LIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 116: Midtvejsevaluering af ny indkvarteringsmodel til kvinder udsat for menneskehandel under den nuværende handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel 2019-2021, fra ministeren for fødevarer, fiskeri og ligestilling

Ligestillingsudvalget 2019-20
LIU Alm.del Bilag 116
Offentligt

Midtvejsrapport: Evaluering af ny

indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

- Under handlingsplanen til bekæmpelse af menneskehandel 2019-2021

LIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 116: Midtvejsevaluering af ny indkvarteringsmodel til kvinder udsat for menneskehandel under den nuværende handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel 2019-2021, fra ministeren for fødevarer, fiskeri og ligestilling

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Knowledge for a better society

Oxford Research er en specialiseret

videnvirksomhed med fokus på

velfærdsområderne og erhvervs- og

regionaludvikling.

Oxford Research gennemfører

skræddersyede analyser,

implementeringsevalueringer og

effektevalueringer for offentlige

myndigheder, fonde og organisationer i

civilsamfundet. Vi rådgiver også om

strategiudvikling, faciliterer

udviklingsprocesser og formidler vores

viden på undervisningsforløb og

seminarer. Vi kombinerer akademisk

fordybelse, strategisk forståelse og god

kommunikation

–

på den måde skaber vi

anvendelsesorienteret viden, der kan gøre

en forskel.

Oxford Research er grundlagt i 1995 og

har selskaber i Danmark, Norge, Sverige

og Finland. Oxford Research er en del af

Oxford Gruppen.).

Kunde

Ligestillingsafdelingen, Miljø- og

Fødevareministeriet

Projektperiode

2019-2021

Team

Nete Krogsgaard Niss

Clara Ellegaard

Katrine Marie Larsen

Katrine Bundgaard Schow Madsen

Forsidebillede: Edwin Andrade, Unsplash

Oxford Research A/S

Falkoner Allé 20

2000 Frederiksberg

Danmark

[email protected]

www.oxfordresearch.dk

Venn-diagrammet

er en stilistisk repræsentation

af Oxford Researchs bestræbelser på at kombinere

forskningskompetencer,

strategi

kommunikation og lave viden til et bedre samfund

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

2. Indsatsen

2.1 Etablering af enhed i Aalborg

2.1.1 Fysiske rammer

2.1.2 Bemanding og tilbud

2.1.3 Samarbejde mellem RI Aalborg og andre aktører

2.2 Belægning

2.3 Rådgivning og samtaler

3. Betydning for kvinderne

3.1 Betydningen af at komme væk fra miljøet

3.1.1 Gruppedynamikker

3.1.2 Trusler og sikkerhed

3.1.3 Kvindernes trivsel

3.2 Fastholdelse af kvinderne

4. Administrative konsekvenser

4.1 Brug af alternative indkvarteringspladser

4.1.1 Visitationskriterier

4.1.2 Anvendelse af alternative indkvarteringspladser i perioden

4.2 Implementering

–

øgede omkostninger på grund af omlægningen

4.3 Økonomiske konsekvenser ved omlægningen

5. Kontekstfaktorer

5.1 En dynamisk målgruppe

5.1.1 Sammensætningen af kvinderne før implementeringen af den spredte indkvarteringsmodel

5.1.2 Sammensætningen af kvinderne efter implementeringen af den spredte indkvarteringsmodel

5.1.3 Målgruppens karakteristika

5.2 Holdninger til modellen

5.3 Geografiske forskelle

5.4 Færre pladser end tidligere

6. Foreløbig vurdering af den spredte indkvarteringsmodel

Bilag A: Forandringsteori

Bilag B: Indsatsområder

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

1. Indledning

Menneskehandel er en grov krænkelse af individets ret til at bestemme over egen krop og liv. Flere

internationaler konventioner af bl.a. EU og FN

forbyder handel med mennesker. Til trods for dette er

menneskehandel desværre en attraktiv forretning for bagmændene: Ifølge en rapport fra International

Labour Organization genererer menneskehandel nemlig en årlig global profit på 150 milliarder dollars

(svarende til omtrent 990 milliarder kroner)

I Danmark indkvarteres hovedparten af de kvinder, der vurderes handlet, på

RI’s

krisecentertilbud til

ofre for menneskehandel. En af hovedudfordringerne i tilbuddet har været, at kvinderne hurtigt er trådt

ud af de tilbud, de er blevet henvist til. Mere konkret har en evaluering fra 2017 vist, at 51 pct. af

kvinderne trådte ud af et tilbud i løbet af selvsamme år

. Det betyder, at de ikke har taget imod de

grundlæggende tilbud i handlingsplanen, herunder forberedt hjemsendelse. Arbejdet med

menneskehandel er komplekst, og en række barrierer kan spænde ben for, at hensigten med den danske

indsats bliver indfriet.

Evalueringen fra 2017 dannede grundlag for at genoverveje organiseringen af indkvarteringstilbuddet

og resulterede herefter i en politisk beslutning om, at indkvarteringstilbuddet skulle spredes geografisk.

På den baggrund blev der oprettet to pladser i Aalborg med opstart i 2019. Formålet med beslutningen

om at etablere en spredt indkvarteringsmodel var en forventning om, at denne ville kunne give en øget

fleksibilitet og skabe tryggere forhold for kvinderne. Håbet var, at flere kvinder ville blive i tilbuddet,

få hjælp og takke ja til en forberedt hjemsendelse.

Modellen skulle implementeres inden for de samme økonomiske rammer, som i den forrige

handlingsplan (2015

–

2018). Denne økonomiske ramme betød, at det samtidig var nødvendigt at

reducere det samlede antal pladser, da der i mellemtiden var sket en generel stigning i pris- og

lønudviklingen. I den nye indkvarteringsmodel er der syv pladser i København og to i Aalborg. Den

geografisk spredte indkvarteringsmodel består således samlet set af 9 krisecenterpladser, mens den

tidligere model rummede 12 pladser.

Ligestillingsafdelingen har på baggrund heraf bedt Oxford Research gennemføre en evaluering af den

nye indkvarteringsmodel for kvinder udsat for menneskehandel.

Formålet med den nye indkvarteringsmodel blev diskuteret på en workshop i februar 2019 med

deltagelse af RI, Center mod Menneskehandel (CMM) og Ligestillingsafdelingen. Her blev udarbejdet

en forandringsteori, som har styret dataindsamling og analyse. Den samlede forandringsteori kan ses i

bilag 1. Grundlæggende er der to spor, som dermed undersøges i evalueringen:

Institut for Menneskerettigheder: Menneskehandel,

https://menneskeret.dk/viden/laeringsportalen/faq-

elever/menneskehandel

International Labour Organization: Statistics on forced labour, modern slavery and human trafficking,

https://www.ilo.org/global/topics/forced-labour/policy-areas/statistics/lang--

en/index.htm%20Socialstyrelsen,%202017:%20Statistik%202017%20-

%20Ofre%20for%20Menneskehandel%20i%20Danmark.

Socialstyrelsen, 2017: Statistik 2017 - Ofre for Menneskehandel i Danmark.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

1. Betydning for kvinderne: Ved at sprede indkvarteringen er det tanken at kunne skærme

kvinderne bedre, ved at de kommer fysisk væk fra bagmænd og andet netværk og dermed i

mindre grad modtager trusler. Dermed var håbet at undgå, at kvinderne forlader krisecentret

efter kort tid, og ender tilbage på gaden, men at de i stedet tager imod tilbuddet om forberedt

hjemsendelse.

2. Administrative konsekvenser: Ved at sprede indkvarteringen skal tilbuddet fremadrettet kunne

rumme flere kvinder i forskellige livssituationer, herunder f.eks. kvinder, der har behov for

ekstra skærmning. Logikken bag beslutningen var således at skabe en mere fleksibel

indkvartering og mindske brugen af alternative indkvarteringspladser. Samtidig var der et ønske

om at undgå negative økonomiske konsekvenser.

Der er desuden opmærksomhed på, at en række kontekstfaktorer, som aktørerne ikke har kontrol over,

kan have betydning for resultaterne af den nye model. Derfor undersøges det særskilt, hvordan disse kan

hæmme og fremme resultaterne.

Indeværende rapport er

midtvejsevalueringen,

som har til hensigt:

✓

At frembringe viden om resultater og konsekvenser af den spredte indkvartering:

Virker den spredte indkvartering efter hensigten

Hvilke administrative konsekvenser medfører den spredte indkvartering

✓

At undersøge, hvad der hæmmer og fremmer udbytte og resultat af den spredte indkvartering

Midtvejsevalueringen er baseret på både kvantitative og kvalitative data fra hhv. RI og CMM. I alt har

vi gennemført syv interviews med medarbejdere fra begge organisationer, to interviews med

politibetjente i hhv. København og Aalborg, der arbejder med området, samt fire interviews med

indkvarterede kvinder.

Der er tale om få kvinder, særligt i relation til RI Aalborg, hvorfor resultaterne i nogen grad er

overordnede og foreløbige. Særligt på det kvantitative data kan der være udsving, som er store, men

som skyldes tilfældigheder. Derfor er der kun i begrænset grad forklaringer på variationer i data, fx

mellem København og Aalborg.

Hovedkonklusionerne fra midtvejsevalueringen er, at indkvarteringsmodellen fungerer godt og

foreløbig ser ud til at fungere efter hensigten. Der er eksempler på, at kvinder kunne blive bedre skærmet

ved at blive indkvarteret i Aalborg. Flere ser ligeledes ud til at blive længere i tilbuddet, men dette

skyldes snarere ændringer i sammensætningen af de indkvarterede kvinder end den nye

indkvarteringsmodel. Der er brugt lidt flere alternative indkvarteringspladser i perioden.

Erfaringsgrundlaget er dog indtil videre beskedent, hvilket blandt andet skyldes, at den ene af to pladser

i Aalborg i hele perioden har været beboet af samme kvinde.

Efter denne indledning beskriver vi i

kapitel 2

indsatsen med fokus på etableringen af enheden i Aalborg

og de aktiviteter og rådgivning, der foregår i

RI’s

krisecentre. I

kapitel 3

analyseres betydningen for

kvinderne med fokus på, om kvinderne bliver bedre skærmet i den nye model, og om færre forlader

krisecentret efter kort tid. I

kapitel 4

vender vi blikket mod de administrative konsekvenser af

indkvarteringsmodellen, herunder konsekvenserne for brugen af alternative indkvarteringspladser og en

vurdering af de økonomiske konsekvenser. I

kapitel 5

analyseres de kontekstfaktorer, som vi vurderer,

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

har haft stor betydning i forhold til at hæmme eller fremme resultaterne. Til sidst samles op, og vi giver

en foreløbig vurdering af den spredte indkvarteringsmodel i

kapitel 6.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

2. Indsatsen

Når en person er vurderet som offer for menneskehandel, får vedkommende tilbudt en refleksions- og

restitutionsperiode på 30 dage. Dette sker som oftest via et tilbud om sikker indkvartering, hvilket

indbefatter kost og logi. Det kan fx være på et krisecenter, herberg, asylcenter eller, hvis personen er

under 18 år, en døgninstitution. Perioden kan forlænges op til samlet 120 dage, hvis personen

samarbejder om at planlægge og forberede en frivillig hjemsendelse.

Langt de fleste kvinder indkvarteres på

RI’s

krisecenter. Indsatsen til de kvinder varetages af hhv. CMM

og RI, som har til formål at hjælpe den enkelte kvinde, herunder i forhold til forberedt hjemsendelse og

reintegration i hjemlandet.

