MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del Bilag 234
Offentligt

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Undersøgelse vedrørende den mangel-

fulde administration af placeringstil-

ladelser til de danske havbrug

KØBENHAVN

VESTER FARIMAGSGADE 23

DK-1606 KØBENHAVN V

AARHUS

ÅBOULEVARDEN 49

DK-8000 AARHUS C

+45 33 15 20 10

[email protected]

WWW.KAMMERADVOKATEN.DK

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Indholdsfortegnelse

SAMMENFATNING

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

Baggrunden for Miljø- og Fødevareministeriets bestilling af undersøgelsen

Kommissorium

Grundlag og metode

Myndigheder med ansvar for behandling af placeringstilladelser (historisk)

Resultatet af undersøgelsen af sagsbehandlingen

Miljøstyrelsens fremadrettede administration

OPGAVEBESKRIVELSE

2.1

2.2

Kommissorium

Tilrettelæggelse af undersøgelsen

DEN TIDLIGERE ADMINISTRATION AF PLACERINGSTILLADELSER

3.1

3.2

Indledning

4 udvalgte havbrug

3.2.1

3.2.2

3.2.3

3.2.4

3.3

Udløbet placeringstilladelse

Ny placeringstilladelse og miljøgodkendelse givet af en kommune

Ny placeringstilladelse og miljøgodkendelse givet af Miljøstyrelsen

Ny placeringstilladelse og endnu ikke miljøgodkendelse

Vurdering

MILJØSTYRELSENS FREMADRETTEDE ADMINISTRATION AF PLACERINGSTILLADELSER

4.1

4.2

4.3

Administration af nye og eksisterende havbrug i Miljøstyrelsen

Rammerne for administrationen i Miljøstyrelsen

Nye ansøgninger om placeringstilladelser og den efterfølgende administration

4.3.1

4.3.2

4.3.3

4.4

Lovgrundlag og anbefalinger med baggrund heri

M1 Miljøgodkendelser og tillægsgodkendelser

Anbefalinger

Lovliggørelse af havbrug efter fiskeriloven

4.4.1

4.4.2

4.4.3

Baggrund og udgangspunkt for vurderingen

Lovgrundlag

Anbefalinger for lovliggørelse af eksisterende havbrug

Side 2 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

1.1

SAMMENFATNING

Baggrunden for Miljø- og Fødevareministeriets bestilling af undersøgelsen

Vi har gennemført en undersøgelse og vurdering af placeringstilladelser til de danske havbrug, som viser,

at 13 havbrug har en placeringstilladelse, som er meddelt uden forudgående habitatvurdering, og at 6

havbrug ikke har en gældende placeringstilladelse.

Sagsbehandlingen af placeringstilladelserne varetages i dag af Miljøstyrelsen, som i hver enkelt sag skal

tage stilling til, om placeringstilladelserne er gyldige, og hvordan der skal forholdes med de havbrug, som

ikke har en placeringstilladelse. Miljøstyrelsen skal vurdere hver enkelt sag under iagttagelse af reglerne

i fiskeriloven, herunder habitatreglerne og de almindelige forvaltningsretlige principper.

Som opfølgning på vores undersøgelse har miljøministeren besluttet at anmode os om en supplerende

undersøgelse af administrationen af placeringstilladelser til de danske havbrug.

1.2

Kommissorium

Miljø- og Fødevareministeriet har anmodet os om at foretage en undersøgelse vedrørende den mangel-

fulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

Formålet med undersøgelsen er todelt. Det

første led

er en undersøgelse af de bagvedliggende årsager

til, at sagsbehandlingen af placeringstilladelser til eksisterende havbrug har været mangelfuld. Denne

del af undersøgelsen har til formål at identificere læringspunkter, så det sikres, at der ikke igen begås

tilsvarende fejl. Det

andet led

af undersøgelsen har fokus på den fremadrettede administration, der

foretages i Miljøstyrelsen. Denne del af undersøgelsen indeholder dels retningslinjer for Miljøstyrelsens

behandling af nye ansøgninger om placeringstilladelser og den efterfølgende administration heraf, dels

retningslinjer for lovliggørelsen af placeringstilladelser til eksisterende havbrug.

Første del af undersøgelsen skal afdække årsagerne til, at sagsbehandlingen af placeringstilladelser til

eksisterende havbrug har været mangelfuld, herunder den nærmere årsag til, at habitatdirektivets regler

ikke er blevet iagttaget. Undersøgelsen skal bl.a. belyse, om kompetencer, organisatoriske, strukturelle

og ledelsesmæssige forhold har haft betydning for den mangelfulde sagsbehandling. Undersøgelsen skal

således identificere læringspunkter, så det sikres, at der ikke begås tilsvarende fejl.

Administrationen af placeringstilladelser har været underlagt flere myndigheder og er i 2018 overgået

til Miljøstyrelsen. Anden del af undersøgelsen skal derfor have fokus på den fremadrettede tilrettelæg-

gelse af sagsbehandlingen i Miljøstyrelsen. Undersøgelsen skal således indeholde dels retningslinjer for

Side 3 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Miljøstyrelsens behandling af nye ansøgninger om placeringstilladelser og den efterfølgende administra-

tion heraf, dels retningslinjer for lovliggørelsen af placeringstilladelser til eksisterende havbrug.

1.3

Grundlag og metode

Den bagudrettede del af undersøgelsen er gennemført på skriftligt grundlag. Den er baseret på journali-

serede og ujournaliserede sagsakter, der er indhentet fra Miljøstyrelsen og Fiskeristyrelsen. Der er ikke

gennemført afdækkende samtaler med medarbejdere i Fiskeristyrelsen, som havde myndighedsansvaret

indtil 1. januar 2018. Undersøgelsen har således været tilrettelagt på myndighedsniveau og med henblik

på at identificere årsagerne til, at sagsbehandlingen af placeringstilladelser til eksisterende havbrug har

været mangelfuld.

Den fremadrettede del af undersøgelsen er ligeledes gennemført på skriftligt grundlag. Den er baseret på

reglerne for behandlingen af ansøgninger om placeringstilladelser og principper om lovliggørelse. Miljø-

styrelsens procedurer for sagsbehandling og administration på enkelte andre lovområder er desuden ind-

gået i undersøgelsen. Herudover er undersøgelsen og retningslinjerne baseret på vores tidligere undersø-

gelse.

1.4

Myndigheder med ansvar for behandling af placeringstilladelser (historisk)

Oprindelig var Fiskeriministeriet myndighed for administrationen af placeringstilladelser. Fiskerimini-

steriet blev i 1994 lagt sammen med Landbrugsministeriet i Ministeriet for Landbrug og Fiskeri. Der

blev i 1995 oprettet et direktorat (Fiskeridirektoratet) under ministeriet, som overtog myndighedsopga-

ven med placeringstilladelser. Fiskeridirektoratet blev i 2011 en del af NaturErhvervstyrelsen, hvor myn-

dighedsopgaven efterfølgende lå forankret. NaturErhvervstyrelsen skiftede pr. 1. februar 2017 navn til

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, som herefter var myndighed for området. Fiskeriområdet blev ved kon-

gelig resolution af 7. august 2017 udskilt fra Miljø- og Fødevareministeriet, og Fiskeristyrelsen blev etab-

leret som en selvstændig styrelse under Udenrigsministeriet. Myndighedskompetencen vedrørende pla-

ceringstilladelser overgik imidlertid ikke til Fiskeristyrelsen, men til Miljøstyrelsen. Sagsoverdragelsen

fra tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelsen til Miljøstyrelsen blev afsluttet i foråret 2018.

1.5

Resultatet af undersøgelsen af sagsbehandlingen

Undersøgelsen af sagsbehandlingen i de 4 havbrugssager viser, at sagsbehandlingen af placeringstilla-

delser til eksisterende havbrug har været mangelfuld. Officialmaksimen har ikke har været overholdt,

og habitatreglerne har ikke været iagttaget, selvom der har været flere anledninger hertil.

Side 4 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Et andet forhold, der har karakter af en generel fejl ved den tidligere praksis, er, at sagsbehandlingen

har været kendetegnet ved en meget lav grad af skriftlighed og en mangel på dokumentation.

Endvidere må

–

som det tredje

–

fremhæves, at sagsmaterialet i de 4 udvalgte sager ikke giver grundlag

for at antage, at udkast til placeringstilladelserne har været forelagt flere medarbejdere, før afgørelserne

er blevet truffet. Erfaringsmæssigt øger det imidlertid sagsbehandlingens kvalitet, hvis dette sker. Der

ses ikke at have foreligget et skriftligt administrationsgrundlag eller andre redskaber, der systematisk

sikrer kvalitet i sagsbehandlingen.

Endelig

–

som det fjerde

–

kan

det have medvirket til den manglende overholdelse af habitatreglerne, at

habitatdirektivet først blev implementeret i dansk ret, for så vidt angår tilladelser til placering af hav-

brug, ved lov nr. 489 af 17. juni 2008 (ændring af fiskeriloven), som trådte i kraft den 1. juli 2008, selvom

implementeringsfristen for habitatdirektivet i dansk ret var den 10. juni 1994. Det må dog samtidig kon-

stateres, at fejladministrationen af habitatreglerne på dette område fortsatte, efter at reglerne var im-

plementeret i fiskeriloven.

1.6

Miljøstyrelsens fremadrettede administration

Vores anbefalinger for den fremtidige administration af placeringstilladelserne er baseret på Miljøstyrel-

sens generelle oplysninger om styrelsens administrationspraksis og på styrelsens procedurer for admini-

stration af miljøgodkendelser. Miljøstyrelsens organisation og kompetencer, sags- og ressourcestyrings-

system og kvalitetsledelsessystem er efter vores bedømmelse generelt egnet til at sikre korrekt sagsbe-

handling fremover.

Miljøstyrelsen skal i sagsbehandlingen være opmærksom på reglen i fiskerilovens § 66, stk. 2, 1. pkt., om,

at en ansøgning om placeringstilladelse samtidig gælder som en ansøgning om tilladelse efter anden lov-

givning. Miljøstyrelsen er dermed forpligtet til at sikre, at behandlingen af ansøgningen efter fiskeriloven

og efter anden lovgivning, herunder reglerne om miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven, bliver

koordineret. Dette er særlig relevant, i de tilfælde hvor den stedlige kommune er godkendelsesmyndighed

efter miljøbeskyttelsesloven. Der findes både i fiskeriloven og i miljølovgivningen regler om habitatvur-

dering. Der stilles ikke krav om, at en habitatvurdering foretages to gange, og en allerede gennemført

habitatvurdering kan derfor inddrages i vurderingen efter begge regelsæt, men myndighederne efter fi-

skeriloven og miljøbeskyttelsesloven er hver især ansvarlige for, at den vurdering, som foretages i forbin-

delse med den tilladelse eller godkendelse, som meddeles, er aktuel og fyldestgørende.

Vi har i forbindelse med vores anbefalinger for administrationen i forhold til havbrugsbekendtgørelsen

gjort opmærksom på, at bekendtgørelsen bør ændres, så der i overensstemmelse med fiskerilovens § 10 d

og § 10 h fastsættes regler om vilkår om mængden af produceret fisk og udledning af kvælstof pr. år

Side 5 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

svarende til ansøgningskravene og indberetningskravene i bekendtgørelsen. Reglerne og vilkårene i pla-

ceringstilladelserne skal sikre, at habitatdirektivets artikel 6 er korrekt implementeret, og at tilladel-

serne også er egnede til at opfylde forpligtelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

Miljøstyrelsen skal under iagttagelse af reglerne i fiskeriloven, herunder habitatreglerne og de forvalt-

ningsretlige principper, tage stilling til, om placeringstilladelserne til de enkelte havbrug er gyldige, og

hvordan der skal forholdes med de havbrug, som ikke har en placeringstilladelse.

Vores anbefalinger om lovliggørelse af eksisterende havbrug ligger i forlængelse af de almindelige prin-

cipper, som gælder for lovliggørelse.

Vores anbefalinger omfatter gennemførelse af habitatscreeninger og om nødvendigt habitatkonsekvens-

vurderinger i det relevante omfang. Hvis Miljøstyrelsen vurderer, at et havbrug i sig selv eller i forbin-

delse med andre planer eller projekter kan påvirke Natura 2000-området væsentligt, skal der foretages

en nærmere konsekvensvurdering af projektets virkninger på Natura 2000-området under hensyn til

bevaringsmålsætningen for det pågældende område.

Viser vurderingen, at projektet vil skade Natura 2000-områdets integritet, kan der ikke meddeles tilla-

delse. Baggrunden er, at medlemsstaten har en forpligtelse til at træffe foranstaltninger for at undgå

forringelse af naturtyper og levesteder og undgå forstyrrelse af arterne, som områderne er udpegede for

at beskytte.

2.1

OPGAVEBESKRIVELSE

Kommissorium

Miljø- og Fødevareministeriet har anmodet os om at foretage en undersøgelse vedrørende den mangel-

fulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug. Kommissoriet lyder som følger:

”1. Kammeradvokaten konkluderede i en rapport af 2. juli 2019 om placeringstilladelser til hav-

brug, at der er væsentlige mangler i tilladelserne til de 19 eksisterende havbrug. Kammeradvo-

katen har vurderet, at 6 af de 19 eksisterende havbrug ikke har en placeringstilladelse, og at de

øvrige 13 havbrug har placeringstilladelser, som er meddelt uden iagttagelse af habitatreglerne.

Rapporten udgør første del af den igangsatte gennemgang af de danske havbrug. Den samlede

afrapportering af gennemgangen af havbrugsområdet forventes klar i løbet af efteråret 2019.

Side 6 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Som opfølgning på rapporten har miljøminister Lea Wermelin besluttet at anmode Kammerad-

vokaten om en undersøgelse af de bagvedliggende årsager til den mangelfulde administration af

placeringstilladelserne til havbrugene.

2. Advokatundersøgelsen skal afdække årsagerne til, at sagsbehandlingen af placeringstilladel-

ser til eksisterende havbrug har været mangelfuld, herunder den nærmere årsag til, at habitat-

direktivets regler ikke er blevet iagttaget. Undersøgelsen skal bl.a. belyse, om kompetencer, orga-

nisatoriske-, strukturelle- og ledelsesmæssige forhold har haft betydning for den mangelfulde

sagsbehandling.

Advokatundersøgelsen skal således identificere læringspunkter, så det sikres, at der ikke begås

tilsvarende fejl.

Administrationen af placeringstilladelser har været underlagt flere myndigheder og er i 2018

overgået til Miljøstyrelsen. Denne del af undersøgelsen skal derfor også have fokus på den frem-

adrettede tilrettelæggelse af sagsbehandlingen i Miljøstyrelsen. Undersøgelsen skal således inde-

holde en kvalitetssikring af Miljøstyrelsens administrationsgrundlag for lovliggørelsen af place-

ringstilladelser til eksisterende havbrug og identificere relevante læringspunkter i den sammen-

hæng.

3. I lyset af at Kammeradvokaten allerede har gennemført et omfattende forvaltningseftersyn af

området, udarbejdes undersøgelsen ved en gennemgang af udvalgte repræsentative sagsforløb

med henblik på at kunne sammenligne disse forløb med de sagsbehandlingsmønstre og konklu-

sioner, der følger af allerede gennemførte undersøgelser af de relevante myndigheder.

4. Undersøgelsen skal analysere forvaltningen ud fra en systemtilgang og har ikke til formål at

placere et ansvar hos enkelte medarbejdere.

5. Resultatet af advokatundersøgelsen vil blive offentliggjort. Advokatundersøgelsen ønskes af-

sluttet primo november 2019.”

2.2

Tilrettelæggelse af undersøgelsen

Den bagudrettede del af undersøgelsen er gennemført på et skriftligt grundlag. Den er baseret på jour-

naliserede og ujournaliserede sagsakter, der er indhentet fra Miljøstyrelsen og Fiskeristyrelsen. Der er

ikke blevet gennemført afdækkende samtaler med medarbejdere i Fiskeristyrelsen, som havde myndig-

hedsansvaret indtil 1. januar 2018. Formålet med undersøgelsen har ikke været at foretage ansættelses-

retlige vurderinger, hvorfor der ikke er foretaget vurderinger af, om en eller flere medarbejdere kan

Side 7 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

drages til ansvar for de fejl og forsømmelser, der er begået. Undersøgelsen har således været tilrettelagt

på et myndighedsniveau og med henblik på at identificere årsagerne til, at sagsbehandlingen af place-

ringstilladelser til eksisterende havbrug har været mangelfuld.

