MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del Bilag 614
Offentligt

Udvidet nabotjek ifm.

implementering af

producentansvar for

emballage

Hovedrapport

Juni 2020

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Udgiver: Miljø- og Fødevareministeriet

Redaktion:

Lena Holm Christensen, NIRAS

Uffe Sønderhousen, NIRAS

Mikael Hallstrøm Eriksen, NIRAS

Jesper Jakobsen, NIRAS

Mathilde Kremmer Broberg, NIRAS

David Rud Seerup, NIRAS

Gitte Rüsz Andersen, NIRAS

Inge Werther, NIRAS

Birgitte Ettrup, Circle Development

ISBN: 978-87-7120-186-4

Miljø- og Fødevareministeriet offentliggør rapporter og analyser inden for miljøsektoren, som er finansieret af Miljø- og

Fødevareministeriet. Det skal bemærkes, at en sådan offentliggørelse ikke nødvendigvis betyder, at den pågældende

analyse er udtryk for Miljø- og Fødevareministeriet synspunkter. Offentliggørelsen betyder imidlertid, at Miljø- og

Fødevareministeriet finder, at indholdet udgør et væsentligt indlæg i debatten omkring den danske miljøpolitik.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Indhold

1.1

1.2

1.3

1.4

2.1

2.2

2.2.1

2.2.2

4.1

4.1.1

4.1.1.1

4.1.2

4.1.2.1

4.1.3

4.1.3.1

4.1.3.2

4.1.4

4.1.4.1

4.1.5

5.1

5.1.1

5.1.1.1

5.1.1.2

5.1.2

5.1.3

5.1.4

5.1.4.1

5.2

5.3

6.1.1

6.1.2

6.1.3

Læsevejledning

Hovedrapporten

Opsamlingsrapporten

Landerapporten

Forkortelser

Indledning

Formål

Metode

Dataindsamling

Analyse

Opbygning af ordninger til producentansvar (EPR)

Grænseflader og erfaringer

Ansvarsfordeling og grænseflader

Nationale myndigheder

Opsamling af erfaringer fra landene i forhold det nationale myndighedsniveau

EPR-koordinerende funktioner

Opsamling af erfaringer fra landene i forhold producentansvarskoordinerende

funktioner

EPR-udførende funktioner

Organisering af KO’er

Opsamling af erfaringer fra landene i forhold producentansvarsudførende

funktioner

Kommuner

Opsamling af erfaringer fra landene i forhold til kommuner

Indrapportering og dokumentation

Producentansvars-elementer

Aktører og roller

Definition af producenten (hvem er forpligtet)

Definition af husholdnings- og erhvervsemballageaffald

Bagatelgrænse for producentansvarsforpligtigelse

Clearinghouse

Kollektive

ordninger (KO’er)

Kommuner

Funktion

Pantordninger

Finansiering

Fremme af eco-design

Erfaringer med miljøgraduerede finansielle bidrag

Kampagner og rådgivning

Andre incitamenter end økonomiske

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Kommunikation og samarbejde

Litteraturliste

Bilag 1.Oversigt over interviewede aktører

Bilag 1.1

Tyskland

Bilag 1.2

Sverige

Bilag 1.3

Belgien

Bilag 1.4

Holland

Bilag 2.Program for studietur

Bilag 3.Det danske affaldssystem

Bilag 3.1

Hvordan samler vi affald ind i Danmark

Bilag 3.2

Emballageaffaldets andel af den samlede affaldsmængde

Bilag 3.3

Dansk Retursystem A/S

Bilag 3.4

DPA

–

WEEE, batterier, biler/dæk mv.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

1. Læsevejledning

Denne Hovedrapport er en del af afrapporteringen for projektet ”Udvidet nabotjek ifm. imple-

mentering af producentansvar for emballage”, som NIRAS har gennemført for Miljø-

og Føde-

vareministeriet. Projektet har undersøgt, hvordan hhv. Tyskland, Sverige, Holland og Belgien

har indført producentansvarsordninger for emballage. Foruden hovedrapporten er der udar-

bejdet en Opsamlingsrapport og en Landerapport.

Hovedrapporten bygger på informationer fra landerapporten, men kan læses som en selv-

stændig rapport. Landerapporten er relevant ift. et mere detaljeret indblik i de enkelte landes

producentansvarsordninger, mens opsamlingsrapporten er relevant for læsere, der ønsker et

overblik over de opsamlede erfaringer og læring.

1.1

Hovedrapporten

Hovedrapporten beskriver producentansvarsordningerne på tværs af de undersøgte lande og

belyser de forskellige elementer i ordningerne i relation til danske forhold.

I kapitel 2 beskrives formålet med projektet, den metode, der er benyttet, hvordan data er

indsamlet samt hvordan disse er bearbejdet og analyseret.

De overordnede fællestræk for opbygningen af producentansvarsordningerne i de undersøgte

nabolande beskrives i kapitel

3 ”Opbygning af systemer til producentansvar”, mens Kapitel 4

”Grænseflader og erfaringer” beskriver, hvilke ansvarsområder de forskellige organisatoriske

niveauer i ordningerne har, og hvordan grænsefladerne mellem de forskellige niveauer hånd-

teres. Desuden præsenteres eksempler på erfaringer angående dette fra de enkelte lande.

Kapitel 5 beskriver en række grundlæggende elementer i nabolandenes producentansvars-

ordninger for emballager, som vurderes til at være væsentlige ift. et kommende danske produ-

centansvar:

•

Afsnit 5.1 Aktører og roller: Afsnittet er organiseret efter aktører og omfatter en skematisk

beskrivelse af aktøren, herunder en beskrivelse af de producentansvarselementer, der knyt-

ter sig til aktøren, samt hvilke modeller, der er fundet for det enkelte element i de undersøg-

te lande. Der gives eksempler på erfaringer med de beskrevne modeller og en beskrivelse

af fordele og ulemper samt ligheder og forskelle i forhold til det danske system.

•

Afsnit 5.2 Pantordninger er ikke altid en integreret del af producentansvarsordningen, men

eventuelle pantordninger har naturligvis stor indflydelse på producentansvaret, og behand-

les derfor i et selvstændigt afsnit.

•

Afsnit 5.3 Finansiering: Dette afsnit behandler finansieringen af producentansvarets opga-

ver, samt erfaringer i forbindelse med omkostninger og indtægter. Desuden beskrives for-

skellige tilgange til opkrævning af finansielle bidrag, modellernes fordele og ulemper samt

ligheder og forskelle i forhold til det danske system beskrives

Fremme af Eco-design beskrives i kapitel 6 ift. nogle af de tiltag, de undersøgte lande har

iværksat for at fremme Eco-design, samt erfaringer fra disse tiltag. Afslutningsvis beskrives i

kapitel 7 ”Kommunikation og samarbejde”, hvilken betydning kommunikative og formidlings-

mæssige opgaver har for producentansvarsordningerne.

Rapporten indeholder tre bilag. Bilag 1, hvor der findes en liste over de aktører, der er blevet

interviewet ifm. udarbejdelse af rapporten og bilag 2, som indeholder programmet for en stu-

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

dietur til Tyskland og Holland, der blev gennemført ifm. udarbejdelse af rapporten. Bilag 3 med

en beskrivelse af det danske affaldssystem, og omfatter følgende:

•

Hvordan samler vi ind i Danmark: Overordnet beskrivelse af organisering af affaldsindsam-

ling i Danmark og den regulering der sætter rammevilkårene

•

Emballageaffaldets andel af den samlede affaldsmængde: Viser bl.a. de danske genanven-

delsesprocenter af emballager fordelt på materialer i forhold til nuværende og fremtidige EU

målsætninger for de enkelte materialer.

•

Dansk Retursystem: Dansk retursystem beskrives som eksempel på en dansk producentan-

svarsordning, der også håndterer emballage.

•

DPA

–

WEEE, batterier, biler, dæk: Beskrivelse af de øvrige danske producentansvarsord-

ninger, der er samlet i DPA

–

Dansk Producentansvarssystem

1.2

Opsamlingsrapporten

Opsamlingsrapporten samler de vigtigste fund i de undersøgte nabolande samt vurderer de

væsentligste erfaringer, som kan være til inspiration og læring i et kommende dansk produ-

centansvar for emballager.

Kapitel 1 er en læsevejledning tilsvarende denne læsevejledning.

Indledningen i kapitel 2 giver en kort baggrund og formålet med projektet.

Kapitel 3 ”Opsamling” består af 3 afsnit,

der opsamler og uddrager de vigtigste elementer og

erfaringer fra de undersøgte nabolande. Afsnit 3.1 beskriver kort, hvordan nabolandene har

organiseret deres producentansvarsordninger for emballage, samt hvordan ordningen admini-

streres. I afsnit 3.2 opsummeres, hvordan ansvaret er fordelt mellem producentansvarets

aktører, herunder grænseflader mellem ansvarsfordelingen. Endelig opsamles erfaringer og

læring på tværs af nabolandene i afsnit 3.3 for en række områder f.eks. organiseringsmodel-

ler, indsamling og afsætning af emballageaffald, krav til indrapportering og dokumentation,

definitioner, finansiering, pantordninger mv.

I kapitel 4 ”Summary” er opsamlingen oversat til engelsk.

1.3

Landerapporten

Landerapporten indeholder et metodeafsnit og et afsnit om hver af de undersøgte nabolande

Tyskland, Sverige, Belgien og Holland.

Afsnittene om nabolandene er struktureret således:

•

Affaldsindsamling: Beskrivelse af organisering af landets affaldssystem, herunder hvilke

fraktioner der indsamles, hvordan der indsamles (fx kuber eller husstandsindsamling) og

hvem der har ansvaret for indsamlingen

•

Producentansvarets historik: Beskriver udviklingen af landets producentansvarsordning.

Afsnittet beskriver, hvilke ændringer, der har været foretaget i ordningen og beskriver bag-

grunden for ændringerne.

•

Lovgivning om producentansvar: Beskriver lovgivningen i de respektive lande, herunder

diverse definitioner samt genanvendelsesmål.

•

Opbygning af producentansvarsordningen: Beskriver den overordnede organisering af ord-

ningen samt bidragsstruktur

•

Aktører: Beskriver de enkelte aktørers roller og ansvarsområder

•

Materialestrømme og mængder: Beskriver emballagernes vej igennem værdikæden og

omfatter information om mængder, genanvendelsesprocenter mv.

•

Tilsyn, data og pengestrømme: Beskriver aktørernes indbyrdes relationer ift. tilsyn, data og

pengestrømme

•

Erfaringer: Opsamling af væsentlige erfaringer fra landet

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

1.4

Forkortelser

EPR:

Extended Producer Responsibility, som på dansk hedder udvidet producentansvar. I

rapporten anvendes primært begrebet producentansvar.

KO:

Kollektiv Ordning, som er en organisation, der varetager producentansvaret for flere pro-

ducenter.

WEEE:

Waste Electrical and Electronic Equipment, som omfatter affald bestående af elektri-

ske og elektroniske apparater. Elektronikaffald er omfattet af EU’s WEEE direktiv og der er

indført

krav om implementering af producentansvar i EU’s medlemslande på området.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

2. Indledning

En revision af EU’s emballagedirektiv medfører, at der i Danmark skal indføres et producent-

ansvar for emballage senest 31. december 2024. Miljø- og Fødevareministeriet (MFVM) har

på den baggrund efterspurgt nuanceret viden om erfaringer fra en række nabolande, der alle-

rede i dag har udvidet producentansvar for emballage, som inspiration til et kommende dansk

producentansvar for emballager.

Nærværende rapport

udgør en selvstændig opfølgning på rapporten ”Nabotjek vedrørende

udvidet producentansvar for emballage og emballageaffald”

, hvori producentansvarsmodel-

lerne for emballageaffald i henholdsvis Belgien, Holland, Tyskland og Sverige blev beskrevet.

2.1

Formål

Formålet med nærværende analyse har været at indhente detaljerede erfaringer om produ-

centansvarsmodellerne for emballage i Belgien, Holland, Tyskland og Sverige. Dels med hen-

blik på at give en detaljeret beskrivelse af organiseringsmodeller, omkostninger, effektivitet,

genanvendelsesrater, incitamentsstrukturer og fordele og ulemper ved de forskellige modeller

set fra de forskellige involverede interessenters perspektiv. Dels med henblik på at lave en

sammenlignende analyse af, hvilke fordele og ulemper de forskellige måder at udforme et

producentansvar på, vil have i en dansk kontekst. Derudover, har det været et formål at hente

inspiration og forankre viden om nabolandenes producentansvar hos Miljø- og Fødevaremini-

steriets medarbejdere, hvilket er sket gennem afholdelsen af en 3-dages studietur til Tyskland

og Holland med besøg hos 11 aktører, der har direkte berøring med producentansvaret i de

pågældende lande.

2.2

Metode

For at skabe detaljeret viden om den praktiske og organisatoriske implementering af produ-

centansvaret i de fire nabolande samt grundlag for en vurdering af de forskellige producentan-

svarskomponenters relevans i en dansk kontekst, er der i analysen anvendt en kombination af

forskellige dataindsamlings- og analysemetoder.

2.2.1

Dataindsamling

De primære metoder i dataindsamlingen har været:

•

Litteraturstudie og online research.

Litteraturlisten rummer en samlet oversigt over

de dokumenter og materialer, der har været inddraget i analysen.

Interview med centrale aktører.

I hvert af de fire lande er der gennemført kvalitati-

ve, semi-strukturerede interview med repræsentanter for centrale aktører i produ-

centansvarsordningen (FIGUR 1). I alt er der gennemført interview med 24 aktører.

Oversigt over interviewede aktører findes i bilag 1.

Studietur til Tyskland og Holland.

Repræsentanter fra Miljø- og Fødevareministeri-

et og NIRAS besøgte centrale aktører i Tyskland og Holland. I alt blev der besøgt 11

aktører. Program for studieturen findes i bilag 2.

•

Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 29, Januar 2019:

https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/01/978-

87-7038-030-0.pdf

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

FIGUR 1.

Målgruppe for interview i de fire lande

Kilde: NIRAS

2.2.2

Analyse

På basis af det indsamlede datamateriale fra litteraturstudier, interview og studieture, er der

udarbejdet en detaljeret beskrivelse af producentansvarsordningen i henholdsvis Tyskland,

Sverige, Belgien og Holland. Denne beskrivelse kan findes i den selvstændige landerapport

”Producentansvarsordninger

i Tyskland, Sverige Holland og Belgien”. Derudover er der udar-

bejdet en beskrivelse af det danske affaldssystem, herunder den danske producentansvars-

ordning for WEEE og pantsystemet ”Dansk Retursystem”. Endelig er de centrale elementer i

en generisk ordning for udvidet producentansvar beskrevet på baggrund af de fundne produ-

centansvarsordninger og erfaringer hermed i de fire undersøgte lande.

Der har været særlig fokus på, hvordan producentansvarsordningerne er organiseret og fun-

gerer ift. indsamling og afsætning af husholdningsaffald, da kommunerne i Danmark er forplig-

tet til at indsamle alt affald herfra. Genanvendeligt erhvervsaffaldet indsamles i Danmark i dag

af private aktører, hvilket vurderes til at være mindre problematisk ift. at indføre et producent-

ansvar for emballager.

På basis af ovenstående er der gennemført en komparativ analyse, hvori de forskellige ud-

formninger af producentansvaret i de forskellige lande gennemgås. For udvalgte centrale

producentansvarselementer er der udarbejdet en opsummerende vurdering, der beskriver

elementets styrker og svagheder samt ligheder og forskelle ift. det danske system. Denne

opsummering præsenteres i form af en SSLF-tabel (Styrker, Svagheder, Ligheder, Forskelle),

som vist i FIGUR 2 nedenfor.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

FIGUR 2.

SSLF-model, der sammenfatter

styrker, svagheder

for producentansvarselementet

samt

ligheder

forskelle

ift. det danske affaldssystem.

3. Opbygning af ordninger

til producentansvar

(EPR)

Emballageaffald ender mange forskellige steder i samfundet. Noget indsamles fra husholdnin-

ger, noget fra erhverv og andet indsamles fra de offentlige rum og naturen som henkastet

affald. Sortering og indsamling af emballageaffaldet foretages derfor af mange forskellige

aktører (borgere, ansatte i virksomheder, kommuner og affaldsselskaber, private operatører

mv.). Når der indføres et producentansvar for emballageaffald er der derfor en lang række

forhold, som skal indtænkes bl.a., hvem der har ansvar for hvad og hvordan, hvis opbygningen

af ordningen skal fungere optimalt.

Undersøgelsen af nabolandenes opbygning af deres producentansvarsordninger (EPR) viser,

at ordningerne typisk indeholder 3-4 administrative niveauer, som er fælles for de undersøgte

lande. FIGUR 3 viser de administrative niveauer for de fire lande, og hvilke administrative

organer, der opererer på de enkelte niveauer.

Som det fremgår af FIGUR 3 opbygges producentansvarsordningen typisk af et nationalt

myndighedsniveau, et niveau med EPR koordinerende organer, et niveau med EPR udføren-

de organer (kollektiv ordninger kaldet KO) samt det kommunale niveau i forbindelse med ind-

samling af emballageaffaldet fra husholdninger og evt. afsætning. De undersøgte landes pro-

ducentansvarsordninger omfatter ikke alle administrative niveauer, da f.eks. Holland, Belgien

og Sverige ikke har et EPR koordinerende organ og Sverige har pt. ikke kommunal indsamling

af emballageaffald, hvilket dog er ved at blive ændret.

Ingen af de undersøgte lande har lovkrav om, at KO’erne skal have monopolstatus, men det

medtaget i oversigten, da det er en teoretisk mulighed.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

FIGUR 3.

Administrative niveauer og organer i en producentansvarsordning

Som det også fremgår af figuren, så har alle de undersøgte lande etableret kollektive ordnin-

ger (KO), som i praksis varetager producentansvaret for producenterne. I de undersøgte lande

har producenterne det fulde finansielle ansvar for indsamling og afsætning af emballageaffal-

det til genanvendelse fra både husholdninger og erhverv. I Holland og Belgien har kommuner-

ne det operationelle ansvar for indsamling. KO’erne er organiseret forskelligt i de forskellige

lande og de opererer på forskelligt grundlag. Nogle er i konkurrence og andre igen har de

facto monopol som følge af den måde som producenterne har organiseret sig på eller de lov-

givningsmæssige krav, der stilles ifm. med at blive godkendt som KO’er. Der er ikke fundet

KO’er

som har et lovhjemlet monopol. KO med monopol er derfor markeret med en stiplet

boks i figur 8 og medtaget for at illustrere, at det kan være en mulighed. KO’er med monopol

beskrives ikke nærmere og det vurderes umiddelbart, at en KO med monopol i vid udstræk-

ning kan sammenlignes med KO’er med de facto monopol.

Virksomheder har mulighed for at etablere egne tilbagetagningsordninger. En tilbagetagnings-

ordning er en ordning, hvor virksomheden påtager sig ansvaret for at indsamle egne produkter

fra forbrugeren og derfor har tilbagetagningsordninger typisk deres egen indsamlingslogistik. I

Tyskland kan tilbagetagningsordninger varetages af KO’erne. Generelt er der høje krav om

dokumentation for indsamling og genanvendelse ved tilbagetagningsordninger og det er typisk

få virksomheder, der etablerer egne tilbagetagningsordninger.

Endelig er der det kommunale niveau. Kommunerne er i de undersøgte nabolande inddraget i

producentansvarsordningen på forskellig måde og vilkår. I Holland er det f.eks. kommunerne,

der indsamler emballageaffaldet fra husholdningerne på baggrund

af en aftale med KO’en og

kommunerne kompenseres økonomisk af KO’en. De hollandske kommuner har endvidere

indtil nu haft opgaven med at afsætte emballageaffaldet til genanvendelse, men denne opgave

overdrages i en ny aftale til producentansvarsordningen pga. utilfredshed med kommunernes

opnåede afsætningsresultater og indtægter.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

De administrative organer, som tilsammen udgør opbygningen af producentansvarsordningen

har hver i sær ansvaret for forskellige områder og varetager som følge heraf forskellige opga-

ver. Hvis ansvar og roller fx ikke er meget klart defineret i mellem de forskellige producentan-

svarsorganer kan der bl.a. opstå uhensigtsmæssige administrative byrder, det kan være svært

at føre tilsyn, ordningen kan blive mindre effektivt mv. Erfaringer med fordeling af ansvar og

funktioner i de undersøgte nabolande beskrives i det følgende kapitel om grænseflader og

erfaringer.

4. Grænseflader og

erfaringer

I en producentansvarsordning er der en række organisationer og aktører, som skal agere

sammen. Ansvar og funktioner er typisk fordelt mellem aktørerne. I det følgende beskrives,

hvordan ansvaret og funktioner i de undersøgte lande er fordelt, samt hvilke erfaringer aktø-

rerne har med særlig fokus på grænsefladerne mellem aktørerne. Udgangspunktet tages i de

fire administrative producentansvarsniveauer samt de overordnede funktioner som producent-

ansvarsorganerne typisk udfører.

4.1

Ansvarsfordeling og grænseflader

I FIGUR 4 ses, hvordan ansvaret overordnet er fordelt i de undersøgte nabolandes producent-

ansvarsordninger. Som det ses af figuren er der et overordnet mønster ift., at de nationale

myndigheder er ansvarlige for udarbejdelse og administration af lovgivning, krav og regler

samt godkendelsesprocedurer og kontrol med fx dataindberetninger. Hvis der er etableret

producentansvarskoordinerende organer vil ansvaret for fx godkendelser, kontrol mv. typisk

blive overdraget fra de nationale myndigheder til det koordinerende organ. De ERP-udførende

organer varetager i vid udstrækning producenternes ansvar og fører kontrol med, at producen-

terne lever op til deres forpligtelser, mens ansvaret for indsamling og afsætning af emballage-

affald kan være overdraget kommunerne.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

[Indsæt figur]

FIGUR 4.

Ansvarsfordeling i producentansvarsordninger. Aktører markeret med grøn har an-

svaret for det pågældende område, aktører markeret med lysegrøn kan have ansvaret eller en

del af ansvaret for det pågældende område.