CMM er myndighedsaktøren og varetager derfor hele sagsbehandlingsfunktionen, herunder

udarbejdelse af en individuel reintegrationsplan tilpasset den enkelte kvindes behov og

ønsker. Derudover står de for koordinering af indsatsen mellem de involverede aktører vedrørende den

enkelte kvinde, fx kontakt med hjemrejseorganisationen. Via CMM modtager kvinden således den

primære juridiske bistand og vejledning. På RI krisecenteret får kvinden mulighed for refleksion og

restitution, mens hun samtidig modtager den primære socialfaglige rådgivning. Der arbejdes således

med kvindens trivsel og mestringsevne samt muligheder for fremtiden. Sidstnævnte sker gennem fokus

på kompetenceudvikling i forhold til at være bedre stillet i hjemlandet alt efter kvindens behov, fx at

lære engelsk, at lære alfabetet eller udarbejde en business plan. Arbejdet med trivsel og mestring

gennemføres dels via trivselssamtaler mellem kontaktperson og kvinde, og dels via samvær og

aktiviteter med de andre indkvarterede kvinder i krisecentret. Kvinderne har desuden adgang til udvidet

sundhedstilbud.

Som beskrevet i indledningen har RI’s indkvarteringsmuligheder til og med 2018 udelukkende været

placeret i København, hvorefter det blev politisk besluttet, at der skulle etableres et geografisk spredt

tilbud inden for den eksisterende økonomiske ramme. Med den løsning, man valgte (2 pladser i

Aalborg), blev det nødvendigt at reducere antallet af pladser i København fra 12 til 7 for at kunne

overholde de økonomiske rammebetingelser. Det samlede antal af krisecenterpladser i den geografisk

spredte model er således 9, dog med mulighed for tilkøb af to ekstra pladser ved spidsbelastninger.

2.1 Etablering af enhed i Aalborg

Oprettelsen af det nye krisecenter i Aalborg er sket i forlængelse af Reden Aalborgs eksisterende

ressourcer og organisering, mens det er etableret en række nye samarbejder med både offentlige og

private aktører.

2.1.1 Fysiske rammer

Selve krisecenteret er etableret i en treværelseslejlighed. Den består af to værelser, en opholdsstue, et

mødelokale, køkken samt toilet og bad. Siden foråret 2019 har der boet en kvinde med et barn på

krisecenteret, som har optaget krisecenterets største værelse. Børn på krisecenteret har ikke været en del

af det oprindelige tilbud, hvorfor der er lavet en særaftale herom i Aalborg, som ligger ud over det

Udlændingelovens § 33, stk. 14

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

almindelige indkvarteringstilbud. I det mindste værelse er der plads til en kvinde, men i forbindelse med

overbelægning har der boet to kvinder ad gangen.

Krisecentret i Aalborg adskiller sig fra det i København ved at være mindre, idet det kun er normeret til

to personer og ved at give mulighed for eneværelser, hvor kvinderne i København bor enten to eller tre

sammen.

RI krisecenteret har et tæt samarbejde med Reden Aalborg. Det kommer bl.a. til udtryk ved, at de faste

medarbejdere, som er tilknyttet krisecentret, har kontor i Reden Aalborgs lokaler. Af interviewene med

både kvinderne på krisecenteret og den socialfaglige medarbejder i Reden Aalborg fremgår det, at alle

parter har et ønske om, at den socialfaglige medarbejder i stedet får kontor eller på anden vis bliver

placeret i RI krisecenteret. På nuværende tidspunkt skal kvinderne ringe til den socialfaglige

medarbejder, hvis de gerne vil i kontakt med hende. Selvom kvinderne udtrykker, at de er komfortable

ved at gøre brug af denne mulighed, er dette forhold ifølge alle parter uhensigtsmæssigt, da det skaber

en distance, som her udtrykt af den socialfaglige medarbejder:

Jeg er tilgængelig på telefon, men det er bedre, hvis jeg sidder der, så kan jeg fornemme stemningerne

og situationen mellem kvinderne(...). Det giver bare noget andet at være tilgængelig. Jeg sidder også

meget i deres opholdsstue. Men hvis mit kontor var hos dem, så var det nemmere. Det ville give en

anden dynamik.

(Socialfaglig medarbejder, Aalborg)

2.1.2 Bemanding og tilbud

Krisecenteret i Aalborg er bemandet af en socialfaglig medarbejder samt en række faste vikarer og

frivillige. I 2019 har Socialtilsynet besøgt krisecenteret, og på den baggrund blev der udarbejdet en

tilsynsrapport. Først og fremmest beskriver rapporten, at tilbuddet er veletableret og veldrevet. Der

påpeges dog enkelte udfordringer i den interne organisering af krisecenteret. Særligt overbelægning i

indkvarteringen, som har medført, at to kvinder ofte deler et værelse, er en udfordring for tilbuddet

Ifølge Socialtilsyn Hovedstaden er værelsesdelingen ikke hensigtsmæssig, da det ikke imødekommer

kvindernes individuelle behov og tager højde for den pressede situation, de befinder sig i. Samtidig

peges på den store brug af frivillige som problematisk. Der var et stort antal skiftende frivillige og

vikarer, som kvinderne skulle forholde sig til, hvilket blev påpeget som værende en udfordring for

tilbuddets mål om at sikre kvinderne ro og restitution i deres reflektionsperiode. Socialtilsyn

Hovedstaden vurdererede, at den udprægede brug af frivillige var et udtryk for et misforhold mellem

krisecenterets økonomi og behov. Der er siden blevet etableret en anden arbejdsform, så der nu er færre

vikarer, der hver har flere timer. På denne måde er der færre forskellige mennesker inde over

krisecentret.

I interviewene med Oxford Research fortæller kvinderne, at de oplever de frivillige som søde og

hjælpsomme. Generelt er kvinderne glade for medarbejderne, som udtrykt af denne kvinde:

Socialtilsyn Hovedstaden ”Tilsynsrapport Reden International”, 17/12/19: s. 4, s. 23

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Udover at de (medarbejderne) er søde, så er de hjælpsomme. De lærte mig at cykle. De var meget

søde og tålmodige, og de tager sig tid til at lære os nye ting. Fx malede vi påskeæg sammen, det var

hyggeligt. (Kvinde, Aalborg)

Brugen af frivillige blev midlertidigt indstillet i marts 2020 i forbindelse med nedlukningen af Danmark

under corona-krisen, hvor 2-3 vikarer blev anvendt i stedet.

Sundhedsydelser for kvinder på RIs krisecentre tilbydes som udgangspunkt i asylsystemet. Men da det

nærmeste tilbud ligger to timer fra krisecentret har kvinderne i RI Aalborg fået mulighed for at benytte

sig af Reden Aalborgs lægeklinik. Lægeklinikken er bemandet af frivillige læger og ved lejlighed en

fysioterapeut med særlig viden om gynækologi. Samtidig er der etableret samarbejde med en lokal

praktiserende læge.

Udover at kvinderne har mulighed for at modtage lægefaglig og socialfaglig hjælp samt rådgivning,

arrangeres der som led i tilbuddet diverse aktiviteter for kvinderne. Disse planlægges af den socialfaglige

medarbejder. Aktiviteterne kan spænde fra danskundervisning på en sprogskole til yogatimer eller fælles

madlavning sammen med de frivillige. En medarbejder i RI Aalborg beskriver, at aktiviteterne både kan

opfylde det formål at klæde kvinderne på til et liv i hjemlandet efter et princip om ”hjælp til selvhjælp”

eller hjælpe kvinderne med at opnå ro og øget trivsel i den periode, de opholder sig på krisecenteret.

Aktiviteterne har alle det tilfælles, at de planlægges ud fra kvindens egne ønsker, og typen af aktiviteter

kommer derfor an på, hvilke kvinder der bor i krisecenteret:

Vores tilgang i RI er kendetegnet ved, at man tager udgangspunkt i den enkelte kvinde og ser hendes

behov, om det så er fysiske aktiviteter, hjælp til mentale ting eller kreative projekter.

(Frivillig, Aalborg)

Som eksempel nævner den socialfaglige medarbejder, at en kvinde havde et ønske om at beskæftige sig

med kreativt arbejde, hvortil der blev indkøbt stof og fundet en symaskine til formålet. Derudover

arrangeres der 1-2 gange om ugen fælles aktiviteter for kvinderne og deltagende medarbejdere.

Eksempler på dette er en udflugt til en bondegård og en dag med hjemmefodpleje.

Det er evaluators opfattelse, at aktivitetstilbuddene er ensartede i København og Aalborg. I København

arrangeres der ligeledes aktiviteter ud fra kvindernes egne ønsker, og der arrangeres regelmæssigt

svømning, fitness, madlavning og lignende. En kvinde, der før har boet på krisecenteret i København,

men nu opholder sig på krisecenteret i Aalborg, genkender ligeledes dette billede. Hun betegner sin

dagligdag i Aalborg som værende lig den, hun oplevede på krisecenteret i København, dog med den

forskel at

”alt

er lidt mindre i Aalborg”.

2.1.3 Samarbejde mellem RI Aalborg og andre aktører

I forbindelse med oprettelsen af krisecenteret i Aalborg blev der etableret en række nye samarbejder

mellem RI Aalborg og en række eksterne aktører. Disse aktører er blandt andet CMM, Nordjyllands

Politi, Aalborg Kommune og diverse sundhedsfaglige aktører. Lederen af RI Aalborg fortæller i den

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

forbindelse, at selvom de i forvejen havde et kendskab til CMM igennem Reden Aalborg, skulle også

dette samarbejde etableres:

Vi har skulle starte helt fra bunden med at starte et samarbejde med CMM og etablere nye

samarbejder med dem ude i byen, så som læger og gynækologer og finde ud af, hvordan vi kunne

samarbejde med fx Center for Voldtægtsofre. (Leder, Aalborg)

Generelt giver lederen af krisecenteret udtryk for, at der er velvilje blandt offentlige samarbejdspartnere

til projektet. Gennem projektet har RI Aalborg etableret et samarbejde med Region Nordjylland således,

at kvinderne på krisecenteret kan blive tilset af sundhedsprofessionelle med tilknytning til Center for

Voldtægtsofre på Aalborg Universitetshospital. Dette var ifølge lederen indledningsvist en udfordring,

da kvinderne ikke har CPR-numre, men det er nu løst. Derudover har særaftalen omkring det lille barn

i huset medført, at der er etableret et samarbejde med et dagtilbud samt en praktiserende læge, der kan

tilse barnet. Lederen fortæller derudover, at krisecenteret har et godt samarbejde med Aalborg

Kommune. Kommunen har ifølge lederen været hjælpsom i forhold til at finde en dagplejeplads til

barnet samt arrangering af sprogskole til en af kvinderne. Derudover har kommunen været behjælpelig

med værnemidler i forbindelse med Corona-krisen. På lignende vis oplever lederen et godt samarbejde

med Nordjyllands Politi, som blev etableret tidligt i projektets forløb:

Vi havde ingen kvinder i januar og februar 2019, så her tænkte vi, om vi skulle gøre noget selv. Så tog

vi ud til udlændingeafdelingen i Nordjyllands politi og holdt oplæg om krisecenteret og lavede et skriv

om, hvad et krisecenter er. Vi har godt samarbejde med afdelingen derude. Det var med til at give

fokus på, at det ikke kun er i København, at der er menneskehandel. (Leder, Aalborg)

Lederen og den socialfaglige medarbejder giver udtryk for, at det er et godt samarbejde med civile

aktører, som særligt anvendes til at planlægge aktiviteter for kvinderne. Blandt andet har krisecenteret

en aftale med Nordjysk Fødevareoverskud, hvor krisecenteret en gang om ugen henter en stor mængde

frugt og grønt for ti kroner, hvor tilberedningen af disse er en fast aktivitet for kvinderne.

Etableringen af krisecenteret har som nævnt medført et stærkt samarbejde mellem RI Aalborg og CMM.