Undersøgelsen skal, som det fremgår af kommissoriet, omfatte en gennemgang af udvalgte repræsenta-

tive sagsforløb. Vi har udvalgt 4 havbrugssager, der er repræsentative i forhold til tilladelser og myndig-

hedsforhold:

En sag med udløbet placeringstilladelse

En sag med en ny placeringstilladelse og en miljøgodkendelse givet af en kommune

En sag med en ny placeringstilladelse og en miljøgodkendelse givet af Miljøstyrelsen

En sag med en ny placeringstilladelse og endnu ikke miljøgodkendelse

Den fremadrettede del af undersøgelsen er ligeledes gennemført på skriftligt grundlag. Den er baseret på

en gennemgang af de relevante retlige grundlag for behandlingen af ansøgninger om placeringstilladelser

og principper om lovliggørelse. Vi har tillige inddraget materiale modtaget fra Miljøstyrelsen om Miljø-

styrelsens procedurer for sagsbehandling og administration på andre lovområder. Herudover er undersø-

gelsen og de retningslinjer, som er indeholdt heri, baseret på de konklusioner vedrørende status for de 19

havbrug, som er i vores hidtidige undersøgelse.

3.1

DEN TIDLIGERE ADMINISTRATION AF PLACERINGSTILLADELSER

Indledning

Placeringstilladelser til havbrug udstedes i dag efter reglerne i bekendtgørelse nr. 1489 af 6. december

2016 om etablering og drift af havbrug, som har hjemmel i fiskeriloven.

Efter aftale med ministeriet har

vi ikke i denne undersøgelse redegjort nærmere for retsgrundlaget vedrørende placeringstilladelser efter

fiskeriloven eller for bestemmelserne i habitatdirektivet.

Oprindelig var Fiskeriministeriet myndighed for administrationen af placeringstilladelser. Fiskerimini-

steriet blev i 1994 lagt sammen med Landbrugsministeriet i Ministeriet for Landbrug og Fiskeri. Der

blev i 1995 oprettet et direktorat (Fiskeridirektoratet) under ministeriet, som overtog myndighedsopga-

ven med placeringstilladelser. Fiskeridirektoratet blev i 2011 en del af NaturErhvervstyrelsen, hvor myn-

dighedsopgaven efterfølgende lå forankret. NaturErhvervstyrelsen skiftede pr. 1. februar 2017 navn til

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, som herefter var myndighed for området. Fiskeriområdet blev ved kon-

gelig resolution af 7. august 2017 udskilt fra Miljø- og Fødevareministeriet, og Fiskeristyrelsen blev

Jf. lovbekendtgørelse nr. 261 af 21. marts 2019 om fiskeri og fiskeopdræt.

Side 8 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

etableret som en selvstændig styrelse under Udenrigsministeriet. Myndighedskompetencen vedrørende

placeringstilladelser overgik imidlertid ikke til Fiskeristyrelsen, men til Miljøstyrelsen. Sagsoverdragel-

sen fra tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelsen til Miljøstyrelsen blev afsluttet i foråret 2018.

3.2

3.2.1

4 udvalgte havbrug

Udløbet placeringstilladelse

Havbruget er etableret i 1988.

Havbruget er beliggende kystnært i Kattegat syd for Horsens Fjord. Øst for havbrugets bure er farvands-

området udpeget som Natura 2000-område.

Derudover ligger der længere mod nord 4. 3 af disse ligger tæt på grænsen til et Natura 2000-område.

3.2.1.1

Placeringstilladelse af 19. januar 1993

Det daværende amt meddelte den 19. oktober 1992 miljøgodkendelse til 10 havbrug i amtet, herunder

dette havbrug. Tilladelserne blev givet til eksisterende havbrug på de samme positioner, der hidtil havde

været anvendt.

Ved brev af 25. november 1992 sendte amtet tilladelserne til Fiskeriministeriet, med henblik på at sa-

gerne skulle behandles efter saltvandsfiskeriloven. Amtet anførte i den forbindelse, at alle tilladelserne

var påklaget, og at klagerne medio december ville blive fremsendt til Miljøstyrelsen med udtalelse fra

amtet.

Fiskeriministeriet foretog ved brev af 2. december 1992 efter bekendtgørelse nr. 122 af 1. marts 1991 om

etablering og drift af havbrug høring af Farvandsvæsenet, Kystinspektoratet, Danmarks Fiskeri- og

Havundersøgelser, Fiskeriinspektoratet i Fredericia og Dansk Fiskeriforening. Amtets miljøgodkendelse

af 19. oktober 1992 til fortsat drift af havbruget var vedlagt som bilag.

Kystinspektoratet meddelte ved brev af 7. december 1992, at Kystinspektoratet ikke havde bemærknin-

ger til det fremsendte. Dansk Fiskeriforening meddelte ved brev af 12. januar 1993, at foreningen ikke

havde bemærkninger til de sager, der vedrørte allerede eksisterende havbrug beliggende på allerede ud-

pegede og godkendte lokaliteter. Farvandsvæsenet meddelte ved brev af 14. december 1992, at Farvands-

væsenet kunne anbefale, at

”der gives en tilladelse til bibeholdelse af anlægget for perioden 1. januar 1993

– 31. december 1997 på ”Fiskeriministeriets standardvilkår”.

Side 9 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Fiskeriministeriet meddelte herefter den 19. januar 1993 med udløb ved udgangen af 1993 havbruget

placeringstilladelse i henhold til bekendtgørelse nr. 122/1991. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende:

”Som led i sagens behandling, har Fiskeriministeriet indhentet

udtalelse fra følgende:

Farvandsvæsenet, Kystinspektoratet, Danmarks Fiskeri- og Havundersøgelser, det lokale fiskeri-

inspektorat, Dansk Fiskeriforening.

Der er fra disse ikke gjort indsigelser, der forhindrer det ansøgte. På denne baggrund skal Fiske-

riministeriet herved give tilladelse til etablering og drift af et havbrugsanlæg ved […] på vilkår

som forudsat i tilladelse af 19. oktober 1992 fra [amtet], gældende foreløbig for 1993 og på føl-

gende særlige vilkår:

Havbruget skal etableres på positionen:

[….]

som er den hidtidige placering.”

Til tilladelsen er herudover knyttet 14 vilkår, herunder bl.a. om forsvarlig brug, at der ikke uden tilla-

delse fra Fiskeriministeriet må foretages udvidelse eller væsentlige ændringer i anlægget, vedligehol-

delse af anlægget, inddragelse af tilladelsen mv.

3.2.1.2

Placeringstilladelse af 9. december 1993

Fiskeriministeriet forlængede ved afgørelse af 9. december 1993 placeringstilladelsen til udgangen af

1997. Af afgørelsen fremgår følgende:

”Miljøstyrelsen

har i brev af 3. december 1993 i sag om anke af [amtets] afgørelse vedr. havbrugs-

anlægget [havbruget] beliggende ved […], at afgørelsen stadfæstes med bl.a. ændring om udled-

ning af kvælstof, fosfor, foderanvendelse samt tilladelsens tidsbegrænsning.

Med henvisning hertil meddeles, at Fiskeriministeriets tilladelse til havbruget af 19. januar 1993

forlænges til udgangen af 1997 og på de ændrede vilkår, der fremgår af Miljøstyrelsens afgørelse.”

Side 10 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

3.2.1.3

Placeringstilladelse af 30. december 1997

Fiskeridirektoratet meddelte den 30. december 1997 med udløb den 31. december 2004 tilladelse i hen-

hold til bekendtgørelse nr. 122/1991 til flytning af havbruget og fortsat drift. Af afgørelsen fremgår bl.a.

følgende:

”Fiskeridirektoratet har som led i sagens behandling

indhentet udtalelse til ansøgningen fra føl-

gende:

Skov- og Naturstyrelsen, Farvandsvæsenet, Kystinspektoratet, Fiskeriinspektoratet i Fredericia,

Danmarks Konsumfiskeriforening og Danmarks Fiskeriforening.

Der er fra disse ikke gjort væsentlige indsigelser, der forhindrer det ansøgte. På den baggrund

skal Fiskeridirektoratet herved give tilladelse indtil 31. december 2004 til flytning, etablering og

drift af [havbruget] på følgende særlige vilkår.

[…]”

Det fremgår af placeringstilladelsen af 30. december 1997, at der er meddelt tilladelse til placering af

havbruget inden for nærmere angivne koordinater og med krav om afmærkning efter Farvandsvæsenets

anvisninger.

3.2.1.4

Perioden 2005 og frem

Det er oplyst, at der ikke i den daværende myndigheds journalsystem efter 2004 er registreret nogen

afgørelse om placeringstilladelse til havbruget, og at det ikke over for havbruget er tilkendegivet, hverken

skriftligt eller mundtligt, at placeringstilladelsen kan anses for forlænget efter udløbet af placeringstil-

ladelsen i 2004.

Havbruget har den 23. februar 2009 indsendt en ansøgning om udvidelse af det eksisterende havbrug til

Fiskeridirektoratet. Det er oplyst, at ansøgningen ikke ses behandlet, og at den daværende myndighed

derfor heller ikke har truffet afgørelse om en eventuel udvidelse af det eksisterende havbrug.

Havbruget har den 28. februar 2018 ansøgt Miljøstyrelsen om fornyelse af placeringstilladelse. Miljøsty-

relsen har i den forbindelse oplyst, at det følger af fiskeriloven, at myndigheden skal foretage en habitat-

vurdering, og at afstanden til nærmeste habitatområde derfor er en relevant oplysning i den sammen-

hæng.

Side 11 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Havbruget har tillige indsendt oplysninger vedrørende omkostningerne ved at fjerne anlægget fra hava-

realet, som for havbruget vurderes at udgøre 111.498 kr.

Ved brev af 4. juli 2019 har Miljøstyrelsen meddelt ejeren af havbruget, at placeringstilladelsen for bl.a.

dette havbrug er udløbet. Miljø- og Fødevareklagenævnet har i afgørelse af 14. august 2019 ophævet

kommunens afgørelse om miljøgodkendelse til et havbrug, hvori nærværende havbrugs kumulative effekt

indgik som led i en væsentlighedsvurdering, og hjemvist sagen til kommunen.

Miljøstyrelsen har endnu ikke truffet afgørelse i sagen.

3.2.2

Ny placeringstilladelse og miljøgodkendelse givet af en kommune

Havbruget blev etableret i 1985.

Havbruget er beliggende ca. 1,4 km vest fra et Natura 2000-område.

Der ligger et havbrug mere i vandområdet. Dette andet havbrug ligger ca. 2,7 km øst for omhandlede

havbrug.

3.2.2.1

Placeringstilladelse af 8. marts 1994

Fiskeriministeriet meddelte den 8. marts 1994 placeringstilladelse til havbruget i henhold til bekendtgø-

relse nr. 122/1991. Der henvises i tilladelsen til, at tilladelse af 20. januar 1993 ophæves. Tilladelsen har

efter det oplyste ikke kunnet fremfindes.

Det fremgår ikke af afgørelsen af 8. marts 1994, om tilladelsen er tidsbegrænset. Af afgørelsen fremgår

bl.a. følgende:

”Som led i sagens behandling, har Fiskeriministeriet fremsendt

ansøgningen til udtalelse fra

følgende:

Skov- og Naturstyrelsen, Farvandsvæsenet, Kystinspektoratet, det lokale fiskeriinspektorat,

Dansk Fiskeriforening.

Der er fra disse ikke gjort indsigelser, der forhindrer det ansøgte. På denne baggrund skal Fiske-

riministeriet

herved give tilladelse til etablering af og drift et af havbrugsanlæg i […] på positio-

nerne […]. ”

Side 12 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Til tilladelsen er herudover knyttet 14 vilkår, herunder bl.a. om forsvarlig brug, at der ikke uden tilla-

delse fra Fiskeriministeriet må foretages udvidelse eller væsentlige ændringer i anlægget, vedligehol-

delse af anlægget, inddragelse af tilladelsen mv.

3.2.2.2

Placeringstilladelse af 23. januar 2003

Fiskeridirektoratet meddelte den 23. januar 2003 placeringstilladelse til udvidelse af produktionen på

havbruget i henhold til bekendtgørelse nr. 122/1991. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende:

”Fiskeridirektoratet har med brev af 9. januar 2003 fra Storstrøms Amt, modtaget meddelelse

om, at [havbruget] har fået tilladelse til at udvide produktionen på den nuværende placering og

på de betingelser der fremgår af den medsendte miljøgodkendelse. Tilladelsen er betinget af, at

Fiskeridirektoratet ligeledes giver tilladelse til udvidelsen.

Under henvisning hertil skal Fiskeridirektoratet i medfør af bekendtgørelse nr. 122 af 1. marts

1991, om etablering og drift af havbrug, meddele den ansøgte tilladelse. Tilladelsen gives idet

der ansøges om en udvidelse af produktionen på det eksisterende havbrug, og der ikke sker en

fysisk udvidelse i forhold til havbrugets nuværende placering på position:

[…]”

3.2.2.3

Placeringstilladelse af 10. april 2015

Ved e-mails af 11. juni 2013 sendte ejeren af havbruget til kommunen og NaturErhvervstyrelsen ansøg-

ning om miljøgodkendelse af og havbrugstilladelse til havbruget.

Ved e-mail af 30. maj 2014 spurgte kommunen NaturErhvervstyrelsen, om der skulle gennemføres en

habitatkonsekvensvurdering. Af e-mailen fremgår bl.a. følgende:

”I

[kommunen] har vi et havbrug, der skal have en ny miljøgodkendelser (lovpligtig). Der ændres

ikke på de eksisterende produktionsforhold i forbindelse med miljøgodkendelsen og driften har

været uændret siden nuværende ejer overtog havbruget i 2003.

[…]

Der er vist aldrig gennemført en habitat konsekvensvurdering af anlægget.

Anlægget er optaget i [kommunens] Kommuneplan.

Fra havbrugets placering til nærmeste Natura 2000- område er der ca. 1,5 km

Side 13 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Nu er spørgsmålet

–

skal der gennemføres en Habitat konsekvensvurdering, der skal indgå i mil-

jøgodkendelsen ? og hvis der skal, er det så ikke Ministeriet for fødevarer, landbrug og fiskeri,

der skal gennemfører denne habitat konsekvensvurdering, jf. § 10 e i lbk af 26. sep. 2008?

Det er [kommunens] vurdering, at det ikke kan udelukkes (til trods for at det af [amtet] er vurderet

at det ikke medføre en væsentlig negativ påvirkning af naturressourcerne herunder kysten, habi-

tatområder og fuglebeskyttelsesområder mm.=, at anlægget kan påvirke Natura 2000 området,

da der ske en udledning af kobberpyrithion, oxolinsyre, Sulfadiazin og Trimethoprim etc.

Jeg vil meget gerne kontaktes hurtigst muligt med et svar på om der skal gennemføres en konse-

kvensvurdering, da [kommunen] ikke har været opmærksom på at det der Ministeriet for fødeva-

rer, landbrug og fiskeri, der skal gennemfører denne, hvorfor vores egen Naturgruppe har arbej-

det med sagen.”

NaturErhvervstyrelsen besvarede henvendelsen ved e-mail af 3. juni 2014 på følgende måde:

”Jeg skal til et møde med havbrugs-sagsbehandlerne

i Miljøstyrelsen tirsdag den 10. juni, og her

vil vi drøfte din henvendelse, i relation til de miljøtilladelser som de behandler fornyelse af. Jeg

vender tilbage med svar snarest muligt

efter mødet.”

NaturErhvervstyrelsen vendte tilbage med svar på kommunens anmodning ved e-mail af 11. juni 2014,

hvoraf bl.a. følgende fremgår:

”Vi drøftede dit spørgsmål i går, på det møde hvor Miljøstyrelsen, Naturstyrelsen og jeg fra Na-

turErhvervstyrelsen deltog og gennemgik [ejerens] ansøgninger om fornyelser af miljøgodkendelse

til deres 4 havbrugsanlæg ved […].

Et af disse anlæg ligger på grænsen til et Natura 2000-område, og det er Naturstyrelsens hold-

ning, at en placering længere end 300-400 meter fra habitatområdet er acceptabelt, uden at der

skal gennemføres en konsekvensvurdering af anlægget.

Spørgsmålet om en evt. konsekvensvurdering skal laves i forhold til fiskeriloven eller Miljøbe-

skyttelsesloven må jeg lige give videre til drøftelser

mellem kontorcheferne i vores og MST’s regel-

kontorer.”

Side 14 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Kommunen rykkede herefter for svar ved e-mails af 11. juni 2014, 31. juli 2014 og 3. september 2014. Af

sidstnævnte e-mail fremgår bl.a. følgende:

”Jeg må desværre endnu en gang spørge indtil om kontorcheferne

har fået talt sammen, da jeg

nu skal i gang med at udarbejdet godkendelse. Da habitat vurderingen er en væsentligt forud-

sætning for godkendelsen er det forholdsvis svært hvis denne ikke foreligger.

