

Forslaget har til hensigt at øge effektiviteten af proceduren for fyldestgørelse

gennem en særskilt procedure for fremskyndet udenretlig fyldestgørelse af ak-

tiver, der er stillet som sikkerhed for lån (Accelerated Extrajudicial Collateral

Enforcement (AECE)). Forslaget skal gøre det mere attraktivt for kreditinsti-

tutter at foretage udlån, da de i højere grad vil have mulighed for at realisere

aktiver, der er stillet som sikkerhed for lån, som misligholdes.

AECE skal ud-

gøre et alternativ til eksisterende nationale muligheder for at inddrive gæld

i de enkelte medlemsstater.

Det finske formandskab har fremlagt kompromisforslag til direktivet om en

fremskyndet udenretlig mekanisme for fyldestgørelse af sikkerhedsstillelser.

Kompromisforslaget lader det i høj grad være op til medlemsstaterne, hvordan

de ønsker at indføre AECE. Forslaget indeholder således flere valgmuligheder

for medlemsstaterne til at vælge, hvilke metoder der kan anvendes til fyldest-

gørelse. Medlemsstaterne skal ifølge forslaget sikre, at långiveren i tilfælde,

hvor skyldneren misligholder låneaftalen, kan fuldbyrde sikkerhedsstillelsen

enten ved, at aktivet sættes på tvangsauktion (uden forudgående udlæg, jf. af-

snit 6 om gældende dansk ret), eller ved at overdrage ejerskabet over aktivet

til långiver. Medlemsstaterne kan efter forslaget beslutte, om én eller begge

metoder skal implementeres i national ret. Medlemsstaterne kan dermed også

vælge alene at give mulighed for indenretlig fuldbyrdelse (ved en tvangsauk-

tion uden forudgående udlæg).

Anvendelsesområde

Direktivforslaget finder ikke anvendelse over for forbrugere. Der kan såle-

des alene indgås aftale om AECE i erhvervslåneforhold mellem et kreditin-

stitut og en erhvervsdrivende låntager, hvor låntager har stillet fast ejendom

eller løsøre til sikkerhed for lånet. AECE kan dog ikke anvendes i de til-

fælde, hvor långiveren har opnået sikkerhed i en fast ejendom, som anven-

des til beboelse for den erhvervsdrivende låntager.

Efter direktivforslaget er det en forudsætning, at der mellem parterne er ind-

gået en forudgående skriftlig aftale om anvendelse af AECE i det konkrete

skyldforhold, eller at parterne har tiltrådt et notarbekræftet dokument om af-

talen, såfremt der i den enkelte medlemsstat stilles krav herom.

Efter kompromisforslaget skal den enkelte medlemsstat sikre, at en sådan

aftale kan anvendes som grundlag for anvendelse af AECE, uden at der er

behov for at sikre et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag ved domstolene, forudsat

at alle betingelserne for anvendelse af AECE er opfyldt. Det fremgår deru-

dover, at forlaget ikke berører den retlige beskyttelse, som låntager, långi-

vere og tredjeparter nyder i medfør af EU-retten eller national ret, herunder

retten til at anfægte fuldbyrdelsen.

Derudover stiller direktivforslaget krav om, at der i aftalen angives en peri-

ode efter indtrædelsen af den begivenhed, der udløser anvendelsen af

AECE, hvor låntageren kan tilbagebetale lånet uden iværksættelsen af denne

proces. Endvidere er der fastsat krav til udpegningen af en valuar og værdi-

ansættelsen af aktivet samt krav om, at medlemsstaterne sikrer, at den frem-

skyndede udenretlige fyldestgørelse af sikkerhedsstillelsen kan gennemfø-

res ved offentlig auktion og/eller privat salg.

Det fremgår af kompromisforslaget, at fyldestgørelse af sikkerhedsstillen nu

kan gennemføres ved tvangsauktion og/eller overdragelse af ejerskabet over

aktivet til kreditor.

Anvendelse af AECE kan ikke ske i de tilfælde, hvor der er indledt rekon-

struktions- eller konkursbehandling.

Direktivforslaget indebærer desuden, at medlemsstaterne skal sikre, at kre-

ditors anvendelse af AECE ikke påvirker prioritetsrækkefølgen for eventu-

elt konkurrerende rettigheder i det aktiv, der er stillet som sikkerhed.