4.1.1

Nationale myndigheder

For alle de fire nabolande gælder, at de nationale ministerier har det administrative ansvar for

implementering af EU’s lovgivning på området og udarbejdelse af de lovgivningsmæssige

rammer for producentansvaret. Arbejdet omfatter bl.a. udformning af definitioner, krav og reg-

ler, som producenterne skal leve op til, herunder hvordan ansvaret evt. organiseres og hvilken

rolle f.eks. myndighederne selv skal have. Ministerierne har typisk følgende overordnede an-

svar:

•

Udarbejdelse, administration og revision af de lovgivningsmæssige rammer, krav og

regler

Rapportering til det politiske system i landene

Rapportering til EU ift. overholdelse af EU lovgivningen på området

Klageadgang

Udformning og indhold af lovgivningen er forskellig i de undersøgte lande. Fx omfatter den

hollandske rammeaftale

”Raamovereenkomst

verpakkingen / Packaging Framework Agree-

ment”

bl.a. opgavefordelinger, finansiering og omkostningsdækning af ordningen, data- og

rapporteringsforpligtelser, samt en række tillægsaftaler, bl.a. for henkastet affald. I Tyskland

omfatter lovgivningen (Verpakkungsgesetz) en større reguleringsgrad, hvor bl.a. definitioner af

emballagetyper, organisering af ordningen, aktørroller, ansvar og opgaver er beskrevet detal-

jeret. Fx er maksimale kontraktperioder for indgåelse af aftaler for indsamling og behandling

fastsat i lovgivningen. Lovgivningen kan med såkaldt ”aftalebaseret regulering” pålægge aktø-

rer, typisk KO’er og kommuner, at indgå aftaler om fx indsamlingsordningernes

serviceniveau,

fordeling af omkostninger og andre forhold i grænsefladen mellem aktørerne. Denne regule-

ring kan også have til formål at sikre ligeværdige forhandlingspositioner mellem parterne.

Ansvaret for fx overordnede myndighedsgodkendelser, kontrol og tilsyn mv. er også typisk

placeret hos de nationale myndigheder og omfatter bl.a.:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

•

Godkendelser og tilladelser af kollektive ordninger under producentansvarslovgivnin-

gen fx:

Godkendelse af indsamlingssystemet

Godkendelse af betalingssystemer

Udstedelse af akkrediteringer

Kontrol og tilsyn af godkendte kollektive ordninger ift. overholdelse af målsætninger,

krav og regler

Kontrollen foretages typisk på baggrund af indrapporterede data og årsrap-

porter til ministeriet for fx at sikre, at data for emballagemængder, beregnin-

ger af genanvendelsen mv. er korrekte. Indrapportering kan fx ske gennem

digitale indrapporteringssystemer som Packto (Holland)

Tilsyn kan ske som en fysisk inspektion hos fx KO’erne

Kontrol/godkendelse af indgåede aftaler

Kontrol af de store producenter, herunder evt. inspektionsgebyrer

Tilsyn med producenter, som har deres egne tilbagetagningsordninger

Kontrol af free-riders (ofte

på baggrund af indberetninger fra KO’erne) og håndhæ-

velse

Stikprøvekontroller og inspektioner

Deltagelse i formelle samarbejdsorganer med andre ministerier, producenternes or-

ganisationer, kommunale organisationer og andre interessenter

I nogle af de undersøgte lande varetages disse opgaver af andre kompetente myndigheder

end ministerier. I Holland er ansvaret for en lang række kontrol og tilsynsfunktioner overdraget

til Styrelsen for Miljø og Transport (ITL) og i Tyskland er ansvaret overdraget til Zentrale Stelle,

som ikke er en formel national myndighed, men som fungerer på vegne af den nationale myn-

dighed/ministeriet. Dog fører det tyske miljøministerium tilsyn med Zentrale Stelle. I Tyskland

varetages nogle af de opgaver, der er anført under ”nationale myndigheder” af delstaterne.

Denne skelnen er ikke umiddelbart relevant i forhold til Danmark.

I Sverige og Belgien varetages godkendelses- og kontrolopgaver af de samme kompetente

myndigheder, som også varetager lovgivnings- og rapporteringsopgaverne. I Belgien er det

the Interregional Packaging Commission (IRPC), som har ansvar for udarbejdelse af lovgiv-

ning, aftaletekster samt for kontrol og håndhævelse og i Sverige er det Naturvårdsverket.

4.1.1.1 Opsamling af erfaringer fra landene i forhold det nationale

myndighedsniveau

Herunder opsummeres de væsentligste landeerfaringer, som kan uddrages ift. myndighedsni-

veauet.

En klar og stærk lovgivning

Grüne Punkt i Tyskland påpeger, at de har erfaring for, at der er behov for en stærk lovgivning,

når man har konkurrence mellem KO’er.

Det skal fx defineres klart, hvor mange midler, der

skal

bruges til information og kampagner. Da KO’erne konkurrerer på prisen, vil det være

fristende at reducere omkostningerne så meget som muligt.

ILT i Holland nævner, at det er en fordel med klare definitioner, roller og ansvarsområder,

hvilket kan minimere administrationen fx ift. antallet af aktindsigtssager. ILT fremhæver, at det

kræver, at reguleringen og udmøntningen af loven i praksis er rimelig for alle parter.

Desuden blev der peget på følgende som væsentligt:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

For at kunne kontrollere og håndhæve lovgivningen er det vigtigt, at der

er de

nødvendige ressourcer

til stede. I både Holland og Belgien be-

mærkede hhv. ITL og IRPC, at deres ressourcer er begrænsede, hvil-

ket også begrænser deres mulighed for håndhævelse

Reglerne kontrolleres og håndhæves samt at ressourcerne skal være tilstede

Det blev fremhævet i Holland, at reglerne bør følges op og håndhæves af myndighederne for

at sikre, at ordningen virker efter hensigten og for bl.a. at minimere antallet af free-riders. Føl-

gende erfaringer er fundet:

Fælles erfaringer

Det er vigtigt for indsatsen mod

free-riders,

at der findes en central da-

tabase over de registrerede producenter, herunder eksterne audits.

Det er vigtigt, at kunne samarbejde med

hele producentansvarskæ-

den

for at kunne kontrollere den. Endvidere bør producentansvarsord-

ningen give mulighed for at håndhæve et kædeansvar. Det vurderes, at

det er vigtigt, at kontrolinstanserne er uafhængige.

Det blev fremhævet flere steder, at

harmoniserede indsamlingssy-

stemer

i hele landet gør det nemmere, at effektivisere både indsamling

og afsætning af emballageaffaldet. Især sammensætningen af det ind-

samlede affald bør være ensartet.

Klar (og fair) udmelding ift. områder dækket af EPR for emballager

I flere lande blev henkastet affald nævnt som et område, der bør være omfattet af producent-

ansvaret, ligesom emballageaffald, der havner i restaffaldet bør omfattes. Disse fraktioner er

”beyond targets”.

Følgende blev påpeget om emballageaffald, der ikke bliver indsamlet til

genanvendelse:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

I Holland, Sverige og Belgien diskuteres henkastet affald i forhold til

producentansvaret. I Belgien betales en særlig skat, der blandt andet

går til indsats mod henkastet affald. I Holland har man en tillægsaftale

vedrørende henkastet affald. I Sverige overvejes det, om henkastet af-

fald skal omfattes af producentansvaret.

I Holland blev der desuden peget på, at producentansvaret ikke betaler

for omkostninger forbundet med emballageaffald, der fejlsorteres til

restaffaldet.

4.1.2

EPR-koordinerende funktioner

Tyskland er det eneste af de undersøgte lande, der har producentansvarskoordinerende funk-

tioner. Det er også det eneste land, hvor der er konkurrence med omkring 10 konkurrerende

for-profit

KO’er.

I Tyskland omfatter organiseringen

af producentansvarsordningen et organ ”Zentrale Stelle”,

som har en koordinerende funktion. Denne funktion kaldes et clearinghouse og er et ”tredje-

partsagentur eller -virksomhed,

der fungerer som regulator på et konkurrenceudsat marked”

Zentrale Stelle er reguleret af lovgivningen (VerpackG) og er grundlagt af Bundesvereinigung

der Deutschen Ernährungsindustrie (BVE), Handelsverband Deutschland (HDE), Industrieve-

reinigung Kunststoffverpackungen (IK) og Markenverband.

Zentrale Stelle er et centralt

og som krydskontrollerer data. Producenten er forpligtet til at lade sig registrere i Zentrale

Stelles emballageregister og er underlagt en systemafgift. Zentrale Stelle har ansvaret for:

•

Drift af database med emballage-

og affaldsdata, som KO’er og producenter indberet-

ter, samt kontrol af data

Udarbejdelse af standarder for vurdering af markedsandele

Evaluering af løsninger for små virksomheder

Definitioner fx udarbejdelse af katalog over, hvem der er forpligtet af producentansva-

ret

Vedligeholdelse af register over godkendte eksperter til auditering

Fx ifm. brancheordningernes indsamling og genbrug/genanvendelse af em-

ballage skal der anvendes godkendt auditør og dokumentation skal leveres

til Zentrale Stelle

Indrapportering til nationale myndigheder

Udarbejdelse (i forståelse med Miljøministeriet) af en årlig mindstestandard for opgø-

relse af genanvendeligheden af emballagerne

•

Producentansvar for emballage

–

udvikling af scenarier for organisering, Deloitte 10. januar 2018

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Herudover er der i Tyskland endnu et koordinerende organ ”

Gemeinsame Stelle”

som

KO’erme har pligt til at tage del i.

Gemeinsame Stelle har bl.a. til opgave at fastlægge håndte-

ringsomkostninger på basis af opgørelser af markedsandele, samt at sørge for koordinering af

udbud af indsamling og varetage visse fælles kommunikationsopgaver. Gemeinsame Stelle

blev etableret før Zentrale Stelle og todelingen af koordineringssansvar og opgaver er historisk

betinget.

Af hensyn til at opretholde en fair konkurrence mellem aktørerne, er der et behov for anonymi-

sering af markedsdata for produkter eller producenter i forbindelse med producentansvarsord-

ninger. Denne opgave kan varetages af et producentansvarskoordinerende organ.

4.1.2.1 Opsamling af erfaringer fra landene i forhold

producentansvarskoordinerende funktioner

Zentrale Stelle blev etableret, fordi der var problemer med bl.a. free-riders og et større behov

for transparens og kvalitetssikring af data. Det har ført til øget tilgang af virksomheder og det

er blevet mere gennemskueligt, hvilke virksomheder, der er tilmeldt ordningen. Endvidere er

fordeling af markedsandele blevet systematiseret.

4.1.3

EPR-udførende funktioner

Overordnet set kan landene vælge, om de ERP-udførende funktioner skal operere efter én af

tre modeller

–

en finansiel, en operationel eller en hybrid model

•

Den finansielle

model indbefatter, at producenterne, via KO’erne, har ansvar for at betale de

omkostninger, der knytter sig til håndtering af emballageaffaldet, mens de lokale myndighe-

der varetager alle operationelle opgaver forbundet med indsamling, sortering og afsætning

til genanvendelse.

•

Den operationelle model indbefatter, at producenterne, via KO’erne, både har ansvar for

finansiering og opgavevaretagelse ifm. håndteringen af emballageaffaldet. Modellen kan

indrettes med én eller flere kollektive ordninger.

•

I den hybride model er det operationelle ansvar delt mellem kommunerne og producenterne.

Der er således en snitflade, hvor ansvaret for emballageaffaldet overgår fra myndigheder til

producenter (fx mellem indsamling og sortering).

I alle nabolandene er det finansielle organisatoriske ansvar for indsamling og behandling af

emballageaffaldet til genanvendelse, herunder at opfylde genanvendelsesmålsætningerne

overdraget til producenterne. I Sverige og Tyskland er også det operationelle ansvar for ind-

samling og behandling af emballageaffaldet overdraget til producenterne. Ansvaret (det finan-

sielle/organisatoriske og/eller operationelle) varetages i alle landene hovedsageligt af kollekti-

ve ordninger (KO’er), som er etableret af producenternes

organisationer. I TABEL 1 ses, hvilke

finansielle, organisatoriske og operationelle ansvar KO’erne har i de respektive lande.

TABEL 1.

Oversigt over KO’ernes ansvar i de undersøgte lande

Ansvar

Finansielle/organisatoriske

Operationelle, husholdning

Operationelle, erhverv

Sverige

Tyskland

Holland

Belgien

Nabotjek vedrørende udvidet producentansvar for emballage og emballageaffald. Orientering fra Miljø-

styrelsen nr. 29, januar 2019

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Som det ses af tabellen er varetagelsen af det operationelle ansvar for indsamling af hushold-

ningsemballageaffald ikke ens i nabolandene.

Det finansielle/organisatoriske ansvar

I både Holland og Belgien er producentansvaret et finansielt ansvar iht. husholdningsaffaldet

og det operationelle ansvar for indsamling varetages af kommunerne.

Det betyder, at KO’erne

skal forhandle med og indgå aftaler med kommunerne om at indsamle emballageaffaldet samt

blive enige om, hvordan kommunerne kompenseres finansielt.

Det finansielle/organisatoriske og operationelle ansvar

De svenske producenter har både det finansielle og organisatoriske ansvar for indsamling og

genanvendelse af emballageaffald. Med de nye krav bliver producenterne ansvarlige for at

etablere eller tilslutte sig en godkendt

kollektiv ordning samt at indgå dialog med bl.a. kom-

munerne om, hvordan ordningen skal organiseres, drives og koordineres, da der nu stilles

krav om særskilt indsamling af emballageaffald hos husholdningerne. Det betyder, at produ-

centansvaret -

dvs. KO’erne fremover

skal indgå aftaler med kommunerne om indsamling af

emballageaffaldet.

I Tyskland beskriver loven ret detaljeret, hvilke forhold som producentansvaret skal indgå

aftaler med de enkelte kommuner om. Ansvaret for indsamling af papir er delt mellem kommu-

ner og producenter, og omkostningerne til indsamlingen fordeles mellem kommunerne og

producenterne på baggrund af årlige affaldsanalyser.

4.1.3.1

Organisering af KO’er

I alle de undersøgte lande skal KO’erne søge om godkendelse til at operere som KO hos de

nationale myndigheder.

KO’erne har ansvar for at kontrollere,

at deres medlemsvirksomheder

lever op til forpligtelserne

og indberetter de rette data. KO’erne bliver kontrolleret

af enten de

nationale myndigheder eller de koordinerende producentansvarsorganer, hvor rigtigheden af

de indberettede data kontrolleres. Endvidere har KO’erne ansvaret for at føre tilsyn med de

operatører, der indsamler emballage-affaldet i henhold

til de indgåede aftaler. KO’ernes an-

svar omfatter bl.a. følgende:

•

Finansiering af indsamling og behandling af emballageaffald

Evt. etablering af ordning

Opkrævning af finansielle bidrag fra producenter omfattet af ordningen, herunder evt.

beregning af finansielle bidrag

Graduerede finansielle bidrag ift. genanvendelighed

Forhandlinger og samarbejde med bl.a. kommuner, affaldsselskaber og myndigheder

For opgaver, der ikke er i udbud: kontrol med, at de gennemføres omkostningseffek-

tivt.

For opgaver, der er i udbud: Udarbejdelse af udbudsmateriale og/eller kontrol med, at

de gennemføres i overensstemmelse med udbuddet

Kontrol af forpligtede producenter, herunder evt. indsatser mod free-riders

Kontrol af Mængder

Sat på markedet

Indsamlet

Genanvendt

Kontrol med indsamlingsservice

–

kommuner og/eller private operatører

Kontrol med kvalitet af indsamlede materialer

–

indsamlere, modtageanlæg mv.

Kontrol med kvalitet af sortering (fra sorteringsanlæg)

–

oparbejdningsanlæg

•

Sverige har ikke tidligere haft en godkendelsesprocedure for KO’er, men med den nye lovgivning skal

KO’er godkendes af Naturvårdsverket.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

•

Kontrol med kvalitet i genanvendelse, herunder fx auditører udpeget af evt. clearing-

house

Kontrol med, at emballagen består af det, der er angivet (at der er betalt rette type bi-

drag for den fx via ”green dot”, som i Belgien)

Kontrol med, at informationsindsats fra fx kommunerne udføres (finansieres)

Indrapportering af data om mængder af emballager sat på markedet og mængder

indsamlet og afsat til genanvendelse

Affaldsanalyser, kortlægninger mv.

Planer for affaldsforebyggelse, design til genanvendelse mv.

Kommunikation og formidling af producentansvaret

Innovation og udvikling

KO’erne, som varetager producentansvaret,

er organiseret på meget forskellige måder i for-

hold til ansvar og løsning af de enkelte opgaver løses.

KO’erne i de undersøgte lande er orga-

niseret enten ift. emballagematerialerne, de funktioner, som skal varetages eller opdelt ift. om

de har ansvaret for indsamling af husholdningsaffald eller erhvervsaffald som vist i FIGUR 5.

FIGUR 5.

Forskellige organiseringer af KO’er

Opdelt i husholdningsaffald og erhvervsaffald

I Belgien varetages producentansvaret for hhv. husholdningsaffald og erhvervsaffald af to

akkrediterede

KO’er hhv.

Fost Plus for husholdningsemballageaffald og Valipac for erhvervs-

emballageaffald.

Opdelt i Emballagematerialer

I Sverige er KO’en FTI samlende for

5 materialebolag hhv. Svensk Plaståtervinning, Pressre-

tur, RK Returkartong, Svenska MetallKretsen, Svensk Glasåtervinning , som sammen med FTI

varetager det svenske producentansvar.

Funktionsopdelt

I Holland er organiseringen funktionsopdelt på fem organisationer, som hver især har ansvaret

for at varetage forskellige funktioner. Den overordnede varetagelse af producentansvaret

ligger hos Afvalfonds Verpakkingen (AV), som har kontakten til Miljøministeriet og koordinerer

udmøntningen af ordningen, herunder forhandlinger og kontraktindgåelser. AV samler data i

en overvågningsrapport, som leveres til ministeriet og tjekker virksomhederne ved hjælp af

statistiske udtræk og beregninger.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Nedvang har ansvaret for at indsamle data og monitorere mængder, kvalitet og effektivitet hos

kommuner og affaldsvirksomheder/-selskaber ift. kvalitetskravene. Nedvang videregiver de

indsamlede data til ITL og AV, der samler data i en overvågningsrapport, som leveres til mini-

steriet. De indrapporterede data bestemmer, hvilke refusioner, der udbetales til kommuner og

affaldsvirksomheder.

VPKT varetager afsætningen af emballagerne til genanvendelse, mens KIDV (vidensinstitut)

bl.a. hjælper producenterne med at opfylde kravene om bl.a. design til genanvendelse og

minimering af miljøbelastningen fra emballager i EU’s emballagedirektiv.

Herudover er der

Nederland Schoon (svarer til ”Hold Danmark Rent”), som varetager opgaver ifm. henkastet

affald.

Ansvaret for indsamling af specifikke emballagefraktioner gennem andre ordninger

Tyskland, Sverige og Holland samt dele af Belgien har indført pantordninger for drikkevare-

emballager, PET-flasker, dåser mv. Pantordningerne blev typisk etableret før der blev indført

et producentansvar for emballageaffald. Pantordningerne eksisterer i landene som parallelle

”producentansvarsordninger”, til håndtering af meget specifikke emballagetyper gennem egne

indsamlings-

og afsætningssystemer. KO’erne samarbejder generelt med pantordningerne og i

Tyskland er pantordningen for engangsemballager en del af producentansvaret.

4.1.3.2 Opsamling af erfaringer fra landene i forhold

producentansvarsudførende funktioner

De undersøgte nabolande har alle haft producentansvar for emballager i en årrække og har

derfor gjort sig nogle vigtige erfaringer ift., hvordan fordeling af ansvar og organisering funge-

rer bedst og som beskrives herunder.

Fælles erfaringer

Et kriterium for, at en KO kan godkendes og som er gældende i alle de

undersøgte lande er, at KO’en skal dokumentere, at den kan indsamle

emballageaffaldet i hele landet. Dette kriterie er bl.a. med til at begræn-

se antallet af KO’er.

Skab klare organisatoriske rammer (snitflader)

I den tyske lovgivning ”VerpackG”

§22 er det beskrevet, at

kommunen og KO’erne

skal udar-

bejde en aftale om, hvordan indsamling af emballage skal tilpasses det kommunale indsam-

lingssystem. Så selvom kommunerne ikke har det operationelle ansvar for indsamling af em-

ballageaffaldet, så er KO’erne alligevel forpligtet til at samarbejde og indrette indsamlingen ift.

det kommunale indsamlingssystem.

I Holland er der fx ikke indført et krav i producentansvaret om samarbejde med kommunerne,

der har det operationelle ansvar for at indsamle affald fra husholdningerne. Det har medført en

del vanskeligheder ift. lange forhandlinger og meget udførlige aftalegrundlag. Kommunernes

organisationer NVG og NVRD har beklaget sig over, at det har været uhensigtsmæssigt af

staten, at overlade implementeringen af producentansvaret til aktørerne, da det har været som

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

at køre bil med to chauffører. NVRD mener, at aftalesystemet mellem

KO’en og

kommuner,

affaldsselskaber og affaldsanlæg ikke fungerer optimalt og tager for lang tid. Derfor er det

vigtigt, at kommunernes roller og ansvar bliver indarbejdet i lovgivningen om producentansva-

ret.

AWB og Köln Kommune i Tyskland påpeger også, at det er vigtigt at have fokus på dette. Det

kræver en del ressourcer, at indgå aftaler med alle KO’er, og det kræver ressourcer at holde

styr på, at alle KO’er får de materialer som de skal have.

I den nye producentansvarsordning i Sverige forventes det, at de kollektive ordninger i højere

grad indgår aftaler med kommunerne om at indsamle emballageaffald mod økonomisk kom-

pensation. Naturvårdsverket har endnu ikke taget stilling til, om der skal knyttes yderligere

krav til aftalerne for fx at styre pris og resultatet, men emnerne diskuteres lige nu. Naturvårds-

verket afventer om der vil blive behov for statslig indgriben.

Som det ses har landene forskellige måder at håndtere grænsefladerne mellem KO’er og

kommuner på, men der er også fundet følgende fællestræk:

Fælles erfaringer

Det er vigtigt, at der skabes klare rolle- og opgavefordelinger mellem

kommuner og producentansvaret. Dette kan ske gennem aftaler eller

lovgivning

–

eller en kombination.

Non-profit

og de facto monopolstatus til KO’er

Belgien har erfaring med, at krav om non-profit og et de facto monopol skaber en ordning,

hvor ansvaret er mere klart placeret og som det er let for virksomheder at forstå og navigere i.

Det, at der ikke konkurreres på priser mellem KO’er opleves at give en overskuelig bidrags-

struktur. Ved at være non-profit sikres det, at overskuddet investeres i ordningen, så sorte-

ringen og kvaliteten af affaldsstrømme forbedres, eller medfører lavere medlemsbidrag for

producenterne. Ordningen opfattes derfor som omkostningseffektivt for producenterne. Erfa-

ringerne med de facto monopolet er, at det sikrer en uniform ordning både for virksomheder,

forbrugere og kommuner, der alle har berøringsflade med samme system i hele Belgien

Sverige og Holland, der også har et non-profit, de-facto monopol har samme erfaringer med,

at de facto monopolet er med til at gøre ordningen mere overskuelig og effektivt

–

både for

producenterne, men også for myndighederne.

I Tyskland startede producentansvaret som et non-profit, de-facto monopol, der var ejet af

producenterne og andre interessenter, men er sidenhen ændret til konkurrence.

Ingen af landene med de facto monopol har et clearinghouse. Erfaringerne er, at KO’erne kan

koordinere og varetage de opgaver et clearinghouse varetager uden behov for yderligere

koordinering. Det betyder også, at myndigheden kun skal samarbejde med og kontrollere en

eller meget få KO’er.