Virksomheden rykker mig, da den selvfølgelig er utålmodig for at få en godkendelse.

Sådan som jeg tolker reglerne er det for Fødevarer, landbrug og fiskeri, der skal gennemfører

denne habitat konsekvensvurdering, jf. § 10 e i lbk 568 af 21. maj 2014.

” § 10 e. Tilladelse til

fiskeri og fiskeopdrætsaktiviteter omfattet af denne lov eller regler fastsat i

medfør af denne lov, der må antages i sig selv eller sammen med andre aktiviteter at kunne på-

virke et internationalt naturbeskyttelsesområde væsentligt, skal vurderes for aktivitetens virk-

ning på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne (miljøkonsekvensvurde-

ring).

Stk. 2. Miljøkonsekvensvurderingen kan foretages af ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

eller af den, der ansøger om tilladelse til at gennemføre aktiviteten. Ministeren kan dog afvise at

foretage en vurdering, hvis det på forhånd vurderes, at den ansøgte aktivitet vil være uforenelig

med bevaringsmålsætningerne for lokaliteten, eller hvis omfanget af det ansøgte projekt vurderes

at være uproportionalt i forhold til omkostningerne ved en miljøkonsekvensvurdering. Hvis vur-

deringen ikke foretages af ministeren, vil en eventuel vurdering, som måtte blive tilvejebragt af

ansøgeren, indgå i grundlaget for ministerens beslutning om, hvorvidt der kan gives tilladelse til

den ansøgte aktivitet.”

Hvis vurderingen skulle have været foretaget at ansøger selv, som det er anført i stk. 2, burde

dette have være meddelt til [kommunen ved vores 1. henvendelse i den 30. maj 2014.

Håber på en hurtig tilbagemelding,

da det er forholdsvis vigtigt.”

NaturErhvervstyrelsen besvarede henvendelsen ved e-mail af samme dato og anførte i den forbindelse

følgende:

”Du stillede spørgsmålet om habitatkonsekvensvurderingen den 30. maj i relation til et havbrug

som er placeret i en afstand af ca. 1,6 km. fra et habitatområde.

Side 15 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Jeg svarede den 11. juni, at Naturstyrelsen har meldt ud, at en placering længere end 300-400

meter fra habitatområdet er acceptabelt, uden at der skal gennemføres en konsekvensvurdering

af anlægget.

Jeg går ud fra, at da der i denne sag ikke har været behov for en principbeslutning om hvilken

ansvarlig myndighed, har spørgsmålet ikke været prioriteret.”

Kommunen fulgte op samme dag og fremsendte følgende spørgsmål:

”Sådan har jeg ikke forstået

dit svar og har derfor lige behov for at få helt bekræftet at der efter

NaturErhvervstyrelsens vurdering ikke skal laves en Habitatkonsekvensvurdering af [ havbru-

get], da anlægget ligger længere væk end 300-400 meter fra habitatet

–

er det korrekt forstået

?”

NaturErhvervstyrelsen besvarede det opfølgende spørgsmål samme dag og anførte, at

”[d]et er korrekt

forstået”.

Kommunen meddelte herefter den 4. december 2014 miljøgodkendelse til havbruget. Ejeren sendte ved

e-mail af 16. december 2014 miljøgodkendelsen til NaturErhvervstyrelsen.

Den 23. februar 2015 oplyste NaturErhvervstyrelsen til ejeren, at havbruget ville blive meddelt place-

ringstilladelse, så snart der forelå en udstedt bankgaranti eller kautionsforsikring til dækning af styrel-

sens udgifter, hvis anlægget ikke bliver behørigt fjernet ved tilladelsens ophør. Garantien for anlægget

blev ansat til 150.000 kr.

En sådan bankgaranti blev udstedt af Nordea den 12. marts 2015 og sendt til NaturErhvervstyrelsen ved

e-mail af 16. marts 2016.

Placeringstilladelse blev herefter meddelt af NaturErhvervstyrelsen den 10. april 2015 med udløb den 1.

april 2025. Placeringstilladelsen indeholder ikke en stillingtagen til habitatreglerne.

Det fremgår herudover af placeringstilladelsen, at der er meddelt tilladelse til opdræt af fisk på et anlæg

på ca. 0,2 km², som skal placeres inden for nærmere angivne koordinater og med afmærkning efter Sø-

fartsstyrelsens anvisninger.

Havbruget har ikke i anledning af Miljøstyrelsens orientering af 31. januar 2018 indsendt oplysninger

om gældende placeringstilladelse.

Side 16 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

3.2.3

Ny placeringstilladelse og miljøgodkendelse givet af Miljøstyrelsen

Havbruget blev etableret i 1992 og har siden 1999 været lokaliseret på den nuværende position.

Havbruget er beliggende ca. 1,7 km nord for et Natura 2000-område. Havbruget er endvidere beliggende

ca. 10,5 km syd for et andet Natura 2000-område og ca. 12,4 km syd for et tredje Natura 2000-område.

3.2.3.1

Placeringstilladelse af 26. marts 1999

Fiskeridirektoratet meddelte den 26. marts 1999 tilladelse til flytning af havbruget i henhold til bekendt-

gørelse nr. 122/1991. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende:

”[Det daværende amt] har den 15. februar 1999 meddelt miljøtilladelse. Fiskeridirektoratets til-

ladelse er betinget af, at der ikke er indløbet klager over amtets afgørelse inden udløbet af fristen

den. 19. marts 1999.

Fiskeridirektoratet har som led i sagens behandling indhentet udtalelse til ansøgningen fra føl-

gende:

Skov- og Naturstyrelsen, Farvandsvæsenet, Kystinspektoratet, Fiskeriinspektoratet Øst, afdelin-

gen i Roskilde, Danmarks Konsumfiskeriforening, Veterinær- og Fødevaredirektoratet og Dan-

marks Fiskeriforening.

Der er fra disse ikke gjort væsentlige indsigelser, der forhindrer det ansøgte. På den baggrund

skal Fiskeridirektoratet herved give tilladelse i en ikke tidsbegrænset periode til flytning, etable-

ring og drift af [havbruget] på følgende særlige vilkår:

[…]”

Til tilladelsen er herudover knyttet 14 vilkår, herunder bl.a. om forsvarlig brug, at der ikke uden tilla-

delse fra Fiskeriministeriet må foretages udvidelse eller væsentlige ændringer i anlægget, vedligehol-

delse af anlægget, inddragelse af tilladelsen mv.

3.2.3.2

Placeringstilladelse af 15. maj 2007

[Ejeren] ansøgte ved brev af 6. marts 2007 Fiskeridirektoratet om godkendelse af bl.a. dette havbrug.

Fiskeridirektoratet sendte den 13. marts 2007 ansøgningen i høring hos en række myndigheder og for-

eninger.

Side 17 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Kommunen meddelte ved e-mail af 15. marts 2007, at de ansøgte positioner var i overensstemmelse med

de positioner, der var angivet i de nye havbrugstilladelser for de 4 havbrug, og at kommunen derfor ikke

havde bemærkninger til ansøgningen. Fødevarestyrelsen meddelte ved e-mail af 16. marts 2007, at sty-

relsen ikke havde bemærkninger til ansøgningen. Kystdirektoratet meddelte ved e-mail af 15. marts

2007, at ansøgningen ikke gav direktoratet anledning til bemærkninger. Farvandsvæsenet meddelte ved

e-mail af 28. marts 2007, at

”Farvandsvæsenet forventer

at kunne acceptere en udvidelse/flytning som

ønskes, men det vil blive overvejelser om der skal stilles krav om supplerende afmærkning ud over de nu-

værende 4 stk. gule stager”.

Fiskeridirektoratet meddelte herefter den 15. maj 2007 tilladelse til samdrift og sammenlægning af 4

eksisterende havbrug til havbruget med udløb den 15. maj 2017.

3.2.3.3

Placeringstilladelse af 3. maj 2017

Ejeren ansøgte ved brev af 1. november 2016 NaturErhvervstyrelsen om fornyelse af placeringstilladel-

sen til havbruget. NaturErhvervstyrelsen sendte den 20. december 2016 ansøgningen i høring hos en

række myndigheder og foreninger.

Vikingeskibsmuseet meddelte ved brev af 11. januar 2017, at museet ikke havde bemærkninger til det

ansøgte. Søfartsstyrelsen meddelte ved e-mail af 17. januar 2017, at

”[d]a vi ikke fra brugere af området

har hørt om problemer med den nuværende placering af [havbruget], så er der ingen bemærkninger til en

fornyet tilladelse”.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (SVANA) anførte følgende i høringssvar af 23. januar 2017:

”Styrelsen for Vand-

og Naturforvaltning skal gøre opmærksom på, at placeringstilladelsen efter

reglerne i fiskeriloven forudsætter, at det skal vurderes, om havbruget kan påvirke Natura 2000-

områder væsentligt og i givet fald skal der gennemføres en konsekvensvurdering. Styrelsen note-

rer sig, at placeringstilladelsen søges med udgangspunkt i en gældende miljøgodkendelse, som er

vurderet ikke at ville skade Natura 2000-områder. Styrelsen noterer sig også, at der er ansøgt om

ny miljøgodkendelse, som er påklaget og under behandling som klagesag, bl.a. med henvisning

til evt. påvirkning af Natura 2000-områder. Det må følge heraf, at en evt. fornyet placeringstilla-

delse, baseret på de gældende miljøgodkendelser, bortfalder, hvis den verserende miljøgodkendel-

sessager indebærer, at der ikke kan opnås miljøgodkendelse til fortsat drift.”

Side 18 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen meddelte den 9. marts 2017 forhåndstilladelse til forlængelse af havbru-

gets placeringstilladelse. Det fremgår af afgørelsen, at:

”En forudsætning for udstedelse af den endelige tilladelse er, at der udstedes en ny garanti til

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, til dækning af styrelsens udgifter, hvis anlægget ikke fjernes be-

hørigt ved tilladelsens ophør.

Garantien for anlægget er ansat til: 125.000,- kr., som skønnes at være de nødvendige omkostnin-

ger i forbindelse med fjernelse af anlægget fra søterritoriet.”

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen registrerede den 2. maj 2017 den modtagne garanti på 125.000 kr., hvor-

efter placeringstilladelse blev meddelt den 3. maj 2017 med udløb den 2. maj 2027. Det fremgår af tilla-

delsen, at egentlig fiskeproduktion på anlægget forudsætter en til enhver tid gældende miljøtilladelse

udstedt af Miljøstyrelsen. Tilladelsen indeholder ikke en stillingtagen til habitatreglerne.

Havbruget har ikke i anledning af Miljøstyrelsens orientering af 31. januar 2018 indsendt oplysninger

om gældende placeringstilladelse.

3.2.4

Ny placeringstilladelse og endnu ikke miljøgodkendelse

Havbruget blev etableret i 1993.

Havbruget er placeret ca. 150 meter fra det nærmeste Natura 2000-område.

3.2.4.1

Placeringstilladelse af 20. maj 1994

Fiskeriministeriet meddelte den 20. maj 1994 placeringstilladelse foreløbig til udgangen af 1994. Af af-

gørelsen fremgår bl.a. følgende:

”I brav af 14. april 1994 ansøgte [havbruget …] om tilladelse til etablering og drift af havbrug

på positionen:

[…]

[Daværende amt] har i brev af 26. april 1994 meddelt miljøtilladelse hertil for 1994.

Med henvisning til Fiskeriministeriets brev af 18. april 1994 iværksattes en høring om flytning

af havbruget til den ønskede position.

Side 19 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Sagen har været til udtalelse hos Skov- og Naturstyrelsen, Farvandsvæsenet, Kystinspektoratet,

Dansk Fiskeriforening og Fiskeriinspektoratet i Roskilde.

Der er ikke modtaget indsigelser, der forhindrer det ansøgte.

På den baggrund meddeler Fiskeriministeriet hermed tilladelse til etablering og drift af et hav-

brugsanlæg på den ansøgte position foreløbig til udgangen af

1994.”

3.2.4.2

Placeringstilladelse af 4. maj 1995

Fiskeridirektoratet meddelte herefter den 4. maj 1995 placeringstilladelse til havbruget. Placeringstilla-

delsen ses ikke at være tidsbegrænset.

3.2.4.3

Placeringstilladelse af 15. maj 2007

Fiskeridirektoratet meddelte i medfør af fiskeriloven den 15. maj 2007 placeringstilladelse med udløb den

15. maj 2017. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende:

”Fiskeridirektoratet har i forbindelse med sagens behandling indhentet udtalelser fra Kystdirek-

toratet, Skov- og Naturstyrelsen, Kulturarvstyrelsen, Fødevarestyrelsen, Fødevareregion Viborg,

Fødevareregion Vejle, Miljøcenter Nykøbing Falster, Lolland Kommune, Farvandsvæsenet, Dan-

marks Fiskeriundersøgelser og Danmarks Fiskeriforening.

På den baggrund kan Fiskeridirektoratet i medfør af fiskerilovens § 67 hermed give tilladelse til

[ejeren] til etablering og drift af havbrugsanlæg til brug for opdræt af fisk.”

3.2.4.4

Placeringstilladelse af 17. august 2017

Ejeren ansøgte den 12. januar 2017 NaturErhvervstyrelsen om fornyet placeringstilladelse til havbruget.

NaturErhvervstyrelsen anmodede den 13. januar 2017 om præcisering af, hvilke positioner der indgik i

ansøgningen.

Ejeren ansøgte derfor den 25. januar 2017 på ny NaturErhvervstyrelsen om placeringstilladelse til hav-

bruget. Det blev i den forbindelse anført, at

”de nye sydelige koordinater betyder at burene bliver minimum

150m nord for Natura 2000-området”.

Side 20 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen foretog herefter ved e-mail af 29. marts 2017 en høring af følgende myn-

digheder og organisationer med henblik på modtagelse af eventuelle bemærkninger til ansøgningen: Sø-

fartsstyrelsen, Kystdirektoratet, Danmarks Fiskeriforening, Foreningen for Skånsomt Kystfiskeri, Føde-

varestyrelsen, Kulturarvsstyrelsen, kommunen, Miljøstyrelsen, DTU Aqua, Danmarks Naturfrednings-

forening, Danmarks Sportsfiskerforbund og Danmarks Ornitologisk Forening.

Søfartsstyrelsen meddelte i høringssvar af 30. marts 2017, at styrelsen ikke havde bemærkninger til den

ansøgte justerede placering. Kommunen anførte i høringssvar af 10. april 2017, at kommunen forventede,

at den endelige placeringstilladelse ville blive givet på vilkår, der i tilstrækkelig grad sikrede Natura

2000-området mod syd mod enhver form for negativ påvirkning. Miljøstyrelsen anførte i høringssvar af

25. april 2017, at styrelsen ikke havde bemærkninger til udstedelse af tilladelsen, såfremt der ikke ville

ske en mérudledning af næringsstoffer til det nærliggende Natura 2000-område.

Placeringstilladelse blev herefter meddelt af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen den 17. august 2017 med

udløb den 17. august 2027. Tilladelsen indeholder ikke en egentlig vurdering efter fiskerilovens § 10 e,

stk. 1, men det fremgår af tilladelsen, at

”burene fremover placeres længere fra Natura2000 området, og

får et minimum afstand på 150 m fra Natura 2000 området, således at der ikke vil ske påvirkning af

dette”.

Det fremgår af placeringstilladelsen af 17. august 2017, at der er meddelt tilladelse til opdræt af primært

regnbueørred på et anlæg, der skal placeres inden for nærmere angivne koordinater (herunder med en

minimumsafstand på 150 meter fra Natura 2000-området) og med afmærkning efter Søfartsstyrelsens

anvisninger.

Det fremgår endvidere af tilladelsen, at egentlig fiskeproduktion på anlægget forudsætter en til enhver

tid gældende miljøtilladelse udstedt af Miljøstyrelsen.

Havbruget har ikke i anledning af Miljøstyrelsens orientering af 31. januar 2018 indsendt oplysninger

om gældende placeringstilladelse.

3.3

Vurdering

Den væsentligste årsag til, at sagsbehandlingen af placeringstilladelser til eksisterende havbrug har væ-

ret mangelfuld, er, at officialmaksimen ikke har været overholdt og tilsyneladende heller ikke i nogen

nævneværdig grad har været forsøgt overholdt. Ingen af de udvalgte sager giver således grundlag for at

konkludere, at der er foretaget egentlige undersøgelser af habitatreglerne. Der foreligger ingen skriftlig

dokumentation for, at reglernes anvendelsesområde og indhold samt ikrafttrædelsestidspunkt er blevet

Side 21 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

undersøgt

–

endsige inddraget

–

i forbindelse med meddelelse af placeringstilladelser til de udvalgte hav-

brug. Dette gælder, selvom der har været flere anledninger hertil.