Både lederen af krisecenteret og den socialfaglige medarbejder karakteriserer samarbejdet med CMM

som positivt. CMM’s medarbejdere i Århus udtrykker på samme måde, at de har et rigtig godt

samarbejde med RI Aalborg. Den socialfaglige medarbejder beskriver CMM som værende tilgængelige

og en vigtig faglig sparringspartner. Medarbejderen beskriver yderligere, at hun føler sig inddraget i

sagerne om kvinderne, og at parterne er gode til at afstemme således, at kvinderne ved, at både

krisecenteret og CMM har samme information. Den socialfaglige medarbejder udtrykker hertil:

CMM går ikke hen over hovedet på mig. Vi har et reelt samarbejde. Der er en god dialog. Jeg føler

mig inddraget og oplyst. (Socialfaglig medarbejder, Aalborg)

I forhold til opgavefordelingen mellem RI Aalborg og CMM giver lederen og den socialfaglige

medarbejder i RI Aalborg udtryk for, at der ikke er en skarp opgavefordelingen mellem de to parter med

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

undtagelse af forhold relateret til hjemsendelse, som udelukkende er CMM’s domæne.

Derudover

beskriver medarbejderne i RI Aalborg, at der er en løbende dialog om, hvorledes og af hvem opgaverne

løses bedst. Som eksempel nævner lederen, at den socialfaglige medarbejder tager med en kvinde til en

advokatsamtale, da den socialfaglige medarbejder kender kvinden bedre, hvorfor de vurderer, at det

giver bedre mening. De har ligeledes aftalt at tage kvinden med til et møde i København, hvor Reden

vurderer, at det er vigtigt for kvindens trivsel, at hun har følgeskab. Samtidigt giver lederen af

krisecenteret udtryk for, at hun gerne så, at flere sagsbehandlende opgaver lå hos den socialfaglige

medarbejder:

Vores opgave er jo, at vi er omsorgspersoner, mens den sagsbehandlede del er i CMM. Men jeg synes,

at det giver mening, hvis den socialfaglige medarbejder tager noget af det. (..) Vi kan se, hvordan

deres relation til medarbejder vokser, så kan det være en fordel, at vi også hjælper med den del, fordi

de har tillid til os. (Leder, Aalborg)

Det er evaluators vurdering ud fra interview med aktørerne, at der er etableret et godt og gnidningsfrit

samarbejde mellem RI Aalborg og CMM.

Samarbejdet mellem CMM og RI København er ligeledes godt. Medarbejdere i RI København oplever

dog, at der ofte opstår tvivl om, hvilken part der har ansvaret for et konkret forhold. De oplever, at CMM

arbejder i et højt tempo og eksempelvis planlægger møder med kort varsel, hvilket medarbejdere i RI

København ser som forstyrrende for kvindernes daglige struktur. Denne forskel på samarbejdet mellem

parterne i henholdsvis København og Aalborg genkender medarbejderne i RI København, der beskriver,

at de oplever samarbejdet i Aalborg som mere ligeværdigt, og at det

generelt ”glider” bedre.

2.2 Belægning

RI’s belægningstal fra 2018-2020

kan ses i figur 1 herunder. For det første bemærkes det, at den samlede

belægningsprocent i 2019 er væsentligt højere (71 pct.) sammenholdt med 2018 (33 pct.). Stigningen i

belægningsprocenten kan skyldes flere forhold. Først og fremmest er det relevant at være opmærksom

på, at der i 2018 var 12 pladser til rådighed, mens der i 2019 kun var ni pladser til rådighed i hele landet

med mulighed for udvidelse i spidsbelastninger. Den store difference i den samlede belægningsprocent

i hhv. 2018 og 2019

kan

derfor skyldes, at man hurtigere oplevede en fuld belægning eller

overbelægning i 2019, fordi der simpelthen var færre pladser.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Figur 1: Belægningsprocent i 2018, 2019 og 2020

Kilde: Reden International. Belægningsprocenten er beregnet ud fra en standardnormering på i alt ni værelser (syv i

København og to i Aalborg). I alt fem ekstraværelser er altså ikke medregnet. Tallene for 2020 dækker første kvartal, dvs. fra

1. januar

–

31. marts.

For det andet viser figur 1, at belægningsprocenten for Aalborg er en del højere end i København i både

2019 (85 pct. overfor 66 pct.) og 2020 (114 pct. overfor 101 pct.) til trods for, at indkvarteringstilbuddet

i Aalborg er forholdsvist nyt. I figur 2 herunder, som viser antallet af døgn med overbelægning i 2019

og 2020, bekræftes denne tendens.

Figur 2: Antal af døgn der har været overbelægning i RI København og RI Aalborg i hhv. 2019 og 2020

Kilde: Reden International. Tallene fra 2020 dækker perioden fra d. 1. januar

–

31. maj.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Som figuren viser, har der i løbet af 2019 været 55 døgn i Aalborg med overbelægning, mens det for

København tilsvarende er 17 døgn. Tallene for 2020 er hhv. 101 døgn i Aalborg, mens det for

København kun er 5 døgn, der har været overbelægning i. Årsagen til denne difference skal findes i det

faktum, at der i København er syv indkvarteringspladser, mens der i Aalborg kun er to. Dertil kommer

Coronakrisen i 2020, som også har haft indvirkning på det høje belægningstal i Aalborg: Medarbejdere

fra RI fortæller, at krisen bl.a. har betydet, at en planlagt udrejse fra Aalborg blev udskudt pga. lukkede

grænser. Derudover er det som nævnt relevant at være opmærksom på, at kvinden med barnet har været

indkvarteret siden tilbuddets start frem til evalueringstidspunktet, hvorfor der reelt kun har været én fri

plads i krisecenteret i Aalborg. Kvinden har således boet på krisecenteret i godt 14 måneder, hvilket

skyldes, en særaftale mellem CMM og RI om, at kvinden, kunne få ophold i krisecenteret med sit barn,

da hun blev vurderet for udsat og psykisk sårbar til at blive boende på det asylcenter, hvor hun var

indkvarteret. Lederne af henholdsvis CMM og RI vurderede, at det ikke havde været muligt for kvinden

at bo med sit barn på krisecenteret i København på grund af de fysiske rammer.

I relation til overbelægningen fortæller leder og medarbejder i RI Aalborg, at der ved spidsbelastning

har boet tre kvinder og et lille barn på krisecenteret. Derudover er der i perioden med spidsbelastning i

Aalborg blevet anvendt alternativ indkvartering i form af et nærliggende hotel til yderligere en kvinde,

som også har benyttet krisecentrets rådgivning og fællesfaciliteter. Særligt barnet har ifølge en af

vikarerne medført et behov for mere plads. Lederen lægger i den forbindelse vægt på, at de kun tager

det antal kvinder ind, hvor de mener, at det kan forsvares socialfagligt. Ifølge den socialfaglige

medarbejder har de måtte afvise nogle kvinder. Yderligere fortæller medarbejderen, at de bestræber sig

på, at der ikke er for stor udskiftning i værelset med to senge. Både kvinderne, lederen og medarbejderen

giver udtryk for, at der på trods af overbelægning generelt er få konflikter mellem kvinderne. Dog

fortæller den socialfaglige medarbejder, at de i et tilfælde med overbelægning i en længere periode

lavede mødelokalet i krisecenteret om til et soveværelse.

2.3 Rådgivning og samtaler

En central del af den indsats, som RI tilbyder til de indkvarterede kvinder, involverer socialfaglig

rådgivning. Derudover har CMM også socialfaglige samtaler med kvinderne, f.eks. i forbindelse med

en forberedt hjemsendelse og i vurderingen af, hvilke tilbud under handlingsplanen, der er relevante for

kvinden. I nærværende afsnit ser vi nærmere på denne del af tilbuddet, dvs. den rådgivning (samtaler),

kvinderne modtager som led i tilbuddet om indkvartering i RI.

Rådgivningen,

som RI’s ansatte yder,

tager udgangspunkt i en forståelse af kvinderne som værende

selvstændige individer med individuelle behov. Dermed sikres det, at der skabes et trygt og varmt miljø

for kvinderne, som gerne skulle resultere i, at deres trivsel øges. Antal af samtaler i RI er svingende,

hvilket skyldes, at en del af disse sker ad hoc, når en medarbejder mærker et behov hos kvinden. Andre

gange kan samtalerne være planlagte på forhånd.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

I nedenstående figur 3 fremgår antal af registrerede samtaler, kvinderne har modtaget i RI i 2019, samt

hvilke emner de har omhandlet. Samtalerne registreres, når indholdet i samtalerne har betydning for

kvindens trivsel og mestring.

Figur 3: Antal af samtaler fordelt på type i hhv. København og Aalborg 2019

Kilde: Reden International, (n = 1514).

I figur 3 ses det, at de fleste registrerede samtaler omhandler omsorg/støtte (64 pct. af alle rådgivninger

i 2019). Sådanne samtaler har karakter af, at kvinden kan tale ud om sine udfordringer og blive lyttet til.

Herefter følger samtaler vedrørende generel rådgivning (22 pct. af alle rådgivninger i 2019), hvor

medarbejderen rådgiver kvinden om en konkret problemstilling, herunder f.eks. i forhold til rettigheder

og pligter. Slutteligt følger samtaler om motivation (11 pct. af alle rådgivninger i 2019), som sigter mod

at motivere og skabe refleksion over egen situation hos kvinden.

Kigger man på København og Aalborg særskilt, viser figuren, at der er nogle forskelle. Mens kvinderne

i København har flest rådgivninger, der omhandler støtte og omsorg (68 pct.), er samtaler vedrørende

generel rådgivning mest hyppige blandt kvinderne i Aalborg (42 pct.). Forskellen kan skyldes

sammensætningen af kvinder i de to krisecentre, hvor der i Aalborg er en som har boet meget længe på

centret og dermed har nogle andre behov end dem, som har boet der i kortere tid. En anden mulig forskel

består i, at RI Aalborg i højere grad bistår i noget af den rådgivning, som CMM ellers står for.

Udover ovenstående er der også forhold, der er ens. Både i København og Aalborg benyttes således

motivation (samtale) tredje mest (København 11 pct., Aalborg 15 pct.), efterfulgt af omsorg/støtte

(telefon) som det fjerdemest hyppige (København 2 pct., Aalborg 1 pct.).

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Som en del af tilbuddet til kvinderne, der er indkvarteret i RI, afholdes der også samtaler med

socialfaglige medarbejdere fra CMM. Samtalerne, som CMM har med kvinderne, handler typisk om

hele deres sagsforløb, kontakt til andre myndigheder eller juridiske aspekter. CMM har afholdt 170

samtaler med kvinderne i København og 27 med kvinderne i Aalborg fra d. 1. januar 2019 frem til marts

2020.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

3. Betydning for kvinderne

I dette kapitel ser vi nærmere på, hvorvidt den spredte indkvarteringsmodel er lykkedes med at skærme

kvinderne fra deres omgivelser, samt, hvorvidt tilbuddet bidrager til at fastholde kvinderne på

krisecentrene.

3.1 Betydningen af at komme væk fra miljøet

Ét væsentligt argument for at implementere den spredte indkvarteringsmodel var, at man med det nye

tilbud i højere grad end før kunne skærme kvinderne. Således var det forventningen, at der ville opstå

mindre negativ gruppedynamik og færre trusler i Aalborg sammenholdt med København. Nærværende

afsnit ser nærmere på dette.

3.1.1 Gruppedynamikker

En generel pointe fra både medarbejdere og kvinder i hhv. København og Aalborg er, at

gruppedynamikken blandt kvinderne vurderes som god begge steder. Oplevelsen er, at kvinderne er

gode til at hjælpe og respektere hinanden samt give plads til andre kvinder, når der er behov for det.

