MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 355: Aarhus Universitets redegørelse for forløbet i sagen om opgørelsen af kvælstoftilførslen i NOVANA 2018 og universitetets handleplan for øget og tilstrækkelig kvalitetssikring, fra miljøministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del Bilag 355
Offentligt

AARHUS

UNIVERSITET

DCE - NATIONALT CENTER FOR MILJØ OG ENERGI

Notat

Hanne Bach

Dato: 31. januar 2020

Ref: hba

Side 1/7

Modtager(e): Miljø- og Fødevareministeriet

Att. Christian Vind

Redegørelse for forløbet i sagen om ændring af opgø-

relsen af kvælstoftilførslen til havet i forbindelse

med NOVANA 2018-rapporten samt handleplan for

øget og tilstrækkelig kvalitetssikring

Miljø- og Fødevareministeriet har den 27. januar 2020 anmodet Aarhus Universitet

(AU) om at udarbejde en redegørelse for forløbet i sagen vedrørende ændring af opgø-

relse af kvælstoftilførslen til havet i forbindelse med NOVANA 2018-rapporten samt

en handleplan for øget kvalitetssikring til aflevering den 31. januar 2020. Redegørel-

sen og handleplanen er fremgår af de følgende afsnit.

Indledningsvist ønsker universitetet at fremhæve en række observationspunkter, hvad

angår ministeriets udmeldinger i forbindelse med sagen.

Aarhus Universitet er bevidst om, at det kan give anledning til diskussioner, når cen-

trale og politisk følsomme estimater som kvælstofudledningen til havområder ændres

inden for en kort tidshorisont. Ligeledes er Aarhus Universitet enig i, at politikerne

skal kunne stole på de resultater, som universitetet præsenterer.

Det er dog universitetets opfattelse, at udmeldingerne fra ministeriet og det politiske

system ikke i tilstrækkelig grad viser forståelse og respekt for, at det beregnede resultat

ikke er den eksakte udledning, men derimod det bedste estimat på det givne tidspunkt,

og at dette er forbundet med en usikkerhed.

Det er ikke korrekt, når Miljø- og Fødevareministeriet angiver, at der er tale om en

regnefejl, og at Aarhus Universitet ikke har styr på tallene. Der er ikke tale om regne-

fejl, men en ændring i udledningsestimatet foranlediget af en justering af modellen.

Denne justering blev initieret af yderligere analyser af uventet store afvigelser fra re-

sultater opnået med den tidligere og mindre forfinede model for nogle kystområder. Vi

skal desuden påpege, at der ikke har været en lang række fejl, som man kunne få ind-

tryk af gennem ministeriets kommunikation.

DCE - Nationalt Center for Miljø

og Energi

Aarhus Universitet

Frederiksborgvej 399

Postboks 358

4000 Roskilde

Tlf.: +45 8715 5000

E-mail: [email protected]

Web: dce.au.dk

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 355: Aarhus Universitets redegørelse for forløbet i sagen om opgørelsen af kvælstoftilførslen i NOVANA 2018 og universitetets handleplan for øget og tilstrækkelig kvalitetssikring, fra miljøministeren

AARHUS

UNIVERSITET

DCE - NATIONALT CENTER FOR MILJØ OG ENERGI

Notat

Hanne Bach

Dato: 31. januar 2020

Ref: hba

Side 2/7

I én, helt anden, sag vedrørende arealet af lavbundsjorde var der tale om en regnefejl.

En regnefejl, der i øvrigt opstod i 2011 og først blev opdaget i august 2019. I betragt-

ning af, at Aarhus Universitet årligt leverer mere end 300 rådgivningsopgaver til

Miljø- og Fødevareministeriet – og ofte under meget stort tidspres fra ministeriet –

kan antallet af fejl således ikke betegnes som stort, selv om vi selvfølgelig skal tilstræbe

helt at undgå fejl.

Når ministeriet endvidere påpeger, at ”fejlen” i kvælstofudledningen går helt tilbage til

1990, afslører det en tilsyneladende manglende forståelse for eller viden om, hvad det

er for en talserie, som universitetet fremsender til ministeriet. Gennemregningen af

hele tidsperioden sikrer konsistens i beregningsmodellernes resultater, og at der ikke

forekommer kunstige ”hop” i tidsserien. Dette beregningsprincip er for det første in-

ternationalt anerkendt som den korrekte måde at udføre denne type opdateringer, og

for det andet anvender universitetet beregningsprincippet efter aftale med Miljø- og

Fødevareministeriet. Når vi udvikler endnu bedre modeller i fremtiden, vil det derfor

også få betydning for udledningsestimaterne helt tilbage til 1990.