Konkurrence mellem for-profit

KO’er

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Tyskland ændrede i 2004 lovgivningen for at imødekomme konkurrencemyndighedernes krav

om konkurrence. KO’erne skulle herefter være for-profit,

og virksomheder fra branchen måtte

ikke eje aktier i dem. Efter en årrække med konkurrence mellem relativt mange KO’er (ca.10)

har det vist sig nødvendigt at oprette et Clearinghouse for at sikre gennemsigtighed og data-

kvalitet. Erfaringerne med konkurrence er, at KO’erne

har et incitament til at omkostningseffek-

tivisere og investere i fx ny teknologi. I den periode, hvor konkurrencen har fungeret er om-

kostningerne til bl.a. sortering og afsætning blevet reduceret væsentligt. Konkurrencen har dog

medført ekstra administrative opgaver med at fordele de indsamlede mængder mellem

KO’erne, koordinere aftaler med kommuner og koordinere udbud af indsamling.

På baggrund af erfaringerne fra nabolandene tegner der sig følgende principper:

Fælles erfaringer

I alle de undersøgte lande har brancherne dannet non-profit

KO’er, der

har opnået opbakning fra så store dele af branchen, at der er opstået et

de facto monopol. I

Belgien er der krav om, at KO’er skal være non-

profit, men non-profit

KO’er er opstået i de øvrige lande uden lovkrav.

I Tyskland er der først opstået konkurrence ifm. med en lovændring,

der betød, at KO’erne skal være for-profit.

Harmoniserede indsamlingssystemer for affald

I Tyskland startede producentansvaret ret tidligt (1991) og kommunernes affaldsindsamlings-

systemer har derfor til en vis grad udviklet sig sammen med producentansvaret. Det har nok

været medvirkende til, at indsamlingssystemerne er ret ensartede, selvom der er forskelle på

fx indsamlingsmateriel og på, hvorvidt ikke-emballager af samme materialer samles ind sam-

men med emballagerne. I Belgien har man også indført et ensartet indsamlingssystem, hvor

borgerne skal sortere på samme måde i hele landet. Også i Holland peger man på vigtigheden

af ensartede indsamlingssystemer for affaldet og på, at især sammensætningen af det ind-

samlede affald bør være ensartet. I Sverige er man i gang med at undersøge mulighederne for

et fælles skandinavisk affaldsindsamlingssystem gennem et projekt for Nordisk Ministerråd.

Der synes altså at være følgende fælles erfaring:

Fælles erfaring

Harmoniserede sorteringsstandarder og indsamlingssystemer i hele

landet gør det nemmere at effektivisere både indsamling og afsætning

af emballageaffaldet

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Omkostninger og økonomisk kompensation

Fordeling af omkostninger mellem kommuner og KO’er giver

ofte anledning til mange, og ofte

svære forhandlinger. Der foretages løbende undersøgelser af, hvor meget af affaldet, der

hører til det kommunale affald, og hvor meget, der hører til producentansvaret. Fx har der i

Tyskland været debat om, hvorvidt volumenerne på pap skulle beregnes som komprimeret

eller ikke komprimeret.

I Holland og Sverige har kommunerne fx beklaget sig

over, at når KO’erne opnår deres gen-

anvendelsesmål bliver kommunerne ikke kompenseret økonomisk for indsamling af yderligere

emballager til genanvendelse. I Holland har afsætningen af det indsamlede emballageaffald

været kommunernes ansvar, men

dette overdrages i fremtiden til KO’erne til fælles tilfredshed.

Ifølge kommunerne blev de ikke kompenseret tilstrækkeligt ift. afsætningsomkostningerne og

ifølge KO’erne blev emballageaffaldet ikke afsat optimalt ift. marked og priser.

På baggrund af landenes erfaringer, kan man med fordel tage følgende i betragtning:

Landeerfaring

Ordningen for omkostninger og kompensation

bør sikre, at KO’erne og-

så har incitament til at øge genanvendelsesprocenten, selvom deres

genanvendelsesmål er nået.

4.1.4

Kommuner

I alle de undersøgte lande har kommunerne gennem de nationale affaldslovgivninger det

overordnede ansvar for at indsamle affald fra husholdningerne. Ansvaret for den operationelle

indsamling af emballageaffaldet fra husholdningerne er dog overdraget til producenterne i

Sverige og Tyskland, hvor kommunerne skal indgå aftaler om indsamling af emballageaffaldet

med KO’erne. I Holland og Belgien indgår kommunerne ligeledes aftaler med KO’erne om

eksempelvis kompensation ifm. indsamlingen.

Landeeksempel

Meerlanden (fælleskommunalt affaldsselskab) i Holland har fx gennem

”Packaging Agreement 2013-2022” indgået aftale med Nedvang om at:

•

Indsamle emballageaffald i fraktionerne: papir og pap, glas,

plast, drikkevareemballager og metaldåser

•

Kommunerne bliver kompenseret for indsamling af emballager-

•

Kommunerne bliver kompenseret for ekstra indsatser ift. henka-

stet affald (1,8 €/borger)

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Kommunerne kan organisere sig i fælleskommunale selskaber som fx hollandske Meerlanden,

der servicerer 30 kommuner og som bl.a. står for den operationelle indsamling af affaldet.

I Holland og Belgien, hvor kommunerne har det operationelle ansvar for indsamling af

emballageaffaldet, kan kommunerne vælge at udbyde indsamlingsopgaven til private

operatører. I Belgien er det dog sådan, at hvis de fælleskommunale affaldsenheder vælger at

udlicitere affaldsindsamlingen, sættes opgaven i udbud. Her spiller Fost Plus

(KO’en for

husholdningsaffald) en central rolle. For at sikre en omkostningseffektiv proces, er det Fost

Plus, der står for udarbejdelsen af udbudsmaterialet, hvilket er standardiseret på tværs af

kommunerne. Regningen for indsamlingen af emballageaffald går direkte til Fost Plus og uden

om det fælleskommunale affaldsselskab.

I Tyskland, hvor KO’erne har det operationelle indsamlingsansvar kan kommuner og selskaber

fx byde på indsamlingsopgaven på lige fod med private operatører. I Sverige kan kommunerne

ikke indsamle emballageaffald uden en aftale med producentansvarsordningen. I fremtiden er

der krav om husstandsindsamling

af emballageaffald, hvilket betyder, at KO’erne skal indgå i

en dialog med kommunerne om dette. Dermed får kommunerne en større rolle i indsamlingen

af disse fraktioner.

Selvom der er separat indsamlingen af emballageaffald fra husholdningerne, havner en del

emballageaffald i de fraktioner som kommunerne har ansvaret for, da det ofte er svært for

borgerne at skelne emballageaffald fra andet affald fx papir og pap. Emballageaffaldet fejlsor-

teres derfor i nogen grad i andre affaldsfraktioner eller havner i restaffaldet. Kommunerne

kompenseres ikke for omkostningerne til indsamling og behandling af det fejlsorterede embal-

lageaffald.

4.1.4.1

Opsamling af erfaringer fra landene i forhold til kommuner

De undersøgte nabolande har forskellige modeller for kommunernes rolle ift. indsamling af

emballageaffaldet. I lande med samme overordnede model, kan udfordringer og løsninger

være meget forskellige. På den baggrund tegner sig følgende erfaring på tværs af landene:

Fælles erfaringer

Det er vigtigt, at der etableres (aftale)rammer mellem kommuner og

KO’er, der sikrer, at begge parter har indflydelse. Hvorvidt et operatio-

nelt eller et finansielt system er mest hensigtsmæssigt synes mere at

afhænge af historik og struktur i affaldssektoren i det pågældende land.

4.1.5

Indrapportering og dokumentation

Datarapportering er et vigtigt element i producentansvarsordningerne. Rapporteringen har ofte

flere formål og gør det muligt for de enkelte administrative niveauer i producentansvarsordnin-

gen at kontrollere og dokumentere, at ordningen lever op til deres målsætninger og forpligtel-

se. På baggrund af rapporteringer kan myndigheder og koordinerende organer kontrollere om

KO’erne dvs. ordningen lever op til de fastsatte målsætninger om indsamling og genanvendel-

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

se og KO’erne kan kontrollere om producenterne levere op til deres forpligtelser. Rapportering

og dokumentation er med til at sikre, at ordningen virker efter hensigten, er effektivt og at der

er tillid til ordningen.

For KO’erne udgør rapportering og dokumentation bl.a. grundlaget for de økonomiske aftaler

og transaktioner som KO’erne indgår fx i forbindelse med indsamling og afsætning af emballa-

geaffald til genanvendelse. Det kan være i forbindelse med godtgørelse af de kommunale

udgifter til affaldsindsamling, da producenterne fx rapporterer de mængder af emballager de

sætter på markedet til KO’erne og kommunerne rapporterer de mængder af emballageaffald

de indsamler.

Overordnet anvender KO’erne de indrapporterede data, som grundlag for at fastsætte og

opkræve finansielle bidrag, herunder graduering af finansielle bidrag mellem forskellige mate-

rialer og emballagetyper samt som grundlag for, at beregne godtgørelser til indsamlingsom-

kostninger, indsamlingseffektiviteter, genanvendelsesprocenter mv. Endvidere giver rapporte-

ringen og dokumentationen viden om muligheder for optimering af ordningen, behov for viden

og vejledning mv. I afsnit 5.1 ”Atører og roller” fremgår det under hver aktørbeskrivelse, hvil-

ken form for rapportering og dokumentation, der udarbejdes.

I alle landene anvendes digitale indberetningsløsninger og databaser, hvor producenterne og

affaldsoperatører kan indberette online. KO’erne

indrapporterer de indhentede og bearbejdede

data til myndighederne, som gennemfører en kvalitetskontrol.

Landeerfaringer

I Tyskland, Holland og Sverige er der større krav til indberetning og do-

kumentation for virksomheder med store mængder emballage.

I Tyskland er der krav om, at data om mængder kvalitetssikres af eks-

terne auditører, ligesom genanvendelsesmetoden for tilbagetagnings-

ordninger (brancheløsninger) skal godkendes af eksterne eksperter,

der er certificerede af Zentrale Stelle.

I Belgien er der krav om, at firmaer, der sætter over 300 ton engangs-

emballager på markedet skal udarbejde en affaldsforebyggelsesplan

hvert 3. år.

Omkostninger til indrapportering og dokumentation, samt opbygning af systemer til rapporte-

ring og dokumentation dækkes af producentansvaret i alle de undersøgte lande. Omkostnin-

gerne til myndighedernes tilsyn og kontrol dækkes ikke af producentansvaret. I Belgien skal

producentansvaret dog betale et fast bidrag pr. indbygger til lovgivningsarbejde og indsamling

af henkastet affald.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

5. Producentansvars-

elementer

I det følgende beskrives en række grundlæggende elementer i nabolandenes producentan-

svarsordninger for emballager, som vurderes til at være væsentlige ift. et kommende danske

producentansvar.

5.1

Aktører og roller

Et producentansvar består af en kæde af forskellige aktører og organisationer, som tildeles

forskellige ansvarsområder og varetager forskellige opgaver. Det kræver ofte klare og veldefi-

nerede rammer samt et tæt samarbejde i hele kæden, hvis producentansvaret skal nå de

opstillede målsætninger og krav. I det følgende beskrives, hvordan producenten defineres

ligesom de øvrige aktører og deres roller beskrives.

5.1.1

Definition af producenten (hvem er forpligtet)

I de undersøgte nabolande er der taget forskellige aspekter i betragtning, når det skal afgøres,

hvilke virksomheder, der er omfattet af producentansvaret, og på hvilken måde. Definitionerne

af producenten bygger bl.a. på følgende betragtninger:

•

Hvem i værdikæden skal være forpligtet (importører, engrosfirmaer, påfyldere, em-

ballageproducenter mv.)

Skal der være forskellige forpligtelser og ordninger for hhv. husholdningsemballager

og erhvervsemballager

Skal serviceemballager som fx papbægre, fastfoodemballager mv. være omfattet og

hvilket led i serviceværdikæden skal evt. være forpligtet

Skal pantbelagte emballager være omfattet

Er emballagen en integreret del af produktet og dermed ikke omfattet

Landenes definitioner af producenterne er i detaljen meget forskellige, men der er alligevel

nogle kriterier, som er fælles for landenes definitioner og som ses i nedenstående boks.

Fælles kriterier for definitionen af producenten

•

Producenten defineres som den, der bringer et emballeret pro-

dukt på markedet.

•

Hvis et produkt importeres i emballage er importøren omfattet

af producentansvaret.

•

Den der påfylder emballagen er omfattet af producentansvaret.

•

Ved e-handel (udenlandske internetbutikker) er den udenland-

ske leverandør ansvarlig

Ingen af landene har løst producentansvaret ift. e-handel. Der afventes en redegørelse fra EU om hvor-

dan e-handel skal håndteres ift. udvidet producentansvar

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Herunder gives nogle landeeksempler på, hvordan producenten defineres ift. emballagetyper,

der er omfattet eller undtaget.

Landeeksempler

I Tyskland er serviceemballager

”tom” emballage, der først fyldes

i for-

bindelse med salg af en vare”, (fx bagerposer, engangskaffekopper,

take-away emballager) bidragspligtige, men butikken, der udleverer

emballagen kan kræve af leverandøren af emballage, at de varetager

producentansvaret. I Sverige ligger producentansvaret for serviceem-

ballage også tidligere i værdikæden end selve udleveringsstedet, for at

undgå at belaste servicevirksomhederne.

En pantbelagt emballage, der er en del af et pantsystem, kan være in-

tegreret i producentansvarsordningen eller være et separat system. I

Tyskland er pant på engangsemballager en del af producentansvars-

ordningen, mens drikkevareemballager til genbrug er i et separat pant-

system.

Hvis en emballage er en del af selve produktet, kan den være fritaget

for producentansvaret. I Holland er Nespresso kaffekapsler fx undtaget,

fordi de betragtes som en del af produktet.

Free-riders

Free-riders er virksomheder, der er er underlagt producentansvaret, men som ikke lever op til

deres forpligtelser (ikke lader sig registrere). Det kan både være virksomheder, der er hjem-

mehørende i det pågældende land og virksomheder, der bringer emballage på markedet i det

pågældende land via langdistancesalg (internethandel).

I Sverige har FTI (KO) haft ansvaret for at identificere free-riders. Med den nye lovændring vil

denne opgave blive overdraget til Naturvårdsverket, hvilket vil betyde, at Naturvårdsverket

måske vil kræve, at producenterne rapporterer direkte til Naturvårdsverket. Dette vil have den

konsekvens, at producenterne skal rapportere dobbelt, da de i forvejen skal rapportere til FTI.

Med hensyn til e-handel vil Naturvårdsverket afvente resultatet af en EU undersøgelse om

emnet.

I Holland begrænser free-rider problematikken sig til at identificere de store spillere på embal-

lagemarkedet på baggrund af en høj bagatelgrænse, hvilket kan ses i afsnit 5.1.1.2. Afval-

fonds Verpakkingen i Holland har fx holdt møde med Amazon ift. at få dem til at løfte deres

producentansvarsansvar. Endvidere har de undersøgt omfanget af e-handel og konklusionen

på undersøgelsen er, at mængden af emballager, der føres ind i Holland via e-handel udgør

en lille del af emballagemængde (under 1%

). Problemet vurderes derfor ikke at være så stort.

Oplyst ved besøg hos Afvalsfonds Verpakkingen

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Free-riders er et stort problem i Tyskland, hvor Umweltbundesamt anslår, at der er 720.000

forpligtede producenter i Tyskland. Der er imidlertid kun 190.000 tilmeldte til KO’erne. Antallet

af deltagende virksomheder er dog steget markant siden etableringen af Zentrale Stelle.

I Belgien estimerer en analyse fra 2018 omfanget af free-riders til at være mellem 3 og 12 %

for de forskellige fraktioner af husholdningsemballage

. Aktørerne påpeger, at der kan være

brug for flere ressourcer til kontrol og håndhævelse

–

både ift. affaldsindsamlingen, genan-

vendelseskvalitet og free-riders på markedet.

Vurdering/betragtninger ift. Danmark

Som det fremgår er der forskellige erfaringer med og holdninger til free-rider problematikken i

nabolandene, men der kan uddrages nogle fælles erfaringer, som kan anvendes som inspira-

tion:

Fælles erfaringer

Der er opmærksomhed om free-rider problematikken i alle lande.

Et godt datagrundlag og transparens i ordningen er væsentlig i forhold

til at bekæmpe free-riders.

Der er desuden fundet følgende erfaringer hos de enkelte lande:

Landeerfaringer

Holland og Belgien har gennemført undersøgelser af, hvor stor en an-

del af emballageaffaldet, der udgøres af free-rider emballager. I Hol-

land havde undersøgelsen fokus på emballager fra udenlandske netbu-

tikker.

Både i Holland og Sverige peger man på, at en igangværende EU ind-

sats i forhold til udenlandske netbutikker, forventes at kunne bidrage til,

hvordan free-rider problematikken løses.

5.1.1.1 Definition af husholdnings- og erhvervsemballageaffald

Fælles for alle nabolandene er, at producentansvaret skelner mellem emballageaffald fra hus-

holdninger og fra erhverv ifm. indsamling af affaldet. Hvordan landene definerer, hvad der er

Recover, 2018, side 41

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

husholdningsaffald og erhvervsaffald er dog forskelligt. Definitionerne kan fx have betydning

for, hvordan producentansvaret løftes. De enkelte landenes overordnede definitioner af hus-

holdnings- og erhvervsemballageaffald ses i nedenstående skema.

TABEL 2.

Definitioner af husholdnings- og erhvervsemballage

Land/Definition Husholdningsemballage

Belgien

Primær emballage fra husholdningsprodukter,

flerstykspakninger og forsendelsesemballage

Jf. artikel 10.21 i Miljøloven er kommunerne

forpligtet til at indsamle affald fra husholdnin-

gerne inklusiv emballageaffald genereret i hus-

holdningerne.

Erhvervsemballage

Primær emballage af industriprodukter, sekundær

emballage (undtagen flerstykspakninger) og

tertiær emballage.

Holland

Sverige

Er det en emballage som slutteligt havner hos

Med virksomhedsemballage menes emballager

en forbruger eller husholdning, skal emballagen som sluttelig når eller havner hos erhverv, indu-

rapporteres som husholdningsemballage

–

stri eller anden virksomhed.

selvom varen måske sælges i flere led inden

den havner i butikken, hvor forbrugerne køber

produktet.

Er det uklart, hvem som er slutkunde (hushold-

ninger eller virksomheder) skal emballagen

rapporteres som husholdningsemballage.

Tyskland

Emballageaffald, der typisk ender hos privat

slutbruger. Privat slutbruger omfatter også

affald, der ligner husholdningsaffald fx fra ser-

viceerhverv.

•

Transportemballager.

Salgs- og samleemballager (emballager der

samler flere enheder, der er emballeret for

sig), der typisk ikke ender hos private slut-

brugere.

Salgs og samle-emballager, der ikke er

genanvendelige.

Salgsemballage til indhold med skadelige

stoffer.

•

Som det fremgår af tabel 3, så definerer Holland, Sverige og Tyskland, at emballager, der

havner i husholdningerne (og indsamles derfra) er husholdningsemballager. I det følgende

gives en række erfaringer fra nabolandene knyttet til deres definitioner af hhv. husholdnings-

og erhvervsemballage.

https://www.ftiab.se/207.html

VerpackG §15

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring: Tyskland

Den virksomhed, der markedsfører erhvervsemballage er forpligtet til at

tage emballagen tilbage uden vederlag. Zentrale Stelle har udarbejdet

et katalog, der anviser, hvorvidt en given emballage er bidragspligtig

(ender hos private slutbruger) eller om den betragtes som erhvervsem-

ballage, som ikke er bidragspligtig, men som sælgeren af det emballe-

rede produkt har pligt til at tage tilbage. Et eksempel fra kataloget er fx

spiseolie, hvor emballagens rumfang er afgørende. Der skelnes desu-

den mellem forsendelsesemballage, som er bidragspligtig, og trans-

portemballage, som ikke er.

Landeerfaring: Belgien

I Belgien afhænger definitionen af erhvervsemballage eller hushold-

ningsemballage af emballagetypen. Aktørerne oplever, at det for de fle-

ste emballagetyper er relativt enkelt at afgøre, om de hører under hus-

holdnings- eller erhvervsemballage, mens der dog også er en række

emballagetyper, der udgør en gråzone. For at afklare tvivlsspørgsmål,

har Fost Plus udarbejdet vejledningsmateriale til producenter på basis

af IRPC’s såkaldte ”grey list”, som detaljeret beskriver, hvorvidt en

række specifikke emballagetyper defineres som erhvervs- eller hus-

holdningsemballage.

Landeerfaring: Sverige

I Sverige er både husholdningsemballager og erhvervsemballager un-

derlagt producentansvaret. Erhvervsemballage og husholdningsembal-

lage indberettes dog separat. KO’erne er delt op efter emballagemate-

riale og ikke efter, hvorvidt emballagen kommer fra husholdning eller

erhverv. Der er udarbejdet en vejledning, der vejleder i at afgøre om en

emballage er husholdningsemballage eller erhvervsemballage

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring: Holland

I Holland er husholdningsemballager og erhvervsemballager forpligtede

af producentansvaret. Kommunerne, som indsamler husholdningsem-

ballager, skal registrere mængden (vægt) af emballager, der indsamles

og afsættes til genanvendelse til KO’en. Med den nye fremtidige aftale

overtages afsætningen af emballageaffaldet af KO’en, hvorfor denne

rapporteringsforpligtelse bortfalder

Vurdering/betragtninger ift. til Danmark

Der er overordnet fundet to forskellige definitioner på husholdningsaffald, som ses i nedenstå-

ende boks. Den første definition er delt op i to varianter hhv. 1A og 1B. 1A og 1B bygger på

samme princip om, at det er der, hvor emballagen slutteligt havner, som afgør om emballagen

er husholdnings- eller erhvervsemballage, men 1B benytter sig af en bredere definition af

slutbrugeren.

Husholdningsemballage

1A: Hvis emballagen havner hos forbrugeren og i husholdningen (slut-

teligt) betragtes det og rapporteres som husholdningsemballage. (Ved

tvivl rapporteres emballagen som husholdningsaffald).

1B: Emballageaffald, der ender hos privat slutbruger. Privat slutbruger

omfatter også affald, der ligner husholdningsaffald fx fra serviceer-

hverv.

2: Emballageaffaldet defineres ud fra emballagetyper.

I tabel 4 beskrives overordnet styrker og svagheder ved at benytte ovenstående definitioner af

husholdningsemballager. Herudover beskrives ligheder og forskellige ift. de nuværende ram-

mer for indsamling af affald i Danmark.