Dog tyder data på, at der i Aalborg er en mere positiv gruppedynamik blandt kvinderne. Årsagen hertil

er, at kvinderne i Aalborg, ifølge medarbejdere fra RI og CMM, ikke har kendskab til hinanden før, de

indkvarteres, mens det omvendte (til tider) kan være tilfældet i København. Sidstnævnte kan være svært

for medarbejderne at vurdere ud fra visitionsskemaet, og kan udgøre et problem, eftersom kvinderne fx

taler om deres bagmænd indbyrdes. Det kan resultere i konflikter og utryghed, og dermed skabe en

negativ gruppedynamik. I Aalborg har man ikke oplevet sådanne konflikter blandt kvinderne. Her opstår

konflikter i stedet typisk i forbindelse med, at kvinderne deler samme værelse, hvilket ifølge

medarbejdere fra RI er naturligt, men forekommer ret sjældent. Medarbejderne fortæller desuden, at der

er nogle af de indkvarterede kvinder i Aalborg, som ligefrem er blevet veninder

–

dog er det generelle

billede, at det er mere overfladiske og formelle relationer, hvilket medarbejderne i København kan nikke

genkendende til.

3.1.2 Trusler og sikkerhed

Kigger man på trusselsbilledet, er det generelle billede, at der stort set ingen fysiske trusler er i Aalborg.

Det hænger sammen med, at medarbejdere i RI vurderer, at adressen i Aalborg, sammenholdt med

adressen i København, er hemmelig i miljøet:

I København er der mange bagmænd, der efterhånden ved, hvor krisecenteret er. Det er et større og

sværere skridt i Aalborg at komme tilbage til miljøet. Jeg synes, man er mere beskyttet.

(Medarbejder, CMM)

De indkvarterede kvinder i Aalborg kan ligeledes nikke genkendende til ovenstående. Begge kvinder,

som boede i krisecenteret ved evalueringstidspunktet, oplyser, at de foretrækker at være i Aalborg frem

for København:

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Jeg vil ikke være tæt på dem (medlemmer af prostitutionsmiljøet). Jeg vil ikke tilbage til gaden, og

måske siger de, at jeg skal gå tilbage på gaden. Jeg vil ikke være tæt på dem. (Kvinde, Aalborg)

I starten var det svært, men nu kan jeg godt lide det her. Jeg vil gerne blive her. Det er bedre i

Aalborg end i København. Hvis jeg er i København, er jeg bange for at møde bestemte mennesker,

men i Aalborg er jeg mere afslappet. (Anden kvinde, Aalborg)

Kvindernes bekymring for at være i København bunder i en frygt for deres egen sikkerhed, fordi de i

København vil være tættere på deres bagmænd og deres gamle netværk. Grundet lignende

sikkerhedsmæssige bekymringer valgte man eksempelvis at flytte en kvinde fra København til Aalborg,

da hun var forbundet til et yderst voldeligt minoritetsmiljø. En enkelt kvinde er blevet flyttet den anden

vej. Det skete, fordi hun havde fortalt sin bagmand, hvor hun opholdt sig henne, hvilket er problematisk,

da der ikke altid er døgnbemanding på krisecenteret i Aalborg.

Det mindre omfang af døgnbemanding betyder dog ikke, at kvinderne føler sig mere utrygge. Kvinderne

og medarbejderne fortæller nemlig, at førstnævnte altid kan ringe til lederen i de timer, hvor der ikke er

bemanding (nat og weekender), hvis de føler sig utrygge. Det tætte forhold til medarbejderne, som

kvinderne i Aalborg oplever, hænger sammen med stedets størrelse og bidrager til, at de føler en vis

nærhed, som betyder, at de også føler sig sikre, når de færdes i krisecenteret.

Selvom kvinderne i Aalborg ikke modtager fysiske trusler, forholder det sig anderledes med de digitale.

Data viser, at de indkvarterede kvinder modtager trusler på nettet fra både deres bagmænd og/eller deres

familier i hjemlandet, som presser dem af økonomiske årsager. De digitale trusler i Aalborg adskiller

sig ikke fra dét, kvinderne i København oplever, og det er generelt en faktor, man ikke kan forhindre

ved at ændre placeringen af indkvarteringsstedet.

3.1.3 Kvindernes trivsel

Det er et mål i indsatsen at øge kvindernes trivsel. Det kan øge trivslen, hvis krisecentret opleves mere

trygt og sikkert og der er færre konflikter mellem kvinderne. Vi har ikke data på om trivslen har ændret

sig med den spredte indkvarteringsmodel, og der er heller ikke lavet deciderede trivselsmålinger. I dette

afsnit præsenteres RI’s generelle

data vedrørende kvindernes udvikling som en mere generel indikator

på om det lykkes at hjælpe kvinderne. Til sidst i afsnittet præsenteres konklusioner om kvindernes trivsel

på baggrund af interviewene.

RI har udviklet en metode til at følge kvindernes udvikling, hvor medarbejderne løbende vurderer

kvindernes status inden for følgende ni indsatsområder: Misbrug, fysisk sundhed, bolig, psykiske

lidelser, prostitution, økonomi, netværk, beskæftigelse og vold

Medarbejderne i RI vurderer kvinderne på en skala med ti trin:

•

1-3 indikerer, at kvinden er i en fase, hvor det handler om overlevelse

•

4-7 afspejler, at kvinden skal have hjælp til stabilisering

Se bilag B for uddybning af indsatsområderne

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

•

8-10 vidner om, at kvinden er i en udvikling mod integration i det øvrige samfund.

Figur 4 herunder viser kvindernes udvikling (progression, status quo og regression) i henhold til de ni

indsatsområder. Figuren viser data fra de kvinder, for hvem der findes en sidste måling i 2019, og som

havde mindst to målinger på samme indsatsområde. Startmålingen kan være lavet tidligere end 2019.

Det skal påpeges at datagrundlaget er relativt spinkelt og at det er forskelligt hvor mange kvinder der er

vurderet på hvert område. Derfor skal tallene alene ses som en indikation. Desuden bør det bemærkes,

at det ikke har været muligt at adskille data fra København og Aalborg, hvorfor figuren viser data for

alle kvinder i RI.

Figur 4: Kvindernes udvikling fra første til seneste måling fordelt på indsatsområder i RI, 2019

Kilde: Reden International. Note: Vold (n=15), beskæftigelse (n=40), netværk (n=72), økonomi (n=25), prostitution (n=33),

psykiske lidelser (n=22), bolig (n=68), fysisk sundhed (n=241) samt misbrug (n=7).

Som det fremgår af figur 4 herover, udvikler en stor del af kvinderne sig positivt på alle områder. De tre

områder, hvor flest kvinder har rykket sig positivt, er økonomi (72 pct.), psykiske lidelser (59 pct.) samt

vold (53 pct.). Omvendt er de tre områder, hvor flest kvinder er gået tilbage, hhv. netværk (43 pct.),

prostitution (42 pct.) samt bolig (35 pct.).

Kigger man på den gennemsnitlige udvikling for de ni indsatsområder, som er visualiseret i figur 5

herunder, ser det overordnet set positivt ud. I figuren er kvindernes gennemsnitlige udvikling på 10-

trinsskalaen vist.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Figur 5: Kvindernes gennemsnitlige udvikling inden for de ni indsatsområder i 2019

Kilde: Reden International. Note: Vold (n=15), beskæftigelse (n=40), netværk (n=72), økonomi (n=25), prostitution (n=33),

psykiske lidelser (n=22), bolig (n=68), fysisk sundhed (n=241) samt misbrug (n=7).

Figur 5 viser, at der er en gennemsnitlig fremgang på alle indsatsområderne på nær netværk og

prostitution. Den største gennemsnitlige fremgang finder man i forhold til psykiske lidelser, som er gået

frem med 1,50 point og økonomi, der er forbedret med 1,44 på 10-trinsskaleen nævnt ovenfor. Det er

evaluators erfaring, at det for meget udsatte grupper kan være meget svært at opnå målbare fremskridt,

hvorfor disse ændringer vurderes som markante, selv om de er små.

Slutteligt viser figuren, at der er sket en gennemsnitlig nedgang i forhold til netværk, som er gået 0,49

point tilbage. Også i henhold til prostitution har kvinderne i gennemsnit oplevet en lille tilbagegang

–

dog kun 0,09 point.

Igen skal det pointeres at ovenstående bygger på et lille datagrundlag, samt at kvindernes status er

vurderet af medarbejderne og ikke af kvinderne selv.

De kvalitative interviews understøtter billedet af, at kvindernes trivsel udvikles i RI. De fire kvinder, vi

har interviewet, giver udtryk for, at de er glade for at være i RI og grundlæggende trives i deres hverdag:

Det føles som et hjem. Det gør mig mere tryg og glad. (Kvinde, København)

Før græd jeg altid, nu ser jeg en stor forskel. Jeg føler mig hjemme her. Jeg er gladere. (Kvinde,

Aalborg)

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Overordnet tegner ovenstående et billede af, at

RI’s

indkvarteringstilbud forbedrer livskvaliteten og

trivslen for de indkvarterede kvinder på en række parametre, herunder specifikt i henhold til vold,

beskæftigelse, økonomi, psykiske lidelser, bolig, fysisk sundhed og misbrug.

3.2 Fastholdelse af kvinderne

Som tidligere nævnt var et af målene med etableringen af den spredte indkvarteringsmodel, at færre

kvinder skulle forlade krisecenteret efter kort tid. Nærværende afsnit går i dybden med dette og

undersøger via data omkring kvindernes opholdslængde og årsager til udskrivninger, hvorvidt det med

det nye tilbud er lykkedes at fastholde flere af kvinderne. Det skal bemærkes at datagrundlaget bygger

på relativt få ophold, hvorfor analyserne må ses som foreløbige og tages med forbehold.

I figur 6 herunder ses en oversigt over det gennemsnitlige antal dage, kvinderne er indkvarteret i hhv.

København og Aalborg i 2019. Figuren viser, at den gennemsnitlige opholdslængde er faldet fra 2018

til 2019. Der ses desuden en tydelig forskel mellem de to afdelinger af RI. Den gennemsnitlige

opholdslængde for kvinderne i København er 40,5 dag, mens kvinderne i Aalborg omvendt opholder sig

på krisecenteret i gennemsnitlig 69,1 dag. Forskellen i tallene hænger formentlig sammen med den

indkvarterede kvinde med et barn, som har en verserende asylsag, og derfor har opholdt sig på

krisecenteret i over ét år, hvilket trækker gennemsnittet betydeligt op.

Figur 6: Kvindernes gennemsnitlige opholdslængde målt i antal dage

69,1

45,5

40,5

Total (2018)

Total (2019)

Kbh (2019)

Aal (2019)

Kilde: Reden International. Note: Data fra 2018 (total) er kun gældende for København, mens data fra 2019 (total) rummer

både København og Aalborg.

Tallene fra 2019 viser, at kvinderne i både København og Aalborg i gennemsnit opholder sig længere

på krisecentrene end de 30 dage, der omtales som ”refleksionsperioden”.

Efter de første 30 dages refleksionsperiode er der mulighed for forlængelse i samlet op til 120 dage, hvis

kvinden samarbejder om at vende tilbage til sit hjemland. Som figur 7 og 8 viser herunder, er RI

København og Aalborg lykkedes godt med at bistå med sidstnævnte. 62 pct.

af udskrivningerne i

København skyldes, at kvinden enten er rejst tilbage til sit hjemland eller indgået en aftale om forberedt

hjemsendelse, mens tallet for Aalborg er 57 pct. Dette er relativt højt sammenlignet med fx data fra

Kategorierne

”udrejst på egen hånd”, ”hjemrejst med støtte fra CMM/RI/Øvrige” og ”forberedt

hjemsendelse/AVR”

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Socialstyrelsen i 2017, hvor tallet var 51 pct.