Netop forløbet i tidsserien er af stor betydning, fordi de absolutte tal er behæftet med

usikkerhed, mens ændringerne fra år til år er mindre usikre.

Vi forstår fuldt ud, at det politiske ønskescenarie er tal, der repræsenterer den faktiske

udledning. Det kommer ingen model til at levere, og estimaterne vil altid være forbun-

det med usikkerhed. Vi forbedrer hele tiden vores modeller på basis af ny viden for at

komme så tæt på som muligt. Derfor vil der, også fremadrettet, ske ændringer i esti-

materne. Aarhus Universitet håber, at den politiske debat i højere grad kommer til at

ske med respekt for dette forhold. Vi bidrager selvfølgelig meget gerne med vores vi-

den til at udbrede forståelsen for den anvendte model.

Aarhus Universitet vil gerne understrege, at både medarbejdere og ledelse værdsætter

samarbejdet med Miljø- og Fødevareministeriet. Vi er helt bevidste om, at vi leverer

forskningsbaseret rådgivning på et område med komplekse problemstillinger og med

stor politisk bevågenhed. Efter vores vurdering fungerer samarbejdet mellem de to

parters medarbejdere særdeles godt. I den aktuelle sag om kvælstoftilførslen til hav-

områder har medarbejdere fra begge sider også arbejdet forbilledligt sammen om at

forbedre estimaterne. Aarhus Universitet er naturligvis indstillet på fortsat at bidrage

til et godt og konstruktivt samarbejde.

AARHUS

UNIVERSITET

DCE - NATIONALT CENTER FOR MILJØ OG ENERGI

Notat

Hanne Bach

Dato: 31. januar 2020

Ref: hba

Side 3/7

Forløbet i sagen vedrørende ændring af opgørelsen af kvælstoftilførslen til

havet i forbindelse med NOVANA 2018-rapporten

Forbedring af den årlige opgørelse af transport af kvælstof og fosfor til havet og

håndteringen af korrektionen

I december 2019 udgav DCE ved Aarhus Universitet de årlige NOVANA-rapporter -

herunder rapporten ”Vandløb 2018”, der opgør den årlige transport af kvælstof (N) og

fosfor (P) til kystvandene. Arbejdet med NOVANA 2018-rapporten inkluderede imple-

mentering af en ny og forbedret model til beregning af kvælstoftilførsler til havet. For-

skellene på den nye model og modellen anvendt til og med NOVANA 2017-rapporten

er:

•

Ny metode til opgørelse af vandafstrømning

•

Bias-korrektion af det umålte opland

•

Nyt målestationsgrundlag med inkludering af en række nye målestationer

etableret i forbindelse med ”Fødevare- og landbrugspakken”

•

Ny metode til at klimanormalisere kvælstoftilførslen (afstrømningsnormalise-

ring)

•

Nyt kortgrundlag, der giver mulighed for at inddrage flere målestationer og

også flere søer, som der kan regnes retention (kvælstoffjernelse) for

•

Inkludering af en tidsmæssigt varierende dyrkningsgrad i kvælstofkoncentra-

tionsmodellen i stedet for en konstant dyrkningsgrad (år 2005), som tidligere

er anvendt. Den faldende dyrkningsgrad giver en faldende, modelleret kvæl-

stofkoncentration igennem perioden

•

Et nyt punktkildedatasæt (spildevand), leveret af MST.

Kvælstoftilførslen til havet opgøres på månedsniveau og på mere end 300 ”fjerdeor-

dens kystafsnit”. Beregningen er kompleks og omfatter målte stoftransporter, ”hul-ud-

fyldte stoftransporter” (målestationer uden fuld måletidsserie), modelleret vandaf-

strømning, modelleret kvælstofkoncentration, spildevandsudledninger, retention og

bias-korrektion. Implementeringen af den nye model, der anvendes i NOVANA 2018-

rapporten, var reelt et udviklingsprojekt, som viste sig at være mere omfattende og

vanskeligt end forventet. Det betød, at den interne kvalitetssikring af modellen og rap-

porten af hensyn til den fastsatte deadline kun blev foretaget på ”landsplan” og ikke på

beregningerne på mindre områder (fjerdeordens kystafsnit).