TABEL 3. Definitioner af husholdningsemballager

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Styrker

•

Svagheder

•

Let at afgøre, hvor-

vidt det er hushold-

ningsemballager el-

ler erhvervsemballa-

ger

Enkel at administrere

og rapportere

Er let at kommunike-

•

Er ikke i overens-

stemmelse med

EU’s

•

nye definition af

”Municipal Waste”

Er i højere grad i

•

overensstemmelse

med EU’s nye defini-

tion af ”Municipal

Waste”,

som omfatter

husholdningslignende

affald fra virksomhe-

der

Opleves af brugerne

som let at afgøre,

hvad der er hushold-

ningsemballager

Administrativt tungere

•

end 1A

•

Kan være sværere af

afgøre, hvorvidt der

er tale om hhv. hus-

holdnings- eller er-

•

hvervsemballage

Kræver vejlednings-

materialer

•

Administrativ tung

Er ikke i overens-

stemmelse med EU’s

nye definition

af ”Mu-

nicipal Waste”

Svært at afgøre, om

der er tale om hhv.

husholdnings- eller

erhvervsemballager

(gråzoner)

Kræver øget rådgiv-

ning og vejlednings-

materiale og evt. af-

gørelser i tvivls-

spørgsmål

•

Ligheder (DK)

•

Umiddelbar let at

implementere ift. ek-

sisterende definition

af husholdningsaffald

Indsamlet affald fra

husholdningerne rap-

porteres i forvejen til

Affaldsdatasystemet

•

Kommunerne må ikke

indsamle affald fra

erhverv. Det vil derfor

sandsynligvis kræve

øget administrativ ko-

ordinering/samkøring

ift. fx rapportering,

kontrol mv.

•

Forskelle (DK)

Som det ses af tabellen vurderes definition 2 til at være mest administrativ tung, da der er stor

risiko for gråzoner, og derfor øget behov for rådgivning og vejledningsmateriale. Definitionerne

1A og 1B vurderes umiddelbart til at være de mindst administrativt tunge definitioner med

mindst behov for rådgivning og vejledningsmateriale. Ligeledes er der større overensstemmel-

se med disse definitioner ift. eksisterende danske definition af husholdningsaffald

(1A) og EU’s

definition af ”Municipal Waste” (1B).

5.1.1.2 Bagatelgrænse for producentansvarsforpligtigelse

I forbindelse med definitionen af producenten kan der fastsættes bagatelgrænser for, hvornår

en producent er forpligtet af ansvaret. En bagatelgrænse er en administrativ fastsat grænse fx

50 tons, som betyder, at producenter, der bringer emballagemængder på markedet under den

fastsatte bagatelgrænse ikke er forpligtede af producentansvaret.

Blandt de undersøgte lande er der tre forskellige modeller for bagatelgrænser for, hvornår

producenterne er forpligtede af producentansvarsansvaret, som ses i TABEL 4.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

TABEL 4.

Bagatelgrænser for producentansvarsforpligtelse

Bagatelgrænse

Ingen

Lav

Høj

300

kg/emballage/år

ton/emballage/år

Belgien

Holland

Sverige

Tyskland

I Sverige og Tyskland er der ingen bagatelgrænse. Uden fastsættelse af en bagatelgrænse

undgås tvivl om, hvorvidt en virksomhed er omfattet af producentansvaret. Dette kan være en

fordel i forhold til free-rider problematikken. Uden bagatelgrænse vil alle virksomheder desu-

den bidrage til producentansvarsordningen, hvilket producenterne kan opfatte som mere ac-

ceptabelt (retfærdigt).

Belgien har en lav bagatelgrænse. Ved en lav bagatelgrænse undgår man at pålægge helt

små virksomheder en administrative byrde. Det finansielle bidrag fra disse virksomheder vil

endvidere typisk være ubetydelig ift. den administrative byrde, der er forbundet med fx at regi-

strere, kontrollere mv. små producenter.

I Holland er bagatelgrænsen høj. Den høje bagatelgrænse i Holland er baseret på undersø-

gelser af, hvornår omkostningerne til at opkræve finansielle bidrag fra producenter overstiger

indtægten fra de finansielle bidrag, der opkræves. Undersøgelsen viste, at emballager fra

virksomheder under bagatelgrænsen udgør ca. 6% af den samlede emballagemængde. Sam-

tidige viste beregninger, at hvis man sænkede bagatelgrænsen til under 50 tons/år ville de

administrative omkostninger stige mere end indtægterne fra bidragene, hvilket ville medføre,

at de finansielle bidrag samlet set ville stige.

FIGUR 6 viser, at 90% af de samlede emballagemængder er koncentrerede hos 750 virksom-

heder. Figuren viser desuden, at der er tre niveauer af data verifikation.

FIGUR 6.

Verifikation af data og andele af samlede emballagemængder i Holland. Kilde: Præ-

sentation fra Nedvang

I Miljøstyrelsens rapport fra november 2019: ”Kortlægning af emballagemængder og økonomi i

det nuværende affaldssystem” berøres samme emn, dog uden, at der er forslag til en konkret

bagatelgrænse

. Undersøgelsen har opsat nogle matematiske forudsætninger for at kunne

estimere, hvor mange virksomheder, der vil blive omfattet af ansvarsordningen ved forskellige

bagatelgrænser. Som det ses i

”FIGUR

7. Estimeret antal forpligtede virksomheder ved for-

skellige bagatelgrænser”

vil antallet af omfattede virksomheder kun reduceres lidt ved en lav

bagatelgrænse, men reduceres drastisk ved en høj bagatelgrænse.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

FIGUR 7.

Estimeret antal forpligtede virksomheder ved forskellige bagatelgrænser

Vurdering/betragtninger ift. Danmark

Bagatelgrænser kan både påvirke antallet af free-riders, den samlede økonomi og ordningens

legitimitet. De forventede effekter er opsummeret i TABEL 5.

TABEL 5.

Vurdering af bagatelgrænser

Ingen bagatelgrænse

Free-riders

Ingen tvivl om, hvorvidt virk-

somheder er forpligtet

Lav bagatelgrænse

Undgår en mindre del free-

riders, fordi de ikke er forpligte-

Høj bagatelgrænse

Undgår mange free-riders,

fordi de ikke er forpligtede

Administration Kræver øget administration og Kræver nogen administration og Kræver mindst administrati-

kontrol, da der er mange virk- kontrol, da færre virksomheder on og kontrol, da det kun er

få store virksomheder, som

somheder, der skal registreres skal registreres

skal registreres

Økonomi

Administrationsomkostningerne

til de mindste virksomheder

overstiger muligvis de finansiel-

le bidrag fra dem

Legitimitet, fordi alle er forplig-

tede

Administrationsomkostningerne Bagatelgrænsen kan sættes

til de mindste virksomheder

med henblik på at optimere

overstiger muligvis de finansiel- økonomien

le bidrag fra dem

Legitimitet, fordi de mindste

virksomheder med ubetydelige

mængder fritages for admini-

strative byrder

Legitimitet, hvis grænsen er

fastlagt, så det vil blive

dyrere, hvis den sættes ned

eller fjernes

Legitimitet

For de lande, der har fastsat en bagatelgrænse, har der været udført undersøgelser af, hvor

mange virksomheder, der er omfattet ved forskellige grænser, og hvor store mængder embal-

”Kortlægning

af emballagemængder og økonomi i det nuværende affaldssystem”,

Miljøstyrelsen no-

vember 2019

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

lager disse virksomheder bringer på markedet. Undersøgelserne har endvidere været fulgt op

af markedsdialog med producenterne for at sikre opbakning før fastsættelse af den endelige

bagatelgrænse.

I de lande, der har valgt ikke at fastsætte en bagatelgrænse, kan valget være taget ud fra et

ønske om at alle producenter skal bidrage kollektivt til ordningen og at det opfattes som mere

retfærdigt.

5.1.2

Clearinghouse

Et Clearinghouse er ”et trediepartsagentur eller

-virksomhed, der fungerer som regulator på et

konkurrenceudsat marked”.

De opgaver, som et Clearinghouse skal varetage vil typisk være

defineret i den nationale lovgivning, ligesom de nationale myndigheder typisk skal godkende

det etablerede clearinghouse og indgå en samarbejdsaftale. Et clearinghouse vil typisk være

et non-profit foretagende, hvor omkostningerne til driften dækkes af de finansielle bidrag som

producenterne indbetaler til KO’erne. Blandt de undersøgte lande er det kun Tyskland, der har

et clearinghouse. I nedenstående TABEL 6 beskrives det tyske clearinghouse.

Producentansvar for emballage

–

udvikling af scenarier for organisering

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

TABEL 6.

Det tyske clearingshouse Zentrale Stelle

Clearinghouse: Zentrale Stelle, Tyskland

Det tyske clearinghouse for emballageaffald hedder Zentrale Stelle og fungerer udelukkende som clearinghouse

for emballageaffald. Zentrale Stelle er reguleret gennem ”VerpackG”

afsnit 5. Zentrale Stelle er stiftet af en ræk-

ke brancheorganisationer, og godkendt af Miljøministeriet. Zentrale Stelle må ikke udføre andre opgaver, end,

dem der er bestemt i lovgivningen.

Opgaver og ansvar

Zentrale Stelle varetager udelukkende producentansvaret for emballage og har ansvar for følgende:

•

Drift af database med emballage-

og affaldsdata, som KO’er og producenter indberetter, samt kontrol

af data

Beregning af markedsandele

Udarbejdelse af standarder for vurdering af markedsandele

Evaluering af løsninger for små virksomheder

Definitioner fx udarbejdelse af katalog over, hvem der er forpligtet af producentansvaret

Vedligeholdelse af register over eksperter til auditering

Indrapportering til nationale myndigheder

Omkostninger og økonomi

Zentrale Stelle er non-profit.

Omkostningerne til driften af Zentrale Stelle dækkes af KO’erne og dermed af

producenterne.

Datagenerering og indberetning

Zentrale

Stelle’s overordnede formål er at indsamle og generere data til de nationale myndigheder samt

at føre

registre over producenter, audits

mv. Herudover beregner Zentrale Stelle KO’ernes markedsandele og kvali-

tetssikrer data, der vedrører disse.

Tilsyn

Zentrale Stelle fører overordnet tilsyn med KO’erne og koordinerer en række funktioner. som fx

beregning af

markedsandele.

Snitflader, samarbejde og opbakning

Zentrale Stelle er et koordinerende organ mellem de nationale myndigheder og KO’erne og skal derfor

ses i

sammenhæng med de øvrige producentansvarselementer i ordningen,

især KO’erne. Zentrale Stelle udfører

en række opgaver som myndighederne har uddelegeret til organisationen og samarbejder derfor primært med

myndighederne samtidig med, at de fungerer

som bindeled mellem myndigheder og KO’er ifm. med KO’ernes

forpligtelser.

Der er generel opbakning fra producenterne til Zentrale Stelle, da der manglede en neutral, central organisati-

on til at varetage kvalitetskontrol og rapportering af data og information til myndighederne ved uregelmæssig-

heder fx ved identifikation af free-riders

og sikring af fair konkurrence mellem KO’er.

Erfaringen fra Tyskland med konkurrence mellem KO’er er, at der er behov for et clearing-

house, når der er konkurrence. Behovet for et clearinghouse blev først tydeligt nogle år efter

lovændringen i 2004, hvor brancheorganisationerne ikke længere kunne eje KO’erne. Dermed

blev Grüne Pünkts de facto monopol brudt og der opstod konkurrence.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

I Tyskland har man haft

konkurrence mellem op til 10 KO’er fra 2004 til

2019 uden, at der var etableret et clearinghouse. Før 2004 havde

Grüne Pünkt de facto monopol. Overgangen fra de facto monopol og til

konkurrencen slog i gennem tog nogle år, da det kræver ressourcer og

kompetencer at opfylde kriterierne for, at blive godkendt som KO. Kon-

kurrencen gjorde, at myndighedernes kontrol med producenterne blev

administrativt tungere. Bl.a. blev det sværere at tjekke, om producen-

terne var registreret hos en KO. Umweltsbundesamt anslår, at der i dag

er 720.000 forpligtede producenter i Tyskland, men kun 190.000 til-

meldte. Antallet af deltagende virksomheder er dog steget markant si-

den etableringen af Zentrale Stelle. Endvidere var der mistanke om, at

enkelte KO’er indrapporterede færre mængder emballager end deres

markedsandel reelt var, fordi deres andel af omkostningerne til indsam-

lingen dermed blev mindre.

Vurdering/betragtninger ift. Danmark

En producentansvarsordning kan opbygges med eller uden et clearinghouse. Et clearinghouse

er organisatorisk placeret som mellemled mellem myndighederne og KO’erne. Relationen til

KO’erne er særlig vigtig, da et clearinghouse opererer på vegne af myndighederne

over for

KO’erne ift. rapportering, tilsyn mv.

I nedenstående tabel beskrives fordele og ulemper ved at have et clearinghouse ift. KO’er

med de facto monopol eller konkurrence samt ligheder og forskelle ift. Danmark. Da ingen af

de undersøgte lande har monopol ved lov vurderes det, at monopol i høj grad kan sammen-

lignes med de facto monopol.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

TABEL 7.

Clearing House ift. kollektive ordninger

CLEARINGHOUSE

KO - de facto monopol

Styrker

•

Hvis der opstår konkurrence er

ordningen til håndtering på plads

•

KO - konkurrence

Indsats mod free-riders

Bedre datakvalitet og -kontrol

Mere fair konkurrence mellem

KO’er

Myndigheden skal primært for-

holde sig til én aktør

Mere transparens

Håndtering af virksomheders

tilbagetagningsordninger

Svagheder

•

Ligheder DK

Flere administrative lag end

nødvendigt med risiko for dob-

beltadministration

Risiko for dobbeltkontrol

Risiko for øgede omkostninger

for producenterne

Risiko for uklar ansvarsfordeling

Mindre transparens

Beregning af markedsandele

bortfalder

•

Øgede administrative omkostnin-

ger for producenterne

•

Danmark har med DPA system

et clearinghouse til de eksiste-

rende producentansvarsordnin-

ger (undtagen drikkevareembal-

lager med pant)

DPA System varetager flere

producentansvarsordninger,

hvor Zentrale Stelle kun vareta-

ge producentansvar for embal-

lager

Forskelle DK

Fordelene ved at etablere et clearinghouse for emballage hænger, ud fra de tyske erfaringer,

sammen med, hvorvidt der er konkurrence

mellem KO’er eller ej. ILT i Holland har på WEEE-

området, hvor der er to konkurrerende KO’er og intet clearinghouse, fx oplevet forskellige

problemer i forhold til transparens og varetagelse af myndighedsopgaven. I en situation med

kun en KO, er behovet

for et Clearinghouse ikke til stede, da KO’er med status af de facto

monopol kan koordinere og varetage alle opgaver uden behov for yderligere koordinering og

overblik. Det drejer sig fx om drift af centralt dataregister, register over registrerede producen-

ter, beregning af markedsandele mv.

Hvis det kommende producentansvar for emballager i Danmark etableres med konkurrence

kan det fx overvejes at etablere et clearinghouse enten som en selvstændig organisation eller

som en del af det eksisterende DPA-system.

5.1.3

Kollektive ordninger (KO’er)

En Kollektiv Ordning (KO) er en privat, kommerciel organisation eller virksomhed, der vareta-

ger producentansvaret på vegne af producenterne. KO’en udfører administrative og praktiske

opgaver ifm. producentansvaret mod betaling fra producenterne. Det overordnede ansvar for

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

overholdelse af producentansvarsforpligtelserne ligger dog stadig hos producenterne. I ne-

denstående TABEL 8 beskrives de overordnede principper og opgaver for en typisk KO base-

ret på KO’er i de undersøgte nabolande.

TABEL 8.

Kollektiv ordning for emballager

Kollektiv Ordning for emballager

I alle nabolandene varetages producentansvaret for emballager af KO’er som på

vegne af producenterne

og mod betaling (finansielle bidrag) udfører forskellige administrative og praktiske opgaver. KO’erne er

organiseret forskelligt alt efter deres formål og fokus. KO’erne kan være non-profit

eller for-profit og have

enten (monopol),

de facto monopol eller være i konkurrence med andre KO’er. Hvis der er konkurrence

kan enhver organisation eller virksomhed oprette en KO under forudsætning af, at KO’en kan godkendes

af myndighederne. Dette kræver, at de lovgivningsmæssige krav og regler

for KO’er kan opfyldes. Et

fælles krav i alle nabolande er, at en KO skal være landsdækkende. Hvis der er etableret et clearing-

house skal KO’en registreres her.

Opgaver og ansvar

KO’ernes opgaver og ansvar er bl.a.:

•

Sikre, at de overordnede fastsatte krav og regler, herunder mål for genanvendelse bliver opfyldt

Registrere, opkræve og beregne finansielle bidrag fra producenter, herunder div. andre registrerin-

ger fx hos clearinghouse, emballageaffaldsfonde eller lignende

Finansiere omkostningerne ved indsamling, sortering og afsætning af emballageaffaldet, herunder:

Udbud af indsamlingsopgaver, hvis det operationelle ansvar for indsamling ligger hos

producentansvaret

Evt. indgå dialog, forhandlinger og aftaler med kommunerne ift., hvordan indsamlingssy-

stemet organiseres, drives og koordineres

Finansiering af et evt. clearinghouse

Varetage den økonomiske styring af ordningen

Indsamle data og monitorere mængder sat på markedet, indsamlede mængder, kvalitet og effektivi-

tet samt afsætning og genanvendelsesprocenter, herunder at rapportere data og resultater til clea-

ringhouse eller myndigheder

Information og formidling

Fremme design og produktion af emballager, der er egnede til genbrug og genanvendelse (eco-

design)

•

Drift og indsamlingssystem

KO’erne varetager opgaven med at etablere og drive indsamlings-

og afsætningssystemer til genanven-

delse af emballageaffald. For husholdningsaffaldet udføres dette på forskellige måder alt efter om kom-

munerne har det operationelle ansvar eller om KO’en har

det operationelle ansvar. Ved et kommunalt

operationelt ansvar udfører KO’en typisk følgende opgaver:

•

Dialog, forhandling og indgåelse af aftaler med kommunerne om indsamling af emballageaffaldet

ved husholdningerne

Finansiering af kommunernes omkostninger til indsamling af emballageaffaldet

Aftalerne kan evt. omfatte afsætning af emballageaffaldet til genanvendelse. Der ses dog en ten-

dens til, at KO’erne insourcer denne opgave, hvis den har været lagt ud til kommunerne tidligere

Hvis KO’erne selv har det

operationelle ansvar udfører de typisk følgende opgaver, som også gælder for

erhvervsaffaldet:

•

Etablering af logistisk indsamlingssystem for emballageaffaldet, herunder:

•

Indsamlingsmateriel

Indsamling og transport, typisk ved udbud

Omlastepladser

Kontrol og monitorering af ordningen

Evt. dialog og forhandling med kommunerne om tilpasning til øvrige indsamlingssystemer og ser-

viceniveau

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Omkostninger og økonomi

KO’erne er finansieret gennem følgende:

•

Medlemmernes finansielle bidrag for at sætte emballage på markedet

•

Indtægter fra salg af affaldet

For at skabe incitamenter til design til genanvendelse er nogle

KO’er begyndt at

graduere deres finan-

sielle bidrag ift. genanvendeligheden af emballagen.

Indtægterne skal dække

omkostninger til alle KO’ens aktiviteter,

som er beskrevet under

”Opgaver og

ansvar”

Datagenerering og indberetning

Alle KO’erne varetager opgaver ift. dataindsamling og rapporteringer til enten clearinghouse eller myn-

digheder fx:

•

Generelle data

Emballagemængder sat på markedet

Indsamlede mængder fra husholdninger og erhverv

Genanvendelsesprocenter

•

KO’erne benytter i høj grad digitale rapporteringsplatforme som fx

Wastetool i Holland.

Genanvendelse og kvalitet

En del af producenternes forpligtelser er at opfylde nogle fastsatte genanvendelsesmål for de forskelli-

ge emballagetyper. I landenes lovgivning er endvidere fastsat forskellige krav til producenterne ift. mi-

nimering af miljøbelastningen fra emballager, ressourceoptimering af materialeforbrug, grænseværdier

for uønskede stoffer samt design til genanvendelse. KO’erne har i den forbindelse stor fokus på kvalite-

ten af det indsamlede emballageaffald, da den er afgørende for pris og afsætning til genanvendelse.

Tilsyn og kontrol

Alle KO’erne kontrollerer og fører tilsyn med hhv. producenternes indberetninger og affaldsoperatører-

ne. Som et led i kontrollen er der i Holland og Tyskland krav om, at producenter over en vis størrelse

bliver auditeret af eksterne auditører med jævne mellemrum.

Snitflader, samarbejde og opbakning

KO’erne er i berøring med alle aktører i

producentansvarskæden og samarbejder med de fleste ifm. at

opfylde producentansvarsansvaret. Samarbejdet omfatter myndigheder, clearinghouse, kommuner og

affaldsselskaber, producenter, private affaldsoperatører (indsamlere og behandlere) og i vise tilfælde

borgere.

Dermed får KO’erne en central samlende, koordinerende og formidlingsmæssig funktion i

producent-

ansvarsordningen.

Ligeledes ligger KO’erne inde med

viden og data om hele ordningen og har indsigt i

priser, afsætning og markedsforhold.

Som det fremgår af skemaet varetager KO’erne i praksis producenternes emballageansvar og

forpligtelser. Hvordan KO’erne i de undersøgte nabolande har valgt at organisere sig med

henblik på at kunne varetage opgaverne er meget forskellig.

Som beskrevet i 4.1.3

”EPR udførende funktioner” er KO’erne i de undersøgte lande organise-

ret som non-profit de facto monopol eller for-profit konkurrence. Der ser således ud til at være

en sammenhæng mellem non-profit og de facto monopol og for-profit og konkurrence. Føl-

gende erfaringer ift. de facto monopol og konkurrence fra landene kan uddrages.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

I Tyskland har man reduceret omkostningerne til sortering og afsætning

af emballageaffald i den periode, der har været konkurrence. Omvendt

har der ikke været den samme reduktion af omkostningerne til indsam-

ling. Dette kan bl.a. skyldes, at konkurrencesituationen giver en øget

administration i form af fordeling af markedsandele og emballageaffald

ifm. indsamlingen. Desuden skal kommunerne hvert tredje år samar-

bejde med nye KO’er om indsamling, fordi indsamlingsdistrikterne for-

deles ved lodtrækning. Samtidig er der grænser for besparelserne ifm.

indsamling. Det kræver et vist minimum af materiel, biler, tømmefre-

kvenser mv.

I Tyskland og Belgien har man erfaret at udbud af sortering og opar-

bejdning af emballageaffald helst skal være af en vis længde (Tyskland

5 år, Belgien 9 år) for at give incitament til investering i opbygning og

forbedring af anlæg.

I Holland giver Inspektoratet udtryk for, at det er en fordel kun at skulle

forholde sig til og samarbejde med en KO, nemlig AV, der har de facto

monopol.