Tallet er dog ikke helt sammenlignelige, men det peger

på, at relativt mange har taget imod tilbuddene om hjemsendelse i den seneste periode.

Figur 71: Udskrivningsårsager København 2019

Kilde: Reden International, (n = 35). Note: Tallene angiver antallet af kvinder, der er blevet udskrevet fra krisecenteret. Der

tages forbehold for, at der kan være kvinder, som ikke er blevet registreret.

Forkortelsen ”AVR” dækker over ”Assisted

Voluntary Return”,

hvor der ydes hjælp til en frivillig hjemsendelse. Forkortelsen ”NUC” står for Rigspolitiets Nationale

Udlændingecenter.

Figur 8: Udskrivningsårsager Aalborg 2019

29%

14%

Forladt KC

Udrejst

på egen hånd

Hjemrejst med

Overflyttet

støtte fra

til asylsystemet

CMM/RI/Øvrige

Forberedt

hjemsendelse

/AVR

Sendt hjem via

NUC

Andet

Kilde: Reden International, (n=7). Note: Tallene angiver antallet af kvinder, der er blevet udskrevet fra krisecenteret. Der

tages forbehold for, at der kan være kvinder, som ikke er blevet registreret.

Meget tyder på, at fastholdelsen indtil hjemsendelse primært hænger sammen med ændringen i

sammensætningen af målgruppen, som nu rummer langt flere thailandske kvinder end nigerianske:

Socialstyrelsen, 2017: Statistik 2017 - Ofre for Menneskehandel i Danmark.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Modsat de thailandske kvinder, er de nigerianske kvinder nemlig gennemsnitligt mindre motiverede for

at rejse hjem, da de ofte har investeret mere i rejsen, har større gæld til bagmændene i både Europa og

hjemlandet, oplever større pres fra familien, samt har ringere muligheder i hjemlandet (se afsnit 5.1.2.).

Herudover peger data på, at de ansatte i RI spiller en rolle for kvindernes fastholdelse: Kvinderne

udtrykker generelt, at de er meget glade for den hjælp, de modtager af RI’s medarbejdere:

De er bare så søde, og de vil gerne høre, hvordan man har det. Jeg har aldrig mødt nogen, der er så

søde (…). De er så rare, når de kommer her og tager tid væk fra deres familier for at være sammen

med os. Jeg vil gerne være mere som dem. (Kvinde, Aalborg)

Figur 7 og 8 viser dog også, at der stadigvæk er kvinder, som forlader krisecentrene:

Vi har haft to, der forlod krisecenteret før tid. Det var to unge kvinder, der havde travlt med at komme

ud og tjene penge til bagmændene. De havde ikke motivationen til at være her. Den ene kvinde var her

i ni timer. En anden havde vi boende her rimelig længe, vi var i gang med at forberede hjemsendelse.

Vi havde købt kuffert og afskedsgaver, men så smuttede hun lige pludselig en nat. Vi har intet hørt fra

hende. Hun var omkring 18 år. (Leder, Aalborg)

Ovenstående pointe går igen i flere af de andre interview, hvor det påpeges, at kvindernes motivation er

afgørende for, hvorvidt de bliver i tilbuddet. Kvindernes samlede situation kan dog gøre det umuligt

reelt at arbejde med motivationen for hjemrejse. Nogle kvinder er for eksempel lige ankommet til

Danmark efter en lang og farefuld rejse og er nu fulde af håb og med stor gæld. De er måske blevet taget

i en politirazzia og har derfor ikke selv valgt at komme til RI. De bliver måske udsat for trusler fra

bagmænd og pres fra hjemlandet. I de tilfælde er det meget vanskeligt at motivere kvinderne til at blive

i indsatsen og samarbejde om hjemsendelse. I og med at sammensætningen af målgruppen i dag (2020)

i højere grad består af thailandske kvinder som, har en anden tilgang til at få hjælp sammenholdt med

de nigerianske kvinder (se også afsnit 5.1), er tilbuddene under handlingsplanen blevet mere attraktive

og der kan således arbejdes mere målrettet med motivationen.

Sammenfattende viser nærværende afsnit således, at kvinderne i gennemsnit opholder sig længere på

krisecentrene end de første 30 dages refleksionsperiode, men at den gennemsnitlige opholdslængde er

faldet fra 2018 til 2019. Slutteligt viser afsnittet, at der stadigvæk er kvinder, som forlader krisecentrene,

men at RI har bistået med at motivere over halvdelen af de indkvarterede kvinder til at vende hjem til

deres hjemland og starte deres liv på ny.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

4. Administrative konsekvenser

Den nye indkvarteringsmodel har medført en række administrative konsekvenser. I evalueringen er der

fokus på dels brugen af alternative indkvarteringspladser og dels de økonomiske konsekvenser af den

nye indkvarteringsmodel.

4.1 Brug af alternative indkvarteringspladser

Forventningen i forbindelse med etableringen af den spredte indkvarteringsmodel var, at tilbuddet ville

blive mere fleksibelt og at man, som konsekvens heraf, ville opleve et fald i brugen af alternative

indkvarteringspladser (eksempelvis herberg, §-109 tilbud, hoteller m.m.). Det skyldes, at den spredte

model giver flere forskellige muligheder for indkvartering.

4.1.1 Visitationskriterier

Tilbuddene i Aalborg og København er grundlæggende ens i forhold til normering, metoder osv. På den

baggrund er visitationskriterierne primært ens og dækker kvinder og transpersoner, som er blevet

vurderet handlet af Udlændingestyrelsen eller CMM, samt personer hvor der kan være indikatorer på

menneskehandel og derfor skal udredes under deres ophold på krisecentret. RI kan derudover ikke

rumme personer med svære psykiske vanskeligheder (for eksempel aktive selvmordstanker) eller

ubehandlet misbrug med den gældende normering og fysiske rammer.

De to steder har nogle forskelle, som giver mulighed for, at tilbuddene kan supplere hinanden, så nogle

kvinder kan visiteres til Aalborg, selv om de ikke kan visiteres til København

–

og omvendt:

•

Fysiske rammer:

Aalborg er mindre, dvs. der er mere ro på stedet. Der kan tilbydes eneværelse.

Geografi og sikkerhed:

Det kan være en fordel, at kvinderne skilles fra andre kvinder, som de

kender eller fra deres netværk. Krisecentret i Aalborg er ubemandet om aftenen, om natten og

enkelte tidspunkter i weekenden, hvorfor kvinder med et udtalt beskyttelsesbehov ikke kan

indkvarteres på krisecentret. Ligeledes skal kvinderne være i stand til at klare sig uden personale

i disse tidsrum. I starten af en kvindes indskrivning, sættes der en nattevagt ind i en periode.

Krisecentret i København har døgndækning, som sker via samarbejde med KFUKs Sociale

Arbejdes Krisecenter.

4.1.2 Anvendelse af alternative indkvarteringspladser i perioden

I dette afsnit ser vi nærmere på, hvordan det reelt er gået med anvendelsen af alternative

indkvarteringspladser ved at sammenligne data fra 2018 (før ændringen i indkvarteringsmodel) med

2019 og 2020 (efter ændringen).

Der kan være flere grunde til at anvende alternative indkvarteringspladser. Det kan enten ske, fordi der

ikke er plads i RI’s krisecentre,

eller der kan være andre behov, som gør, at kvinden bør indkvarteres et

andet sted

–

det kan for eksempel være omfattende misbrug eller alvorlige psykiske problemer. Ofre

med ulovligt ophold, herunder ofre med verserende asylsager, er under Udlændingestyrelsens

forsørgelse og kan som udgangspunkt indkvarteres i asylsystemet, hvorfor dette ikke anses for

alternative indkvarteringspladser, da det ikke medfører øgede omkostninger for CMM.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Data for de tre år viser, at antallet af alternative indkvarteringspladser er steget lidt fra 2018 til 2019 (se

figur 9 herunder). I figuren kan man se, at der i 2018 var otte kvinder indkvarteret på alternative

indkvarteringspladser, mens tallet for 2019 var 10 kvinder. Den procentvise forskel vidner om, at der er

tale om en lille stigning i brugen af alternative indkvarteringspladser: Således var 22 pct. af kvinderne

indkvarteret på alternative pladser i 2018, mens det i 2019 var 24 pct. af kvinderne, der var indkvarteret

uden for RI’s krisecentre. Kigger man dernæst på 2020 viser figuren, at der er sket en større stigning i

brugen af alternative pladser fra hhv. otte og 10 i de to foregående år til 15 i de første fem måneder af

indeværende år. I og med at figuren kun viser data fra de første måneder af 2020, vurderes det, at der er

tale om en betydelig stigning i brugen af alternative indkvarteringspladser. En pointe, der ligeledes går

igen i de kvalitative interview.

Figur 9: Antal af indkvarterede kvinder på alternative indkvarteringspladser

Kilde: CMM. Note: Opgørelsen er foretaget manuelt af CMM. Der bør tages højde for mindre uoverensstemmelser. Data i

figuren omhandler kvinder og transpersoner over 18 år, som vurderes handlede og som er placeret på alternativ indkvartering.

Vi har ikke data på hvor mange kvinder der er i alt i 2020, kun antallet af kvinder, som er på alternative indkvarteringspladser.

Figur 10 herunder viser antallet af døgn på alternative indkvarteringspladser i henholdsvis 2018 og 2019

samt hvilken type pladser, der er tale om. Det ses, at der er anvendt en del flere døgn i alt i 2019

sammenlignet med 2018. Der er anvendt færre døgnpladser på LOKK krisecentre, men flere på et

herberg og på øvrige pladser, som dækker over hotel og privat indkvartering. Der er ikke tal med for

2020 i figuren, men vi har fået oplyst, at der i de første fem måneder af 2020 var 445 døgn på alternative

indkvarteringspladser, hvilket afspejler en fortsat stigning, når man tager højde for, at det kun drejer sig

om en del af året.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Figur 10: Antallet af døgn på alternative indkvarteringspladser

Kilde: CMM.

Samlet set peger analysen på, at brugen af alternativ indkvartering er steget fra 2018-2019, mens der ses

en yderligere stigning i 2020.

Et forhold som fremmer, at alternativ indkvartering anvendes i mindre grad end det ellers ville, er, at

implementeringen af den spredte indkvarteringsmodel gør det muligt at udvide

RI’s

tilbud til kvinderne.

For eksempel har CMM indgået en særaftale med RI Aalborg, der handler om, at krisecenteret kan få

lov at indkvartere kvinder med børn:

Der har været et lille barn indkvarteret i Aalborg

–

det har vi været utrolig glade for. Jeg tænker ikke,

det havde været en mulighed i København. (Leder, CMM)

Den spredte indkvarteringsmodel har muliggjort at man kunne lave en særaftale om denne kvinde i RI

Aalborg. Alternativt skulle ville hun højst sandsynligt forblive indkvarteret på asylcenteret med sit barn,

fordi RI København ikke kan rumme denne målgruppe. Med tilbuddet i Aalborg åbner man således op

for, at denne sårbare målgruppe i særlige tilfælde får en socialfaglig indsats på indkvarteringsstedet, som

har mere fokus på det enkelte individ og vedkommendes trivsel, end der kan tilbydes i asylsystemet.

Andre forhold kan som nævnt være, at sikkerhedssituationen gør det muligt at indkvartere en kvinde i

Aalborg, som ikke kunne være i København og omvendt. Dertil kommer, at der er kvinder, som ikke

kan rumme indkvartering på dobbeltværelse, som der tilbydes i København

–

f.eks. hvis de er meget

psykisk belastede.