Kompromisforslaget præciserer Kommissionens forslag, således at fuldbyr-

delse af en aftale om AECE ikke berører konkurrerende rettigheder på en

anden måde, end hvad der følger af nationale regler. Derudover har med-

lemsstaterne kompetence til at definere, hvordan forskellige fuldbyrdelses-

procedurer skal fungere i forhold til hinanden, når de kan avendes på det

samme aktiv.

Direktivforslaget indeholder derudover regler om muligheden for at over-

drage kreditaftaler med sikkerhedsstillelse til tredjemand. Medlemsstaterne

skal sikre, at et kreditinstitut eller et datterselskab af et kreditinstitut, der er-

hverver en kreditaftale, som giver ret til at anvende AECE, kan anvende

AECE på samme vilkår som overdrageren.

Kompromisforslaget udvider anvendelsesområdet i forhold til Kommissio-

nens forslag, således at kreditkøbere, der erhverver en kreditaftale, som gi-

ver ret til at anvende AECE, også skal kunne anvende AECE på samme vil-

kår som overdrageren. Derudover kan medlemsstaterne bestemme, at dette

også skal gælde for andre end kreditinstitutter og kreditkøbere.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslaget. Europa-Parlamentet har

endnu ikke vedtaget sin holdning til forslaget.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen angiver, at formålet med forslaget, er at forhindre en fremtidig

opbygning af NPL i EU ved at introducere en fælles fremskyndet udenretlig

mekanisme for fyldestgørelse af sikkerhedsstillelser.

Derudover anfører Kommissionen, at reglerne om fuldbyrdelse er forskellige

fra land til land, og at det ofte kan være forbundet med lange sagsbehandling-

stider og omkostninger at få realiseret et aktiv, der er stillet som sikkerhed for

lån.

Regeringens vurdering er, at forslaget er i overensstemmelse med nærheds-

princippet.

6. Gældende dansk ret

Tinglysning som sikringsakt

Tinglysningsloven indeholder regler om tinglysning af rettigheder over fast

ejendom, biler, andelsboliger og visse former for løsøre. En kreditor, der har

opnået sikkerhed i et af skyldnerens aktiver inden for tinglysningslovens an-

vendelsesområde, skal foretage digital tinglysning af sin rettighed for at

opnå beskyttelse mod konkurrerende rettighedshavere.

En rettighedshaver vil således ved opslag i det digitale tinglysningssystem

kunne se den indbyrdes prioritetsstilling mellem eventuelt flere konkurre-

rende rettigheder.

Tvangsfuldbyrdelse

Retsplejelovens fjerde afsnit indeholder regler om grundlaget for og frem-

gangsmåden ved tvangsfuldbyrdelse, dvs. at kreditor får rettens hjælp til at

gennemtvinge sit krav. Et pantebrev, herunder et ejerpantebrev eller skades-

løsbrev, kan efter reglerne i retsplejeloven anvendes som grundlag for

tvangsfuldbyrdelse.

Har en kreditor til sikkerhed for et lån fået pant i et af skyldnerens aktiver,

kan kreditor i tilfælde af skyldnerens manglende betaling af forfalden gæld

anmode om tvangsfuldbyrdelse. Anmodning om tvangsfuldbyrdelse indgi-

ves til fogedretten, som foretager en prøvelse af grundlaget for tvangsfuld-

byrdelsen.

Såfremt debitor fremsætter indsigelser mod grundlaget for fuldbyrdelsen,

og det efter den bevisførelse, der kan ske ved fogedretten, findes betænke-

ligt at fremme forretningen, nægter fogedretten at efterkomme anmodnin-

gen om tvangsfuldbyrdelse.