I Belgien er der generel stor tilfredshed med de facto monopolet, der

opleves som enkelt at overskue og en omkostningseffektiv varetagelse

af producentansvaret ift. dataindberetning, realisering af genanvendel-

sesmål mv. De Belgiske KO’er er etableret på initiativ af det belgiske

erhvervsliv, som har sikret stor opbakning til producentansvarsordnin-

gen.

Indsamling af emballageaffaldet fra husholdningerne

I både Tyskland, Belgien og Holland indsamles emballageaffaldet fra husholdningerne på

næsten samme måde, hvilket ses i TABEL 9. I Sverige indsamles alle emballagetyper særskilt

i beholdere og containere opstillet i det offentlige rum. Denne ordning er under forandring, da

der nu er krav om, at emballageaffaldet fremover skal indsamles særskilt ved husholdninger-

ne.

TABEL 9.

Indsamlingsordninger for emballageaffald

Belgien

Holland

Sverige

Plast, metal, glas, papir

og aviser indsamles

separat i hver sin con-

tainer i det offentlige

Tyskland

Letvægtsemballager

(plast, metal, drikkeva-

rekartoner, øvrige kom-

positter) indsamles i en

Plast, metal og drikkeva- Plast, metal og drikkeva-

rekartoner indsamles i

en lyseblå sæk

en orange sæk eller

beholder

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Papir/pap indsamles i

beholder/container

Glas indsamles i kuber i

det offentlige rum

Papir/pap indsamles i

beholder/container

Glas indsamles i kuber i

det offentlige rum

rum. Enkelte kommuner

indsamler emballagerne

særskilt ved husholdnin-

gerne for producentan-

svaret.

gul sæk eller i gule be-

holdere

Papir/pap indsamles i

beholder/container

Glas indsamles i kuber i

det offentlige rum

Ved at indsamle emballageaffaldet samlet i særlige poser eller beholdere eller som i Sverige i

det offentlige rum bliver det, der udgør emballageaffaldet i husholdningerne lettere at identifi-

cere, dels for borgerne i sorteringssituationen (emballager skal i den farvede sæk), og dels i

indsamlingen (sækken placeres fx. ved fortov og afhentes af affaldsoperatører).

Vurdering/betragtninger ift. Danmark

KO’erne kan som beskrevet i afsnit 4.1.3. organiseres på forskellige måder. I tabel 11 beskri-

ves de fundne styrker og svagheder ved nabolandenes forskellige organiseringer af deres

KO’er hhv. non-profit KO’er med de facto monopol og for-profit KO’er med konkurrence. End-

videre beskrives ligheder og forskelle ift. Danmark. Ingen af de undersøgte lande har ”ægte”

monopol, hvorfor denne situation ikke er medtaget. Styrker ved monopol kan være, at der er

gode muligheder for at gennemføre ændringer ved regulering. Dansk Retursystem kan betrag-

tes som KO med monopol på pantområdet.

TABEL 10.

Vurdering af modeller for kollektive ordninger

KO non-profit de facto monopol

Styrker

•

KO for-profit konkurrence

Incitament til at udvikle omkost-

ningseffektive indsamlings- og gen-

anvendelsesteknologier og investere

i effektive anlæg

Færre aktører kan give et mere

•

overskueligt marked med øget

transparens og med bedre mulighed

for at styre incitamentsstrukturerne

(fx ift. eco-design)

Manglende incitament til at investere

•

og udvikle i fx nye behandlings- og

sorteringsteknologier

Risiko for mindre omkostningseffek-

tivitet i indsamlings-, sorterings- og

•

afsætningsleddene.

•

Svagheder

•

En del administration i forbindelse

med at fordele omkostninger og

materialer i forhold til KOérnes

markedsandele

Manglende gennemsigtighed om

finansielle bidrag

Øget administrativ kompleksitet,

hvis KO’er er ansvarlige for ind-

samling

Risiko for underfinansiering af eco-

design ved miljø-graduerede, fi-

nansielle bidrag.

Danmark har konkurrence mellem

KO’er på WEEE området

Konkurrence kun i Tyskland, som

er et væsentlig større land, hvilket

betyder, at de enkelte KO’er råder

over store emballage-mængder

•

Ligheder (DK)

•

Forskelle (DK)

•

For at blive godkendt som KO, skal organisationen eller virksomheden opfylde en række krite-

rier og krav. De opstillede kriterier og krav kan være så opfattende og ressourcekrævende, at

der reelt opstår de facto monopol, da kun få foretagender reelt kan opfylde kriterierne.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Fælleserfaring

Fælles for de fire nabolande er, at for at blive godkendt som KO skal

KO’en være landsdækkende. Det vil sige, at KO’en skal kunne indsam-

le emballageaffald i hele landet.

5.1.4

Kommuner

5.1.4.1 Funktion

I alle de undersøgte lande har kommunerne gennem den nationale affaldslovgivning det over-

ordnede ansvar for indsamling og håndtering af affald fra husholdninger og tager beslutninger

om fx serviceniveau ift. borgerne. Der er dog forskelle i ansvarsfordelingen mellem kommu-

nerne og KO’erne ift. indsamling og håndtering af emballageaffald. Kommunerne ejer ofte

affaldsselskaber, der varetager driften af indsamling og evt. den videre håndtering af affaldet.

Den indsamling som kommunerne er ansvarlige for, kan varetages af kommunen selv, af et

kommunalt ejet affaldsselskab eller udbydes. Når indsamlingen udbydes, kan det både være

selve kommunen eller et kommunalt ejet affaldsselskab, der varetager udbudsprocessen.

I alle de undersøgte nabolande spiller kommunerne en rolle i producentansvaret for emballa-

ger uanset om det er kommunen eller producentansvaret, der varetager det operationelle

ansvar. I TABEL 11 beskrives de forskellige udformninger af kommunens rolle ift. producent-

ansvaret.

TABEL 11.

Kommunernes rolle i og snitflade til producentansvaret

Kommunernes rolle

I kraft af, at kommunerne overordnet er ansvarlige for at indsamle og håndtere affald fra husholdningerne,

er kommunernes ansvar ift. producentansvaret defineret af, hvorvidt de også er ansvarlige for hhv. at

indsamle og sortere, oparbejde og afsætte emballageaffaldet. Herunder beskrives de forskellige varianter

af ansvarsfordeling mellem kommuner og KO’er.

Opgaver og ansvar

•

Der er forskel på om det er kommunerne eller KO’erne, der har ansvaret for indsamling og afsæt-

ning:

I Belgien og Holland har kommunerne ansvaret for indsamling af affald fra husholdnin-

gerne, herunder også emballageaffaldet. Indsamling sker enten via de kommunale af-

faldsselskaber eller via udlicitering af opgaven til private aktører. I Belgien er der fastsat

et fælles nationalt minimumsserviceniveau for indsamling af emballage, som finansieres

af producentansvaret. Ønsker en kommune et højere serviceniveau, fx hyppigere afhent-

ning, skal kommunen selv finansiere merudgiften hertil. I Holland kompenseres kommu-

nernes indsamlingsomkostninger af producentansvaret. I Belgien er det

KO’en,

der har

ansvaret for afsætning

og i Holland vil det fremover ligeledes være KO’en, der afsætter

emballageaffaldet.

I Tyskland og Sverige er det producentansvaret som har ansvaret for at indsamle embal-

lageaffaldet fra husholdningerne og KO’erne

ejer indsamlingsudstyret. I Tyskland kom-

penseres kommunerne for at renholde omkring glaskuberne, ligesom de kompenseres for

at varetage information og kommunikation med borgerne. I Sverige

er det KO’en der lejer

arealerne til indsamlingsmateriellet og selv sørger for renholdelsen samt kommunikatio-

nen til borgerne. Fremover

skal KO’en

inddrage kommunerne i indsamlingen, da der bli-

ver øgede krav om særskilt indsamling af affald ved husstanden. Naturvårdsverket er åb-

ne for, at producentansvaret selv indsamler emballageaffaldet direkte ved husstanden.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

I Tyskland kan kommunerne byde på affaldsindsamling på lige fod med private affalds-

operatører

Drift og indsamlingssystem

•

De konkrete indsamlingssystemer og -aftaler varierer fra land til land. De fleste lande opererer med

en blanding af indsamling i det offentlige rum fx. kuber, nedgravede beholdere og husstandsind-

samling.

I Holland, Tyskland og Belgien samles letvægtsemballager (plast, metal drikkevarekarto-

ner) typisk ind som én samlet fraktion.

I Tyskland er det kommunerne, der samler papir og pap ind og producentansvaret, der

samler de øvrige emballagefraktioner ind.

I Sverige indsamles en stor del af emballageaffaldet via kuber og containere i det offent-

lige rum.

Der er forskel på, om emballageaffaldet indsamles sammen med ikke-emballager. Når emballage-

affald og ikke-emballageaffald indsamles sammen, er det nødvendigt at vurdere, hvor stor en del af

affaldet, der er hhv. kommunens og producentansvarets ansvar. I denne vurdering indgår typisk af-

faldsundersøgelser og data om registrerede mængder emballager.

I Tyskland har kommunerne med den nye lov fået ret (men ikke pligt) til at samle ikke-

emballage ind sammen med emballagerne.

I Holland samles ikke-emballager ind sammen med emballageaffaldet

I Belgien indsamles kun emballage som del af producenansvarsordningen, på nær pa-

pir/pap fraktionen, der også inkluderer magasiner, aviser mv.

I Sverige indsamles kun emballageaffald via producentansvarsordningen. Fremover får

kommunerne mulighed for at indgå aftaler med

KO’erne

om indsamling af emballageaf-

faldet ved husstanden.

Indsamling af emballager, der er defineret som erhvervsemballager udføres ikke af kommunerne,

men foregår i de undersøgte nabolande i privat regi på forskellig måde.

Omkostninger og økonomi

•

Hvis kommunerne er ansvarlige for at varetage opgaver på vegne af producentansvaret kompense-

res de af producentansvaret efter forskellige beregningsmetoder.

I nogle lande aftales et nationalt serviceniveau for indsamling, som producentansvaret er forpligtet

til at finansiere.

I Belgien har enkelte kommuner valgt et højere serviceniveau, men de skal så selv finan-

siere merudgiften.

I Holland kan kommunerne selv vælge serviceniveau og kompenseres herefter

Datagenerering og indberetning

Hvis kommunerne indsamler og afsætter emballageaffald er de forpligtet til at indrapportere data om

mængder,

emballagematerialer, genanvendelsesprocenter mv. til KO’erne. Indrapporteringen sker ge-

nerelt via digitale indberetningssystemer som fx Wastetool i Holland.

Genanvendelse og kvalitet

Producentansvaret er forpligtet på at leve op til fastsatte genanvendelsesmål for emballageaffaldet. I

mange lande opfyldes målene allerede. I Holland og Sverige har kommunerne oplevet, at producent-

ansvaret ikke ville kompensere kommunerne eller fortsat indsamle emballageaffaldet efter genanven-

delsesmålet blev nået.

Et vigtigt element ift. genanvendelse og kvalitet handler om kommunikation om og kontrol af, hvorvidt

borgerne sorterer emballagefraktionerne korrekt og her kan kommunikationsopgaven til borgerne være

overdraget til kommunerne som fx i Holland.

Tilsyn og kontrol

I de lande hvor kommunerne har ansvar for indsamling, har de også ansvar for at informere og vejlede

borgerne om korrekt sortering.

•

I Belgien har kommunerne mulighed for at afvise forkert sorterede emballageaffaldsfraktioner ved at

montere et rødt klistermærke på de fejlsorterede poser. I praksis giver dette dog problemer med

skrald i gaderne og ofte ender kommunen med at indsamle også det fejlsorterede affald.

Snitflader, samarbejde og opbakning

Samarbejdet mellem kommuner og producentansvar er afgørende for ordningens drift og effekt. Snit-

fladerne reguleres via lovgivning og aftaler, men der er forskel mellem landene ift,. hvor mange og hvor

•

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

lange forhandlinger, der ligger til grund for aftalerne og hvor ofte, der er behov for genforhandlinger.

Som det fremgår af tabellen er der forskellige udfordringer i samarbejdet og ansvarsfordelin-

gen mellem kommuner og producentansvaret, I boksene herunder fremhæves en række af de

vigtigste erfaringer vedr. rollefordeling og snitflader.

Fælles landeerfaringer

En generel erfaring er, at et ensartet nationalt sorteringssystem er en

forudsætning for et effektivt producentansvar, uanset hvilken aktør, der

har ansvar for indsamlingen. Særligt når KO’er varetager indsamlingen,

er ensartede, nationale indsamlingsordninger en fordel ift. at sikre klare

retningslinjer for samarbejdet mellem KO’er og kommunerne.

Det påpeges generelt, at der er behov for klare aftaler eller klar lovgiv-

ning, der definerer, hvordan og i hvilket omfang kommunerne kompen-

seres af producentansvaret. Det kan fx være efter faktiske udgifter, el-

ler efter indsamlede mængder (en vis kompensation pr ton eller volu-

men).

Et godt samarbejde og løbende dialog

mellem KO’er og kommuner er

afgørende, herunder transparens ift. data, omkostninger mv. Her kan

fastsatte jævnlige møder mellem parterne være en hjælp, især i op-

startsfasen af et producentansvar.

Landeerfaringer: Indsamling

Hvis ikke-emballage samles ind sammen med emballage, er det nød-

vendigt at estimere, hvor stor en andel, der er emballager og hvor stor

en andel, der er andet affald. I Tyskland bruges denne fordeling sådan,

at kommunerne står for sortering og oparbejdning af en mængde affald,

der svarer til andelen af ikke-emballage.

Landeerfaringer: Aftaler

Der er behov for aftaler, der sikrer, at

KO’ernes

indsamling er kompati-

belt med det kommunale affaldssystem. I Tyskland beskriver lovgivnin-

gen, hvad der skal laves aftaler om. Det er en forudsætning for, at en

KO får tilladelse til at operere, at der er indgået aftale med alle kommu-

ner. I praksis sker det ofte ved,

at en repræsentant for KO’erne indgår

en aftale, som KO’erne kan vælge at tiltræde.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring: Grænseflader ift. afsætning

I Holland, fik kommunerne det problem, at sammensætningen af affal-

det ændrede sig i aftaleperioden. Det drejede sig særligt om store

mængder PET bakker, som blev vanskelige at afsætte. Da kommuner-

ne udelukkende blev kompenseret for de mængder, der gik til genan-

vendelse betød det reelt, at de ikke fik kompensation for deres omkost-

ninger. I Holland forhandles der (november 2019) på en ny aftale, hvor

det igen bliver producentansvaret, der får ansvar for sortering, opar-

bejdning og afsætning.

I Belgien er erfaringen, at det giver producentansvaret værdifuld viden

om affaldskvaliteter og -mængder, at de har ansvar for afsætningen.

KO’en er de facto ejer af husholdningsemballageaffaldet og ansvarlig

for at indgå kontrakter med sorteringsanlæg og sætte nye anlæg i ud-

bud. KO’en giver udtryk for, at fordi de har ansvar for sortering og af-

sætning til genanvendelse har de et præcist indblik i affaldsmængder

og hvad der sker med affaldet. Dermed har de en bedre mulighed for at

sikre sorteringskapacitet og afsætningsmuligheder.

I Tyskland har flere KO’er investeret i sorterings-

og oparbejdningsan-

læg samt i teknologiudvikling. Udvikling og investeringer fremmes des-

uden af udbud af emballageaffald. Omkostningerne til sortering og

genanvendelse er faldet markant siden 2004.

Det er indtrykket fra Holland, at både KO og kommunale affaldsselska-

ber samt NVRD mener, at det er

en bedre løsning, at KO’erne har an-

svaret for sortering og genanvendelse. Det skal dog bemærkes, at

kommunerne ikke havde ansvaret for sortering og genanvendelse sær-

ligt længe, og der måske derfor ikke har været tid til opbygning af erfa-

ringer eller justering af kompensationsmodellen.

Både i Tyskland og Holland har KO’er det indtryk, at ansvaret for sorte-

ring og genanvendelse motiverer til, at KO’erne arbejder for at fremme

eco-design og afsætning af genanvendte materialer, særligt plast. Da

KO’erne i forvejen

har kontakt til virksomhederne i forbindelse med re-

gistrering og finansielle bidrag, giver det et godt afsæt for at samarbej-

de med virksomhederne om eco-design.

I Sverige, hvor KO’erne afsætter emballageaffaldet bruger de mange

ressourcer på at informere, holde kurser og studieture for producenter-

ne ift. eco-design og genanvendelse.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Vurdering/betragtninger ift. Danmark

I kraft af, at kommunerne indsamler husholdholdningsaffaldet, spiller de også en rolle i produ-

centansvaret for indsamling af husholdningsemballageaffald. I tabellerne 13 og 14 præsente-

res styrker og svagheder ved enten, at lade kommuner eller KO’er være ansvarlige for hen-

holdsvis indsamling (TABEL 12) og afsætning TABEL 13 af emballageaffald fra husholdninger.

Endvidere beskriver tabellerne forskelle og ligheder med det nuværende danske affaldssy-

stem.

TABEL 12. Vurdering af forskellige modeller for indsamling af emballageaffald

Operationelt ansvar for indsamling af emballageaffald

Kommune

Styrke

•

Enkel økonomisk opdeling af ansva-

ret. Intet behov for finansieringsfor-

handlinger og ingen uenighed om,

hvilke af de kommunale udgifter til

affaldsindsamling, som producent-

ansvaret skal dække.

Ingen overdragelsesforretninger

mellem KO’er og kommuner ift. ind-

samlet emballageaffald

Gnidningsløs indpasning til kommu-

•

nens øvrige affaldssystemer (natio-

nale, ensartede sorteringskriterier

vurderes dog at være en fordel)

Let at forstå for borgerne, hvem der

har ansvaret for indsamlingen

Fælles kommunikation til borgerne

om sortering af affald generelt

•

Svaghed

•

Risiko for, at kompensationsprin-

cippet bliver en ulempe for nogle

kommuner fx med lav befolknings-

tæthed, øer, sommerhuse

Risiko for at kompensationsprincip-

pet kan

reducere incitament for

kommunerne til at sikre omkost-

ningseffektiv indsamling

Overdragelse af emballageaffald

fra kommuner til særligt konkurre-

rende KO’erne kan blive komplekst

•

Udfordringer ift. samarbejde med

kommunerne, hvor det kan være

svært at lande nødvendige aftaler

Jo større forskelle der er mellem

kommunernes indsamlingsordnin-

ger, jo mere kompliceret kan det bli-

ve at indgå aftaler mellem kommu-

ner og producentansvaret

Behov for overdragelse af ansvaret

for behandling i overensstemmelse

med affaldshierarkiet fra kommu-

nerne til producentansvaret

•

Ligheder ift. DK

Kommunerne indsamler allerede elektro-

nik og batterier ind for producentansvar.

De fleste kommuner og affaldsselskaber

udbyder affaldsindsamling. Kommuner,

der selv samler ind gennemfører jævnligt

kontrolbud. Denne praksis reducerer tvivl

om omkostningseffektivitet.

Dansk Retursystem varetager i dag

indsamling af emballage med pant.

Forskelle ift. DK

I dag er det kommunerne, der har an-

svar for indsamling af al affald inkl. em-

ballageaffald

TABEL 13.

Vurdering af forskellige modeller for afsætning af emballageaffald

Ansvar for afsætning af emballageaffald

Kommune

Styrker

•

Kommunerne har allerede erfa-

ring med at afsætte disse frakti-

oner

Der er eksisterende kommunalt-

ejede sorteringsanlæg

Kommunerne er bevidste om

•

KO har bedre mulighed for at gå i direk-

te dialog med virksomhederne om eco-

design pba. direkte viden om afsætning

og genanvendelse

KO vil råde over større affaldsmængder

end kommuner og kunne opnå bedre

priser gennem stordriftsfordele

•

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

håndtering og afsætning af affal-

det ift. affaldshierarkiet

Svagheder

•

Det kan være vanskeligt for

kommunerne at sikre investerin-

ger i tilstrækkelig sorterings og

behandlingskapacitet

•

Incitament for KO til investering i bl.a. ny

teknologi og sorterings-

/oparbejdningskapacitet

Behov for overdragelse af ansvaret for

behandling i overensstemmelse med

affaldshierarkiet fra kommunerne til

producentansvaret, da kommunerne får

sværere ved at kontrollere om affalds-

hierarkiet overholdes

–

særligt hvis ik-

ke-emballageaffald indsamles med

emballageaffald

Der er investeret i kommunalt-ejede

anlæg. Under den nuværende lovgiv-

ning kan det blive vanskeligt at få tilført

materialer fra KO’er til kommunale an-

læg.

Den erfaring, der er opbygget hos

kommuner og affaldsselskaber risikerer

at blive tabt

•

Ligheder (DK)

I det nuværende danske system har

kommunerne ansvaret for sortering,

genanvendelse og afsætning af em-

ballageaffald fra husholdninger

I de nuværende danske producentansvars-

ordninger for WEEE er det producentansva-

ret, der har ansvaret for afsætning af affaldet

efter indsamling

Der er nok i højere grad mulighed for at

påvirke eco-design ift. emballager end ift. de

eksisterende producentansvarsordninger,

fordi danske/skandinaviske aktører har mere

direkte indflydelse på en stor del af emballa-

gemarkedet

Forskelle (DK)

I de danske producentansvarsordnin-

ger for WEEE er det producentansva-

ret, der har ansvaret for affaldet efter

indsamling

I det nuværende affaldssystem er det kom-

munerne, der har ansvaret for at afsætte

emballageaffald fra husholdninger

I den danske producentansvarsordning for

WEEE er der ikke dokumentation for øget

eco-design som følge af producentansvaret

Som det ses er der styrker og svagheder forbundet med alle modeller og der er således ikke

en enkelt model, der er at foretrække. Der ses dog en tendens i de undersøgte lande til, at

kommunerne indsamler emballageaffald mod kompensation og KO’erne afsætter emballageaf-

faldet til genanvendelse. Uanset hvilken model, der vælges, er det dog afgørende at sikre et

konstruktivt samspil mellem producentansvaret og det kommunale affaldssystem og den eksi-

sterende danske affaldsinfrastruktur.

5.2

Pantordninger

Pantordninger kan både omfatte emballager til direkte genbrug og til genanvendelse.

Pantordninger kan være en del af producentansvaret eller fungere som selvstændigt system

parallelt med øvrige producentansvarssystemer. Pantordninger kan tilbydes af de KO’er, der

varetager det øvrige producentansvar, eller det kan varetages af organisationer, der udeluk-

kende tager sig af enkelte emballagetyper

–

afgrænset af produkt eller emballagetype. Produ-

center kan ligeledes varetage og organisere et eget tilbagetagningsordning

–

med eller uden

pant. Uanset organisering vil det være nødvendigt, at pantsystemet indberetter data til et clea-

ringhouse eller en myndighed, så indsamlings- og genanvendelseseffektivitet kan beregnes.

Jf. fx Coops emballageindsats

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Både Holland, Sverige og Tyskland har pantsystemer, der fungerer sideløbende med det øvri-

ge producentansvar. Der er forskelle på, hvilke emballager, der er omfattet, men den overord-

nede tendens er, at man løbende udbygger pantsystemet til at omfatte flere typer emballage.