Det fremgår således af sagen med den nye placeringstilladelse og miljøgodkendelse givet af en kommune,

at kommunen den 30. maj 2014 spurgte NaturErhvervstyrelsen, om der skulle foretages konsekvensvur-

dering efter habitatdirektivet i forbindelse med kommunens afgørelse om miljøgodkendelse af havbruget.

NaturErhvervstyrelsen besvarede henvendelsen den 11. juni 2014 og anførte, at der dagen forinden blev

afholdt et møde med deltagere fra NaturErhvervstyrelsen, Naturstyrelsen og Miljøstyrelsen, og at Na-

turstyrelsen gav udtryk for, at

”en placering længere end 300-400

meter fra habitatområdet er acceptabelt,

uden at der skal gennemføres en konsekvensvurdering af anlægget”.

NaturErhvervstyrelsen meddelte endvidere følgende til kommunen:

”Spørgsmålet om en evt. konsekvensvurdering skal laves i forhold til fiskeriloven eller Miljøbe-

skyttelsesloven må jeg lige give videre til drøftelser mellem kontorcheferne i vores og MST’s regel-

kontorer.”

Vores gennemgang af de udvalgte sager giver hverken grundlag for at af- eller bekræfte, om der har været

foretaget sådanne drøftelser mellem kontorchefer i NaturErhvervstyrelsen og Miljøstyrelsen.

Det fremgår dog af placeringstilladelse af 17. august 2017 meddelt af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen til

et havbrug, at styrelsens praksis i hvert fald på dét tidspunkt

–

dvs. ca. tre år senere

–

har været, at der

gælder en formodning for eller en egentlig intern regel om, at der ikke kan ske påvirkning af et Natura

2000-område, hvis havbruget bliver placeret i en afstand af mindst 150 meter fra området, og at der som

følge heraf ikke skal foretages screening eller udarbejdes habitatkonsekvensvurdering.

Det har på baggrund af gennemgang af oplysningerne i de 4 udvalgte sager ikke været muligt at afdække,

hvordan

eller

hvorfor

en 300-400 meters-regel i miljøgodkendelsessager udviklede sig til at blive en 150

meters-regel i placeringstilladelsessager, herunder om baggrunden herfor har været drøftelser mellem

kontorchefer i NaturErhvervstyrelsen og Miljøstyrelsen. Det kan dog konstateres, at ingen af reglerne

har støtte i retsgrundlaget, herunder EU-Domstolens praksis.

Det kan på baggrund af en gennemgang af de 4 udvalgte sager ikke afgøres endeligt, om det har været

bevidst, at habitatreglerne ikke blev overholdt. Det kan dog konstateres, at Styrelsen for Vand- og Na-

turforvaltning i et høringssvar af 23. januar 2017 udtrykkeligt gjorde opmærksom på, at placeringstilla-

delse efter reglerne i fiskeriloven forudsætter, at det skal vurderes, om havbruget kan påvirke Natura

2000-områder væsentligt, og i givet fald skal der gennemføres en konsekvensvurdering. Dette forhold fik

dog tilsyneladende ikke Landbrugs- og Fiskeristyrelsen til at foretage en undersøgelse i henhold til

Side 22 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

habitatreglerne, og hvis sådanne undersøgelser var foretaget, var de

–

som nævnt ovenfor

–

klart util-

strækkelige.

Et andet forhold, der har karakter af en generel fejl ved styrelsens praksis, er, at sagsbehandlingen har

været kendetegnet ved en meget lav grad af skriftlighed og mangel på dokumentation. Mange af de fore-

liggende dokumenter indeholder henvisninger til materiale, der burde være journaliseret på sagerne,

men som ikke findes. Pligten til at udarbejde notater om væsentlige beslutninger under sagsbehandlin-

gen har generelt ikke været overholdt, og journaliseringen har tilsvarende været mangelfuld. Det har i

nogen grad gjort det vanskeligt at forstå sagsbehandlingen og de ræsonnementer, den bygger på.

Endvidere må

–

som det tredje

–

fremhæves, at sagsmaterialet i de 4 udvalgte sager ikke giver grundlag

for at antage, at udkast til placeringstilladelserne har været forelagt flere medarbejdere, før afgørelserne

er blevet truffet. Dette forhold kan ikke karakteriseres som en retlig mangel, idet det ikke er et krav efter

hverken de regler, der regulerer

havbrug, eller den almindelige forvaltningsret, at en afgørelse skal ”igen-

nem flere led”, før den lovligt kan udstedes. Erfaringsmæssigt øger det

imidlertid sagsbehandlingens

kvalitet, hvis dette sker. På tilsvarende vis ses der ikke at have foreligget et skriftligt administrations-

grundlag eller andre redskaber, der systematisk sikrer kvalitet i sagsbehandlingen. Tilsyneladende har

sagsbehandlingen af placeringstilladelser således ikke været kvalitetssikret, hverken forudgående eller

efterfølgende.

Endelig

–

som det fjerde

–

kan

det have medvirket til den manglende overholdelse af habitatreglerne, at

habitatdirektivet først blev implementeret i dansk ret for så vidt angår tilladelser til placering af havbrug

ved lov nr. 489 af 17. juni 2008, som trådte i kraft den 1. juli 2008, selvom implementeringsfristen for

habitatdirektivet i dansk ret var den 10. juni 1994. Gennemgangen af sagsmaterialet i de 4 udvalgte

sager indeholder ingen konkrete indikationer herpå, men det kan samtidig ikke udelukkes at have med-

virket til den generelle nedprioritering af habitatreglerne i forbindelse med administrationen af place-

ringstilladelser. Almindelig erfaring viser, at en manglende eller for sen implementering af EU-direktiver

får negative konsekvenser for administrationen af de pågældende regler. Det må dog samtidig konstate-

res, at fejladministrationen af habitatreglerne fortsatte, efter at reglerne på dette område var implemen-

teret i fiskeriloven.

Side 23 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

MILJØSTYRELSENS FREMADRETTEDE ADMINISTRATION AF PLACERINGSTIL-

LADELSER

4.1

Administration af nye og eksisterende havbrug i Miljøstyrelsen

Miljøstyrelsen overtog i januar 2018 myndighedsansvaret for havbrugsbekendtgørelsen

. Havbrugsbe-

kendtgørelsen er udstedt med hjemmel i fiskeriloven

Miljøstyrelsen har ansvaret for at sikre, at nye ansøgninger om placeringstilladelser behandles i overens-

stemmelse med havbrugsbekendtgørelsen, relevante regler i fiskeriloven og almindelige forvaltningsret-

lige principper. Regler og retningslinjer herfor er behandlet i afsnit 4.3.

Gennemgangen af placeringstilladelserne til de 19 eksisterende havbrug har afdækket flere mangler i

den hidtidige administration, som kræver både et fremadrettet og et bagudrettet fokus, for at sikre at

havbrugene bliver drevet lovligt. For så vidt angår det bagudrettede har Miljøstyrelsen ansvaret for at

sikre lovliggørelse af de eksisterende havbrug, som ikke har gyldige placeringstilladelser. Regler og ret-

ningslinjer herfor er behandlet nedenfor i afsnit 4.4.

Drift af havbrug kræver foruden placeringstilladelse efter fiskeriloven også miljøgodkendelse efter miljø-

beskyttelsesloven

. Miljøstyrelsen har myndighedsansvaret for miljøgodkendelse af 7 ud af de i alt 19

eksisterende havbrug, som ligger i større afstand fra kysten end 1 sømil

En ansøgning om placeringstilladelse efter fiskeriloven gælder samtidig som en ansøgning om tilladelse

efter anden lovgivning

, herunder ansøgning om miljøgodkendelse, og en placeringstilladelse må først

udnyttes, når der foreligger en miljøgodkendelse

. Forholdet mellem de to regelsæt er inddraget i frem-

stillingen de relevante steder.

Jf. bekendtgørelse nr. 1489 af 6. december 2016 om etablering og drift af havbrug.

Jf. lovbekendtgørelse nr. 261 af 21. marts 2019 om fiskeri og fiskeopdræt.

Jf. lovbekendtgørelse nr. 681 af 2. februar 2019 om miljøbeskyttelse.

Jf. bekendtgørelse nr. 1317 af 20. november 2018 om godkendelse af listevirksomhed § 5, stk. 2, og bilag 2, litra I205. Den stedlige

kommune har myndighedsansvaret for de 12 havbrug, som ligger nærmere end 1 sømil fra kysten, jf. bekendtgørelsens § 5, stk. 1,

og bilag 2, litra I203.

Jf. § 66, stk. 2, i lovbekendtgørelse nr. 261 af 21. marts 2019 om fiskeri og fiskeopdræt.

Jf. § 3, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 1489 af 6. december 2016 om etablering og drift af havbrug.

Side 24 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

4.2

Rammerne for administrationen i Miljøstyrelsen

Miljøstyrelsen skal under iagttagelse af reglerne i fiskeriloven, herunder habitatreglerne og de forvalt-

ningsretlige principper, tage stilling til, om placeringstilladelserne til de enkelte havbrug er gyldige, og

hvordan der skal forholdes med de havbrug, som ikke har en placeringstilladelse.

Miljøstyrelsen har i notat af 1. oktober 2019

oplyst, at administrationen af placeringstilladelserne vare-

tages i Miljøstyrelsens Virksomhedsenhed, som tillige er godkendelses- og tilsynsmyndighed for de ca.

400 mest komplekse og potentielt mest forurenende virksomheder i Danmark. Enheden har ca. 80 med-

arbejdere organiseret i et antal teams i enhedens to lokaliteter i Aarhus og Slagelse.

Havbrugsteamet, der i forvejen varetager godkendelses- og tilsynsopgaven for havbrug efter miljøbeskyt-

telsesloven, har fire AC-teknikere med betydelig erfaring under ledelse af en kontorchef, og teamet har

tilknyttet en enhedsjurist. Disse ressourcer er dog ikke dedikeret havbrugsområdet alene. De tilknyttede

årsværk udgør 2ÅV. Sagerne varetages i tæt samarbejde med Miljøstyrelsens enheder: Arter og Natur-

beskyttelse samt Jura.

Administrationen af sagerne understøttes af Miljøstyrelsens sags- og ressourcestyringssystem, som an-

vendes til løbende at sikre overblik over aktuelle sager, herunder sagsbehandlingstid, initiativpligt, op-

følgning på tilsyn mv. Det er oplyst, at varetagelsen af sagerne om placeringstilladelser adskiller sig fra

det øvrige virksomhedsområde ved, at der vil være et styrket ledelsesfokus, herunder ledelsesgodken-

delse, af alle afgørelser.

Miljøstyrelsens kvalitetsledelsessystem sikrer ensartet behandling af sagerne i overensstemmelse med

lovgivningen. Kvalitetsledelsessystemet omfatter et sæt af procedurer for sagsbehandling og for tilsyn,

og det omfatter en række paradigmer, som løbende opdateres med regelændringer og på grundlag af de

indhentede erfaringer. Myndighedsvaretagelsen understøttes desuden af et sags- og ressourcestyringssy-

stem.

Miljøstyrelsen har oplyst, at procedurer og paradigmer for sagsbehandling af ansøgninger om nye place-

ringstilladelser og for tilsyn med havbrug er under udarbejdelse. Miljøstyrelsen har i den forbindelse

henvist til proceduren M1 Miljøgodkendelser og tillægsgodkendelser

, som omtales nedenfor i afsnit 4.3.2.

Notat af 1. oktober 2019

–

Udgangspunkt for Administrationsgrundlag.

Jf. M1 Miljøgodkendelser og tillægsgodkendelser, Miljø- og Fødevareministeriet, Miljøstyrelsen, 1. januar 2019.

Side 25 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

4.3

4.3.1

Nye ansøgninger om placeringstilladelser og den efterfølgende administration

Lovgrundlag og anbefalinger med baggrund heri

Behandlingen af nye ansøgninger om placeringstilladelser skal ske efter reglerne i fiskeriloven og hav-

brugsbekendtgørelsen, og derfor redegøres der i det følgende kort for de relevante regler i fiskeriloven og

havbrugsbekendtgørelsen.

I det omfang det er nødvendigt, gennemgås også relevante bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven og reg-

ler udstedt i medfør heraf. Det skyldes, at havbrugsvirksomheder efter gældende regler både skal have

en placeringstilladelse efter fiskeriloven

og en miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven

Det bemærkes, at redegørelsen for det retlige grundlag i dette afsnit alene er en kortfattet fremstilling.

Vi henviser til vores tidligere undersøgelse om placeringstilladelser til havbrug, som indeholder en grun-

dig gennemgang og vurdering af det retlige grundlag i forbindelse med udstedelse af placeringstilladelser.

4.3.1.1

Fiskeriloven og havbrugsbekendtgørelsen

Det fremgår af fiskerilovens § 66, stk. 1, at opdræt af fisk på dansk fisketerritorium kun må finde sted

efter tilladelse fra ministeren for fiskeri og ligestilling. Fiskerilovens § 66 er i dag nærmere udmøntet i

havbrugsbekendtgørelsen.

Det følger af havbrugsbekendtgørelsens § 1, stk. 1, at etablering og drift af havbrug kun må finde sted

med NaturErhvervstyrelsens (i dag Miljøstyrelsens) tilladelse

. Det er denne tilladelse, der benævnes

”placeringstilladelse.” Både ansøgninger om etablering af nye havbrug

og om udvidelse og forlængelse af

eksisterende tilladelser skal indsendes til Miljøstyrelsen, jf. § 1, stk. 2.

Ansøgningen skal indeholde oplysninger om (i) den ønskede placering af havbruget, angivet med koordi-

nater i grader og minutter, (ii) mængden af fisk, der forventes produceret pr. år, angivet i kilo, og (iii)

Jf. fiskerilovens § 66, stk. 1.

Jf. miljøbeskyttelseslovens § 33, jf. § 35. Havbrug er optaget under henholdsvis listepunkt I 203 og I 205 i bilag 2 til bekendtgørelse

nr. 1317 af 20. november 2018 om godkendelse af listevirksomhed (godkendelsesbekendtgørelsen), som er udstedt med hjemmel i

bl.a. miljøbeskyttelseslovens § 35.

Jf. bekendtgørelse nr. 95 af 28. januar 2019 om delegation af opgaver og beføjelser til Miljøstyrelsen. Det fremgår af bekendtgø-

relsens § 40, nr. 10, at beføjelsen til at udstede tilladelse til opdræt af fisk på dansk fisketerritorium efter fiskerilovens § 66, stk. 1,

er delegeret fra ministeren for fiskeri og ligestilling til Miljøstyrelsen.

Side 26 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

størrelsen af den forventede udledning af kvælstof pr. år, angivet i kilo, jf. havbrugsbekendtgørelsens §

1, stk. 3.

Miljøstyrelsen skal derfor påse, at ansøgninger om etablering, udvidelse og forlængelse indeholder disse

oplysninger.

I havbrugsbekendtgørelsens § 3, stk. 1, er der fastsat regler om, hvilke myndigheder og organisationer

der skal høres som led i behandlingen af en ansøgning om placeringstilladelse.

Miljøstyrelsen skal sørge for, at de pågældende myndigheder og organisationer bliver hørt. Der må fast-

sættes en passende høringsfrist.

Det fremgår af bekendtgørelsens § 3, stk. 2, at Miljøstyrelsen træffer afgørelse om udstedelse af place-

ringstilladelse på baggrund af en samlet vurdering af de i ansøgningen angivne oplysninger samt even-

tuelle høringssvar.

Miljøstyrelsen skal sørge for at inddrage alle væsentlige høringssvar, i vurderingen af om der skal gives

placeringstilladelse. Miljøstyrelsen bør på grundlag af hjemlen i fiskeriloven fastlægge de saglige hensyn,

som skal varetages i administrationen.

Havbrugsbekendtgørelsens § 3, stk. 3, bestemmer, at en placeringstilladelse først må udnyttes, når der

foreligger en miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven.

Miljøstyrelsens paradigme for en placeringstilladelse skal derfor indeholde et vilkår om, at placeringstil-

ladelse først må udnyttes, når der foreligger en miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven.

I havbrugsbekendtgørelsens § 4, stk. 1-3, er der fastsat en række vilkår for ansøgninger, som skal over-

holdes for at opretholde placeringstilladelsen, herunder vilkår om afmærkning, produktionsplan og ga-

rantistillelse. Ifølge § 4, stk. 8, skal der udstedes bankgaranti til dækning af udgifter ved anlæggets ophør,

før tilladelse udstedes.