Et forhold, som gør at brugen af alternative indkvarteringspladser alligevel er steget, er, at det samlede

antal pladser i RI er faldet fra 12 til 9 i forbindelse med omlægningen. Dermed har der ved flere

lejligheder manglet pladser i RI (se afsnit 2.2.). RI og CMM oplever derfor stadigvæk et behov for at

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

anvende alternative indkvarteringspladser, og dette behov er blevet større i 2020, som forklares af en

medarbejder i CMM:

De sidste måneder (vinter 2020) har vi ikke haft pladser nok. Vi har folk indkvarteret på alternative

pladser. Det er ikke blevet mindre de sidste par måneder med alternative pladser, det er faktisk blevet

mere. (Medarbejder, CMM)

Ovenstående udtalelse stemmer overens med data i figur 9, som viser, at der i de første måneder af 2020

har været behov for at indkvartere 15 kvinder på alternative pladser. Pointerne her hænger desuden

sammen med de tendenser, som figur 2 i afsnit 2.2. viser: Nemlig, at der i de første måneder af 2020 har

været flere døgn med overbelægning, herunder særligt i Aalborg, hvor der fra 1. januar til og med d. 31.

maj 2020 har været 101 døgn med overbelægning. Det svarer til 66 pct. af hele perioden. Behovet for at

anvende alternative indkvarteringspladser i det første halvår af 2020 er dermed ikke blevet mindre.

De alternative indkvarteringspladser er ikke specialiserede i forhold til handlede kvinder på samme

måde, som den socialfaglige støtte på RI er. Samtidig er det dyrere for CMM at anvende de alternative

pladser end pladserne i RI’s krisecentre

, og alternativ indkvartering har dermed medført øgede

omkostninger til indkvartering i CMM, hvilket lægger et pres på deres samlede økonomi. I forlængelse

af dette pointerer både medarbejdere fra CMM og RI, at der derfor er et stort behov for at oprette flere

indkvarteringspladser i de eksisterende afdelinger eller etablere helt nye indkvarteringssteder.

4.2 Implementering

–

øgede omkostninger på grund af omlægningen

Beslutningen om at ændre indkvarteringsmodellen gav anledning til store ændringer i

RI’s

organisering.

Der skulle startes en ny afdeling op med samme tilbud, målgruppe mv. som i København.

Der var op til beslutningen en periode med usikkerhed, og efter afgørelsen en periode præget af travlhed.

Det har også været nødvendigt at fyre medarbejdere i København, da antallet af pladser faldt drastisk.

Samtidig skulle drift og økonomi deles op på to steder, og de nye pladser skulle etableres, herunder

lokaler, opkvalificering, nye samarbejdsaftaler mv.

Der findes ikke opgørelser over det ressourceforbrug, der er anvendt i omlægningen, men lederen i RI

fortæller, at der var en høj intensitet i starten af omlægningen, og at det har krævet mange møder,

tilstedeværelse og telefonsamtaler. Implementeringen har således taget meget tid for ledelsen både i

København og Aalborg. Det skal samtidigt bemærkes, at der ikke var afsat midler til implementering og

etablering af det nye tilbud.

Der er enighed om, at implementeringen

–

på trods af de nævnte udfordringer

–

er gået godt. Der er

således nu etableret et tilbud, som er relativt selvkørende, og hvor de nødvendige samarbejdsaftaler i

Aalborg er etableret.

Ifølge en ny rapport fra 2019 (SAMFUNDSØKONOMISKE OMKOSTNINGER VED VOLD, Det

Kriminalpræventive råd og Rambøll Consulting) er den gennemsnitlige takst for kvindekrisecentre 1.850 kr. pr

døgn. Afhængig af udregningsmetode koster priserne på Reden mellem 700 og 1.340 kr. pr. døgn)

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

4.3 Økonomiske konsekvenser ved omlægningen

Det er begrænset, hvad der findes af data om de økonomiske konsekvenser ved den spredte

indkvarteringsmodel.

I dette afsnit kommer vi ind på, hvilken betydning omlægningen har haft for de

ressourcer, der anvendes til indsatsen af hhv. CMM og RI.

De økonomiske konsekvenser i forbindelse med CMM’s rådgivning var et opmærksomhedspunkt i

forbindelse med omlægningen. CMM har ikke medarbejdere i Aalborg, og det er dermed de

socialfaglige medarbejdere i Århus, som varetager rådgivningen af kvinderne i Aalborg. Dette fører til

en længere transporttid end før, hvor alle kvinder blev rådgivet af CMM’s socialfaglige medarbejdere i

København.

Der findes ikke historiske data for tidsforbruget til samtaler. Vi kan dermed ikke sige, om tidsforbruget

(og dermed omkostningerne) er steget eller faldet

–

og hvor meget.

Tabellen nedenfor viser antallet af samtaler i henholdsvis København og Aalborg, og hvor lang tid

CMM’s medarbejderne har anvendt inkl. transport. Der skal dog gøres opmærksom på, at der er tale om

anslået tidsforbrug i København, hvorfor tallene er usikre. Men der ses et mønster af, at der anvendes

mere tid pr. samtale i Aalborg, hvilket antagelig skyldes transporttiden.

Rådgivning CMM

Antal samtaler

Antal timer (inkl. transport)

Timer pr. samtale

København Aalborg

170

425

135

2,5

At der er øget transporttid forbundet med samtalerne i Aalborg, bekræftes af medarbejderne. Men

samtidig gøres der tiltag for at minimere denne udfordring:

•

Der planlægges flere samtaler på samme dag for at bruge tiden effektivt

RI Aalborgs medarbejder er med til samtalerne og kan dermed følge op, hvilket gør samtalerne

mere effektive

Når man ser på, hvor mange samtaler CMM har afholdt i forhold til, hvor mange pladser der er i

henholdsvis Aalborg og København, ses det, at der er stor forskel mellem krisecentrene. Der afholdes

væsentligt flere samtaler i København, hvilket kan ses i figur 11 nedenfor. Det ses, at der er afholdt 24,3

samtaler i København for hver af de syv pladser i perioden fra januar 2019 til marts 2020. Det tilsvarende

tal for Aalborg er 13,5. Hvis der tages højde for, at belægningen har været højere i Aalborg, bliver

forskellen større, og hvis der tages højde for antallet af forskellige kvinder i Aalborg, bliver forskellen

mindre.

CMM har oplyst, at de har data over økonomiske konsekvenser ved den stigning i omfanget af alternativ

indkvartering, der er sket i 2020, men det indgår ikke i nærværende evaluering

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Figur 11: Samtaler med CMM pr. plads i henholdsvis København og Aalborg fra januar 2019 til marts 2020

Kilde: CMM.

Det tætte samarbejde mellem CMM og RI Aalborg (som beskrevet i afsnit 2.1.3) samt det faktum, at en

enkelt kvinde har været indkvarteret i mere end et år, har betydning for, at CMM afholder relativt færre

samtaler i Aalborg. Eksempelvis er den omtalte kvinde herover asylansøger, hvilket betyder, at det ikke

har været relevant for CMM at holde samtaler med kvinden om forberedt hjemsendelse før, asylsagen

var afgjort. Både CMM og RI beskriver, at medarbejdere i krisecenteret i Aalborg nogle gange tager

opgaver, som aflaster CMM. Det kan for eksempel være at færdiggøre udfyldelsen af et skema med

kvinden eller at tage med til et møde med en advokat:

Grunden til, at det ikke er blevet så svært, som vi frygtede, er, at vi har sådan et godt samarbejde med

dem i Aalborg. De løser nogle af de opgaver, som vi ellers ville lave

–

der er de meget hjælpsomme og

dygtige. (Leder, CMM)

Udover at det sparer ressourcer, anfører

RI’s

medarbejdere, at det kan give god socialfaglig mening, at

flere opgaver varetages af RI, fordi de kender kvinderne bedst.

Også i København er medarbejderne fra RI oftest med til samtalerne med CMM og kan følge op, men

det sker ikke i samme omfang som i Aalborg. Dette billede bekræftes også i registreringerne af

RI’s

rådgivninger, hvor det ses, at der foretages relativt mange i Aalborg i forhold til, at der kun er to pladser

(se figur 3 i afsnit 2.3). Samarbejdet og rollefordelingen mellem CMM og RI fungerer således lidt

forskelligt i de to byer.

Hvis man sammenholder antallet af samtaler med tidsforbrug pr. samtale, hvilket kan ses i nedenstående

figur 12, så er det nogenlunde samme tid, der anvendes i forhold til antallet af pladser i de to byer. I

København er det 60,7 timer pr. plads, der anvendes, mens det i Aalborg er 67,5 timer. Da tallene er

usikre og desuden svære at sammenligne, da de bygger på et spinkelt datagrundlag (særligt rådgivning

ifm. de to pladser i Aalborg kan være meget afhængig af, hvem der tilfældigvis bor der i perioden), må

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

det konkluderes, at der ikke er sket

en mærkbar ændring i CMM’s omkostninger forbundet med

omlægningen.

Figur 12: Timer til samtaler pr. plads i hhv. København og Aalborg fra januar 2019 til marts 2020

Kilde: CMM.

For RI har den spredte indkvarteringsmodel ført til, at der nu er to økonomier, to ledelser osv. Der er

nogle faste udgifter i København, som ikke er faldet ved omlægningen. Derfor er der i den spredte

indkvarteringsmodel kun ni pladser, hvor der med samme økonomi kunne have været ti, hvis de var

samlet. Derudover fortæller lederen af RI, at det er marginalt, hvad de har af meromkostninger ift. den

daglige drift af den nye model, nu hvor den

er velimplementeret. Hun forklarer, at ”det

skyldes, at vi

har en uformel organisation. Vi kan gøre tingene rimelig flydende og u-bureaukratisk.”

Fælles for både RI og CMM er, at de har formået at finde nogle løsninger, der gør, at driften af den

spredte indkvarteringsmodel kan fungere økonomisk. Den økonomiske ramme gav mulighed for enten

ti pladser i København eller ni i en spredt model.

Dermed er ”prisen” for en geografisk spredt model

altså én krisecenterplads.

RI og CMM er udfordrede på antallet af pladser, og dertil kommer, at alternative indkvarteringspladser

er dyrere end de faste pladser i RI. Mere om de alternative indkvarteringspladser kan læses i afsnit 4.1.

Både CMM og RI gør desuden opmærksom på, at den ændrede sammensætning af de indkvarterede

kvinder særligt i forhold til nationalitet og motivation (hvilket beskrives i afsnit 5.1) med flere

thailandske kvinder udfordrer dem økonomisk, da disse kvinder ofte ikke taler engelsk, og der derfor er

brug for meget tolkebistand.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

5. Kontekstfaktorer

Der er en lang række kontekstfaktorer, som har betydning for, hvor godt indsatsen lykkes. Vi har i denne

midtvejsevaluering primært fokus på målgruppen, da denne vurderes at have afgørende betydning for

indsatsen. Derudover berører vi holdningen til modellen blandt medarbejdere i RI og CMM, de

geografiske forskelle samt det faktum, at der er færre pladser generelt end tidligere.

5.1 En dynamisk målgruppe

Sammensætningen af kvinderne i

RI’s

krisecentertilbud til ofre for menneskehandel har ændret sig

betydeligt efter, det nye indkvarteringstilbud i Aalborg er blevet implementeret. Der er særligt tale om

en ændring i de indkvarterede kvinders nationalitet, som ikke skyldes det nye indkvarteringstilbud, men

i højere grad andre forhold såsom politiets ændrede fokus på området.