I de tre lande eksisterede pantsystemerne inden producentansvaret blev indført. De interview-

ede KO’er har bakket op om pantordningen, og der er ofte et samarbejde mellem KO’erne og

pantordningen. Der er ikke blevet peget på svagheder ved at have en pantordning sammen

med producentansvaret og det er ikke blevet foreslået at reducere eller afskaffe pantordnin-

gerne.

Belgien havde ikke et pantsystem forud for indførelsen af producentansvarsordningen, og her

udgør afsætning af PET fra flasker mv. en væsentlig del af producentansvarets finansiering af

husstandsindsamling af emballager

. Dele af industrien udtrykker modstand mod indførelse af

et pant-system, formentligt fordi det vil kunne medføre øgede finansielle bidrag til producent-

ansvaret, hvis afsætning af PET-flasker ikke længere er en finansieringskilde.

Holland opererer med en ”bagatelgrænse” på deres pantsystem, hvor færre end 500.000 en-

heder er undtaget for rapportering til Nedvang. Dette matcher således den øvrige tilgang i

Holland, hvor cost-benefit-analyser har dannet baggrund for at sætte forholdsvis høje bagatel-

grænser (se mere under afsnit 8.1.1.2)

I Sverige (og Norge) er det demonstreret, at pantordninger kan sikre, at fødevaregodkendte

materialer (særligt PET

–

men også glas og metal) kan holdes i et lukket loop, der sikrer, at

materialet fortsat kan bruges til fødevarer, og man derved undgår downcycling.

Vurdering/betragtninger ift. Danmark

Pantsystemer, som typisk fungerer for afgrænsede produktområder, kan i princippet udnyttes

til at fokusere og optimere design og miljøprofil af de enkelte produkter, og dermed bruges til

at tilskynde til eco-design. Der er erfaringer fra pantsystemer, som viser, at den tættere sam-

menhæng samt krav til egenfinansiering gennem hele værdikæden, i nogle tilfælde lykkes

med at skabe en sammenhæng helt fra det oprindelige design af emballagen/produktet til

genanvendelsesprocessen, hvor materialerne skal omdannes til råvare for ny produktion.

Netop derfor ses miljøgraduering af finansielle bidrag at give mulighed for gennemslagskraft i

pantsystemer, som det demonstreres i det danske pantsystem for drikkevareemballager

I tabel 15 præsenteres styrker og svagheder ved pantordninger sammen med producentan-

svarsordningen for emballager. Endvidere beskrives ligheder og forskelle med de nuværende

systemer i Danmark.

Bruxelles regionen har dog for nylig indført et pantsystem og der pågår diskussioner om, hvorvidt Flan-

dern også skal indføre et pantsystem.

Birgitte Ettrup, Circle Development

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

TABEL 14. Pantsystemer

Med pantordning

Styrker

•

Uden pantordning

Finansieringskilde til producent-

ansvarsordningen

Mulighed for samlet kommunika-

tion

•

Høj indsamlingseffektivitet, herun-

•

der meget få henkastede pantbe-

•

lagte emballager i naturen

Lukket loop for fødevaregodkend-

te emballager

Nem identifikation af freeriders

pga. pantmærkning

Lavere kompleksitet af emballager

giver bedre mulighed for direkte

sammenkædning af miljøgradue-

ring og afsætningspriser og miljø-

effekt (kvalitet i genanvendelsen)

Afgrænsningen af produkter kan

være en udfordring for forbruger-

ne, men tydelige mærkninger og

ensartede, landsdækkende ord-

ninger er vigtige for forbrugernes

korrekte sortering

Administrationen af et pantsystem

er som tommelfingerregel dyrere,

fordi der er større omkostninger

ved pantafregning og sikring mod

”snyd”

Kræver selvstændig kommunika-

tion

•

Svagheder

•

Risiko for øget fejlsorteringer ml.

husholdningsemballager og rest-

affald. Dette påvirkes indirekte

ved en ekstra sortering af pantbe-

lagte emballager og andre embal-

lager

•

Ligheder DK

Danmark har et pantsystem for drikke-

vareemballager. Ordningen var oprin-

deligt for øl og kulsyreholdige drikkeva-

rer i alle emballagemateiraler (undta-

gen karton) og er løbende blevet udvi-

det. I dag bærer kildevand, ready-to-

drink, limonade også pant og med den

seneste udvidelse 1. november 2019

omfattes også juice- og saftprodukter.

Pantordninger har vist sig at være

meget effektive til at sikre indsamling af

de pantbelagte emballager i Danmark.

Således blev 89% af de pantbelagte

drikkevareemballager indsamlet i 2018.

Forskelle DK

Sverige, Holland og Tyskland har pant-

systemer, dog med forskelle i produkt-

afgræsning/emballagetyper og admini-

strationspraksis

Belgien har som eneste land i under-

søgelsen ikke et nationalt pantsystem,

men indsamler plast, metal og drikke-

kartoner fra husholdningerne via den

blå pose fra Fost Plus

Der kan være forhold, som taler for at udvide pantordningen til at omfatte flere emballager fx

hvis man ønsker at fastholde bestemte fødevareemballager i et lukket materialekredsløb, hvor

de genanvendte emballager kan blive til nye fødevareemballager. Det er her vigtigt at sam-

mentænke tydelig mærkning målrettet forbrugerne og landsdækkende informationskampag-

ner, så forbrugerne nemt kan forstå sorteringssystemerne.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

5.3

Finansiering

Af affaldsdirektivets artikel 3 fremgår følgende om det udvidede producentansvar:

”Ordning

for udvidet producentansvar: et sæt af foranstaltninger truffet af medlemsstaterne for

at sikre, at producenter af produkter bærer det finansielle ansvar eller det finansielle og orga-

nisatoriske ansvar for håndteringen af affaldsfasen i et produkts livscyklus.”

Det er også defineret i affaldsdirektivet, at minimum 80 % af udgifter til indsamling og affalds-

behandling skal afholdes af producenterne.

FIGUR 8 viser pengestrømmene i producentansvarsordninger, der varetages af kollektive

ordninger

FIGUR 8.

Pengestrømme i producentansvarsordningen

Som det fremgår af FIGUR 8 kommer hele finansieringen principielt fra producenternes finan-

sielle bidrag og indtægter fra salg af emballager til genanvendelse. Ordningen financierer både

de organisatoriske, herunder en række administrative funktioner, samt de operationelle funkti-

oner i forbindelse med indsamling, sortering og afsætning af emballageaffaldet.

Der kan være administrative og operationelle funktioner, som i nogle af nabolandene finansie-

res af producentansvaret, som er markeret med stiplede bokse i figuren. Følgende er dog

fælles for alle landene:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Fælles erfaring

I alle nabolandene beregnes det finansielle bidrag grundlæggende ud

fra antal tons emballager de enkelte producenter placerer på markedet.

Der er ingen af de undersøgte ordninger, hvor producentansvaret beta-

ler for indsamling og håndtering af det emballageaffald, der pga. for-

brugernes fejlsortering ender i restaffaldet.

På baggrund af de undersøgte lande beskrives i TABEL 15 de generelle indtægter og omkost-

ninger for et producentansvar.

TABEL 15.

Finansiering af producentansvaret

INDTÆGTER

Finansielle bidrag

Der benyttes forskellige beregningsmodeller for produ-

centernes finansielle bidrag:

•

Bidrag pr. ton emballage sat på markedet, herun-

der ift. materialetype (alle lande)

Minimumsgrænse for bidragsstørrelse (Belgien)

Modulerede finansielle bidrag på udvalgte embal-

lagemateriale (alle lande)

•

Bemærkninger

•

Generelt gælder, at alle landene først for

nylig har indført miljøgraduerede finan-

sielle bidrag især for plastemballager,

hvorfor der endnu ikke er erfaringer med,

hvordan de disse bidrag virker.

Der kan ses forskelle i bidragene for de

enkelte materialetyper, hvor fx bidraget

for plast kan være højere end for glas.

•

Afsætning

•

Salg af emballagematerialer til genanvendelse

I samtlige lande udgør indtægter fra

afsætning af materialer en del af finan-

sieringen

OMKOSTNINGER

Administration

Producentansvaret skal generelt dække omkostninger

ifm. med administration og egen drift af ordningen hos

KO’er og evt. koordinerende organer.

Bemærkninger

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Indsamling, sortering og oparbejdning

Omkostningerne til indsamling og sortering afhænger

bl.a. af, hvordan producentansvaret lovgivningsmæssigt

er organiseret:

•

Indsamlingsmateriel, herunder evt. leje af arealer

Indsamling af emballageaffald

•

Udbud af indsamling af emballageaffald

Kompensation af kommuner/selskaber til

indsamling

•

Der er forskellige modeller for fordeling af

omkostninger til indsamling af ikke-

emballage indsamlet sammen med em-

ballager.

Serviceniveauet for indsamlingen har

indflydelse på omkostningerne

Der er ingen lande, hvor omkostninger til

indsamling af emballageaffald, der hav-

ner i restaffald finansieres af producent-

ansvaret

Afsætning omfatter i denne sammen-

hæng alle omkostninger til sortering, op-

arbejdning og afsætning

•

Sortering og oparbejdning af indsamlet emballage-

affald

Udbud af sortering og oparbejdning af

emballageaffald

Kompensation af kommuner/selskaber til

sortering og evt. oparbejdning

Egne anlæg til sortering og evt. opar-

bejdning

•

Transport af indsamlede emballager

Afsætning af emballagematerialer til genanvendel-

Kontrol med indsamlingsoperatører, anlæg, trans-

porter mv.

•

Indrapportering og dokumentation

•

Behandling af data fra producenterne om emballa-

gemængder sat på markedet

Registrering af producenter

Behandling af data fra affaldsoperatører, kommu-

ner/selskaber mv. om mængde indsamlede embal-

lager

Kontrol af indberettede data

Beregning af data

Indberetning til myndigheder samt opbygning og

drift af indberetningssystemer

Myndighedernes tilsyn og kontrol dækkes

ikke af producentansvaret i nogen af de

undersøgte lande

•

Kommunikation og formidling

•

Generel kommunikation og formidling om produ-

centansvaret

Landsdækkende informationskampagner

Vejledninger

▪

Indberetningsvejledninger

Sorteringsvejledninger

Vejledninger om eco-design,

emballagernes miljøbelastning

mv.

•

Omkostningerne til kommunikation og

formidling afhænger bl.a. af det ambiti-

onsniveau, der er besluttet.

I flere af de undersøgte lande, er kom-

munikations- og formidlingsindsatsen

delt med kommunerne, som varetager

den borgerrettede kommunikation, da de

i forvejen skal kommunikere til borgerne

om affald. Producentansvaret varetager

den virksomhedsrettede kommunikation

og landsdækkende kampagner.

•

Oplysning til erhverv om deres forpligtel-

ser

Formidling af viden og undersøgelser in-

denfor området

Kurser og studiebesøg mv.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Free-riders

•

Identifikation af free-riders

Indberetning af free-riders til myndighederne

•

Transparente data er et vigtigt element i

indsatsen mod free-riders

Identifikation af free-riders kan ske hos

KO’er, koordinerende organer eller hos

myndighederne. Hvis de sker hos et ko-

ordinerende organ finansieres det af pro-

ducentansvaret

Håndhævelse overfor free-riders vareta-

ges af myndighederne

Producentansvaret er typisk ikke pålagt

forpligtelser ifm. omkostninger til innova-

tion og udvikling

Motivation for, at gennemføre aktiviteter

indenfor innovation og udvikling kan være

at opfylde målsætningerne om genan-

vendelsesprocenter og/eller at reducere

omkostninger

•

Innovation og udvikling

•

I alle de undersøgte lande finansierer producentansva-

ret innovation og udvikling ift. at understøtte virksomhe-

dernes udvikling af emballager designet til genanven-

•

delse samt forhold omkring sortering og oparbejdning.

På indtægtssiden beregner KO’erne i de undersøgte

lande selv producenternes finansielle

bidrag primært på baggrund af deres samlede omkostninger og indtægter fra salg af genan-

vendelige emballagematerialer. Størrelsen af de finansielle bidrag varierer derfor fra KO til KO,

da indtægter fra salg svinger i takt med markedet. De samlede omkostninger består af en

række udgiftsposter, som KO’erne i nogen grad selv kan fastsætte niveauet for.

I lande, hvor der er konkurrence mellem KO’erne kan det finansielle bidrags størrelse være

afgørende for den enkelte KO’s

mulighed for at tiltrække sig producenter. Producenter kan

skifte til en konkurrerende KO efter et år.

De beregningsmodeller for producenternes finansielle bidrag, som er fundet i nabolandene er

vist i TABEL 16.

TABEL 16.

Beregningsmodeller

Modeller til beregning af bidrag

Ton emballage på marked

Minimumsgrænse for gebyrstørrelse

Graduerede finansielle bidrag på plastemballager

Belgien

Holland

Sverige

Tyskland

Som det ses af tabellen beregner alle nabolandene producenternes finansielle bidrag på bag-

grund af, hvor mange tons emballage de hver især sætter på markedet og for plastemballager

beregnes bidraget endvidere ud fra plastemballagernes genanvendelighed. Belgien har en

minimumsgrænse for bidraget størrelse på 30 EUR. De enkelte landes bidragsstrukturer for

emballagematerialer kan ses i ”Nabotjek vedrørende udvidet producentansvar for emballage

og emballageaffald”

. Der gives dog et landeeksempel på de finansielle bidrag i Sverige her-

under.

Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 29, Januar 2019

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

Det finansielle bidrag hos FTI i Sverige er et årligt grundbidrag på 1.500

SEK + emballagebidrag som fremgår af nedenstående skema

. Det

mindste finansielle bidrag (grundbidrag + emballagebidrag) er 2.000

SEK om året.

Ved miljøgraduerede finansielle bidrag kan der være en risiko for underfinansiering. Det skyl-

des, at der betales mindre end de faktiske omkostninger for nogle emballagetyper og mere for

andre. Det kan i praksis være vanskeligt at få dette til at balancere. Det kan fx løses ved, man

pålægger ekstrabidrag på nogle emballager, og at indtægten fra ekstrabidragene så fordeles

til de emballager, der har de egenskaber, man ønsker at fremme

(bonus og malus-

ordninger).

I producentansvarsordninger med de facto monopol kan der opstå problemer med underfinan-

siering, hvis KO’en arbejder med bonus og malus-ordninger,

hvor malus-indtægterne ikke

dækker manglende indtægter fra bonus-ordningen. Der kan derfor være behov for en bonus-

ordning, som gradueres afhængigt af, hvor store malus-indtægterne er.

KO’ernes indførelse af miljøgraduering kan forventes at føre til øget administration i forbindel-

se med udarbejdelse og justering af kriterier, indberetning, dokumentation, tilsyn, vejledning. I

https://www.ftiab.se/2914.html

Eunomia, Extended Producer Responsibility - Draft Guidelines

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Tyskland er KO’erne forpligtede til

at bruge bidragssatserne til at skabe incitamenter til at

fremme genanvendelige emballager samt til anvendelse af genanvendte og fornybare res-

sourcer. I december 2019, var det endnu usikkert, hvordan dette krav vil blive udmøntet.

I producentansvarsordninger

med konkurrerende KO’er, kan KO’erne konkurrere på bidrags-

satser. Der kan derfor være behov for fælles standarder for miljøgraduering af de finansielle

bidrag. EU Kommissionen er pt. i gang med at udarbejde guidelines for miljøgraduering ifm.

det udvidede producentansvar

Erfaringer med miljøgraduerede finansielle bidrag blev diskuteret ved DAKOFA’s konference

om producentansvar, hvor Mia Pantzar fra Institute for European Environmental Policy (IEEP)

præsenterede deres studie om ”EPR

in the EU Plastics Strategy and the Circular Economy”

hvor miljøgraduerede finansielle bidrag blev undersøgt. De fandt generelt, at bidragene er for

lave, hvilket resulterer i:

•

Lave priser for overholdelse af regler og krav

Underminering af incitament til innovation

Manglende dækning af omkostninger

Manglende gennemsigtighed i ordningen

IEEP-rapporten konkluderede at, miljøgraduerede finansielle bidrag bør understøtte affaldshie-

rarkiet, at bidragene bør være tilstrækkeligt høje, at der bør være harmoniserede kriterier i EU,

at bidragene bør være kombineret med andre instrumenter for øget effektivitet og endelig at

overvågning og synlighed er vigtigt bl.a. ift. ny teknologi.

Ved samme konference fremhævede andre oplægsholdere dog, at pris-elasticiteten for plast-

emballager er høj, at bidraget for disse emballager ikke nødvendigvis behøver at være højt for

at ændre markedet

Eunomia har udarbejdet en rapport om udvidet producentansvar og anbefaler i deres rapport

at:

•

Graduering af finansielle bidrag bør harmoniseres på tværs af medlemslande

•

Der bør indføres en mere fintmasket finansiel bidragsstruktur, så bidraget afspejler de fakti-

ske omkostninger forbundet med affaldsfasen for det konkrete materiale. Her fremhæves

Belgiens finansielle bidragsstruktur

•

At de finansielle bidrag fastlægges med udgangspunkt i designguidelines for genanvende-

lighed for at få en effekt på kort sigt.

•

På længere sigt kan genanvendelsesprocenter bruges som kriterie for graduering af finan-

sielle bidrag.

KO’erne kan for en række af de ovenstående udgifter mere eller mindre selv bestemme ambi-

tionsniveauet for fx administration, kommunikation og formidling, innovation og udvikling. I

forbindelse med afsætning af indsamlede emballager til genanvendelse er KO’erne

forpligtet

ift. fastsatte genanvendelsesmål, som de skal leve op til. For nogle af emballagetyperne er en

afsætning til genanvendelse dyrere end at affaldsbehandle emballageaffaldet. Holland har

Eco-modulation of EPR fees: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/PETI-CM-

636158_EN.pdf?redirect

https://dakofa.dk/element/fremtidens-emballager-producentansvar-haandtering-og-baeredygtighed/

https://dakofa.dk/element/emballage-noedvendigt-med-klare-ambitioner-for-udvidet-producentansvar/

Eunomia; Extended Producer Rsponsibility

–

Draft Guidelines

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

bl.a. oplevet, at når genanvendelsesprocenterne er opfyldt ophører den økonomiske kompen-

sation til kommunernes indsamling, hvorfor incitament til fortsat indsamling til genanvendelse

ud over de fastsatte målsætninger er fundet nødvendige. Herunder gives en række landeek-

sempler og erfaringer på ambitionsniveau for forskellige udgifter.

Landeerfaringer

I Tyskland er det erfaringen, at omkostningerne til afsætning i høj grad

kan påvirkes af KO’erne gennem udvikling af nye teknologier, investe-

ringer i mere effektive anlæg og ved at fremme brug af emballager, der

er mere egnede til genanvendelse. Herudover betaler producentansva-

ret et fast beløb pr borger i kommunen til dækning af kommunernes

borgerrettede kommunikation.

I Belgien er det erfaringen, at det er en fordel, at det er producentan-

svaret, der står for afsætning, da de kan opnå bedre priser end kom-

munerne i kraft af de større affaldsmængder og giver producentansva-

ret et klart incitament til at øge værdien af affaldet fx ved at sikre, at de

emballager, der bringes på markedet kan genanvendes. Der betales

endvidere en skat pr indbygger, som går til myndighedernes indsats

mod henkastet affald.

I Belgien, Holland og Tyskland fastlægges serviceniveauet for indsam-

ling af emballager gennem aftaler, så omkostningerne til indsamlingen

er kendt.

I Holland og Tyskland foretages omkostningsfordeling mellem kommu-

ne og KO på baggrund af affaldsanalyser.

I Sverige betaler producentansvaret for fejlsorteringerne dvs. ikke-

emballager, som indsamles sammen med emballagerne, da en under-

søgelse viste, at der findes tilsvarende mængder emballager i restaffal-

det som kommunerne håndterer.

Vurdering/betragtninger ift. Danmark

Finansieringen af en kollektiv producentansvarsordning er, som det fremgår af beskrivelsen, i

udgangspunktet baseret på indtægter fra producenterne i form af finansielle bidrag og indtæg-

ter fra salg af genanvendelige emballagematerialer. Indtægterne skal som minimum dække

alle KO’ens udgifter uanset om KO’en er non-

eller for-profit.

Da indtægter fra salg og det samlede omkostningsniveau varierer ift. bl.a. markedsforhold,

serviceniveau i indsamlingsleddet, omfanget af kommunikation, innovation og udvikling mv. vil

vurderingen af de finansielle aspekter fokusere på de 3 fundne beregningsmodeller for produ-

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

centernes finansielle bidrag. I tabel 18 er de tre fundne beregningsmodeller vurderet ift. styrker

og svagheder samt ligheder og forskellige ift. Danmark.

TABEL 17. Beregningsmodeller for finansielle bidrag

Finansielle bidrag

Ton emballage på

markedet

Styrker

•

Let at administrere og

•

beregne

Enkel af indrapportere

og kontrollere

Kræver kun lidt infor-

•

mation og vejledning

For emballager med

høj volumen ift. vægt

fx plast kan der være

uoverensstemmelse

mellem omkostninger

til indsamling og bi-

draget

•

Minimumsgrænse

•

Graduerede finansielle

bidrag

Mulighed for omkost-

ningseffektivitet i ad-

ministrationen af pro-

ducentansvarsordnin-

gen

Mindsker administrati-

on ifm. free-riders

Kan opfattes som ikke-

•

retfærdig, da nogle

producenter ikke om-

fattes

•

Kræver udvikling af

kriterier for øget gen-

anvendelighed, herun-

der indhentning af vi-

den

Kræver mere admini-

stration og kontrol af

dokumentation

Kræver mere detaljeret

indrapportering

Kræver mere informa-

tion og vejledning

Risiko for underfinan-

siering

Fremme af eco-design

samt øget kvalitet og

genanvendelse

Svagheder

•

Ligheder DK

Den danske producentan-

svarsordning for WEEE

beregner bidrag efter

mængde på markedet

I den danske pantordning

benyttes graduerede finan-

sielle bidrag, hvor der er

gode erfaringer ift. øget

eco-design

I de danske producentan-

svarsordninger og pantord-

ning benyttes ikke mini-

mumsgrænser

I den danske producentan-

svarsordning for WEEE

benyttes ikke graduerede

finansielle bidrag

Forskelle DK

Den danske pantordning

beregner bidrag efter antal

drikkevareemballager sat

på markedet

Som det fremgår af tabellen, så vurderes ”ton emballage sat på markedet” som en bereg-

ningsmodel, der er let at administrere, indrapportere og dokumentere samt kommunikere.

