Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del Bilag 307
Offentligt
2141165_0001.png
NOTAT
Kemikalier
Ref. LOBRA/MBJOE
Den 27. januar 2020
Notat til Folketingets Europaudvalg og til Folketingets Miljø- og
Fødevareudvalg vedrørende anvendelse af miljøgarantien i
Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF)
artikel 114, stk. 4, over for grænseværdien for cadmium i
gødningsprodukter
Indledning
Rådet og Europa-Parlamentet vedtog den 5. juni 2019 harmoniserede grænseværdier for cadmium i EU-
mærkede gødningsprodukter som en del den nye gødningsforordning
1
. Denne forordning erstatter med
virkning fra den 16. juli 2022 gødningsforordningen fra 2003
2
, som regulerer sammensætningen af EF-
mærkede gødningsprodukter, men som ikke fastsætter harmoniserede grænseværdier for cadmium.
Den nye gødningsforordning fastsætter en harmoniseret grænseværdi på 60 mg cadmium (Cd) pr. kg
fosforpentoxid (P
2
O
5
) i EU-mærket fosforholdig gødning. Dette er højere end den eksisterende danske
grænseværdi på 110 mg Cd/kg fosfor (P), svarende til 48 mg Cd/kg P
2
O
5
, som er fastsat i den danske
bekendtgørelse om indhold af cadmium i fosforholdig gødning
3
.
De danske regler om cadmium i fosforholdig gødning
Miljø- og Fødevareministeriet har i forbindelse med forhandlingerne om den nye gødningsforordning
vurderet EU-lovligheden af den danske bekendtgørelse om indhold af cadmium i fosforholdig gødning,
som har været gældende siden 1989. Bekendtgørelsen regulerer salg og fastsætter grænseværdier for
cadmium i fosforholdig gødning, herunder EF-mærket gødning. Bekendtgørelsen blev i 1988 notificeret
til Kommissionen efter det daværende informationsproceduredirektiv
4
. Sagen har været drøftet med
Justitsministeriet, der var enig i vurderingen.
Miljø- og Fødevareministeriet vurderede, at den gældende danske bekendtgørelse var i strid med
gødningsforordningen fra 2003, som harmoniserer kravene vedrørende sammensætningen af EF-
mærket gødning, men ikke fastsætter specifikke grænseværdier for cadmium. Grunden til dette er, at
kravet til cadmium i det EF-mærkede gødning i den danske bekendtgørelse falder inden for det
totalharmoniserede område af gødningsforordningen. Danmark kan som følge heraf ikke opretholde
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1009 af 5. juni 2019 om fastsættelse af regler om
tilgængeliggørelse på markedet af EU-gødningsprodukter og om ændring af forordning (EF) nr. 1069/2009 og (EF)
nr. 1107/2009 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2003/2003.
2
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2003/2003 af 13. oktober 2003 om gødninger.
3
Bekendtgørelse nr. 223 af 05/04/1989 om indhold af cadmium i fosforholdig gødning.
4
En notifikation efter informationsproceduredirektivet er en underretning af Europa-Kommissionen samt de
øvrige EU/EØS-lande om ny national lovgivning. Formålet med denne notifikation er at øge gennemsigtigheden på
det indre marked og undgå, at nye nationale regler kommer til at udgøre ubegrundede handelshindringer.
Miljø-
og Fødevareministeriet • Slotsholmsgade 12 • 1216 København K
Tlf. 38 14 21 42 • Fax 33 14 50 42 • CVR 12854358 • EAN 5798000862005 • [email protected] •
www.mfvm.dk
1
 MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 307: Notat vedr. Danmarks anvendelse af miljøgarantien i TEUF art. 114, stk. 4, fra miljø- og fødevareministeriet
2141165_0002.png
strengere danske krav til EF-mærket gødning, medmindre Kommissionen har godkendt disse krav i
henhold til artikel 114, stk.4, TEUF (miljøgarantien). Danmark har hidtil ikke anmeldt bekendtgørelsen
fra 1989 for Kommissionen i henhold til TEUF artikel 114, stk. 4.
At bekendtgørelsen i sin tid blev notificeret efter informationsproceduredirektivet, og at Kommissionen
ikke siden har rejst indvendinger imod den danske bekendtgørelse vurderedes ikke at ændre på
lovligheden heraf.
Den daværende miljø- og fødevareminister orienterede Miljø- og Fødevareudvalget samt
Europaudvalget om dette i november 2018
5
. Det blev oplyst til udvalget, at Miljø- og
Fødevareministeriet fandt det nødvendigt at ændre i bekendtgørelse nr. 223 af 5. april 1989 om indhold
af cadmium i fosforholdig gødning, så bekendtgørelsen ikke omfatter EF-mærket fosforholdig gødning.
Som en del af et kompromisforslag blev det i den nye gødningsforordnings præambel 11 indskrevet, at
medlemslande, som ønsker at opretholde strengere nationale bestemmelser vedrørende grænseværdier
for cadmiumindhold, end det som fastsættes i den nye gødningsforordning, kan give Kommissionen
meddelelse herom i overensstemmelse med TEUF artikel 114, stk. 4. Det følger endvidere af præambel
11, at Kommissionen i overensstemmelse med TEUF artikel 114, stk. 6, bør kontrollere, om de anmeldte
regler er et middel til vilkårlig forskelsbehandling, en skjult begrænsning af samhandlen eller en
hindring af det indre markeds funktion.