I januar påbegyndtes arbejdet med den marine modellering i forbindelse med Vand-

områdeplan 3-arbejdet. Denne modellering tager udgangspunkt i kvælstoftilførsler til

fjerdeordens kystafsnit, og her blev der i nogle områder konstateret uventet store afvi-

gelser fra resultater opnået med den tidligere model anvendt i Vandområdeplan 2-ar-

bejdet. Dette affødte en minutiøs gennemgang og justering af modellen på mindre

skala og resulterede i de justerede kvælstoftilførsler, der blev offentliggjort i januar.

AARHUS

UNIVERSITET

DCE - NATIONALT CENTER FOR MILJØ OG ENERGI

Notat

Hanne Bach

Dato: 31. januar 2020

Ref: hba

Side 4/7

Forskellen mellem december (NOVANA Vandløb 2018-rapporten) og januar-opgørel-

serne skyldes primært ændring af målestationsgrundlaget for bias-korrektionen (ude-

ladelse af en række målestationer, der viste sig uegnede til formålet, fx med store søer

og punktkilder med store udledninger opstrøms i forhold til målestationen) samt ef-

fekten af et nyt punktkildedatasæt fra Miljøstyrelsen (her er effekten størst på fosfor).

Kommunikation til Miljø- og Fødevareministeriet og offentligheden

Miljøstyrelsen blev lige inden jul 2019 informeret om, at der var behov for justering af

de rapporterede tal for transport af kvælstof og fosfor til havmiljøet.

Miljøstyrelsen blev den 16. januar 2020 telefonisk informeret om, at DCE ville udar-

bejde et notat, som forklarede de nye tal og hvorfor vi havde været nødt til at foretage

justeringen. Miljøstyrelsen blev desuden gjort opmærksom på følgende forhold:

•

at notatet ville indeholde data for transport af kvælstof til havet.

at notatet ville være klar i starten af den kommende uge, og det blev aftalt mel-

lem Miljøstyrelsen og DCE, at Miljøstyrelsen ville modtage notatet senest

mandag den 20. januar med mulighed for hurtig kommentering.

at det ville fremgå af notatet, at DCE ville udgive et opdateret notat, som også

viste data for fosfor transport, og at det ville komme så hurtigt som muligt.

at DCE ville revidere de relevante NOVANA-publikationer senest med udgan-

gen af februar.

•

Miljøstyrelsen modtog i en mail den 15. januar data for kvælstoftransport, som viste

værdier for hvert enkelt år rapporteret i ”Vandløb 2017” og ”Vandløb 2018” samt juste-

rede tal benævnt ”januar” (både aktuel værdi og afstrømningskorrigeret).

Der blev den 16. januar afholdt skype-møde mellem DCE og Miljøstyrelsen, hvor de

fremsendte tal blev drøftet. DCE har efterfølgende undersøgt enkelte detaljer i materi-

alet, hvilket gav anledning til små ændringer i mindre opland. Disse ændringer giver

meget små ændringer (under 200 tons kvælstof) i landsopgørelsen. Tallene afrundes

normalt til to betydende cifre, mens de data, som blev fremsendt til Miljøstyrelsen 15.

januar, er med fem betydende cifre.

Den 20. januar blev notat med forklaring og data for udvalgte år og gennemsnit for

hele opgørelsesperioden fremsendt til Miljøstyrelsen til kommentering. De data, som

fremgår heraf, er de data, som MST fik fremsendt afrundet til to betydende cifre, så-

dan som de normalt offentliggøres.

Den 21. januar fremsendte Miljøstyrelsen bemærkninger til notatet. Miljøstyrelsen øn-

skede at inkludere forskellene midlet over de seneste 5-10 år, ligesom man ønskede en

AARHUS

UNIVERSITET

DCE - NATIONALT CENTER FOR MILJØ OG ENERGI

Notat

Hanne Bach

Dato: 31. januar 2020

Ref: hba

Side 5/7

forklaring på de noget højere forskelle i de seneste to år (2017/2018) sammenlignet

med den gennemsnitlige forskel. Samme dag om aftenen blev Aarhus Universitet in-

formeret om, at Folketinget onsdag den 22. januar ville blive informeret om de revide-

rede NOVANA-tal. Miljø- og Fødevareministeriet blev derfor informeret om, at DCE

ville offentliggøre notatet forud for den politiske behandling i overensstemmelse med

normal procedure. De modtagne kommentarer, som udelukkende var af formidlings-

mæssig karakter, kunne indarbejdes i den allerede planlagte næste version af notatet.