Miljøstyrelsen skal påse, at ansøgninger om etablering, udvidelse og forlængelse indeholder oplysnin-

gerne i § 4, stk. 2, nr. 1-2. Det vil være hensigtsmæssigt, hvis Miljøstyrelsen anmoder ansøgeren om

udkast til bankgaranti som foreskrevet i § 4, stk. 8.

Miljøstyrelsens paradigme for en placeringstilladelse skal indeholde vilkår svarende til bestemmelserne

i § 4.

Side 27 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Det kan konstateres, at havbrugsbekendtgørelsens § 4 ikke indeholder krav om vilkår om produktions-

mængde og udledning, uanset at disse oplysninger skal fremgå af ansøgningen, jf. § 1, stk. 3, og virksom-

hederne efter bekendtgørelsens § 6 skal indberette oplysninger herom, jf. nedenfor.

Det anbefales at ændre havbrugsbekendtgørelsens § 4 ved at indsætte bestemmelser om vilkår om pro-

duktionsmængde og udledning, således at det udtrykkeligt fremgår af bekendtgørelsen, at disse vilkår

kan fastsættes i tilladelserne. Vilkårene skal sikre overholdelse af fiskerilovens § 10 d, hvorefter mini-

steren fastsætter regler vedrørende bl.a. fiskeopdræt for at undgå forringelse af naturtyper og levesteder

for arterne i internationale beskyttelsesområder samt forstyrrelse af de arter, som områderne er udpeget

for, hvis disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for målsætningen. Der er også i fiskerilovens §

10 h hjemmel til at fastsætte nærmere regler om vilkår og kompensationsforanstaltninger, som kan knyt-

tes til en tilladelse. Bestemmelser om vilkår i placeringstilladelser skal dermed sikre, at tilladelser op-

fylder forpligtelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

Det fremgår af havbrugsbekendtgørelsens § 5, at placeringstilladelsen er gældende i 10 år fra tilladelsens

udstedelse, medmindre andet fremgår af tilladelsen.

Miljøstyrelsens paradigme for en placeringstilladelse skal indeholde vilkår om, at tilladelsen gælder i 10

år fra udstedelsen, og at der inden en passende frist før udløb i givet fald skal ansøges om forlængelse.

I § 6 i havbrugsbekendtgørelsen bestemmes, at indehavere af tilladelser til etablering og drift af havbrug

har pligt til årligt at indberette oplysninger om produktionsmængder og foderforbrug og oplysninger i

øvrigt af teknisk, økonomisk og driftsmæssig karakter til Miljøstyrelsen.

Miljøstyrelsens paradigme for en placeringstilladelse skal indeholde vilkår om, hvorledes indberetning

skal ske, så Miljøstyrelsen får de krævede oplysninger.

Det fremgår af havbrugsbekendtgørelsens § 7, at bl.a. overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af § 1,

stk. 1 (etablering og drift af havbrug uden tilladelse fra Miljøstyrelsen), § 3, stk. 3 (udnyttelse af place-

ringstilladelse inden der foreligger en miljøgodkendelse) og § 6 (manglende indberetning af oplysninger),

straffes med bøde.

Miljøstyrelsen skal føre tilsyn og kan om nødvendigt foretage politianmeldelse.

Det følger af fiskerilovens § 110 a, stk. 1, at afgørelser efter loven og regler udstedt i medfør heraf

–

dvs.

bl.a. havbrugsbekendtgørelsen

–

kan påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet, medmindre andet er

fastsat i loven eller i henhold til regler udstedt i medfør heraf. Klagereglen er ikke fraveget, og der er

dermed klageadgang til Miljø- og Fødevareklagenævnet.

Side 28 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

4.3.1.2

Krav om habitatvurdering

Der er i fiskeriloven fastsat krav om, at placeringstilladelser skal vurderes i overensstemmelse med de

EU-retlige habitatregler, før der kan udstedes en tilladelse. Habitatdirektivet blev implementeret i fiske-

riloven ved en ændring af fiskeriloven i 2008

Fiskerilovens § 10 e, stk. 1, som implementerer habitatdirektivets

artikel 6, stk. 3, har følgende ordlyd:

”§

10 e.

Tilladelse til fiskeri og fiskeopdrætsaktiviteter omfattet af denne lov eller regler fastsat i

medfør af denne lov, der må antages i sig selv eller sammen med andre aktiviteter at kunne på-

virke et internationalt naturbeskyttelsesområde væsentligt, skal vurderes for aktivitetens virk-

ning på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne (miljøkonsekvensvurde-

ring).”

Iagttagelse af fiskerilovens § 10 e betyder, at der skal foretages en vurdering af, om en aktivitet må

antages i sig selv eller sammen med andre aktiviteter at kunne påvirke et internationalt naturbeskyttel-

sesområde væsentligt (krav om habitatscreening). Hvis det i den forbindelse konstateres, at der kan være

tale om en væsentlig påvirkning af et internationalt naturbeskyttelsesområde, skal der foretages en ha-

bitatkonsekvensvurdering.

Fiskerilovens § 10 e, stk. 1, skal fortolkes i lyset af EU-Domstolens praksis vedrørende habitatdirektivet,

herunder i forhold til habitatdirektivets projektbegreb. EU-Domstolen har fastslået, at en fornyet tilla-

delse til en eksisterende aktivitet kan udgøre et projekt og dermed være underlagt krav om forudgående

habitatvurdering

. Det afgørende er i den forbindelse, om der er en risiko for, at den eksisterende akti-

vitet, som kræver en fornyet tilladelse, påvirker en beskyttet lokalitet væsentligt

. Hvis der er tale om

ét og samme projekt, kan udstedelse af en fornyet tilladelse dog være undtaget fra kravet om forudgående

habitatvurdering. Der skal, i vurderingen af hvorvidt der er tale om ét og samme projekt (eller et

Jf. lov nr. 489 af 17. juni 2008 om ændring af lov om fiskeri og fiskeopdræt. Loven trådte i kraft den 1. juli 2008.

Jf. Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, som ændret senest ved Rådets

direktiv 2013/17/EU af 13. maj 2019 om tilpasning af visse direktiver vedrørende miljø på grund af Republikken Kroatiens tiltræ-

delse.

Jf. bl.a. EU-Domstolens dom af 14. januar 2010 i sag C-226/08 (Stadt Papenburg) og EU-Domstolens dom af 7. november 2018 i

de forenede sager C-293/17 og C-294/17 (PAS).

Jf. PAS-dommen, præmis 82-83.

Side 29 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

enkeltstående arbejde), lægges vægt på kontinuiteten og identiteten i aktivitetens karakter, herunder

hvad angår det sted, aktiviteten udøves, og betingelserne for aktivitetens udførelse samt aktivitetens

art

Det vurderes, at udstedelse af en placeringstilladelse til et havbrug vil være omfattet af pligten til at

foretage en habitatvurdering, uanset at der er tale om udstedelse af en tilladelse til et eksisterende hav-

brug. Dette er ligeledes forudsat i forarbejderne til fiskerilovens § 10 e, stk. 1

Tilladelse efter fiskeriloven kan herefter kun meddeles, hvis der i habitatkonsekvensvurderingen opnås

vished for, at aktiviteten ikke har skadelige virkninger for det omhandlede habitatområde, jf. fiskerilo-

vens § 10 e, stk. 4, nr. 1. Det vil sige, at hvis skade ikke kan udelukkes, skal der som udgangspunkt

meddeles afslag på tilladelse.

Efter fiskerilovens § 10 e, stk. 4, nr. 2, og § 10 f, som implementerer habitatdirektivets artikel 6, stk. 4,

er der en snæver mulighed for at gennemføre et projekt, uanset at virkningerne på et habitatområde

vurderes negativt eller ved usikkerhed om, hvorvidt projektet kan skade habitatområdet. Det skal for det

første dokumenteres, at der er tale om den mindst skadelige løsning, og at der ikke findes noget andet

gennemførligt alternativ, som ikke ville påvirke områdets integritet. For det andet skal gennemførelsen

af projektet være bydende nødvendig af hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af ”social

eller økonomisk art”.

Hvis der iværksættes kompenserende foranstaltninger

, skal betingelserne i fiskerilovens § 10 e og § 10

f, jf. habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, fortsat være opfyldt

Jf. Stadt Papenburg-dommen, præmis 47, og PAS-dommen, præmis 78.

Jf. de almindelige bemærkninger til lov nr. 489 af 17. juni 2008 om ændring af lov om fiskeri og fiskeopdræt, hvoraf følgende bl.a.

fremgår (med vores understregning):

”Centralt for lovforslaget er gennemførelsen af habitatdirektivets krav

om, at planer og projek-

ter, som i væsentlig grad kan påvirke det pågældende område, skal vurderes for deres virkninger på lokaliteten under hensyn til

bevaringsmålsætningerne. På baggrund af konklusionerne i denne vurdering træffes der afgørelse om, hvorvidt der kan gives tilla-

delse til det pågældende projekt, som på fiskeri- og fiskeopdrætsområdet er at forstå som enhver aktivitet, hvortil der skal ansøges

om tilladelse fra Fødevareministeriet [som var ressortministerium på tidspunktet for fremsættelsen

af lovforslaget].”,

jf. de alminde-

lige bemærkninger, afsnit 2.1.4, i forslag nr. L 136 af 27. marts 2008 til lov om ændring af lov om fiskeri og fiskeopdræt.

F.eks. etablering af erstatningsnatur.

Jf. EU-Domstolens dom af 14. maj 2014 i sag C-521/12 (T.C. Briels), præmis 29 og 38.

Side 30 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Hvis der i stedet etableres afværgeforanstaltninger

, kan disse indgå som et moment i konsekvensvur-

deringen, men ikke i habitatscreeningen

Miljøstyrelsen skal sikre, at habitatreglerne bliver overholdt, før der gives tilladelse til etablering eller

udvidelse af et havbrug, og før der gives en ny placeringstilladelse til et eksisterende havbrug.

4.3.1.3

Koordineringspligt

Det fremgår af fiskerilovens § 66, stk. 2, 1. pkt., at en ansøgning om tilladelse efter fiskeriloven samtidig

gælder som ansøgning om tilladelse efter anden lovgivning. Tilladelse efter anden lovgivning omfatter

bl.a. godkendelse i henhold til regler fastsat i miljøbeskyttelsesloven, og administrationen skal koordine-

res mellem myndighederne

. Denne ”koordineringspligt” betyder, at Miljøstyrelsen er forpligtet til at

sikre den fornødne koordination med andre (relevante) myndigheder.

I forhold til udstedelse af placeringstilladelser i medfør af havbrugsbekendtgørelsen betyder dette, at hvis

der både skal gives en placeringstilladelse og meddeles en miljøgodkendelse, er Miljøstyrelsen som følge

af bestemmelsen i fiskerilovens § 66, stk. 2, 1. pkt., ansvarlig for at sikre koordineringen med de efter

miljøbeskyttelsesloven relevante godkendelsesmyndigheder. For så vidt angår havbrug beliggende 1 sø-

mil eller længere fra kysten, er Miljøstyrelsen godkendelsesmyndighed efter miljøbeskyttelsesloven

. For

så vidt angår havbrug beliggende nærmere end 1 sømil fra kysten, er den stedlige kommune godkendel-

sesmyndighed efter miljøbeskyttelsesloven

Koordineringspligten har bl.a. betydning i forhold til udførelse af en habitatvurdering, da pligten til at

foretage en habitatvurdering gælder både ved en ansøgning om placeringstilladelse og ved ansøgning om

miljøgodkendelse

. Pligten reguleres således i to forskellige regelsæt.

Det vil sige foranstaltninger, som bidrager til, at et projekts negative virkninger på et Natura 2000-område undgås eller reduce-

res.

Jf. EU-Domstolen dom af 12. april 2018 i sag C-323/17 (Wind og Sweetman), præmis 40.

Jf. bemærkningerne til § 66 i forslag nr. L 106 af 26. november 1998 til fiskerilov.

Jf. listepunkt I 205 i bilag 2 til bekendtgørelse nr. 1317 af 20. november 2018 om godkendelse af listevirksomhed (godkendelses-

bekendtgørelsen).

Jf. listepunkt I 203 i bilag 2 til bekendtgørelse nr. 1317 af 20. november 2018 om godkendelse af listevirksomhed (godkendelses-

bekendtgørelsen).

Jf. § 7, stk. 6, nr. 6, jf. § 6, i bekendtgørelse nr. 1595 af 6. december 2018 om udpegning og administration af internationale

naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter (habitatbekendtgørelsen).

Side 31 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Habitatdirektivet stiller ikke krav om en dobbelt habitatvurdering efter flere regelsæt, og en (aktuel og

fortsat dækkende) habitatvurdering af et havbrug, som er foretaget i forbindelse med meddelelse af en

miljøgodkendelse, kan derfor inddrages i sagsbehandlingen i forbindelse med udstedelse af en placerings-

tilladelse. Det samme gælder selvsagt også i den omvendte situation. Der kan herudover udarbejdes en

fælles konsekvensvurdering, hvis der er ansøgt om både placeringstilladelse og miljøgodkendelse.

Koordineringspligten, herunder udarbejdelse af en eventuel fælles konsekvensvurdering, fritager imid-

lertid ikke de respektive myndigheder fra at foretage en selvstændig vurdering forud for udstedelse af

henholdsvis placeringstilladelser og miljøgodkendelser, idet kravet om screenings- og konsekvensvurde-

ring følger af begge regelsæt.

Koordineringspligten har desuden betydning i forhold til udnyttelse af en placeringstilladelse, idet det

fremgår af havbrugsbekendtgørelsens § 3, stk. 3, at en placeringstilladelse først må udnyttes, når der

foreligger en miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven.

Miljøstyrelsen skal sikre, at placeringstilladelse efter havbrugsbekendtgørelsen og miljøgodkendelse ef-

ter godkendelsesbekendtgørelsen koordineres, og at det fremgår af placeringstilladelsen, at den ikke må

udnyttes, før der foreligger en miljøgodkendelse.

4.3.1.4

Betaling af udgifter forbundet med habitatkonsekvensvurderingen

Som anført påhviler koordineringspligten efter fiskerilovens § 66, stk. 2, 1. pkt., Miljøstyrelsen, i de til-

fælde hvor der både skal gives en placeringstilladelse og meddeles en miljøgodkendelse. Som det også er

anført ovenfor, er det i forbindelse med behandlingen af såvel en ansøgning om placeringstilladelse som

en ansøgning om miljøgodkendelse nødvendigt, at der foretages en habitatvurdering, hvis aktiviteten

udgør et projekt i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3’s, forstand

Spørgsmålet om afholdelse af udgifter forbundet med habitatvurderingen reguleres imidlertid forskelligt

i de to regelsæt.

Fiskerilovens § 10 e, stk. 2, bestemmer følgende om foretagelse af en habitatkonsekvensvurdering:

”Stk.

2. Miljøkonsekvensvurderingen kan foretages af ministeren for fiskeri og ligestilling eller af

den, der ansøger om tilladelse til at gennemføre aktiviteten. Ministeren kan dog afvise at foretage

en vurdering, hvis det på forhånd vurderes, at den ansøgte aktivitet vil være uforenelig med be-

varingsmålsætningerne for lokaliteten, eller hvis omfanget af det ansøgte projekt vurderes at være

Jf. fiskerilovens § 10 e, stk. 1, og habitatbekendtgørelsens § 7, stk. 6, nr. 6, jf. § 6.

Side 32 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

uproportionalt i forhold til omkostningerne ved en miljøkonsekvensvurdering. Hvis vurderingen

ikke foretages af ministeren, vil en eventuel vurdering, som måtte blive tilvejebragt af ansøgeren,

indgå i grundlaget for ministerens beslutning om, hvorvidt der kan gives tilladelse til den ansøgte

aktivitet.”

Det fremgår af lovbemærkningerne til bestemmelsen, at

”[b]estemmelsen går [] ud på, at staten er ansvar-

lig for, at der foretages de fornødne konsekvensvurderinger og tilbyder at afholde udgifterne forbundet med

gennemførelsen

af konsekvensvurderingerne”

Der er således i lovbemærkningerne givet tilsagn om, at staten afholder udgifterne forbundet med gen-

nemførelsen af konsekvensvurderinger for bl.a. havbrug.

Ved behandling af en ansøgning om miljøgodkendelse er det almindelige udgangspunkt i stedet, at myn-

digheden i henhold til brugerbetalingsbekendtgørelsen

kan pålægge ansøger at tilvejebringe tilstræk-

kelige oplysninger med henblik på gennemførelse af habitatkonsekvensvurderingen, og herunder afholde

eventuelle udgifter forbundet hermed.