5.1.1 Sammensætningen af kvinderne før implementeringen af den spredte

indkvarteringsmodel

Før implementeringen af den spredte indkvarteringsmodel bestod målgruppen overvejende af kvinder

fra Nigeria. Medarbejderne fra RI peger på, at dette har været en udfordring, eftersom disse kvinder

typisk er svære at fastholde i tilbuddet, fordi de oftest mangler motivationen til at blive hjulpet ud af

deres situation. Ifølge RI-medarbejderne skyldes det bl.a., at mange nigerianske kvinder i høj grad selv

er agenter i deres handelshistorier; oftest har kvinderne aktivt selv ønsket at tage afsted og samtidigt

taget initiativ til at låne penge til rejsen. For nogen kan det få den konsekvens, at det ender ud i

menneskehandel. Derudover er det også karakteristisk for de nigerianske kvinder, at religiøse forhold

og ritualer fastholder dem i prostitution, hvilket tilsammen har været udfordrende og hæmmende for

RI’s

tilbud. CMM påpeger i forlængelse heraf, at der dog også er nigerianske kvindelige ofre for

menneskehandel, som er motiverede for og samarbejdsvillige omkring forberedte hjemsendelser.

5.1.2 Sammensætningen af kvinderne efter implementeringen af den spredte

indkvarteringsmodel

Efter implementeringen af indkvarteringsmodellen i Aalborg har man i RI og CMM oplevet, at antallet

af nigerianske kvinder på krisecentrene er faldet, mens antallet af kvinder med andre nationaliteter er

steget. I Aalborg har man således haft indkvarteret kvinder fra bl.a. Sydamerika og Østeuropa og

forskellige afrikanske lande, mens man i København har haft en stor andel af thailandske kvinder

indkvarteret det seneste år. Særligt i RI København oplever personalet, at ændringerne i kvindernes

nationalitet har haft en betydning for fastholdelsen af kvinderne på krisecentrene:

Vi har haft en del kvinder fra Thailand, der har været glade for tilbuddet, men de har en hel anden

profil end de nigerianske kvinder. Kvinderne fra Thailand er meget modtagelige, fordi deres

handelshistorier er anderledes: Den måde, de handles på, trusselsituationen osv. Det er mere

klassiske menneskehandel-cases (…). Hvis de samles op af politiet og tilbydes at blive sendt hjem

under ordnede forhold, så er det en helt anden historie. (Leder, RI)

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Ændringerne i sammensætningen det seneste års tid skyldes ifølge medarbejdere fra RI ikke ændringer

i gadebilledet, men derimod bl.a. politiets skiftende fokus, hvilket særligt påvirker de thailandske

kvinder:

De thailandske kvinder holder til på klinikker, som typisk har åbent i dagtimerne, hvor der er flere

ressourcer for politiet at gøre godt med (…). Derudover bruger de thailandske kvinder også meget

annoncer på nettet, hvorfor de er nemmere at finde sammenlignet med de nigerianske kvinder.

(Politibetjent, København)

Stigningen i antallet af thailandske kvinder på krisecentrene synes at skyldes flere faktorer. CMM

fortæller, at meget tyder på, at der er færre nigerianske kvinder i Danmark i forhold til tidligere. Politiet

har ikke ændret markant på deres praksis, men Københavns Politi fortæller, at de i det seneste års tid

har haft et mindre fokus på Istedgade, hvor de nigerianske kvinder primært arbejder. Samtidig har CMM

og politiet gennem flere år arbejdet på at få identificeret flere thailandske ofre for menneskehandel på

klinikker. Tilsammen tyder noget altså på, at kombinationen af ovenstående har medført dén ændring i

sammensætningen af kvinderne, som medarbejderne i RI og CMM beskriver.

5.1.3 Målgruppens karakteristika

I figur 13 herunder fremgår alderen på de kvinder, der benytter sig af krisecenteret i København. Ud fra

figuren ses det, at størstedelen af kvinderne med kontakt til krisecenteret er i alderskategorien 31-40 år

(37 pct.). Herudover fremgår det af figuren, at de ældste kvinder er mellem 41-50 år (16 pct.), mens kun

7 pct. af kvinderne kan placeres i den yngste alderskategori (18-20 år). Figuren tegner desuden et billede

af, at 78 pct. af kvinderne er mellem 21-40 år, hvilket vidner om, at målgruppen er i den yngre ende af

alderspekteret.

Figur 13: Aldersfordeling af kvinder med kontakt til krisecenteret i København

18-20 år

21-25 år

26-30 år

31-40 år

41-50 år

51-60 år

61-70 år

> 70 år

Fødselsdag

mangler

Kilde: Reden International, (n=46). Note: Data er fra 2019.

I figur 14 herunder fremgår alderen på de kvinder, der omvendt benytter sig af krisecenteret i Aalborg.

Som det ligeledes er tilfældet i København, er størstedelen af kvinderne, der er i kontakt med

krisecenteret i Aalborg, i alderskategorien 31-40 år (56 pct.). Tilsvarende er den ældste i målgruppen

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

mellem 41-50 år, mens den yngste er mellem 18-20 år. Figuren viser herudover, at der i Aalborg er en

mere ligelig fordeling af kvinderne på tværs af de resterende alderskategorier, men at målgruppen

stadigvæk er i den yngre ende af alderspekteret, som det ligeledes er tilfældet i København.

Figur 14: Aldersfordeling af kvinder med kontakt til krisecenteret i Aalborg

61-70 år

> 70 år

18-20 år

21-25 år

26-30 år

31-40 år

41-50 år

51-60 år

Kilde: Reden international, (n=7). Note: Data er fra 2019.

I figur 15 herunder fremgår en oversigt over de prostitutionsformer, som kvinderne i RI København har

været i.

Figur 15: Kvinder fra RI i København og deres benyttede prostitutionsform(er)

Aldrig været i

prostitution

Klinik/massage

Gade (inkl.

rasteplads)

I prostitution, men

kender ikke type

Privat

Escort

Kilde: Reden International. Note: N er ukendt, da det har været muligt at angive mere end én prostitutionsform. Data er fra

2019.

Her er det bemærkelsesværdigt, at klinikker, herunder massageklinikker, er den prostitutionsform, der

er mest anvendt blandt kvinderne i København. Det hænger til dels sammen med billedet af, at politiets

fokus i højere grad er på klinikkerne. I Aalborg er det ligeledes klinikker, som er den mest anvendte

prostitutionsform blandt kvinderne (se figur 16 herunder). Det skal dog bemærkes, at svarkategorierne

er anderledes i denne figur.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Figur 16: Kvinder fra RI Aalborg og deres benyttede prostitutionsform(er)

Klinik/massage

Ved ikke

Escort

Aktivitet ligger 3-12 Aktivitet ligger mere

måneder tilbage i tiden end 2 år tilbage i tiden

(3 og = 12 måneder)

(2 år)

Kilde: Reden international. Note: N er ukendt, da det har været muligt at angive mere end én prostitutionsform. Data er fra

2019.

Et andet karakteristika, som giver et billede af målgruppen, er, hvorvidt kvinderne i hhv. København og

Aalborg har forsørgerpligt over børn. I figur 17 herunder fremgår antallet af kvinder med forsørgerpligt

på krisecenteret i København.

Figur 17: Antal af kvinder med forsørgerpligt i RI København

Kilde: Reden International, (n=27). Data er fra 2019.

Nej

Uoplyst

Som det ses i figuren, har de fleste af kvinderne forsørgerpligt (52 pct.), mens 22 pct. af kvinderne ikke

har. Det bør dog bemærkes, at 26 pct. af de adspurgte kvinder ikke har oplyst, om de har forsørgerpligt

eller ej.

I figur 18 herunder fremgår antallet af kvinder med og uden forsørgerpligt i Aalborg. Som det ses i

figuren, er der en ligelig fordeling af kvinder med og uden forsørgerpligt. Dermed er der en forskel fra

kvinderne i København, hvor størstedelen af disse har forsørgerpligt.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Figur 18: Antal af kvinder med forsørgerpligt i Reden i Aalborg

Kilde: Reden International, (n=8). Data er fra 2019.

Nej

Uoplyst

5.2 Holdninger til modellen

Der har været nogle bekymringer eller forbehold forbundet med beslutningen om den nye

indkvarteringsmodel blandt CMM og RI. Holdningen til modellen har således været et

opmærksomhedspunkt som en mulig kontekstfaktor evaluator har været opmærksom på. Der har dog

fra aktørerne hele tiden været en konstruktiv tilgang til arbejdet med den nye indkvarteringsmodel, og

ved evalueringstidspunktet er den generelle holdning til arbejdet positiv.

Kritikken fra RI handlede i høj grad om beslutningsgrundlaget. Beslutningen skete blandt andet på

baggrund af en ekstern evaluering, der beskrev tilstedeværelsen af negativ social kontrol i RI København

og omfattende trusler rettet mod kvinderne. RI København mente, at fremstillingen af den negative

sociale kontrol var overdrevet, og at truslerne i høj grad var digitale og rettet mod familierne i

hjemlandet, hvilket betød, at det ikke var af væsentlig betydning, om kvinderne opholdt sig i København

eller Aalborg. Desuden var der stor usikkerhed i perioden op til, at beslutningen blev truffet og travlhed

efter. Det blev dog også dengang understreget, at man ikke var uenig i beslutningen som sådan.

CMM’s

forbehold handlede i høj grad om det logistiske, nærmere bestemt om stedet i Aalborg blev for

småt, og om de ville skulle bruge for meget transporttid på at gennemføre rådgivning i Aalborg.

De forbehold, som begge parter havde i starten, kunne gå hen og blive en hæmmende faktor for

implementeringen af den nye model. Det har dog vist sig ikke at være tilfældet. RI har taget ansvaret på

sig og er lykkes med at implementere indsatsen, så der nu er tale om et velfungerende tilbud både i

Aalborg og i København. Samtidig har CMM (sammen med RI Aalborg) fundet løsninger, der har

betydet, at det logistiske lykkes rigtig godt.

Ved evalueringstidspunktet er alle aktører positive overfor den nye indkvarteringsmodel. Som det ses

af nedenstående citater, opfattes det generelt som succesfuldt, at man har fået denne mulighed for at

indkvartere kvinderne i Aalborg med de fordele, som også er nævnt i tidligere kapitler:

Det, der var målet med indkvarteringen i Aalborg, er lykkedes. Logistikken har ikke givet så store

udfordringer, som man kunne have frygtet. (Leder, CMM)

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Jeg synes positivt om modellen. Jeg synes, at det er godt for kvinderne. Det er godt, at man kan flytte

dem rundt, det er godt, at man kan samarbejde med CMM i Aarhus. Det er en fordel for kvinderne at

komme herop; her er ro, de kommer væk fra miljøet i København. (Leder, RI Aalborg)

Den nu positive holdning overfor indkvarteringsmodellen betyder, at holdningen blandt ledere og

medarbejdere ikke længere vurderes til at være et særligt opmærksomhedspunkt ift. resultaterne af den

nye indkvarteringsmodel.

5.3 Geografiske forskelle

De geografiske forskelle mellem de to indkvarteringssteder spiller også en rolle for evalueringens

resultater. Der er lang afstand mellem de to steder, hvilket giver mulighed for, at kvinderne kan komme

langt væk fra deres netværk, hvis det vurderes relevant. Denne mulighed er en central del af den nye

indkvarteringsmodel og er allerede behandlet i afsnit 3.1.3. Derudover er der nogle forhold i hhv.

København og Aalborg, som tilsyneladende har betydning.

Aalborg er en mindre by end København. Det kan være fremmende for indsatsen på mindst to måder.

Den første måde er, at kvinderne har nemmere ved at finde ro, ikke bare på krisecentret, men også i

byen, som de synes, er rar. Det kan selvfølgelig skyldes, at de er væk fra deres netværk, men der er

indikationer i interviewene på, at det også skyldes byens størrelse. Det andet er, at det er nemmere at

etablere samarbejde med kommunen, det lokale politi mv. Der er tale om mindre enheder end i

København, så det opleves som nemmere at komme til at tale med de rette, og der opleves en høj grad

af fleksibilitet. Der er også gode samarbejder i København, men evalueringen peger på, at det kan være

lidt nemmere i Aalborg.