Den 21. januar blev data for fosfor ligeledes fremsendt til MST. Data er sendt som dag-

lige værdier af vandafstrømning, kvælstoftilførsler og fosfortilførsler på fjerdeordens

kystoplande. I dette datasæt er de små ændringer omkring Nakskov Fjord inkluderet,

hvilket der er gjort opmærksom på ved oversendelsen.

Den 22. januar blev notatet offentliggjort. DCE informerede MST om dette og tilbød,

at MST kunne kontakte de pågældende fagpersoner, såfremt de havde brug for yderli-

gere sammenstillinger af data her og nu eller andre informationer. Der blev ikke ud-

trykt behov for dette, ligesom der ikke blev udtrykt tvivl om, hvorvidt de fremsendte

tal var de endelige.

Den 23. januar blev Aarhus Universitet gentagne gange kontaktet af pressen på bag-

grund af Miljø- og Fødevareministerens udmelding vedrørerende justeringen af NO-

VANA-tal. DCE udleverede i denne sammenhæng på specifik anmodning fra Altinget

de justerede data for afstrømningsnormaliseret kvælstoftilførsel. De samme tal, som

indgik i det offentliggjorte notat og som var sendt til Miljøstyrelsen, som dog havde

tallene med 5 betydende cifre.

DCE har igennem hele forløbet holdt Miljøstyrelsen informeret og har sendt data og

notater til MST i overensstemmelse med de aftaler, der løbende er indgået. Der er ikke

sendt data til eksterne parter, fx medier, som ikke var fremsendt til Miljøstyrelsen.

Fremadrettet kvalitetssikring af leverancer til Miljø- og Fødevaremini-

steriet

Den generelle kvalitet af Aarhus Universitets’ leverancer til Miljø- og Fødevaremini-

steriet

Aarhus Universitet glæder sig over, at Miljø- og Fødevareministeriet under en drøf-

telse på ledelsesgruppemødet i december 2019 udtrykte generel tilfredshed med sam-

arbejdet, herunder at universitetets leverancer generelt er af fin, faglig kvalitet og at

samarbejdet på det faglige plan er meget tilfredsstillende. Ministeriet bemærkede ude-

lukkende et ønske om kortere responstid og klarere svar med kort frist (se MFVM’s

Referat – LG-møde mellem MFVM og AU d. 9-12-2019.docx, punkt 9., vedlagt).

AARHUS

UNIVERSITET

DCE - NATIONALT CENTER FOR MILJØ OG ENERGI

Notat

Hanne Bach

Dato: 31. januar 2020

Ref: hba

Side 6/7

1. Styrket kvalitetssikring i certificeret kvalitetsledelsessystem

Aarhus Universitet implementerer i disse måneder et kvalitetsledelsessystem, som ef-

ter planen certificeres efter ISO 9001-standarden i 2020. I forbindelse med implemen-

teringen sker der en styrkelse af kvalitetssikringen og andre elementer i opgaveløsnin-

gen. I forbindelse med certificeringen er der ekstern kontrol af, at kravene i systemet

efterleves. Andre vigtige elementer i kvalitetsledelsessystemet er planlægning af opga-

ver, for så vidt angår både involvering af de rette kompetencer, styring af eksterne le-

verancer for opgaven og tidsplanlægning. Desuden er forbedringstankegangen, hvor

erkendte uoverensstemmelser afføder stillingtagen til, hvordan gentagelse kan undgås,

et helt centralt element i kvalitetsledelsessystemet. Nedenstående handleplan fokuse-

rer på tiltag, som skal yderligere forbedre kvalitetsledelsessystemet.