De havbrug, der både skal have udstedt en placeringstilladelse og meddelt en miljøgodkendelse, er om-

fattet af begge regelsæt. Når det i et af regelsættene er forudsat, at staten skal betale for konsekvensvur-

deringen, vil det ikke harmonere med myndighedernes forpligtelse til at iagttage proportionalitetsprin-

cippet, hvis havbruget blev pålagt at betale for konsekvensvurderingen, som følge af den omstændighed

at havbrugets ansøgning om miljøgodkendelse behandles først.

Hvis et havbrug skal habitatkonsekvensvurderes med henblik på at opnå en placeringstilladelse, skal

Miljøstyrelsen således afholde udgifterne hertil, medmindre der er tale om en situation, som er omfattet

af § 10 e, stk. 2, 2. pkt., hvor Miljøstyrelsen umiddelbart vurderer, at det ansøgte vil være uforeneligt med

bevaringsmålsætningen for lokaliteten. Hjemlen hertil er fiskerilovens § 10 e, stk. 2, da vurderingen fo-

retages med henblik på (bl.a.) at opnå en placeringstilladelse.

Miljøstyrelsen skal sikre, at habitatreglerne bliver overholdt, før der gives tilladelse til etablering eller

udvidelse af et havbrug, og før der gives en ny placeringstilladelse til et eksisterende havbrug.

Jf. bemærkningerne til § 1, nr. 6, i forslag nr. L 136 af 27. marts 2008 til lov om ændring af lov om fiskeri og fiskeopdræt.

Bestemmelsen blev i lovforslaget foreslået indsat som § 10 b, stk. 2, men blev i den efterfølgende behandling af lovforslaget flyttet,

og er vedtaget som § 10 e, stk. 2.

Jf. § 1, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1475 af 12. december 2017 om brugerbetaling for godkendelse m.v. og tilsyn efter lov om

miljøbeskyttelse og lov om husdyrbrug og anvendelse af gødning m.v.

Side 33 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Miljøstyrelsen skal efter ovenstående principper foretage den screening eller habitatkonsekvensvurde-

ring, som er nødvendig, og Miljøstyrelsen skal afholde udgifterne forbundet hermed.

4.3.1.5

Krav om VVM-vurdering

”Intensivt fiskeopdræt”, dvs. bl.a. saltvandsbaseret fiskeopdræt (havbrug), er omfattet af bilag 2, pkt. 1,

litra f, til miljøvurderingsloven

. Projekter omfattet af bilag 2 må ikke påbegyndes, før den relevante

myndighed skriftligt har meddelt bygherren, at projektet ikke antages at kunne få væsentlig indvirkning

på miljøet (dvs. at der ikke er VVM-pligt)

. Projekter omfattet af bilag 2 er således underlagt en scree-

ningspligt, hvor resultatet af screeningen afgør, om anlægget må antages at kunne få væsentlig indvirk-

ning på miljøet, og at der derfor skal udarbejdes en egentlig miljøkonsekvensrapport.

Miljøstyrelsen er VVM-myndighed for havbrug beliggende 1 sømil eller længere fra kysten. Kommunal-

bestyrelsen er VVM-myndighed for havbrug, når det samlede anlæg er beliggende nærmere end 1 sømil

fra kysten, jf. miljøvurderingslovens § 17, stk. 3

. Der skal udføres en VVM-screening og om nødvendigt

tilvejebringes en miljøkonsekvensrapport for alle nye havbrug, jf. miljøvurderingslovens § 16, jf. bilag 2,

pkt. 1, litra f, og ved ændringer eller udvidelser af bestående havbrug, når de kan have væsentlige ska-

delige indvirkninger på miljøet, jf. bilag 2, pkt. 13a.

4.3.1.6

Tilsyn og lovliggørelse i henhold til fiskeriloven

Miljøstyrelsen har i medfør af fiskerilovens § 117, stk. 1, en almindelig forpligtelse til at føre kontrol med

overholdelse af loven og regler fastsat i medfør af loven

. Bestemmelsen indeholder en række almindelige

beføjelser for tilsynsmyndigheden i forbindelse med udøvelsen af tilsyn.

Fiskeriloven indeholder i § 10 d, stk. 2, hjemmel til, at ministeren for fiskeri og ligestilling

træffer pas-

sende foranstaltninger over for fiskeriopdrætsaktiviteter omfattet af loven, herunder udstedelse af vilkår

eller meddelelse af forbud eller påbud, med henblik på at undgå forringelse af naturtyper og levesteder

Jf. lovbekendtgørelse nr. 1225 af 25. oktober 2018 om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM).

Jf. § 16 i lovbekendtgørelse nr. 1225 af 25. oktober 2018 om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter

(VVM).

Jf. § 17, stk. 1 og stk. 3, i lovbekendtgørelse nr. 1225 af 25. oktober 2018 om miljøvurdering af planer og programmer og af

konkrete projekter (VVM) og § 31, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 95 af 28. januar 2019 om delegation af opgaver og beføjelser til Miljø-

styrelsen.

Jf. § 40, nr. 16, i bekendtgørelse nr. 95 af 28. januar 2019 om delegation af opgaver og beføjelser til Miljøstyrelsen.

Beføjelserne efter fiskerilovens § 10 d, stk. 2, er delegeret til Miljøstyrelsen, jf. § 40, nr. 3, i bekendtgørelse nr. 95 af 28. januar

2019 om delegation af opgaver og beføjelser til Miljøstyrelsen.

Side 34 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

for arterne i internationale beskyttelsesområder samt forstyrrelse af de arter, som områderne er udpeget

for, hvis disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for målsætningerne i habitatdirektivet.

Af bemærkningerne til lov nr. 489/2008, hvor bestemmelsen i § 10 d, stk. 2, blev indsat, fremgår følgende

om formålet med bestemmelsen:

”Bestemmelsen sigter mod muligheden for at træffe passende foranstaltninger over for aktiviteter,

der er i gang, når en lokalitet bliver udpeget, eller efterfølgende er blevet tilladt i overensstem-

melse med proceduren i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4. Selvom en aktivitet er blevet

tilladt i overensstemmelse med disse bestemmelser og dermed er tilpasset lokalitetens bevarings-

målsætninger, kan det ikke udelukkes, at en sådan aktivitet senere viser sig at kunne forårsage

forringelse eller forstyrrelser, og i den situation pålægger bestemmelserne ministeren en handle-

pligt.”

Fiskerilovens § 123, stk. 1, indeholder hjemmel til, at

”foretage det fornødne, herunder foranstalte fjernelse

af redskaber og pæle”

ved overtrædelser af bestemmelser i loven og regler udstedt i medfør af loven.

I medfør af havbrugsbekendtgørelsens § 4, stk. 6, kan en tilladelse til etablering og drift af havbrug ind-

drages, hvis vilkår i havbrugsbekendtgørelsen eller den konkrete tilladelse overtrædes. Denne kompe-

tence er tillagt Miljøstyrelsen.

Disse regler om tilsyn gælder både for det generelle fremtidige tilsyn med nye placeringstilladelser og for

lovliggørelse af eksisterende havbrug. Reglerne suppleres af almindelige principper for tilsyn og hånd-

hævelse, som findes beskrevet bl.a. i håndhævelsesbetænkningen fra 1983

og i den almindelige vejled-

ning om håndhævelse fra 2007

4.3.2

M1 Miljøgodkendelser og tillægsgodkendelser

Miljøstyrelsen forventer, at procedurerne for behandling af placeringstilladelserne skal udarbejdes på

grundlag af Miljøstyrelsens gældende procedure for miljøgodkendelser og tillægsgodkendelser

Jf. bemærkningerne til § 1, nr. 6, i forslag nr. L 136 af 27. marts 2008 til lov om ændring af lov om fiskeri og fiskeopdræt.

Bestemmelsen blev i lovforslaget foreslået indsat som § 10 a, stk. 2, men blev i den efterfølgende behandling af lovforslaget flyttet

og er vedtaget som § 10 d, stk. 2.

Jf. Betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen.

Jf. Vejledning om håndhævelse af Naturbeskyttelsesloven, Planloven og Byggeloven, 2007.

Jf. M1 Miljøgodkendelser og tillægsgodkendelser, Miljø- og Fødevareministeriet, Miljøstyrelsen, 1. januar 2019.

Side 35 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Der er tale om en gennemarbejdet procedure, der er anvendt gennem mange år, og som opdateres løbende.

I det følgende redegøres for de dele af proceduren for miljøgodkendelser, som også er relevante i forbin-

delse med Miljøstyrelsens administration af placeringstilladelser.

4.3.2.1

Indledende dialog og modtagelse af ansøgning

Det fremgår indledningsvis vedrørende fremgangsmåden ved ansøgninger om miljøgodkendelse, at:

”Virksomheden skal generelt opfordres til en indledende dialog, evt. et møde, inden ansøgning

om miljøgodkendelse indsendes. Målet med den indledende dialog er at sikre en fyldestgørende

ansøgning og foretage forventningsafstemning i forhold til sagsbehandlingen. Det bør ved samme

lejlighed drøftes, om virksomheden har flere planlagte udvidelser eller ændringer undervejs, der

med fordel kan medtages i ansøgningen.”

Fremgangsmåden er almindeligt anvendt og vil også være hensigtsmæssig i sagerne om placeringstilla-

delser.

Herefter er der fastsat retningslinjer for modtagelsen af en ansøgning. Det fremgår bl.a., at ansøgningen

skal indsendes elektronisk via et særligt system, og hvis ikke dette overholdes, bliver ansøgningen som

udgangspunkt afvist.

4.3.2.2

Screening af ansøgningen

I proceduren er der redegjort for fremgangsmåden i forbindelse med en screening af ansøgningen. Det

fremgår bl.a., at ansøgningen screenes i forhold til de lovpligtige oplysninger, som en ansøgning skal

indeholde, samt de miljøvurderinger, som eventuelt skal foretages.

Hvis ansøgningen ikke indeholder de påkrævede oplysninger, skal virksomheden anmodes om at sende

en opdateret ansøgning via det elektroniske system.

Den kommende tilsvarende procedure for placeringstilladelser skal tilpasses kravene til ansøgninger i

havbrugsbekendtgørelsen, jf. afsnit 4.3.1.1 ovenfor.

Hvis sagen involverer udarbejdelse af miljøkonsekvensrapport efter miljøvurderingsloven eller konse-

kvensvurdering efter habitatreglerne, skal et andet fagspecifikt team inddrages.

Side 36 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Proceduren for placeringstilladelser skal beskrive, hvilket team og kompetencer der skal inddrages for at

vurdere habitatpåvirkning og VVM-spørgsmålet.

4.3.2.3

Sagsoplysning

Herefter foretages den egentlige sagsoplysning. Hvis sagsbehandleren efter en gennemgang af det sam-

lede ansøgningsmateriale kan konstatere, at der mangler oplysninger, indhentes disse hos ansøgeren.

Hvis virksomheden ikke fremsender de supplerende oplysninger, og det vurderes, at sagen er gået i stå,

fremsendes en ny forespørgsel om supplerende oplysninger. Der sættes i den forbindelse frist for, hvornår

oplysningerne skal være fremsendt, samt gøres opmærksom på, at sagen vil blive lukket, hvis oplysnin-

gerne ikke modtages. Der findes standardkoncepter for begge de omtalte henvendelser til ansøgeren.

Hvis Miljøstyrelsen forventer en længere sagsbehandlingstid, tages der kontakt til ansøger med henblik

på udarbejdelse af en tidsplan for sagsbehandlingen, hvilket i proceduren også er benævnt ”samarbejds-

aftale”.

Det vurderes herefter på baggrund af ansøgningen, geografisk informationssøgning og anden faglig viden,

hvem der er parter i sagen, og hvem der vil blive væsentligt og individuelt berørt af afgørelsen, samt om

der er behov for partshøring af identificérbare parter.

Ansøgningen sendes ligeledes i høring hos de berørte myndigheder om, hvorvidt de finder, at projektet

vil kunne forventes at påvirke miljøet væsentligt.

Proceduren for placeringstilladelser skal opfylde kravene til høring af myndigheder og organisationer i

havbrugsbekendtgørelsen, jf. afsnit 4.3.1.1 ovenfor.

Det fremgår desuden, at der ved ansøgning om etablering af en ny virksomhed / ny lokalitet bør foretages

besigtigelse, inden 1. udkast til afgørelse gøres færdig.

4.3.2.4

Udkast til afgørelse

Vedrørende udarbejdelse af (udkast til) afgørelse fremgår det, at der bl.a. ikke må meddeles miljøgodken-

delse, hvis projektet skal miljøvurderes, og miljøkonsekvensrapporten endnu ikke har været offentlig-

gjort, eller hvis der er igangværende håndhævelsessager, der er uafklarede.

Side 37 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

I forhold til håndhævelsessager anføres det, at det så vidt muligt skal sikres, at retlig lovliggørelse (god-

kendelse) indarbejdes i ansøgningssagen, så igangværende håndhævelsessager afsluttes senest samtidig

med meddelelse af godkendelsen.

Det anførte kan tiltrædes både i forhold til miljøvurdering efter miljøvurderingslovens regler om miljø-

vurdering af projekter (VVM) og habitatvurdering efter reglerne i fiskerilovens § 10 d og § 10 e.

Et kvalitetssikret første udkast til miljøgodkendelse sendes herefter i en indledende høring hos ansøger

og i særlige tilfælde til relevante myndigheder. Når der på baggrund af denne høring er foretaget even-

tuelle korrektioner, sendes udkastet i høring til øvrige identificerede parter.

Proceduren for placeringstilladelser skal sikre, at der i forbindelse med udarbejdelse af udkast sker ko-

ordinering med den kommune, som har myndighedsansvaret for miljøgodkendelsen til havbrug, som lig-

ger inden for 1 sømil fra kysten.

Efter udløbet af høringsfristen og efter at Miljøstyrelsen har forholdt sig til, om eventuelle høringssvar

giver anledning til en ændret vurdering, træffes der afgørelse i sagen. Afgørelsen sendes til ansøger og

bliver offentliggjort.

4.3.3

4.3.3.1

Anbefalinger

Anbefalinger til sagsbehandlingen i forbindelse med ansøgninger om placeringstilladelser

Proceduren i M1 Miljøgodkendelser og tillægsgodkendelser for sagsbehandlingen i forbindelse med an-

søgninger om miljøgodkendelser, som er omtalt ovenfor i afsnit 4.3.2, bør efter vores opfattelse implemen-

teres også i forhold til behandlingen af ansøgninger om placeringstilladelse.

Retningslinjerne sikrer, at myndigheden er i besiddelse af de fornødne oplysninger, at sagen behandles

efter gældende regler, at myndigheden nemt kan orientere sig om status i sagerne, og at der er en god

kommunikation med virksomheden om behandlingen af sagen.

Vi anbefaler, at Miljøstyrelsen tager en indledende drøftelse med virksomheden i forbindelse med be-

handlingen af en ansøgning om placeringstilladelse. Uanset at sagsbehandlingen i forbindelse med en

placeringstilladelse vil være mindre omfattende og indeholde færre forhold end en miljøgodkendelse, vil

en afklaring af eventuelle spørgsmål og en forventningsafstemning i forhold til tidsperspektiv mv. give

Miljøstyrelsen et godt udgangspunkt for behandlingen af sagen. Dette vil især i begyndelsen af Miljøsty-

relsens behandling af sagerne være en anbefalet fremgangsmåde, idet Miljøstyrelsen først i 2018 har fået

Side 38 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

overdraget myndighedsopgaven i forhold til placeringstilladelser. En indledende dialog med virksomhe-

derne kan derfor (også) være med til at skabe et godt fremadrettet samarbejde.

Det anbefales desuden, at Miljøstyrelsens administrationsgrundlag fastlægger sagsbehandlingsskridt,

der sikrer en systematiseret og ensartet behandling af ansøgningerne. Det må i den forbindelse afklares,

om det er muligt at få sagsbehandlingen integreret i det eksisterende sags- og ressourcestyringssystem,

som er omtalt ovenfor i afsnit 4.2.

I forbindelse med screeningen af ansøgninger er det afgørende, at Miljøstyrelsen er opmærksom på, om

der skal foretages en VVM-screening og om nødvendigt tilvejebringes en miljøkonsekvensrapport. Miljø-

styrelsen skal også være opmærksom på, om der skal foretages en habitatscreening og om nødvendigt en

habitatkonsekvensvurdering. Det er væsentligt, at Miljøstyrelsen koordinerer denne indsats med den

myndighed, der er godkendelsesmyndighed efter miljøbeskyttelsesloven.

Det anførte gælder, både i forhold til om der skal foretages en ny vurdering, eller om der foreligger en

aktuel og fortsat dækkende vurdering, og for så vidt angår habitatvurderingen også i forhold til afholdelse

af omkostninger forbundet med vurderingen.