Suppleres beregningsmetoden med en minimumsgrænse vil administrationen blive mindsket,

da en række producenter ikke vil blive omfattet af producentansvarsforpligtelsen. Indføres

graduerede finansielle bidrag vil administrationen blive mere omfattende, da det vil kræve en

række ekstra foranstaltninger i form af udvikling af kriterier, indhentning af viden, indrapporte-

ring, vejledning mv.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

6. Fremme af eco-design

Incitamenter er strukturer, der tilskynder til en praksis, der anses som gavnlig. Der er tale om,

at aktøren selv vælger om de vil følge en ønsket praksis (fx eco-design), men der er brugt

forskellige virkemidler som fx graduerede finansielle bidrag til at motivere så mange som mu-

ligt til at gøre det, man ønsker.

I forbindelse med emballager handler eco-design i høj grad om at minimere mængden af af-

fald (forebyggelse af emballage, reduktion af emballagemængde og genbrugsemballage i

stedet for engangsemballage) samt fremme genbrug og genanvendelse og undgå, at embal-

lagen skader genanvendelsen. Desuden kan man tage andre forhold i betragtning fx, hvorvidt

der rent faktisk findes infrastruktur med tilstrækkelig kapacitet til, at en given genanvendelses-

proces finder sted eller, hvorvidt det vil være naturligt for borgerne at skille en given emballage

ad i sine forskellige komponenter.

Eco-design fremhæves fra flere sider som et væsentligt virkemiddel til at skabe en dynamik i

markedet, som trækker emballagesammensætningen i en ønsket retning. Det er et krav, at

producentansvarsordningen giver incitamenter til eco-design. I nogle tilfælde vil der være

overensstemmelse mellem eco-design og omkostninger til håndtering, men ikke altid. Selvom

de finansielle bidrag giver et økonomisk incitament til at ændre en emballage, så den er mere i

overensstemmelse med eco-design, er det ikke altid, at den økonomiske gevinst giver til-

strækkeligt incitament for producenten til, at man ønsker at gå i gang med at ændre emballa-

ger, hvilket kan være en omfattende og bekostelig proces.

6.1.1

Erfaringer med miljøgraduerede finansielle bidrag

Kravet om eco-design er skærpet med seneste revision af emballagedirektivet. Princippet i

producentansvarsordningen har også tidligere eksisteret, men mere som et ”indirekte princip”.

Nu gøres det meget mere eksplicit, og deraf følger også, at langt de fleste eksisterende pro-

ducentansvarsordninger skal revideres, så de opfylder kravene til incitamenter til miljøgradue-

ring. Der pågår et arbejde med at danne

en fælles ramme for de europæiske landes ’modula-

ted fees’ i

producentansvar for emballager.

Landene i nabotjekket har eller er i gang med at indføre miljøgraduerede finansielle bidrag for

styrke incitamenterne i de finansielle bidrag til at opnå højere grad af eco-design. Følgende

landeeksempler er fundet.

Landeeksempel: Tyskland

I Tyskland har man via ny lovgivning pålagt KO’erne en forpligtelse til

skabe incitamenter, der:

1. Fremmer brug af materialer og materialekombinationer, der kan

føre til en så høj genanvendelsesprocent som muligt

2. Fremmer anvendelse af genanvendte og fornybare ressourcer

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Implementeringen sker ved en årlig fastlæggelse af en

”mindste-

standard” for opgørelse af genanvendelighed, og den første blev formu-

leret i samarbejde med branchen.

”Mindstestandarden”

skal sikre, at

der hele tiden tages højde for den udvikling, der sker med sorterings-

teknologier, stoffer og kemikalier, som skaber udfordringer for genan-

vendelsesprocesserne og afsætningsmarkeder for genanvendt materia-

le.

Landeeksempel: Sverige

I Sverige har FTI indført miljøgraduerede finansielle bidrag for plastem-

ballager i 2019 i forbindelse med etablering af et nyt, stort sorteringsan-

læg. Intentionen er at forsøge at skubbe emballagemarkedet i retning

af emballagematerialer, som har et bedre afsætningsmarked. FTI ud-

trykker ikke stor forventning til den direkte virkning af det økonomiske

incitament, men snarere, at emballageproducenterne vil udvikle på de-

res emballager, når de får øget kendskab til, hvad der kan afsættes.

Det vægtes altså, at et øget kendskab til konsekvensen af designbe-

slutninger om materialesammensætning og indholdsstoffer vil medføre

en positiv udvikling af emballagemarkedet mod et bedre eco-design. Af

historiske årsager er der i Sverige mere fokus på emballageproducen-

terne end påfylderne, som ejer brandet/produktet.

Landeeksempel: Belgien

Belgien er i gang med at styrke Miljøgraduering via ny bidragsstruktur,

som skal indfases i 2021. Udviklingen af den nye bidragsstruktur sker i

samarbejde med markedets aktører for at definere, hvad der ikke egner

sig til genanvendelse.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeeksempel: Holland

Holland har revideret de finansielle bidrag i 2019, så de i højere grad

giver incitament til et ønsket design af emballagerne. AV, som har det

overordnede ansvar for producentansvarsordningen i Holland, foreta-

ger et

”genanvendelsestjek”

af den enkelte emballage og der opnås re-

ducerede finansielle bidrag ved design til genanvendelse. Det betyder,

at emballagen skal være ’fri for’ en række indholdsstoffer og desuden

bestå af materialer, som har en positiv markedsværdi ved afsætning.

Som det ses er det endnu for tidligt at uddrage erfaringer omkring miljøgraduering på bag-

grund af sammensætningen af de finansielle bidrag i landene i nabotjekket. Da landene i na-

botjekket har begrænset erfaring med at skabe incitamenter til miljøgraduering har vi valgt at

inddrage pointer fra Eunomia’s rapport ”Extended Producer Responsibility – Draft Guidance”,

som også danner grundlag forberedelsen af fælleseuropæiske retningslinjer for ’modulated

fees’. I rapporten nævnes en række forskellige måder at differentiere

finansielle bidrag på,

som kan kobles til bl.a. emballagematerialernes oprindelse og sammensætning samt genan-

vendelses- og markedsmuligheder.

Eunomia konstaterer i deres undersøgelse, at mange lande bruger finansielle bidrag baseret

på vægt af materialet som incitament for at gøre emballagerne lettere og dermed mere miljø-

venlige. Eunomia anbefaler at:

•

Der indføres en mere fintmasket bidragsstruktur, så bidraget afspejler de faktiske omkost-

ninger forbundet med affaldsfasen for det konkrete materiale. Her fremhæves Belgiens bi-

dragsstruktur

•

At de finansielle bidrag fastlægges med udgangspunkt i designguidelines for genanvende-

lighed for at få en effekt på kort sigt.

•

På længere sigt kan genanvendelsesprocenter bruges som kriterie for graduering af finan-

sielle bidrag.

Der peges på, at gennemsigtighed er væsentlig i fastsættelsen af bidrag, så det er klart for

alle, hvilke kriterier, der ligger til grund. Gradueringen af finansielle bidrag bør justeres jævn-

ligt, da teknologiudvikling og forandringer i markedet kan ændre forudsætningerne. I den for-

bindelse er det væsentligt, at producenterne får tid til at tilpasse sig de ændrede finansielle

bidrag, og at der er en overordnet retning, som producenterne kan orientere sig efter.

Hvis der er konkurrerende

KO’er bør selve gradueringen (bonusser og ekstragebyrer) fast-

lægges centralt, så der udelukkende konkurreres på grundbidragene.

Det anbefales desuden, at der gennemføres dialog med aktørerne, for at danne sig et indtryk

af, i hvilken udstrækning graduerede finansielle bidrag vil have den ønskede effekt.

Det bør overvejes om andre virkemidler vil være mere effektive til at opnå en ønsket effekt. Fx

kan der være andre virkemidler end graduerede finansielle bidrag til at opnå øget andel af

genanvendte materialer.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Eunomia påpeger desuden, at det vil være hensigtsmæssigt at lave ensartede retningslinjer

for ”design til genanvendelse” i EU. Mange producenter sælger deres varer i flere lande, og

her vil incitamentet til at ændre emballagernes design være langt større, hvis de finansielle

bidrag peger i samme retning. Chancen for at påvirke udenlandske producenter bliver også

større, hvis der er ensartede retningslinjer

–

fx efter et rød-gul-grøn-scoringsprincip, som an-

vendes af en del producentansvarsordninger.

6.1.2

Kampagner og rådgivning

Det er vigtigt at understøtte en ønsket markedsdynamik mod bedre emballagedesign med

målrettede oplysninger til de relevante aktører, så de har mulighed for at sætte ind og udvikle

emballager, skabe de rigtige indsamlingssystemer, foretage den korrekte sortering mv. Bag-

grunden for opbygningen af miljøgraduering skal derfor følges op af kampagner målrettet

markedets aktører, der bygger på indsigt og viden om den retning, som man politisk ønsker at

trække emballagemarkedet i. Dermed gives aktørerne bedre mulighed for at påvirke beslut-

ningen om emballagevalg. Foruden emballageproducenten drejer det sig naturligvis om påfyl-

der og brandowner, der kan stille krav til emballagedesignet og yderligere om borge-

re/forbrugere, som kan påvirke ved deres produktvalg og desuden er central for korrekt sorte-

ring, så det passer bedst i indsamlingssystemet.

I alle de undersøgte lande medvirker producentansvaret til innovation og udvikling. Både i

forhold til at understøtte virksomhederne i at udvikle emballager, der egner sig til genanven-

delse og i forhold til sortering og oparbejdning. Producentansvaret er typisk ikke pålagt speci-

fikke forpligtelser i forbindelse med omkostninger til innovation og udvikling, og motivationen

for at afholde udgifterne vil typisk være at kunne opfylde målsætningerne om genanvendel-

sesprocenter og/eller at reducere omkostninger.

Landeeksempel: Holland

I Holland har man etableret et særskilt institut, der har til formål at op-

bygge viden og fremme innovation. Her har man iværksat nogle sektor-

innovationsplaner, som samler flere aktører fra en sektor, der samar-

bejder om udviklingsplaner. Planerne dækker 80% af markedet med 17

planer, og der er to yderligere planer i støbeskeen.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeeksempel: Tyskland

Tyskland var det første land, der indførte producentansvar, så en inno-

vationsindsats var nødvendig - særlig ift. udvikling af sorteringsteknolo-

gier på markedet. KO’en Grüne Punkt medvirker

i dag til fortsat innova-

tion og udvikling gennem rådgivning om udvikling og design af embal-

lager og investeringer i egne anlæg til sortering og oparbejdning af em-

ballager.

6.1.3

Andre incitamenter end økonomiske

Ligesom økonomiske incitamenter kan bruges til at understøtte en bestemt markedsudvikling,

kan andre typer af incitamenter ofte ses at have lige så stor eller måske endda større betyd-

ning. Det gælder ikke mindst på et område som emballage, der i disse år har stor fokus fra

forbrugernes side. Brugen af emballager, deres design, udformning og kvalitet har i den grad

fået opmærksomhed og mange forbrugere vil gøre en indsats i det daglige for at vælge de

rigtige løsninger

–

fx gennem valget af varer i det daglige indkøb. Det er tænkeligt, at det for

en del producenter eller emballageleverandører kunne være attraktivt at mærke emballagerne

med en mærkning synlig for forbrugerne, der viser at det er ”best in class” –

et mærke, som

appellerer til den miljøbevidste forbruger. Det kan være et stærkere incitament til at udvikle på

emballagedesign end prisforskellen i producentansvaret. Nogle af de store danske detailhan-

delskæder er allerede nu i gang med at udvikle emballager med henblik på genanvendelse,

herunder sorteringsvejledninger til forbrugerne på emballagen.

Man kunne eventuelt forestille sig, at enkelte producenter eller samarbejder mellem flere pro-

ducenter, kunne resultere i etablering af KO’er med et særligt kvalitetsfokus. Fx kunne det

være et fokus på fødevareemballager designet med indhold af genanvendte materialer, em-

ballager, der er teknisk holdbare, måske egnet til reparation og direkte genbrug, og når det så

til sidst bliver til affald, så vil de kunne genanvendes direkte på samme niveau til nye fødeva-

reemballager. Det kan være relevant at indtænke disse scenarier i udformningen af et robust

producentansvar. Dette vil evt. kunne kobles til et pantsystem, hvor designkrav eller standardi-

serede designprincipper kan bruges som adgangstegn til et pantsystem.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

7. Kommunikation og

samarbejde

Kommunikation og formidling blev fremhævet i alle landene som vigtigt ift. både at øge produ-

centernes viden om bl.a. eco-design, men også overfor forbrugere og borgere, som skal sorte-

re emballageaffaldet til genanvendelse.

Der er behov for kommunikation og formidling til:

•

Borgerne, for at oplyse om, hvordan der skal sorteres og motivere til at gøre det

Virksomheder om, hvorvidt de er forpligtede til at være en del af producentansvaret og

om, hvordan de skal indberette korrekt

Virksomheder om, hvordan de kan udvikle mindre miljøbelastende emballager

I flere af de undersøgte lande, har man delt kommunikations- og formidlingsindsatsen op, så

den borgerrettede kommunikation varetages af kommunerne, der i forvejen skal kommunikerer

til borgerne om affald og den virksomhedsrettede kommunikation varetages af producentan-

svaret, der i forvejen er i kontakt med virksomhederne.

Kommunernes indsats til den borgerrettede kommunikation kan dækkes af producentansvaret

ved, at der betales et fast beløb pr. borger i kommunen.

I Tyskland, hvor der er flere konkurrerende KO’er, kan de enkelte KO’er have en interesse i at

beskære omkostningerne til kommunikation og formidling så meget som muligt, og det kan

være hensigtsmæssigt, at der fastlægges et minimumsniveau for denne indsats.

Ved etablering af et producentansvar i Danmark, bør det overvejes, hvilke aktører, der skal

være ansvarlige for kommunikation til hvilke målgrupper, samt hvorvidt der skal sættes ram-

mer for indsatsens omfang.

Samarbejde i hele producentansvarskæden er vigtig ift. at kunne kontrollere den. Producent-

ansvarsordningen bør give mulighed for at håndhæve et kædeansvar.

Det er vigtigt, at der skabes klare rolle- og opgavefordelinger mellem kommuner og produ-

centansvaret. Dette kan ske gennem aftaler eller lovgivning

–

eller en kombination.

Et godt samarbejde mellem KO’er og kommunerne er afgørende, herunder transparens ift.

data, omkostninger mv. Her kan fastsatte jævnlige møder mellem parterne være en hjælp,

især i opstartsfasen af et producentansvar. Der kan opstilles lovgivningsmæssige rammer for,

hvilke forhold,

der skal aftales mellem kommuner og KO’er, ligesom lovgivningen kan være

med til at sikre, at der er et nogenlunde ligeværdige forhandlingspositioner.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

8. Litteraturliste

Afvalsfonds Verpakkingen, 2018: Policy. Afvalfonds Verpakkingen (Packaging Waste Fund),

20. december 2018. Tilgængelig ved

https://afvalfondsverpakkingen.nl/a/i/Beleid-

Overeenkomsten/Policy-2019.pdf

Afvalsfonds Verpakkingen, 2019: Afvalsfonds Verpakkingen. Tilgængelig ved:

https://afvalfondsverpakkingen.nl

Afvalsfonds Verpakkingen, 2019: EPR for packaging in the Netherlands. Visit of the Danish

Ministry of Environment and Food. 19.11.2019

Deloitte, 2018: Producentansvar for emballage

–

udvikling af scenarier for organisering,

Præsentation d. 10. januar 2018.

Den Europæiske Unions Tidende, 2018: Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv (EU)

2018/851 af 30. maj 2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald. Tilgængelig ved:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018L0851&from=EN

Der Bundestag, 2017: VerpackG. Tilgængelig ved:

https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&jumpTo=bgbl117s22

34.pdf#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl117s2234.pdf%27%5D__1576839152

661

Der Grüne Punkt, 2017: EPR for Packaging in Germany

–

Der Grüne Punkt. Tilgængelig ved:

https://www.grontpunkt.no/media/2866/2017-11-22-denison-dsd-oslo-final.pdf

Der Grüne Punkt, 2017: The new German Packaging Act is here

– and it’s particularly im-

portant for online retailers. Tilgængelig ved:

https://www.gruener-punkt.de/en/packaging-

licensing/packaging-act.html

Der Grüne Punkt, 2019: Design for Recycling

–

Best Practice. Tilgængelig ved:

https://www.gruener-punkt.de/de/nachhaltige-verpackungen/referenzen-d4r/best-practice.html

Dutch Waste Mangement Association, 2015: Closing the glass recycling loop: Glass has eter-

nal life: Tilgængelig ved:

https://www.wastematters.eu/uploads/media/DWMA_Closing_the_glass_recycling_loop.pdf

Eunomia, 2019: Extended Producer Responsibility - Draft Guidance

Forfattere: Dr Chris Sherrington, Mark Hilton, Alex Massie, Peter Jones

Eurostat, 2019: Recycling rate for all packaging waste, 2016. Tilgængelig ved:

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-

explained/index.php?title=File:Recycling_rate_for_all_packaging_waste,_2016_(%25).png

FEB, 2019: Background Note: Industry Perspectives on Belgian EPR systems for packaging.

Fost Plus, 2015: Distinction entre les produits ménagers et industriels. Tilgængelig ved:

https://www.fostplus.be/sites/default/files/Files/Bedrijven/Verpakkingstypes/liste_menagier-

industriel_liste_grise.pdf

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Fost Plus, 2018: Evolution of the recycled tonnages per material. Tilgængelig ved:

https://www.fostplus.be/sites/default/files/Images/AR2018/EN/fostplus_grafieken_en2018.jpg

Fost Plus, 2019: Becoming a Fost Plus member. Tilgængelig ved:

https://www.fostplus.be/en/enterprises/becoming-fost-plus-member

Fost Plus, 2019: The new blue bag. Tilgængelig ved:

http://com.fostplus.be/annualreport2018eng/the-new-blue-bag/

Fost Plus, 2019: Visit from the Danish delegation, 13 September 2019

Fost Plus, 2019: What does it cost? Tilgængelig ved:

https://www.fostplus.be/en/enterprises/becoming-fost-plus-member/what-does-it-cost

Fost Plus, 2019: Why join Fost Plus. Tilgængelig ved:

https://www.fostplus.be/sites/default/files/Files/Bedrijven/infobrochures/infofiche_whyjoinfostpl

us.pdf

FTI, 2018: Instructions. Tilgængelig ved:

https://www.ftiab.se/download/18.206b402416d4b132c1a1b7/1569933235392/Instructions%2

001-01-2019.pdf

Interafval, 2019: Over interafval

https://interafval.be/over-interafval

ICVIE, 2016

–

Accreditation Val-I-Pac. Tilgængelig ved:

https://www.ivcie.be/wp-

content/uploads/2018/10/591.pdf

IVCIE, 2018: Accreditation FOST PLUS. Tilgængelig ved:

https://www.ivcie.be/wp-

content/uploads/2019/03/Erkenning-F-2018-EN.pdf

IVCIE, 2018: Belgian experience on the management of packaging waste

IVCIE, 2019: Downloads. Tilgængelig ved:

https://www.ivcie.be/en/category/downloads-en/

IVCIE, 2019: Function of the IRPC. Tilgængelig ved:

https://www.ivcie.be/en/functie-van-de-

ivc/

IVCIE, 2019: The Interregional Packaging Commission. Tilgængelig ved:

https://www.ivcie.be/en/de-interregionale-verpakkingscommissie/

Meerlanden, 2019: Municipal waste collection and EPR. Rijsenhout, 20 November, 2019

Mehrweg, 2019: Funktionsweise. Tilgængelig ved:

https://www.mehrweg.org/mehrwegsystem/funktionsweise/

Miljö- och energidepartementet, 1998: Miljöbalk (1998:808). Tilgængelig ved:

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/miljobalk-

1998808_sfs-1998-808

Miljö- och energidepartementet, 2011: Avfallsförordning (2011:927). Tilgængelig ved:

https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-

forfattningssamling/avfallsforordning-2011927_sfs-2011-927

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Miljø- og Fødevareministeriet, 2018: Elektronikaffaldsbekendtgørelsen. Tilgængelig ved:

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=198420

Miljø- og Fødevareministeriet, 2019: Bilskrotbekendtgørelsen. Tilgængelig ved:

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=211585

Miljø- og Fødevareministeriet, 2019: Høring af udkast til lov om ændring af lov om miljøbeskyt-

telse

–

(Implementering af affaldsdirektivets minimumskrav til eksisterende udvidede produ-

centansvarsordninger, indførsel af udvidet producentansvar for emballage og emballageaffald

og modernisering af indsamling og behandling af elektronikaffald). Tilgængelig ved:

https://hoeringsportalen.dk/Hearing/Details/63427

Miljø- og Fødevareministeriet, 2019: Nye tal: Danskerne er blevet bedre til at sortere plastikaf-

fald. Tilgængelig ved:

https://mfvm.dk/nyheder/nyhed/nyhed/nye-tal-danskerne-er-blevet-

bedre-til-at-sortere-plastikaffald/

Miljøstyrelsen, 2019: Affaldsstatistik 2017. Tilgængelig ved:

https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/09/978-87-7038-109-3.pdf

Miljøstyrelsen, 2019: UAFF nr. 22: Kortlægning af emballagemængder og økonomi i det nu-

værende affaldssystem. Tilgængelig ved:

https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/11/978-87-7038-120-8.pdf

Miljøstyrelsen, 2019: Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 29: Nabotjek vedrørende udvidet produ-

centansvar for emballage og emballageaffald. Tilgængelig ved:

https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/01/978-87-7038-030-0.pdf

Miljøstyrelsen, 2019: UAFF nr. 23: Statistik for emballageforsyning og indsamling af emballa-

geaffald 2017. Tilgængelig ved:

https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/10/978-87-

7038-121-5.pdf

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2014: Decree of: Laying down rules for packaging

and packaging waste (Packaging Management Decree 2014). Tilgængelig ved:

https://afvalfondsverpakkingen.nl/a/i/Overige/notification_draft_2014_336_NL_EN-Packaging-

Decree.pdf

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2017: Kennisgeving van het algemeen verbindend

verklaren van de Overeenkomst inzake de afvalbeheersbijdrage voor verpakkingen, Rijkswa-

terstaat. Tilgængelig ved:

https://afvalfondsverpakkingen.nl/a/i/stcrt-2017-75133.pdf

Naturvårdsverket, 2019: Sveriges Återvinning af förpackningar og tidningar. Tilgængelig ved:

https://www.naturvardsverket.se/upload/sa-mar-miljon/mark/avfall/forpackningsrapport-

2018.pdf

Naturvårdsverket, 2019: Återvinning av förpackningar och returpapper. Tilgængelig ved:

https://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Mark/Avfall/forpackningar-returpapper/

Netherlands Institute for Sustainable Packaging, 2019: KIDV Recycle check: Rigid Plastic

Packaging. Tilgængelig ved:

https://afvalfondsverpakkingen.nl/a/i/Overige/KIDV-recyclecheck-

2019-english.pdf

NRVD, 2019: Danish Study Tour on EPR in the Netherlands. Rijsenhout, November 20, 2019.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Peeters, Kris et. al., 2008: Cooperation Agreement of 04-11-2008 on the prevention and man-

agement of packaging waste. Tilgængelig ved:

https://www.ivcie.be/wp-

content/uploads/2018/10/516.pdf

Recover, 2018: Towards a better policy for packaging waste in Flanders. Tilgængelig ved:

https://www.eprclub.eu/wp-content/uploads/Recover-2018-Towards-a-better-policy-for-

packaging-waste-in-Flanders.pdf

Reguvis, 2019: Neues Verpackungsgesetz

–

strengere Anforderungen insbesondere für Onli-

ne-Händler ab dem 01.01.2019! Tilgængelig ved:

https://www.reguvis.de/betrifft-

unternehmen/compliance-sicherheit/aktuelles/news-details-compliance/artikel/neues-

verpackungsgesetz-strengere-anforderungen-insbesondere-fuer-online-haendler-ab-dem-

01012019-28639.html

UMP, 2019: Uitvoerings- en monitoringprotocol verpakkingen. Tilgængelig ved:

https://www.umpverpakkingen.nl/

Valipac, 2019: Let’s act together for a circular economy.