2. Øget fokus på planlægning og styring af opgaver

For den konkrete sag var arbejdet bl.a. baseret på ekstern dataleverance – også fra

Miljø- og Fødevareministeriet – som blev genfremsendt over flere omgange i forbin-

delse med metodeudvikling, som i sin endelige form har ført til en væsentlig forbed-

ring af opgørelserne. Der var uklare aftaler om tidsfrister og konsekvenser af overskri-

delse af disse, hvilket havde uheldige følger for det nødvendige arbejde med kvalitets-

sikringen. Læringen er, at der skal være specifikke aftaler omkring dataleverancer fra

eksterne parter på opgaverne og aftalte konsekvenser, såfremt de ikke overholdes.

Herudover bør der være et større fokus på risikostyring. Resultatet vil være en endnu

mere præcis og robust styring af eksterne input og tidsplanlægning. Dette kommuni-

keres til de relevante forskningsmiljøer og inkorporeres pr. 1. april 2020 efter den før-

ste audit for forbedringer af kvalitetsledelsessystemet.

3. Forbedret proces for fagfællebedømmelse

Der pågår et arbejde med at udarbejde en præcisering af indhold og krav til fagfællebe-

dømmelse i regi af kvalitetsledelsessystemet. Der udarbejdes mere specifikke krav til

fagfællebedømmeren og til forfatterne ved gennemførelsen af fagfællebedømmelsen og

den efterfølgende håndtering af kommentarer. Et nyt tiltag omhandler udvidet fagfæl-

lebedømmelse ved opgaver, som involverer håndtering af data og beregninger af bety-

deligt omfang. Her skal fagfællebedømmeren gennemgå dataanalysen og beregnin-

gerne sammen med forfatterne, så data, forudsætninger, sammenligninger til tidligere

analyser og eventuel anden anvendelse af resultaterne etc. bliver drøftet. Målet er, at

kvalitetssikringen omfatter alle kendte problemstillinger.

AARHUS

UNIVERSITET

DCE - NATIONALT CENTER FOR MILJØ OG ENERGI

Notat

Hanne Bach

Dato: 31. januar 2020

Ref: hba

Side 7/7

4. Usikkerhedsvurderinger ved analyser, beregninger etc.

Ved rådgivningsopgaver øges fokus på at inkludere konkrete usikkerhedsvurderinger,

og såfremt det ikke er muligt at kvantificere usikkerheden på resultatet, medtages en

kvalitativ beskrivelse af usikkerhedselementer. Formålet er at tydeliggøre, hvornår der

er tale om resultater, fx målinger, som kan usikkerhedsvurderes ved udregninger, og

hvornår der er tale om estimater, som beregnes på det bedst mulige grundlag med den

aktuelle viden.

Prioritering af de aftalte opgaver for 2020

Den øgede fokus og større indsats for at sikre kvaliteten af komplicerede leverancer vil

kræve øgede ressourcer for den enkelte opgave, og opgaverne vil tage længere tid at

gennemføre, idet der skal afsættes den fornødne tid til den styrkede fagfællebedøm-

melse. Dette medfører behov for prioritering af allerede aftalte opgaver.

Betydningen af den økonomiske ramme for myndighedsbetjeningen

Rammeaftalen er som bekendt det økonomiske grundlag for de forskningsmiljøer, der

leverer forskningsbaseret myndighedsbetjening – en opgave, som Aarhus Universitet

er meget glad for.

De seneste ti år er rammeaftalens økonomi imidlertid blevet stadigt ringere, idet ram-

mebeløbet er faldet fra 503 mio. i 2009 til 377 mio. i 2019, svarende til en reduktion

på mere end 25 % i perioden 2009-2019. I tilgift er Miljø- og Fødevareministeriets ef-

terspørgsel på forskningsbaseret rådgivning i de seneste år øget, og Aarhus Universitet

leverede i 2018 mere rådgivning end noget tidligere år.

Myndighedsbetjeningen er helt afhængig af, at der er et solidt forskningsgrundlag for

den rådgivning, ministeriet efterspørger, og en gearing af rammeaftalemidlerne med

eksterne midler er uundværlig for at sikre denne forskning. Når rammebevillingen fal-

der, og mængden af rådgivning stiger, bliver forskningsbasen udhulet, og muligheden

for at geare midlerne forringes. Derved svækkes forudsætningerne for at levere rådgiv-

ning af høj kvalitet med hårdt tidspres.

Det er Aarhus Universitets håb, at denne udfordring kan løses, så vi fortsat kan levere

rådgivning af høj kvalitet til tiden og dermed bidrage til løsning af samfundets store

udfordringer.