I sager, hvor virksomheden har indgivet ansøgning om både miljøgodkendelse og placeringstilladelse, vil

der med fordel kunne udarbejdes en tidsplan for sagsbehandlingen, som fremsendes til ansøger. Hvis den

stedlige kommune er godkendelsesmyndighed efter miljøbeskyttelsesloven, skal denne tidsplan udarbej-

des i samarbejde med den pågældende kommune.

Miljøstyrelsen skal som led i behandlingen af en ansøgning om placeringstilladelse høre de myndigheder

og organisationer, som er nævnt i havbrugsbekendtgørelsens § 3, stk. 1. Miljøstyrelsen skal desuden vur-

dere, om der er andre, der må antages at blive væsentligt og individuelt berørt af afgørelsen. I så fald

skal Miljøstyrelsen overveje, om der er behov for partshøring.

Eventuelle høringssvar bør i tilstrækkeligt omfang gengives i afgørelsen om placeringstilladelse sammen

med Miljøstyrelsens bemærkninger til høringssvarene.

4.3.3.2

Anbefalinger til indholdet af afgørelser om placeringstilladelser

Da der kræves flere tilladelser til havbrug, bør det af placeringstilladelsen fremgå, hvilke tilladelser der

er gældende, herunder hvilken miljøgodkendelse der er gældende for havbruget. Hvis havbruget ikke har

en miljøgodkendelse, skal det tydeligt fremgå af placeringstilladelsen, at tilladelsen først må udnyttes,

når der foreligger en miljøgodkendelse, jf. havbrugsbekendtgørelsens § 3, stk. 3.

Side 39 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Der bør i placeringstilladelsen henvises specifikt til den habitatvurdering, der er lagt til grund i forbin-

delse med udstedelse af tilladelsen. Hvis der er foretaget en separat screening og om nødvendigt en kon-

sekvensvurdering i forbindelse med behandlingen af sagen om placeringstilladelse, vil disse oplysninger

dog i sagens natur fremgå af afgørelsen.

På grund af tidligere erfaringer med manglende ansøgninger om fornyelse af placeringstilladelser anbe-

fales det, at Miljøstyrelsen i afgørelsen om placeringstilladelse oplyser, at placeringstilladelsen udløber,

og havbrugsdriften dermed skal være ophørt på den anførte dato, og at det derfor anbefales, at der inden

f.eks. 9 eller 12 måneder forud for udløb ansøges om en ny placeringstilladelse, hvis havbrugsvirksomhe-

den ønskes fortsat.

Som ovenfor anført bør eventuelle høringssvar i tilstrækkeligt omfang gengives i afgørelsen sammen med

Miljøstyrelsens bemærkninger til høringssvarene.

Der skal desuden vejledes om klageadgang efter fiskerilovens § 110 a til Miljø- og Fødevareklagenævnet.

4.3.3.3

Tilsyn

Miljøstyrelsen har i forvejen en vejledning om miljøtilsyn

, som forudsættes anvendt i forbindelse med

tilsyn efter reglerne i miljøtilsynsbekendtgørelsen

Det anbefales, at tilsyn med havbrug foretages i overensstemmelse med Miljøstyrelsens vejledning om

miljøtilsyn, i det omfang retningslinjerne i vejledningen er relevante i forhold til overholdelse af vilkår i

en placeringstilladelse.

Havbrugsvirksomheder er godkendelsespligtige efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5, og reglerne i mil-

jøtilsynsbekendtgørelsen finder derfor anvendelse på havbrug. Det betyder, at Miljøstyrelsens vejledning

om miljøtilsyn skal følges, i det omfang der udføres tilsyn efter miljøbeskyttelsesloven. Tilsyn efter fiske-

riloven og havbrugsbekendtgørelsen bør tilrettelægges, så der ikke føres samme tilsyn ad to omgange.

Miljøstyrelsen må overveje, om der er særlige forhold i relation til placeringstilladelsen, som gør det nød-

vendigt med yderligere tilsyn. For de havbrug, hvor Miljøstyrelsen er godkendelsesmyndighed efter mil-

jøbeskyttelsesloven, kan der foretages ét samlet tilsyn efter begge regelsæt.

Det anbefales desuden, at Miljøstyrelsen opretter et system, som indeholder oplysninger om placerings-

tilladelsernes gyldighedsperiode samt oplysninger om, hvorvidt der er indgivet fornyet ansøgning. Det

https://oldwiki.mst.dk/Tilsyn.MainPage.ashx.

Jf. bekendtgørelse nr. 117 af 28. januar 2019 om miljøtilsyn.

Side 40 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

anbefales i relation hertil, at det af placeringstilladelsen fremgår, at Miljøstyrelsen anbefaler, at virk-

somheden søger om fornyet tilladelse ca. 9 eller 12 måneder inden udløbet af den eksisterende tilladelse,

hvis driften ønskes fortsat.

Det anbefales endvidere, at der oprettes et system, for at sikre at havbrugene årligt indberetter de for-

nødne oplysninger i overensstemmelse med havbrugsbekendtgørelsens § 6.

Ovenstående oplysninger kan eventuelt behandles i det sags- og ressourcestyringssystem, som Miljøsty-

relsen allerede har til sagsbehandlingen, jf. afsnit 4.2.

4.3.3.4

Organisering og kompetencer

I forhold til de modtagne oplysninger vedrørende Miljøstyrelsens organisering og kompetencer i relation

til administrationen af placeringstilladelser er det vores vurdering, at både den forventede organisation

og de faglige kompetencer, der er allokerede til opgaven, vil udgøre den fornødne myndighedsvaretagelse.

Vi har herved lagt vægt på, at opgaven med behandling af sager om placeringstilladelser

–

ud over at

være forankret i Miljøstyrelsens havbrugsteam

–

vil blive varetaget i tæt samarbejde med Miljøstyrelsens

enhed for Arter og Naturbeskyttelse og Miljøstyrelsens Juraenhed. Det er desuden væsentligt, at der i

forbindelse med behandlingen af sager om placeringstilladelser efter det oplyste vil være et styrket ledel-

sesfokus, herunder ledelsesgodkendelse af alle afgørelser.

4.4

4.4.1

Lovliggørelse af havbrug efter fiskeriloven

Baggrund og udgangspunkt for vurderingen

Vores tidligere undersøgelse af de 19 eksisterende havbrug har vist, at 13 havbrug har en placeringstil-

ladelse, og at 6 havbrug ikke har en gældende placeringstilladelse.

8 havbrug har en gældende placeringstilladelse, som imidlertid er udstedt uden gennemførelse af en for-

udgående habitatvurdering (screening og om nødvendigt en konsekvensvurdering), som siden 2008 har

været udtrykkeligt påkrævet efter fiskeriloven.

5 havbrug har placeringstilladelser, som ikke udtrykkeligt indeholder vilkår om tidsbegrænsning, og som

derfor må anses for tidsubegrænsede. Tilladelserne er udstedt før 2008, hvor habitatdirektivet ikke var

implementeret i dansk lovgivning i forhold til havbrug.

Side 41 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Havbrugene skal efter en ændring af godkendelsesbekendtgørelsen

ligeledes have en miljøgodkendelse

efter miljøbeskyttelseslovens § 33, jf. § 35.

Hovedparten af de miljøgodkendelser, der siden ændringen af godkendelsesbekendtgørelsen er blevet

meddelt til eksisterende havbrug, er blevet påklaget. Seks klagesager er blevet afgjort af Miljø- og Føde-

vareklagenævnet og er efterfølgende blevet indbragt for domstolene. Nævnet fandt i alle klagesager, at

sagerne skulle hjemvises med henblik på fornyet behandling, herunder gennemførelse af en habitatkon-

sekvensvurdering eller fornyet vurdering af, om det er nødvendigt at gennemføre en habitatkonsekvens-

vurdering. Status i retssagerne er, at der er udvalgt en prøvesag, som er henvist til Østre Landsret. Denne

sag er udsat til medio januar 2020 på parternes udkast til forelæggelseskendelse, idet der mellem par-

terne er enighed om, at der skal ske præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen. De øvrige retssager ved

byretterne sættes i bero med henblik på at afvente afgørelsen af prøvesagen.

Miljøstyrelsen skal på denne baggrund vurdere, i hvilket omfang der er behov for lovliggørelse af havbru-

gene, hvordan det nærmere skal ske under iagttagelse af habitatreglerne, og hvordan lovliggørelse i øv-

rigt skal sikres.

Miljøstyrelsen har oplyst, at nye specifikke procedurer for gennemgang og sikring af lovmedholdelig drift

af eksisterende havbrug er under udarbejdelse. Det er derfor aftalt med Miljø- og Fødevareministeriet, at

rapporten skal indeholde overordnede anbefalinger for lovliggørelse af eksisterende havbrug i forhold til

spørgsmålet om placeringstilladelser.

4.4.2

4.4.2.1

Lovgrundlag

Pligt til lovliggørelse

Fiskerilovens § 10 e gælder for de havbrug, hvor Miljøstyrelsen vurderer, at havbruget enten ikke har en

placeringstilladelse, eller at placeringstilladelsen er ugyldig. Der henvises til redegørelsen for reglerne i

afsnit 4.3.1.2.

Havbrugsvirksomheder blev omfattet af miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 om godkendelsespligtige virksomheder ved bekendtgø-

relse nr. 143 af 1. marts 2006 om ændring af bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed (godkendelsesbekendtgørelsen).

Forud for denne ændring af bekendtgørelsen var havbrugsvirksomhed ikke en godkendelsespligtig virksomhed. Eksisterende hav-

brug, der ikke er godkendt efter miljøbeskyttelseslovens § 33, skulle senest den 15. marts 2014 indsende ansøgning om miljøgod-

kendelse i overensstemmelse med reglerne i godkendelsesbekendtgørelsen.

Side 42 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Fiskerilovens § 10 d, som implementerer habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, indeholder en forpligtelse for

medlemsstaterne til at træffe forebyggende foranstaltninger for at undgå forringelser eller forstyrrelser

af arter og naturtyper. Bestemmelsen i fiskerilovens § 10 d har følgende ordlyd:

”Ministeren for fiskeri og ligestilling fastsætter regler vedrørende fiskeri og fiskeriopdrætsaktivi-

teter omfattet af denne lov for at undgå forringelse af naturtyper og levesteder for arterne i inter-

nationale beskyttelsesområder samt forstyrrelse af de arter, som områderne er udpeget for, hvis

disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for målsætningerne i [habitatdirektivet].

Stk. 2. Med henblik på at varetage de i stk. 1 nævnte hensyn træffer ministeren for fiskeri og

ligestilling endvidere passende foranstaltninger over for fiskeri og fiskeriopdrætsaktiviteter om-

fattet af denne lov, herunder udstedelse af vilkår eller meddelelse af forbud eller påbud.”

Bestemmelsen i § 10 d gælder for alle aktiviteter, som kan forringe naturtyper og levesteder for arterne

i et Natura 2000-område eller forstyrre de arter, som området er udpeget for, hvis disse forstyrrelser har

betydelige konsekvenser for målsætningerne i habitatdirektivet.

Det fremgår af EU-Domstolens praksis vedrørende habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 og stk. 3

, at be-

skyttelsesniveauet er det samme ved forudgående godkendelse af nye projekter efter artikel 6, stk. 3, og

ved foranstaltningerne for at undgå forringelse eller forstyrrelse efter artikel 6, stk. 2. Det betyder i hvert

fald, at der skal undersøges på samme måde i begge situationer, og at det efter artikel 6, stk. 2, skal

sikres, at der ikke sker forringelse eller forstyrrelse som anført.

Viser konsekvensvurderingen, at projektets påvirkning ikke vil kunne tillades efter artikel 6, stk. 3, er

den kompetente myndighed efter artikel 6, stk. 2, forpligtet til at træffe passende foranstaltninger for at

undgå forringelse af naturtyperne

Af EU-Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen, præmis 40-41 fremgår:

”40 Ordene »passende foranstaltninger«, der er indeholdt i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2,

indebærer nemlig, at medlemsstaterne har en skønsmargen ved anvendelsen af denne bestem-

melse.

41 Det skal imidlertid bemærkes, at en virksomhed kun er i overensstemmelse med habitatdirek-

tivets artikel 6, stk. 2, hvis det sikres, at den ikke medfører forstyrrelser, der mærkbart vil kunne

Jf. EU-Domstolens dom af 4. marts 2010 i sag C-241/08 (Kommissionen mod Frankrig).

Se Peter Pagh,

”Fysisk eller retlig lovliggørelse, når et projekt er etableret i modstrid med habitatdirektivets krav til Natura 2000-

beskyttelse

–

og ansvar for genopretning”,

Tidsskrift for Miljø (TfM), 2019, side 157 ff.

Side 43 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

påvirke direktivets formål, navnlig de bevarelsesmålsætninger, som det forfølger (dom Kommis-

sionen mod Spanien, C-404/09,

EU:C:2011:768, præmis 126 og den deri nævnte retspraksis).”

Det fremgår altså, at medlemsstaterne har en skønsmargin, men det skal sikres, at virksomheden ikke

medfører mærkbare forstyrrelser. Det må afhænge af en konkret vurdering af hvert enkelt havbrugs

påvirkning af Natura 2000-områderne, hvordan forpligtelsen til at undgå forringelse af naturtyperne og

forstyrrelse af arterne nærmere skal udmøntes.

Miljøstyrelsen kan give tilladelse til projektet i medfør af fiskerilovens § 10 e, stk. 4, og § 10 f, hvis betin-

gelserne for dette er opfyldt. Bestemmelserne har følgende ordlyd:

”§ 10 e. […]

Stk. 4. Tilladelse til fiskeri og fiskeopdrætsaktiviteter omfattet af denne lov eller regler fastsat i

medfør af denne lov kan kun meddeles, hvis

1) aktiviteten ikke skader et internationalt naturbeskyttelsesområdes integritet eller

2) væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, gør det bydende nød-

vendigt at gennemføre aktiviteten og der ikke findes nogen alternativ løsning, jf. dog

10 f.

§ 10 f. Hvis en aktivitet omfattet af

10 e i sig selv eller sammen med andre aktiviteter vurderes

at kunne skade et særligt bevaringsområde med en prioriteret naturtype eller en prioriteret

art, kan ministeren for fiskeri og ligestilling kun meddele tilladelse til aktiviteten, hvis

1) dette er nødvendigt af hensyn til menneskers sundhed, den offentlige sikkerhed eller opnåelse

af væsentlige gavnlige virkninger på miljøet eller

2) andre væsentlige samfundsinteresser gør gennemførelsen bydende nødvendig.

Stk. 2. Tilladelse efter stk. 1, nr. 2, kan først meddeles efter indhentet udtalelse fra Europa-Kom-

missionen.”

Bestemmelserne skal fortolkes i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 4

EU-Domstolen har overordnet fastslået, at undtagelsesbestemmelsen i habitatdirektivets artikel 6, stk.

4, skal fortolkes strengt og kun kan finde anvendelse, i tilfælde hvor alle bestemmelsens betingelser er

opfyldt fuldt ud

Jf. bl.a. EU-Domstolens dom af 4. marts 2010 i sag C-241/08 (Kommissionen mod Frankrig), præmis 72, hvor Domstolen bekræf-

ter, at det er op til myndighederne at afgøre, om betingelserne for fravigelse af artikel 6, stk. 3, kan anvendes.

Jf. Kommissionens vejledning C

(2018) 7621 om ”Forvaltning af Natura 2000-lokaliteter –

Bestemmelserne i artikel 6 i habitat-

direktivet 92/43/EØF”, side 57.

Side 44 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Anvendelsen af artikel 6, stk. 4, kræver for det første, at gennemførelsen af projektet er bydende nødven-

dig af hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af ”social eller økonomisk art”

. EU-Domsto-

len har fastslået, at interessen i fravigelsen skal være både samfundsmæssig

væsentlig

. Projekter,

der udvikles af private organer, kan derfor kun tages i betragtning, hvis de bevisligt tjener sådanne sam-

fundsinteresser

Projekter af privat karakter kan ifølge EU-Domstolen opfylde betingelserne i artikel 6, stk. 4, herunder

reelt have en væsentlig samfundsinteresse, hvis der foreligger særlige omstændigheder

”77.

Det kan ikke udelukkes, at det forholder sig således, når et projekt, selv om det er af privat

karakter, både på grund af sin art og på grund af den økonomiske og sociale sammenhæng, det

indgår i, reelt udgør en væsentlig samfundsinteresse, og hvis det er godtgjort, at der ikke findes

nogen alternativ løsning.”

(Vores understregning)

Anvendelsen af undtagelsen i artikel 6, stk. 4, kræver for det andet, at det er bevist, at der ikke er alter-

native løsninger.