Siden denne præambel blev indsat i forordningsforslaget, har Miljø- og Fødevareministeriet været i
dialog med Kommissionen med henblik på at afklare, om Danmark, til trods for at den danske
bekendtgørelse ikke blev anmeldt efter TEUF artikel 114, stk. 4, i forbindelse med ikrafttrædelsen af
gødningsforordningen fra 2003, kan opretholde den lavere danske grænseværdi.
Ved en skriftlig henvendelse har Kommissionen svaret, at Kommissionen ikke kan tage stilling til, om
en national regulering opfylder kravene i TEUF artikel 114, stk. 4, før de modtager en formel meddelelse
om anvendelse af bestemmelsen. Der vil derfor være en vis usikkerhed forbundet med anmeldelsen.
Sverige, Østrig og Finland har tidligere anvendt miljøgarantien med henblik på at opretholde nationale
grænseværdier for cadmium i fosforholdig gødning, der var gældende ved deres indtræden i EU. Når
den nye gødningsforordning finder anvendelse, bortfalder Østrigs nationale grænseværdi, da den er
højere end den nye grænseværdi for cadmium i fosforholdig gødning, mens det nu er skrevet ind i
forordningsteksten, at Sverige og Finland kan opretholde deres nationale regler og disse medlemslande
skal derfor ikke anmelde deres regler efter TEUF artikel 114, stk. 4, i forbindelse med forordningens
ikrafttrædelse.
Det bemærkes, at bekendtgørelsen siden orienteringen af Folketinget ikke er blevet ændret eller
ophævet, og der har ikke i den mellemliggende periode været sager om overtrædelse af bekendtgørelsen,
og der er ikke sket håndhævelse eller undladelse af håndhævelse af bekendtgørelsen i den pågældende
periode. Der er heller ikke i øvrigt draget nogen konsekvenser af den hidtidige opfattelse, herunder
nogen genåbning af eventuelle tidligere straffesager om overtrædelse af bekendtgørelsen. På den
baggrund anses bekendtgørelsen fra 1989 for fortsat at være gældende i Danmark, hvorfor regeringen
agter at give Kommissionen meddelelse om, at Danmark ønsker at opretholde bekendtgørelse nr. 223
af 5. april 1989 om indhold af cadmium i fosforholdig gødning i henhold til TEUF artikel 114, stk. 4.
5
MOF Alm. del Bilag 158 - Miljø- og Fødevareudvalget 2018-19.
2
 MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 307: Notat vedr. Danmarks anvendelse af miljøgarantien i TEUF art. 114, stk. 4, fra miljø- og fødevareministeriet
National faglig vurdering
Cadmium er et sundhedsskadeligt tungmetal, der optages af diverse afgrøder og udgør derved en risiko
for menneskers sundhed gennem eksponering via fødevarer. Cadmium kan i yderste tilfælde give skader
på nyrer og knogler.
Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) og DTU Fødevareinstituttet har vurderet, at
eksponeringen for cadmium via fødevarer bør sænkes, fordi visse grupper i befolkningen overskrider
det sundhedsmæssigt forsvarlige indtag, herunder mindre børn og vegetarer.
Eksponeringen og tilførslen af cadmium til landbrugsjorder er generelt lavere i Danmark end
gennemsnittet i EU, takket være en række tiltag Danmark allerede har taget initiativ til og gennemført,
herunder en række målrettede tiltag for at nedsætte tilførslen af cadmium til landbrugsjorden fra
fosforholdig gødning.
På trods af dette er der fortsat behov for at sænke eksponeringen i Danmark. De danske tiltag har
generelt også reduceret udledningen og tilførslen af cadmium til landbrugsjord fra andre kilder end
cadmium i fosforholdig gødning, og det er enten ikke muligt, f.eks. for atmosfærisk deposition, eller ikke
hensigtsmæssigt, f.eks. for jordbrugskalk og husdyrgødning, at reducere tilførslen af cadmium fra disse
kilder yderligere.
Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at tilførslen af cadmium fra handelsgødning i Danmark
vil stige, hvis den danske grænseværdi ikke opretholdes, og den højere grænseværdi på 60 mg Cd/kg
P
2
O
5
derfor skal finde anvendelse, idet handelsgødning med et højere indhold af cadmium ville blive
introduceret til det danske marked, hvorved det gennemsnitlige cadmiumindhold i handelsgødning i
Danmark vil stige.
En grænseværdi på 60 mg Cd/kg P
2
O
5
vil derfor medføre en større cadmiumtilførsel til landbrugsjorden
sammenlignet med den nuværende situation, hvilket i sidste ende vil føre til en svækkelse af
beskyttelsesniveauet i Danmark. Dette skyldes, at en højere koncentration af cadmium i jorden vil
medføre en højere koncentration i afgrøder, og derved vil en større tilførsel øge risikoen for en højere
eksponering via fødevarer.