Valipac, 2019: Your invoice: how much do our services cost? Tilgængelig ved:

https://www.valipac.be/en/existing-clients/#Yourinvoice

Wageningen, 2019: Dutch are collecting much more plastic packaging. Tilgængelig ved:

https://www.wur.nl/en/newsarticle/Dutch-are-collecting-much-more-plastic-packaging.htm

Zentrale Stelle, 2019: FAQ. Tilgængelig ved:

https://www.verpackungsregister.org/information-

orientierung/hilfe-erklaerung/faq/

Zentrale Stelle, 2019. Presentation on PRO Europe

–

PROsPA. 13 February 2019, Osnab-

rück.

Zentrale Stelle 2019: Vorläufig zuzuordnende Marktanteile der Systeme für das vierte Quartal

2019. Tilgængelig ved:

https://www.verpackungsregister.org/stiftung-behoerde/marktanteile/?

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Bilag 1. Oversigt over

interviewede aktører

I hvert af de fire lande er der gennemført kvalitative, semi-strukturerede interview med repræ-

sentanter for centrale aktører i producentansvarsordningen. Hermed følger en oversigt over de

forskellige aktører fordelt på de fire lande. Interview er gennemført over telefon, skype eller

som del af besøg ifm. studieturen. I alt er 26 aktører interviewet.

Bilag 1.1

•

Tyskland

Georg Hupperz, Eko-punkt (Gebyrmægler)

Juliane Rode, Umweltbundesamt (Faglig rådgiver for ministeriet, svarer til Miljøstyrel-

sen)

Helmut Schmitz Leiter, Grüne Punkt (KO)

AWB Köln (Kommunalt affaldsselskab)

Köln City (Kommune)

Tahsin Dag, Papacks (Producent)

Bilag 1.2

•

Sverige

Marcus Norrman, Kristianstad Kommune (Kommune)

Anette Löhnn, FTI (KO)

Malin Göransson, Naturvårdsverket (Den svenske miljøstyrelse)

Bilag 1.3

•

Belgien

Piet Vanden Abeele, UNIZO (Interesseorganisation for SMV’er)

Marc Adams, Interregional Packaging Commission (IRPC)

Loes Weemaels, Interafval (Netværksorganisation for fælleskommunale affaldssel-

skaber)

Aarnout Ecker, Federation of Enterprises in Belgium (Brancheorganisation for belgisk

industri)

Aurelia Leeuw, Fost Plus (KO for husholdningsemballage)

Filip Vangeel, Valipac (KO for industriemballage)

Frank Vandewal, Tetra Pak (Producent)

Gustav Askman, Tetra Pak (Producent)

Bilag 1.4

•

Holland

Avfalfonds Verpakkingen (KO)

Nedvang (KO)

KIDV (KO)

Nederland Schoon (KO

–

henkastet affald)

Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie (Brancheforening for levnedsmid-

delindustrien)

ILT, Inspectie Leeformgeving en Transport (Offentligt kontrolorgan for EPR)

Simon van der Schouw, Meerlanden (Collection company)

Olaf Prinsen, NVRD (Kompetencecenter for affald)

Maarten Goorhuis, NVRD (Kompetencecenter for affald)

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Bilag 2. Program for studietur

MONDAY NOVEMBER 18, 2019

08:30

Departure Copenhagen Airport

10:00

11:00-13.00

Arrival Köln, Germany

Grüne Punkt (KO),

Frankfurter Str. 720–726, 51145 Köln

(Lunch and transport)

AWB Köln (Kommunalt affaldsselskab),

Maarweg 271, 50825 Köln and

Köln City (Kommune)

Papacks (Producent

–

muligvis ikke licensforpligtet

–

men deres kunder

er),

Von-Hünefeld-Str. 1, 50829 Köln

Check in at Hotel TRYP by Wyndham Köln City Centre, Domstr. 10-16, 50668

Cologne, Germany

14:00-16.00

16:30-17:30

18:00

TUESDAY NOVEMBER 19, 2019

8:41

Departure by train to the Hague

11:51

12:30-15.30

Arrival at the Hague Central Station

Avfalfonds Verpakkingen (KO),

Overgoo 13, 2266 JZ Leidschendam,

Hague including

Nedvang (KO), KIDV (KO)

(and

Nederland Schoon (KO

–

henkastet Affald)) and Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie

(Brancheforening for levnedsmiddelindustrien)

ILT (Offentligt kontrolorgan for EPR)

(Inspectie Leeformgeving en

Transport),

Rijnstraat 8, 2515 XP Den Haag

Transport by train to Amsterdam

Check in at Hotel

16.00-17.00

17.30-

WEDNESDAY NOVEMBER 20, 2019

09.45

Departure from Hotel

10.00-12.00

Meerlanden,

Aalsmeer (Collection

company),

Aarbergerweg 41, 1435 CA

Rijsenhout. Participants at the meeting

NVRD (Kompetencecenter for Af-

fald)

10.15:

Presentation by Olaf Prinsen (Director NVRD) and Maarten Goorhuis

(Senior Policy Advisor NVRD) about how municipal waste collection and in

particular the relationship with producer responsibility for packaging in the

Netherlands has been arranged.

11.00:

Presentation by Simon van der Schouw (Senior Policy Advisor Meer-

landen) about their activities (for the municipalities that are 100% shareholder

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

of Meerlanden) and how they have arranged the collection of packaging for

their municipalities.

11.30:

Discussion about implementation EPR and Q&A

12.00

13.00

14:30

15.00

Lunch

Taxi to e-waste sorting center

End of visit to e-sorting center

Taxi from Meerlanden to either Hotel to collect luggage or direct to

Schiphol Airport

Departure Schipol Airport

Arrival Copenhagen Airport

17:30

18:50

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Bilag 3. Det danske

affaldssystem

Bilag 3.1

Hvordan samler vi affald ind i Danmark

I Danmark har kommunerne ansvaret for håndteringen af affald fra husholdningerne samt

ikke-genanvendeligt affald fra erhverv i henhold til Affaldsbekendtgørelsen (224 af

08/03/2019). Endvidere har kommunerne ansvaret for implementering af den nationale af-

faldsplan: ’Danmark uden affald

- Ressourceplan for affaldshåndtering 2013-2018’.

Husholdningsaffald indsamles via kommunale hente- og bringeordninger, hvor kommunerne

angiver retningslinjer for sortering i deres affaldsregulativer. Indsamlingsordningerne for gen-

anvendelige affaldsfraktioner omfatter indsamling enten direkte ved husstanden, ved lokale

affalds- og miljøpunkter, herunder kuber eller via storskraldsordninger og genbrugsstationer.

Omfanget af ordninger og sorteringskrav er stigende som følge af bl.a. ressourceplanen

”Danmark uden affald” og de senere år har mere end halvdelen af landets kommuner etableret

henteordninger for indsamling af fx plast og madaffald, og der ventes at ske en tilsvarende

udvikling for bl.a. tekstiler og drikkevarekartoner de kommende år som følge af krav i EU’s

affaldsdirektiv.

EU’s affaldsdirektiv stiller krav om, at en række affaldsfraktioner, herunder plastaffald bliver

indsamlet særskilt dvs. kildesorteret ved husholdningerne. Endvidere skal medlemslandene i

2035 nå en genanvendelsesprocent på 65 % af husholdningsaffaldet ligesom beregningen af

genanvendelsesprocenten for indsamles husholdningsaffald ændres, så den fremover skal

beregnes ud fra den reelle genanvendelse dvs. den mængde affald, som reelt anvendes som

sekundære affaldsråvarer. Endvidere er definitionen af ”municipal waste” blevet ændret, så

lignende affald fra andre kilder, der i typer og sammensætning er sammenligneligt med hus-

holdningsaffald

fx fra erhverv nu er omfattet definitionen af ”municipal waste” og tæller med i

genanvendelsesprocenten.

Ifølge affaldsstatistikken for 2017 er den samlede mængde affald i Danmark opgjort til 11,7

mio. tons.

Gennem ressourceplanen er der sat særligt fokus på at nå et genanvendelsesmål på 50% i

2022 for husholdningsaffald på 7 udvalgte fraktioner: organisk affald, papir-, pap-, glas-, træ-,

plast- og metalaffald og affaldsstatistikken for 2017 viser, at der i 2017 blev genanvendt 35%

af disse fraktioner, mens den samlede genanvendelse af husholdningsaffaldet udgjorde

46%

. EU skærpede i 2018 genanvendelsesmålene for affaldsfraktionerne så der i 2035 skal

genanvendes 65% af kommunernes affald

ligesom der blev introduceret særskilt affaldsind-

samling for bl.a. tekstiler.

Undtaget fra de kommunale regulativer er producentansvarsordninger, som i Danmark drives

af Dansk Retursystem og DPA, som kort beskrives i kapitel Bilag 3.3 og Bilag 3.4

Den enkelte kommune organiserer ofte indsamlingen i samarbejde med andre kommuner eller

fælleskommunale og private affaldsselskaber. De fleste kommuner sender indsamlingsopga-

ven i offentlige udbud, hvorved opgaven udføres af private affaldsaktører. Finansiering af

Tal fra affaldsstatistikken 2017:

https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/09/978-87-7038-109-

3.pdf

EU’s affaldsdirektiv 2008/98 med ændring af 2018/851 af 30. maj 2018

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

omkostningerne til håndtering af husholdningsaffaldet sker via opkrævning hos den enkelte

husstand i form af affaldsgebyrer. Endvidere sikrer regler fra affaldsbekendtgørelsen, at der

ikke sker en ”krydssubsidiering” mellem affaldsfraktionerne, men at

de enkelte affaldsfraktio-

ner bærer deres egne omkostninger.

For erhvervsaffald udarbejdes også regulativer, der angiver krav til sorteringer af det genan-

vendelige affald samt farligt affald. Det gælder for eksempel krav til sortering af papir og pap,

plast, madaffald og farligt affald. Det er virksomhedernes eget ansvar at indgå aftaler med

affaldsvirksomheder om afhentning af affaldet.

I forbindelse med udarbejdelsen af den kommende nationale affaldshåndteringsplan undersø-

ges det, hvorvidt der er basis for større ensretning og mere fælles rammer for udarbejdelse af

affaldsordninger og sorteringskrav i kommunerne herunder fx anvendelse af fælles pikto-

grammer og farver. Dette ventes at indgå i den kommende affaldshåndteringsplan, som ven-

tes i høring i 2020.

Bilag 3.2

Emballageaffaldets andel af den samlede affaldsmængde

EU’s Emballagedirektiv stiller krav om, at medlemslandene senest 31. december 2024 etable-

rer et udvidet producentansvar for al emballage i overensstemmelse med Affaldsdirektivet

artikel 8 og 8a.

Ifølge emballagestatistikken for 2017 er forsyningsmængden af emballager samlet opgjort til

970.000 tons for alle emballagematerialer. Heraf er 693.204 tons indsamlet til genanvendel-

, hvilket svarer til en genanvendelsesprocent på 74.

Ifølge statistikken

for 2017 overholder Danmark EU’s krav til genanvendelse efter den nuvæ-

rende opgørelsesmetode, hvilket fremgår af TABEL 18.

TABEL 18.

Genanvendelsesprocenter i Danmark og EU-mål

Genanv.% 2017

(vægt)

Glas

Plast

Papir og pap

Metal

Træ

Samlet

EU mål genanv.%

2008 (vægt)

22,5

Alu 50

Mindst 55

Mindst 65

Alu 60

Mindst 70

EU mål genanv.%

2025 (vægt)

Jern 70

EU mål genanv.%

2025 (vægt)

Jern 80

Det skal bemærkes, at der indføres ny opgørelsesmetode, hvor affald indsamlet til genanven-

delse skal fratrækkes den andel, som frasorteres på genanvendelsesanlæggene og derfor

ikke reelt genanvendes. I en artikel ifm. offentliggørelsen af affaldsstatistikken angiver miljø-

og fødevareministeriet, at den nye opgørelsesmetode fx vil betyde en halvering af genanven-

delsen af plast fra 42% (som angivet i statistikken for 2017) til 21% efter den nye opgørelses-

metode

Tal fra Emballagestatistikken 2017:https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/10/978-87-7038-121-

5.pdf

https://mfvm.dk/nyheder/nyhed/nyhed/nye-tal-danskerne-er-blevet-bedre-til-at-sortere-plastikaffald/

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Designet af emballagerne har afgørende betydning for, hvor stor en andel af emballageaffaldet

der kan genanvendes. For at opnå kommende genanvendelsesmål vil der særligt for plast-

emballager være behov for at optimere designet, så en større andel er egnet til genanvendel-

se end tilfældet er i dag.

Bilag 3.3

Dansk Retursystem A/S

Dansk Retursystem blev etableret i 2002 med det formål at lave et samlet retursystem for

emballager fra øl og sodavand med en lige adgang til markedet for både det allerede etable-

rede retursystem for vaskbare og genpåfyldelige flasker og som noget nyt for engangsembal-

lager til samme typer drikkevarer. Oprindeligt omfattede Dansk Retursystem emballager fra øl

og sodavand, men er siden blevet udvidet flere gange, så ordningen i dag omfatter en lang

række forskellige produkter som kildevand, ready-to-drink-produkter med og uden alkohol,

juice og drikkeklare safter

Helt kort kan nævnes følgende aktører med defineret ansvar ift. pantbekendtgørelsen:

•

Bryggerier (og importører/forhandlere) finansierer pantsystemet, som ligeledes ejes

og drives af repræsentanter fra branchen.

•

Miljøministeren sikrer en regulering via pantbekendtgørelsen, som pålægger alle, der

markedsfører de pågældende produkter, at tilmelde produkterne. Endvidere sikres

via bekendtgørelsen lige konkurrencevilkår, adgang til markedet og fortrolighed om

data for markedsflow.

•

Finansielle bidrag differentieres efter materialetype og -kvalitet og godkendes hvert år

af miljøministeriet.

•

Butikker/restauranter/kontorer indgår som væsentlige aktører idet de mod (mindre)

betaling fra pantsystemet fungerer som modtager af emballager til forbrugerne.

•

Forbrugere sikres mulighed for aflevering af tømte emballager og pantudbetaling via

et landsdækkende netværk af butikker (de senere år med et mindre supplement af

pantstationer 10 forskellige steder i landet).

•

Dansk Retursystem opererer ordningen under en eneret, som jævnligt evalueres for

blandt andet at sikre lige adgang og konkurrencevilkår mv. og kan herefter efter ind-

stilling fra miljøministeren få eneretten forlænget.

•

Dansk Retursystem udbyder opgaver efter retningslinjerne for offentlige udbud og er

et non-profit-foretagende, som ikke må generere overskud til aktionærerne.

Dansk Retursystem er et producentansvarssystem, hvor den producent eller importør som

markedsfører de omfattede produkter på det danske marked har ansvaret for at foretage en

registrering og betale gebyr for emballagen hos Dansk Retursystem. Desuden følges et pant-

flow med emballagen fra producent til butik til forbruger og udbetales igen ved aflevering til

forbruger, tilbage til butik og udbetales endeligt via Dansk Retursystem.

Elektronikaffaldsbekendtgørelsen

BEK nr 148 af 08/02/2018

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=198420

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

FIGUR 9.

Dansk Retursystem

Kilde:

https://www.danskretursystem.dk/om-os/mange-om-pantsystemet/

Dansk Retursystem har det operative ansvar for registrering og opkrævning af finansielle bi-

drag, for pantflowet og for indsamling og genanvendelse af engangsemballager, mens flasker

der cirkulerer i et returflow til vask og genpåfyldning varetages af bryggerierne selv. Engangs-

emballager af glas, plast og metal afsættes til genanvendelsesanlæg på kontrakt, så der sikres

såvel en markedssvarende pris som en oparbejdning af materialerne til en høj materialekvali-

tet.

Finansiering af Dansk Retursystem sker dels ved salg af genanvendelige materialer fra flasker

og dåser, dels via opkrævning af finansielle bidrag fra producenter og importører og sidst via

den ikke-indløste pant, der stammer fra de flasker og dåser, som ikke returneres og dermed

udbetales til forbrugerne.

Dansk Retursystem har løbende udviklet gebyrstrukturen og er lykkedes med at skabe en

sammenhæng mellem emballagens design og det gebyr, som emballagen pålægges i syste-

met. Gebyret er udformet, så det både afspejler indsamlingsomkostningerne

–

det er fx bety-

deligt mere omkostningsfuldt at indsamle en glasflaske end en dåse, der kan klemmes flad i

en returautomat i butikken. Endvidere afspejles værdien af materialerne ved afsætning til gen-

anvendelse, hvor fx en klar PET-flaske afspejler en større værdi end en farvet. I gebyrstruktu-

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

ren indgår også særlige tillæg, hvis genanvendelsesmulighederne begrænses

–

her er der fx

et særligt tillæg for PET-flasker, der bærer en etiket af PVC eller glasflasker med patentprop-

per.

Med denne gebyrdifferentiering har Dansk Retursystem formået at indarbejde en incitaments-

struktur i de finansielle bidrag, hvor det belønnes at designe emballagerne til genanvendelse,

mens der pålægges højere omkostninger som afspejles af kontrakterne i markedet, hvis mate-

rialerne har ringere genanvendelseskvalitet eller er påsat materialer, som besværliggør gen-

anvendelse.

Bilag 3.4

DPA

–

WEEE, batterier, biler/dæk

I Danmark er der indført et producentansvar for elektronik og elektroniske produkter (WEEE),

batterier, biler/dæk mv. DPA (Dansk Producentansvarssystem) blev etableret i forbindelse

med indførelsen af producentansvar for affald fra elektronik og elektroniske produkter (WEEE).

DPA varetager de administrative opgaver i relation til implementeringen af WEEE-direktivet

og producentansvaret for WEEE og er udvidet til også at omfatte ordningerne for batterier og

biler. DPA driver det nationale register for produkterne

–

både for de markedsførte og for de

kasserede produkter. Endvidere fører DPA register over indsamlingssteder og opgør og forde-

ler mængder mellem producenterne.

For WEEE defineres producenten som det første omsætningsled i Danmark. Desuden gælder

det at: ”Udenlandske

virksomheder uden dansk CVR nummer, som foretager distancesalg

direkte til slutbrugere i private husholdninger eller erhvervsvirksomheder i Danmark, er også

omfattet af producentansvaret”.

Produkter omfattet af producentansvaret

for WEEE er define-

ret som: ”Elektrisk

eller elektronisk udstyr

–

virker ved strøm eller elektromagnetiske bølger”.

Free-ridere er en stor udfordring og DPA, har bl.a. etableret en whistleblower-funktion på de-

res hjemmeside

DPA er et non-profit selskab og kan defineres som et clearinghouse dvs. et tredjepartsagentur

eller -virksomhed, der fungerer som regulator på et konkurrenceudsat marked

. DPA har

hjemmel til at afgøre, hvorvidt en producent eller importør er omfattet af producentansvaret for

produktgrupperne elektrisk og elektronisk udstyr, batterier og akkumulatorer og udtjente biler.

Omkostningerne ved at drive systemet dækkes gennem gebyropkrævninger hos producenter

og importører, som yderligere også dækker omkostningerne til indsamling, sortering, genan-

vendelse og bortskaffelse af de udtjente produkter.

Producenten kan overdrage ansvaret for de administrative opgaver til én eller flere kollektive

ordninger (KO).

Bilskrotbekendtgørelsen

BEK nr. 1337 af 08/12/2019:

Elektronikaffaldsbekendtgørelsen

BEK nr. 148 af 08/02/2018

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=211585

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=198420

https://www.dpa-system.dk/da/WEEE/Producenter

https://www.dpa-system.dk/media/8126c465-c118-4e5b-87a7-4ccc1fc9646c/68xH3A/DPA-

System/Whistleblower-funktionen.pdf

”Producentansvar

for emballage

– udvikling af scenarier for organisering”, 10. januar 2018, Deloitte

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

FIGUR 10.

Omverdensmodel og flow chart for DPA-systemet. Kilde: www.dpa-system.dk

I Danmark er der følgende KO’er:

Biler:

Refero

WEEE:

Elretur, European Recycling Platform, Lyskildebranchens WEEE forening, Recipo,

Rene

Batterier:

Returbat

Producenten har ansvaret for, at de registrerede og rapporterede oplysninger er korrekte, men

i praksis varetager KO’er ofte de praktiske opgaver med at indberette og vedligeholde oplys-

ningerne i DPA’s registre. DPA foretager en tildeling af omkostningerne –

enten direkte til

producent/importør eller via deres

respektive KO’er.

DPA har ikke ansvar for den direkte håndtering af de udtjente produkter, da denne varetages

som privatretlige aftaler mellem KO’er og opsamlingspladser fx kommunale genbrugsstationer.

Opgaven med indsamling, sortering og afsætning udbydes til konkurrence blandt affaldsopera-

tører.

DPA har ikke fastsat rammer, der giver incitamenter til miljødifferentieret design som Dansk

Retursystem har. Det kan dels skyldes, at produktområdet er langt mere komplekst, men også

at markedsstrukturen er anderledes og at det inden for WEEE og biler er langt mere afgøren-

de med fælles europæiske retningslinjer og rammer for ”Modulated fees”.

Foruden de komplekse strukturer omkring opbygningen af et producentansvarssystem i Dan-

mark, med præcise og relevante opgave- og ansvarsfordelinger, er udfordringen samtidig at

etablere et system, der kan understøtte markedet i at udvikle en emballagesammensætning,

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

som trækker i retning af flere genanvendelige emballager. Nye opgørelsesmetoder for genan-

vendelsen af det indsamlede emballageaffald stiller krav om, at en større andel af emballager-

ne på markedet er egnet til genanvendelse. Dette perspektiv vil blive drøftet nærmere i for-

længelse af gennemgangen af nabolandenes producentansvarssystemer for emballager.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

[Bagside Overskrift]

[Bagside Tekst]

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

[Bagside Overskrift]

[Bagside Tekst]

Miljø- og Fødevareministeriet

Slotsholmsgade 12

1216 København K