Alle gennemførlige alternativer skal undersøges, navnlig hvad angår deres virkninger

for lokalitetens bevaringsmålsætninger, integritet og bidrag til den globale sammenhæng i Natura 2000-

nettet, og deres proportionalitet hvad angår omkostninger skal tages i betragtning. Der kan være tale om

alternative placeringer, udvikling i anden målestok eller anden udformning eller alternative processer

Kravene til vurderingen af alternative løsninger ændres ikke af, at projektet allerede er blevet udført

De økonomiske omkostninger ved de foranstaltninger, der kan overvejes i gennemgangen af alternativer,

må ikke være den eneste afgørende faktor i valget af alternative løsninger.

Med andre ord kan fravalg

af alternativer ikke begrundes alene med, at omkostningerne ville være for høje.

For prioriterede arter eller levesteder er hensynene ifølge ordlyden af artikel 6, stk. 4, afgrænset til

”menneskers

sundhed og den

offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødven-

dige hensyn til væsentlige samfundsinteresser”.

Jf. EU-Domstolens dom af 16. februar 2012 i sag C-182/10 (Solvay), præmis 75.

Jf. Kommissionens vejledning, side 59.

Jf. EU-Domstolens dom af 16. februar 2012 i sag C-182/10 (Solvay), præmis 77.

Jf. bl.a. EU-Domstolens dom af 26. oktober 2006 i sag C-239/04 (Kommissionen mod Portugal).

Jf. Kommissionens vejledning, side 58.

Jf. EU-Domstolens dom af 14. januar 2016 i sag C-399/14 (Grüne Liga Sachsen), præmis 78.

Jf. EU-Domstolens dom af 14. januar 2016 i sag C-399/14 (Grüne Liga Sachsen), præmis 77.

Side 45 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Hvis projektet kan tillades som følge af artikel 6, stk. 4, skal medlemsstaten træffe alle nødvendige kom-

pensationsforanstaltninger og underrette Kommissionen herom.

4.4.2.2

Mulighed for berostillelse af forvaltningssager

Det er et grundlæggende krav til forvaltningen, at afgørelser skal træffes, så hurtigt som det er forsvar-

ligt.

Det kan efter omstændighederne være sagligt, at en myndighed foreløbigt stiller en sag i bero på udfaldet

af en anden sag, som verserer ved en forvaltningsmyndighed eller ved domstolene. Baggrunden for en

sådan berostillelse kan være, at den sag, hvis udfald afventes, angår et principielt juridisk spørgsmål,

eller der skal foretages en bevisbedømmelse vedrørende faktiske omstændigheder i sagen, som har afgø-

rende betydning for udfaldet af den sag, der stilles i bero. Det er imidlertid en forudsætning, at afgørelsen

i den anden sag kan forventes truffet i nærmere fremtid

Ombudsmanden synes også at have lagt til grund, at den myndighed, der stiller en sag i bero, løbende

skal genoverveje sin beslutning om at stille sagen i bero, hvis den sag, hvis udfald afventes, trækker

væsentligt ud

Ombudsmanden har i en sag om miljøgodkendelse til udvidelse af kapaciteten på et biogasanlæg udtalt

følgende vedrørende den pågældende kommunes sagsbehandlingstid

”Jeg mener ikke at jeg kan kritisere at Vordingborg Kommune satte sagen om miljøgodkendelse i

bero indtil det var afklaret ved Naturklagenævnet om udvidelsen var VVM-pligtig.

Jeg har lagt vægt på at jeg mener at det var sagligt at Vordingborg Kommune tog hensyn til at

kommunen ville have truffet afgørelse om miljøgodkendelse i sagen uden det fornødne plangrund-

lag, hvis nævnets afgørelse gik kommunen imod. Reglerne om VVM har til formål at forbedre

beslutningsgrundlaget for en afgørelse, og som det også fremgår af den ovenfor citerede § 10, er

der en tæt sammenhæng mellem de to typer af afgørelser. Jeg har desuden lagt vægt på at kom-

munen har accepteret en overskridelse af den tilladte mængde biomasse mens

sagen har verseret.”

Jf. bl.a. FOB 2001, side 147, som angik en sag, hvor behandlingen af en klage over to politiassistenter kunne stilles i bero, indtil

en straffesag mod klagerne var afgjort.

Ibid.

Jf. FOB 2010 20-12.

Side 46 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

4.4.2.3

VVM-vurdering

Reglerne om VVM-vurdering er beskrevet ovenfor i afsnit 4.3.1.5. Reglerne finder anvendelse ved etable-

ring af nye havbrug og ved ændringer eller udvidelser af havbrug, når de kan have væsentlige skadelige

indvirkninger på miljøet

. En ny placeringstilladelse til et eksisterende havbrug indebærer som udgangs-

punkt ikke, at der skal ske miljøvurdering efter VVM-reglerne.

4.4.3

4.4.3.1

Anbefalinger for lovliggørelse af eksisterende havbrug

Anbefalinger for den konkrete lovliggørelse

Miljøstyrelsen skal under iagttagelse af reglerne i fiskeriloven, herunder habitatreglerne og de forvalt-

ningsretlige principper, tage stilling til, om placeringstilladelserne til de enkelte havbrug er gyldige, og

hvordan der skal forholdes med de havbrug, som ikke har en placeringstilladelse.

Miljøstyrelsen skal behandle de 13 havbrug, som har en placeringstilladelse, der er meddelt uden forud-

gående habitatvurdering, efter reglerne i fiskerilovens §§ 10 d og 10 e. Det skal i hver enkelt sag afgøres,

om placeringstilladelserne er gyldige.

Hvis placeringstilladelserne er gyldige, skal Miljøstyrelsen efter fiskerilovens § 10 d vurdere, om det er

sandsynligt, at havbruget kan have skadelige virkninger på Natura 2000-områdets udpegningsgrundlag.

Baggrunden herfor er, at medlemsstaten (det vil sige den nationale kompetente myndighed) under alle

omstændigheder har en forpligtelse til at træffe foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyper

og levesteder og undgå forstyrrelse af arterne, som områderne er udpegede for at beskytte. Hvis det vur-

deres, at havbruget kan have skadelige virkninger, skal Miljøstyrelsen foretage en habitatkonsekvens-

vurdering efter fiskerilovens § 10 e.

Hvis placeringstilladelserne er ugyldige, skal Miljøstyrelsen vurdere havbrugene efter fiskerilovens § 10

e. Miljøstyrelsen er forpligtet til at foretage en habitatscreening og om nødvendigt en konsekvensvurde-

ring.

For de havbrug, der ikke har en placeringstilladelse, følger det direkte af reglerne i fiskerilovens § 10 e,

at Miljøstyrelsen skal iagttage habitatreglerne i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om pla-

ceringstilladelse.

Jf.

miljøvurderingslovens bilag 2, nr. 13, litra a.

Side 47 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Kun i det tilfælde der foreligger en aktuel og fortsat dækkende habitatvurdering efter et andet regelsæt,

f.eks. miljøbeskyttelsesloven og regler udstedt i medfør heraf, kan Miljøstyrelsen undlade at foretage

habitatvurderingen efter reglerne i fiskeriloven. Det må afgøres på baggrund af en faglig vurdering.

Som anført ovenfor i afsnit 4.4.2.1, fremgår det af EU-Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sach-

sen, at medlemsstaterne i forhold til eksisterende aktiviteter har en skønsmargin, men det skal sikres,

at virksomheden ikke medfører mærkbare forstyrrelser. Det må afhænge af en konkret vurdering af hvert

enkelt havbrugs påvirkning af Natura 2000-områderne, hvordan forpligtelsen til at undgå forringelse af

naturtyperne og forstyrrelse af arterne nærmere skal udmøntes.

Hvis det i forbindelse med en habitatkonsekvensvurdering konkluderes, at havbruget ikke kan blive på

sin nuværende position med den eksisterende drift, er det vores anbefaling, at det i dialog med virksom-

hederne vurderes, om der kan foretages ændringer af havbruget, f.eks. ved flytning til en anden position

eller fastsættelse af vilkår om en ændret udledning med henblik på opfyldelse af kravene i habitatdirek-

tivet. Hvis dette ikke er muligt

–

eller virksomheden ikke er indstillet herpå

–

må der ske fysisk lovlig-

gørelse.

I det førstnævnte tilfælde er spørgsmålet, om virksomhederne kan indrømmes en frist til at tilpasse hav-

bruget til en ændret udledning eller flytte havbruget til en anden position.

Der findes os bekendt ikke praksis fra EU-Domstolen, som vedrører indførelse af en overgangsordning i

relation til habitatdirektivet, og der ses som udgangspunkt heller ikke i EU-Domstolens øvrige praksis

at være støtte for, at en overgangsordning vil være i overensstemmelse med medlemsstaternes forpligtel-

ser i henhold til habitatdirektivet

På baggrund af det ovenfor anførte i afsnit 4.4.2.1 om pligt til lovliggørelse som følge af manglende habi-

tatvurdering vurderes det, at proportionalitetsbetragtninger i forhold til lovliggørelse af havbrug kan

indgå i vurderingen efter fiskerilovens § 10 e, stk. 4, og § 10 f, som implementerer habitatdirektivets

artikel 6, stk. 4. Anvendelsen af bestemmelserne forudsætter, at havbruget er blevet habitatvurderet i

overensstemmelse med § 10 e. Hvis der ikke er opnået vished om, at havbruget ikke vil skade et Natura

2000-område, skal Miljøstyrelsen afgøre, om fiskerilovens § 10 e, stk. 4, eller § 10 f skal bringes i anven-

delse. Hvis betingelserne i fiskerilovens § 10 e, stk. 4, og § 10 f er opfyldte, kan projektet godkendes uanset

den skadelige påvirkning.

Ifølge EU-Domstolens praksis skal der meget til, før et privat projekt opfylder kravet om en samfunds-

mæssig og væsentlig interesse. Det er vores vurdering mest sandsynligt, at der ikke kan ske lovliggørelse

Jf. EU-Domstolens dom af 14. januar 2010 i sag C-226/08 (Stadt Papenburg).

Side 48 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

ved anvendelse af fiskerilovens § 10 e, stk. 4, eller § 10 f, da der næppe er tale om væsentlige samfunds-

interesser, som gør opretholdelse af driften bydende nødvendig.

Der kan eventuelt rettes henvendelse til Kommissionen med anmodning om en udtalelse vedrørende mu-

ligheden for anvendelse af artikel 6, stk. 4, i et tilfælde som det foreliggende, hvis det i forbindelse med

habitatvurderingerne viser sig, at der ikke kan opnås vished om, at et (eller flere) havbrug ikke vil skade

Natura 2000-områder.

4.4.3.2

Anbefalinger for en eventuel berostillelse af sagerne

Det forvaltningsretlige udgangspunkt i sager om lovliggørelse på miljørettens område er, at tilsynsmyn-

digheden er forpligtet til at søge lovliggørelse af ulovlige forhold fremmet mest muligt. Det kan dog efter

omstændighederne være sagligt, at en myndighed stiller en sag i bero på udfaldet af en anden sag, hvis

udfaldet af denne sag må antages at have betydning for sagen.

Hovedparten af de miljøgodkendelser, der siden ændringen af godkendelsesbekendtgørelsen er blevet

meddelt til eksisterende havbrug, er blevet påklaget, og Miljø- og Fødevareklagenævnets ophævelse af

miljøgodkendelser i seks klagesager er blevet indbragt for domstolene, hvor en sag er udvalgt som prøve-

sag og skal forelægges for EU-Domstolen, til afgørelse af om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, finder

anvendelse i forhold til miljøgodkendelse af bestående havbrug, der drives på baggrund af en havbrugs-

tilladelse efter bekendtgørelse nr. 640 af 17. september 1990. De øvrige retssager ved byretterne sættes i

bero med henblik på at afvente afgørelsen af prøvesagen.

Sagsbehandlingen af havbrugssagerne efter miljøbeskyttelsesloven og afklaringen af det principielle

spørgsmål om anvendelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, på bestående havbrug kan få betydning

for sagsbehandlingen af sagerne efter fiskeriloven. Der er dog den forskel på sagerne, at havbrugene

drives på grundlag af en havbrugstilladelse efter miljøbeskyttelsesloven, mens nogle af havbrugene ikke

har en gældende placeringstilladelse efter fiskeriloven, og andre havbrug drives i henhold til en place-

ringstilladelse, som er givet uden forudgående habitatvurdering.

Det er vores opfattelse, at afgørelsen af sagerne efter miljøbeskyttelsesloven antagelig vil afklare nogle

spørgsmål, men det er ikke sikkert, at miljøsagerne vil afgøre alle spørgsmål i forhold til placeringstilla-

delse. Spørgsmålet om anvendelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, er heller ikke relevant i forhold

til alle havbrugene.

Der er ikke foretaget en nærmere undersøgelse af, om havbrugstilladelserne efter miljøbeskyttelsesloven er givet efter forudgå-

ende habitatvurdering.

Side 49 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Som anført i afsnit 4.3.1.4, gælder det særligt for anvendelse af fiskerilovens § 10 e, at staten er ansvarlig

for, at der foretages de fornødne konsekvensvurderinger, og skal tilbyde at afholde udgifterne forbundet

med gennemførelsen af disse vurderinger. Der er altså ikke et hensyn til at undgå unødvendige udgifter

til miljøundersøgelser for virksomhederne forbundet med at fremme sagsbehandlingen af sagerne efter

fiskeriloven.

Vi vurderer på denne baggrund, at der formentlig ikke er et tilstrækkeligt grundlag for at berostille sags-

behandlingen af placeringstilladelser til havbrugene, og vi anbefaler derfor, at sagsbehandlingen frem-

mes. I forbindelse med de endelige afgørelser om placeringstilladelser må Miljøstyrelsen inddrage rele-

vante oplysninger fra egne, kommunernes og Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelser om miljøgod-

kendelser, herunder afklaringen af retlige og faktiske forhold.

Et væsentligt spørgsmål er desuden, om Miljøstyrelsen i mellemtiden (dvs. i den tid, hvor der tages stil-

ling til lovliggørelsen) er forpligtet til at påbyde driften af havbrugene standset. Det afhænger efter dansk

praksis af en proportionalitetsvurdering.

Det må som anført antages, at medlemsstaterne efter EU-

retten har et vist råderum i forhold til lovliggørelse, og dette råderum må efter vores vurdering antages

at gælde også i forhold til et eventuelt påbud om standsning af drift.

På den ene side er der tale om en virksomhed i drift, hvor den fortsatte drift kan medføre en forværring

af den negative påvirkning af de beskyttede naturtyper. Dette taler for, at et påbud om standsning af

drift kan være påkrævet.

På den anden side er det for så vidt angår de havbrug, hvor der ikke foreligger en (endelig) habitatvur-

dering, endnu ikke afklaret, hvorvidt driften af havbruget er i strid med beskyttelseshensynene i habi-

tatdirektivet. Det kan som følge af proportionalitetsprincippet derfor være vanskeligt at begrunde en

tilsynssag med henblik på standsning af drift af de pågældende havbrug.

Det anbefales på den baggrund, at Miljøstyrelsen gennemgår de foreliggende (og foreløbige) habitatvur-

deringer, med henblik på at vurdere om det er forsvarligt at lade havbrugene fortsætte driften på bag-

grund af de miljømæssige vurderinger, som allerede foreligger, i perioden hvor der tages stilling til, om

der kan ske retlig lovliggørelse.

I overensstemmelse med god forvaltningsskik anbefales det på baggrund af ovenstående, at der påbegyn-

des en egentlig sagsbehandling af alle de sager, hvor lovliggørelse er påkrævet. Miljøstyrelsen bør ud-

trykkeligt tilkendegive over for virksomhederne, at havbruget drives uden

–

eller uden en lovlig

–

place-

ringstilladelse, og at forholdet skal lovliggøres. Der skal i den forbindelse indhentes partshøringssvar.

Jf. bl.a. det daværende Statsamts afgørelse af 31. august 2004 vedrørende Bilka Horsens, trykt i MAD 2004, side 1023.

Side 50 / 51

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 234: Orientering om Kammeradvokatens undersøgelse vedrørende den mangelfulde administration af placeringstilladelser til de danske havbrug.

17. DECEMBER 2019

4008300 SFS / SGJ / MOL

Herefter bør Miljøstyrelsen vurdere, hvordan det enkelte havbrug skal lovliggøres. Miljøstyrelsen skal

desuden vurdere, om det er forsvarligt at lade havbrugene fortsætte driften på baggrund af de miljømæs-

sige vurderinger, som allerede foreligger. Hvis dette ikke er tilfældet, kan det blive nødvendigt at påbyde

driften standset.

Side 51 / 51