Imødekommer fogedretten anmodningen om tvangsfuldbyrdelse, kan der

foretages udlæg efter reglerne i retsplejelovens kapitel 47 eller udlæg til

forauktionering, dvs. udlæg, der giver kreditor ret til at sætte det udlagte på

offentlig auktion og tage sig betalt af auktionssummen. Der kan foretages

udlæg i rede penge samt i fast ejendom, løsøre, fordringer og andre aktiver,

hvis identitet kan fastslås, men ikke i fremtidige erhvervelser.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af direktivforslaget forventes at have lovgivningsmæssige

konsekvenser, da der efter gældende dansk ret som udgangspunkt ikke er

mulighed for tvangsauktion uden forudgående udlæg. Direktivet vil i givet

fald kunne gennemføres ved en ændring af retsplejeloven og/eller ved en

særlig lov.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Kompromisforslaget vurderes potentielt at kunne have visse økonomiske

konsekvenser, idet AECE kan føre til, at domstolene skal gennemføre flere

tvangsauktioner. Det kan på nuværende tidspunkt ikke vurderes konkret,

hvor meget AECE vil blive anvendt, og dermed hvad de økonomiske kon-

sekvenser vil være. Det er imidlertid på et foreløbigt grundlag og med usik-

kerhed vurderingen, at det velfungerende inddrivelsessystem i Danmark vil

betyde, at konsekvenserne i Danmark vil være relativt begrænsede.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes umiddelbart at kunne have positive samfundsøkonomi-

ske konsekvenser, i det omfang det medvirker til at skabe et velfungerende

sekundært marked for NPL. Det kan medvirke til at nedbringe en fremtidig

ophobning af NPL hos bankerne. Det bemærkes dog, at Danmark ikke har

udfordringer med store mængder NPL.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Det vurderes umiddelbart, at forslaget kan have erhvervsøkonomiske kon-

sekvenser, hvis implementeringen af forslaget medfører nye krav om indbe-

retning og dokumentation ved indførelsen af AECE i de tilfælde, hvor par-

terne vælger at benytte sig af AECE. De erhvervsmæssige konsekvenser kan

ikke kvantificeres på nuværende tidspunkt.

8. Høring

Det fremgår af grund- og nærhedsnotatet af 17. maj 2018, at forslaget har

været i sendt høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor, og at

der i den forbindelse blev modtaget høringssvar fra Finans Danmark (FiDa)

og Landbrug og Fødevarer (L&F). FiDa og L&F anførte, at der i Danmark

ikke er nogen betydelige hindringer for realisering af sikrede lån, og at man

derfor ikke ser noget behov for en udenretlig mekanisme for realisering af

sikkerhedsstillelser.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Kommissionens forslag om en fremskyndet udenretlig mekanisme for fyldest-

gørelse af sikkerhedsstillelser har mødt skepsis fra en række EU-lande, fordi

forslaget potentielt kan have betydning for landenes nationale regler om ind-

drivelse af misligholdt gæld, herunder allerede velfungerende inddrivelsesre-

gimer. Det foreliggende kompromisforslag støttes generelt af medlemssta-

terne.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen er generelt positiv over for, at man forsøger at håndtere pro-

blemstillingen med misligholdte lån i EU.

Regeringen ser dog ikke noget behov for at indføre en fremskyndet udenret-

lig mekanisme for fyldestgørelse af sikkerhedsstillelser i Danmark.

Regeringen kan imidlertid acceptere formandskabets kompromisforslag.

Kompromisforslaget lader det bl.a. i høj grad være op til medlemsstaterne,

hvordan de ønsker at indføre AECE. Der er valgmuligheder for medlems-

staterne i forhold til, hvilke metoder der kan anvendes til fyldestgørelse.

Kompromisforslaget præciserer Kommissionens forslag, således at fuldbyr-

delse på baggrund af en aftale om AECE ikke berører konkurrerende rettig-

heder på anden måde, end hvad der følger af nationale regler. Derudover har

medlemsstaterne kompetence til at definere, hvordan forskellige fuldbyrdel-

sesprocedurer skal fungere i forhold til hinanden, når de anvendes på det

samme aktiv.

Regeringen har under forhandlingerne arbejdet for at sikre debitors retssik-

kerhed i forbindelse med fyldestgørelsen.

Regeringen støtter, at AECE ikke skal kunne påvirke eventuelt indledt re-

konstruktions- eller konkursbehandling.

Regeringen støtter, at AECE alene kan finde anvendelse i de pågældende

erhvervslåneforhold.

Regeringen støtter endvidere, at en kreditors anvendelse af AECE ikke må

påvirke prioritetsrækkefølgen for eventuelt konkurrerende rettighedshavere.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg til orientering

den 4. oktober 2019.