Muligheden for at sænke den danske grænseværdi yderligere
På trods af at flere relevante videnskabelige kilder, herunder Kommissionens egen dokumentation
under forhandlingerne af den nye gødningsforordning, indikerer, at grænseværdien på europæisk
niveau bør sænkes betydeligt og gerne ned til 20 mg cadmium pr. kg fosforpentoxid, vurderes det, at det
kan blive meget svært at dokumentere, at den danske grænseværdi bør sænkes yderligere. En lavere
grænseværdi vil i henhold til TEUF betragtes som nye regler, og traktatens artikel 114, stk. 5, om
fastsættelse af nye nationale regler efter EU-harmonisering, ville derfor skulle anvendes. Efter denne
bestemmelse skal Danmark på baggrund af ny videnskabelig viden om miljøbeskyttelse eller beskyttelse
af arbejdsmiljøet, som er specifikt for Danmark, dokumentere behovet herfor. En stor del af den
videnskabelige viden, som i dag er kendt, har været en del af det faglige grundlag for forhandlingerne af
den nye gødningsforordning og vil derfor ikke kunne anvendes til argumentation for en lavere dansk
grænseværdi end den gældende danske grænseværdi.
Socioøkonomiske oplysninger
Ved anvendelse af TEUF artikel 114, stk. 4, skal det blandt andet dokumenteres, at opretholdelse af
nationale regler ikke er et middel til vilkårlig forskelsbehandling, en skjult begrænsning af samhandlen
mellem medlemslandene eller udgør en hindring for det indre markeds funktion.
3
 MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 307: Notat vedr. Danmarks anvendelse af miljøgarantien i TEUF art. 114, stk. 4, fra miljø- og fødevareministeriet
De danske regler om cadmium i fosforholdig gødning er generelle og gælder både for nationale og
importerede gødningsprodukter.
Den danske andel af det samlede europæiske marked er lille (2-3%), og de danske regler gælder kun for
fosforholdige gødninger, som markedsføres til anvendelse i Danmark. De danske regler er derfor ikke
til hinder for, at danske virksomheder kan købe gødning i andre lande med henblik på eksport til andre
lande end Danmark.
Den samlede import af fosforholdig gødning fra EU-medlemslande til Danmark siden 1988, det vil sige
året før de danske regler trådte i kraft, og frem til 2018, hvor den lavere danske grænseværdi har været
gældende i 20 år, er svagt stigende, mens importen fra tredjelande er svagt faldende. Importen fra
tredjelande udgør i dag mindre end en tredjedel af den samlede import af fosforholdig gødning.
Regeringens holdning
De sundhedsmæssige vurderinger af eksponeringen for cadmium viser klart, at der er behov for at sænke
eksponeringen for cadmium, herunder i Danmark.
Kommissionen foreslog en gradvis reduktion af grænseværdien ned til 20 mg Cd/kg P
2
O
5
i
forhandlingerne på baggrund af den tilgængelige naturvidenskabelige viden, men den nye
gødningsforordning indeholder kun et krav om udarbejdelse af en rapport inden for de næste 7 år, der
bl.a. skal vurdere muligheden for at reducere grænseværdien på 60 mg Cd/kg P
2
O
5
yderligere for
cadmium i fosforgødning til et passende lavere niveau. Danmark kunne ikke acceptere en grænseværdi
på 60 mg Cd/kg P
2
O
5
uden beslutning om en yderligere gradvis nedsættelse, hvilket var en af grundene
til, at Danmark stemte nej til forslaget.
Da den harmoniserede grænseværdi på 60 mg Cd/kg P
2
O
5
således forventes at medføre en øget
eksponering og en stigning i tilførslen af cadmium sammenlignet med den nuværende situation, finder
regeringen, at der er grundlag for at påberåbe miljøgarantien i TEUF artikel 114, stk. 4, med henblik på
at opretholde den lavere danske grænseværdi for cadmium i fosforholdig gødning og dermed opretholde
det nuværende beskyttelsesniveau i Danmark, indtil grænseværdien måtte blive sænket i EU.
Det er regeringens holdning, at opretholdelse af den danske grænseværdi for cadmium i handelsgødning
er et essentielt element for at undgå risikoen for øget eksponering af cadmium via fødevarer og derved
sikre beskyttelsen af den danske befolkning. Den danske grænseværdi på 48 mg Cd/kg P
2
O
5
har været
gældende siden 1998, og det er regeringens holdning, at en dansk grænseværdi ikke er et middel til
vilkårlig forskelsbehandling, en skjult begrænsning af samhandlen eller udgør en væsentlig hindring for
det indre markeds funktion, og at bibeholdelse af en dansk grænseværdi i lyset af sundhedshensynet
ikke går længere end påkrævet.
Regeringen vil meddele Kommissionen, at Danmark ønsker at anvende miljøgarantien i traktatens
artikel 114, stk. 4, med henblik på opretholdelse af den lavere nationale grænseværdi for cadmium i
fosforholdig gødning.
4