5.4 Færre pladser end tidligere

Det samlede antal pladser er som nævnt skåret ned fra 12 til 9 med mulighed for udvidelse ved

spidsbelastninger. Som nævnt var der, uanset hvad, lagt op til at pladserne skulle reduceres, da det ikke

var muligt at opretholde det samme niveau af pladser inden for de økonomiske rammer, tilbuddet er

underlagt. Reduceringen i antallet af krisecenterpladser har betydning for, om det har kunne lykkes at

mindske brugen af alternative indkvarteringspladser, som allerede beskrevet. Samtidig har det presset

både RI og CMM på økonomien. Dette vurderes som en hæmmende faktor, og flere faste pladser ville

med stor sandsynlighed have positiv betydning for både kvinderne og de administrative konsekvenser,

da data viser, at belægningsprocenten samt antal af døgn med overbelægning er steget betydeligt i

perioden (2018-2020), herunder særligt i Aalborg.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

6. Foreløbig vurdering af den spredte

indkvarteringsmodel

I dette kapitel samles der op på de foregående kapitler, og der gives en foreløbig vurdering af den spredte

indkvarteringsmodel, herunder hvilke forhold der har hæmmet og fremmet resultaterne.

Den nye model har eksisteret i lidt mere end et år. Der er blevet etableret et nyt krisecentertilbud i

Aalborg efter samme skabelon som RI København, dvs. samme normering, metoder mv. Der er

organisatorisk tale om to forskellige enheder, men der foregår koordination og supervision på tværs. Der

er i det nye RI Aalborg etableret et velfungerende samarbejde med CMM, kommune, politi mv.

Tilbuddet er organiseret med en fastansat fuldtidsmedarbejder, faste vikarer og frivillige, og de sikrer

både socialfaglig støtte og aktiviteter, som er relevante for kvinderne

–

på samme måde som i

København. Det er således evaluators vurdering, at tilbuddet er veletableret og fungerer godt.

Der var to primære formål med omlægningen af indkvarteringsmodellen:

1. Betydning for kvinderne: Give mulighed for at skærme kvinderne bedre ved at nogle af

kvinderne indkvarteres i Aalborg. Dermed var håbet at undgå at de forlader krisecentret efter

kort tid.

2. Administrative konsekvenser: Mindske brugen af alternative indkvarteringspladser og undgå

negative økonomiske konsekvenser.

Det første formål ser foreløbig ud til at være lykkedes. Der er enkelte konkrete eksempler på situationer,

hvor kvinder er blevet indkvarteret i hhv. Aalborg eller København, fordi det var mere sikkert for dem.

Samtidig fortæller begge de interviewede kvinder i Aalborg, at de er glade for at være i Aalborg, fordi

de ikke vil være i nærheden af de mennesker, de kender i København. Aktørerne giver udtryk for, at det

er en fordel ved indkvarteringsmodellen, at det giver flere forskellige muligheder for indkvartering.

Skærmningen betyder dog ikke, at kvinderne undgår at modtage trusler. Det sker både i København og

Aalborg, at kvinderne føler sig truet, og at truslerne kan være digitale og rettet mod familien. I de tilfælde

har den spredte indkvarteringsmodel ingen betydning.

Om den øgede skærmning af kvinderne fører til, at færre forlader krisecentret før tid, er svært at sige. I

evalueringsperioden er der relativt mange kvinder, der har været i RI i en periode (refleksions- og

restitutionsperiode) og derefter er blevet hjemsendt med støtte (forberedt hjemsendelse). Dermed ser det

ud til, at flere kvinder tager imod det faste tilbud, som handlingsplanen mod menneskehandel lægger op

til. Dette skyldes dog nok snarere, at der har været en anden sammensætning af kvinder på RI, end der

tidligere har været. Hvor der tidligere næsten kun var kvinder fra Nigeria, er det nu mere varieret og fx

kvinder fra Thailand og Østeuropa fylder mere. Disse kvinder er oftest mere tilbøjelige til at tage imod

tilbuddene og mindre tilbøjelige til hurtigt at forlade krisecentret. Nedenstående to citater fra de centrale

aktører understreger, at det snarere er sammensætningen af kvinderne end tilbuddet, der har ført til bedre

resultater i forhold til at få kvinderne til at blive i tilbuddet:

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for

menneskehandel

Det gode ved at få nogen ind, der passer til tilbuddet, det er, vi kan folde det ud, som den skal. Vi har i

virkeligheden set, hvad den model kan, når det er de rigtige målgrupper. (Leder, RI)

Tilbuddet har ikke ændret sig

–

men målgruppen passer nu godt til tilbuddet. (Leder, CMM)

Det andet formål om at mindske brugen af alternative indkvarteringspladser er ikke lykkedes. I 2019 er

der

–

sammenlignet med året før

–

sket en mindre stigning i anvendelsen af alternative

indkvarteringspladser. Dog bør der tages højde for, at det samlede antal af indkvarteringspladser faldt

samme år fra 12 til de nuværende 9 pladser. Havde der således været tre ekstra pladser i 2019, som det

var tilfældet året før, havde antallet af indkvarterede kvinder på alternative pladser været lavere i 2019,

end det var i 2018. Selvom der under den nye indkvarteringsmodel er anvendt lidt flere alternative

indkvarteringspladser, har spredningen af pladserne medført en højere grad af fleksibilitet, så nogle

kvinder har kunne indkvarteres, som ellers skulle have haft en alternativ plads. Det gælder specifikt en

kvinde med et barn, som, grundet en særaftale, nu kan rummes i Aalborg, men kan også gælde bredere,

da der kan være situationer, hvor kvinden helst skal placeres fysisk væk fra netværket. Kigger man

omvendt på de første måneder af 2020, viser data, at der er sket en større stigning i brugen af alternative

indkvarteringspladser sammenholdt med de to foregående år. CMM oplyser, at dette har været en

udfordring, da det har medført øgede omkostninger til indkvartering, som lægger et pres på CMMs

samlede økonomi.

Det er vigtigt at understrege, at behovet for at bruge alternative indkvarteringspladser hænger tæt

sammen med hvor mange kvinder, der vurderes handlet i perioden, hvilket igen hænger sammen med

politiets praksis og prioritering af området. Hvis der er mange kvinder, er de ni pladser i RI ikke

tilstrækkelige, og der må derfor findes alternative pladser. Belægningen har, særligt i RI Aalborg, været

højere det sidste år end tidligere, og i perioder har dette været en udfordring ifølge aktørerne på området.

Der var bekymring for, at spredningen ville føre til negative økonomiske konsekvenser, særligt i

forbindelse med CMM’s rådgivning. Selvom den geografisk spredte model reelt set har ”kostet”

krisecenterplads, dvs. at der er én mindre plads, end hvis tilbuddet udelukkende havde ligget i

København, er meromkostningerne i forbindelse med den daglige drift ikke blevet væsentlige dyrere.

Det kan i den forbindelse være relevant at diskutere rollefordelingen mellem CMM og RI, da den reelle

rollefordeling ikke altid svarer til den formelle. Vores interviews peger på, at det kan være både

socialfagligt og praktisk/økonomisk relevant, at RI påtager sig flere opgaver, også i relation til

sagsbehandlingen, fx følgeskab til relevante møder.

Opsummerende vurderer vi, at den nye indkvarteringsmodel foreløbig fungerer godt og ser ud til at virke

efter hensigten, dog er behovet for alternativ indkvartering steget, særligt i 2020. Erfaringsgrundlaget er

dog indtil videre beskedent, hvilket blandt andet skyldes, at den ene af to pladser i Aalborg i hele

perioden har været beboet af samme kvinde.

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for menneskehandel

Bilag A: Forandringsteori

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for menneskehandel

Bilag B: Indsatsområder

Indsatsområde

Misbrug

Definition

Handler om alt, der vedrører kvindens misbrugssituation. Det handler om, hvor indgribende misbruget er i kvindens dagligdag og liv samt kvindens motivation og evne til at

arbejde med sit misbrug med henblik på at reducere det. Det gælder misbrug af alle rusmiddeltyper herunder alkohol, narkotika og euforiserende stoffer samt andet

afhængighedsmisbrug.

Misbrugscenter er alle steder, der tilbyder misbrugsbehandling, hvad enten det drejer sig om eurofriserende stoffer, alkohol eller hash.

Behandling er både brug af misbrugscenters tilbud, substitutionsbehandling og egen nedtrapning af misbrug uden at være tilknyttet behandlingstilbud.

Fysisk sundhed

Sidemisbrug er det misbrug, en kvinde måtte have ved siden af sin substitutionsbehandling eller anden misbrugsbehandling, fx en kvinde der får antabus men derudover har

et misbrug af hash, eller en kvinde der går i samtaleforløb men stadig sideløbende misbruger.

Handler om alt, der vedrører kvindens fysiske helbredstilstand. Det handler om, at kvinden er motiveret for at modtage og formår at deltage stabilt i behandling, at kvinden

har vaner og rutiner, der understøtter et godt fysisk helbred, og at kvinden selv kan reagere på fysiske symptomer og opsøge lægehjælp, støtte eller praktisk hjælp. Alle

sygdomme kan ikke kureres, og det kan derfor også handle om, at hun opnår kompetencer og ressourcer til at leve et for hende tilfredsstillende liv med sygdommen.

Bolig handler om alt, der vedrører kvindens boligsituation herunder hendes motivation og evne til at skabe en stabil, permanent og for hende relevant boligmæssig base. Det

handler om både de praktiske foranstaltninger med at finde og indrette en bolig, at evne at føre husholdning (indkøb, madlavning og rengøring) og at kunne fastholde sin

bolig og kvindens psykiske velbefindende i at være i en bolig. Bolig skal forstås bredt og kan være egen bolig såvel andre boformer fx plejehjemsbolig, ligesom det kan være

en midlertidig (værelse på herberg, § 108 mv.) eller permanent (bofællesskab, skæv bolig mv.) boform.

Handler om alt, der vedrører kvindens psykiske lidelse(r). Psykisk lidelse dækker diagnosticerede og ikkediagnosticerede psykiske lidelser fx bipolar lidelse, borderline,

depression, psykoser, selvskade, personlighedsforstyrrelser, skizofreni og angst, men ikke problemer relateret til alment, dårlig psykisk velbefindende. Det handler on kvindens

ønske og evne til at understøtte, at psykiske lidelser kommer under kontrol og ikke indgriber i hverdagen. Det indebærer, at hun er motiveret for at modtage og formår at

deltage i behandling med psykiater, psykolog eller anden fagperson, at hun har vaner og rutiner, der støtter et godt psykisk helbred, og at hun er i stand til selv at kunne

reagere på symptomer og opsøge hjælp efter behov. Alle lidelser kan ikke kureres, og det handler derfor også om, at hun opnår kompetencer og ressourcer til at leve et for

hende tilfredsstillende liv med lidelsen.

Handler om omfanget af kvindens prostitution og hendes adfærd i prostitution. Det handler om kvindens ønske om og evne til at passe på sig selv i prostitution samt at

reducere prostitution. Det dækker også, hvordan kvinden opfatter sin prostitution og dets skadevirkninger, og om hun kan se alternativer, der kan opfylde hendes behov og

ønsker.

Bolig

Psykiske lidelser

Prostitution

Midtvejsrapport: Evaluering af ny indkvarteringsmodel for kvinder udsat for menneskehandel

Økonomi

Handler om alt, der vedrører kvindens økonomiske situation. Det vil sige hendes motivation og evne til at opretholde et forsørgelsesgrundlag og håndtere sit eget pengeforbrug

herunder budgettering, opsparing og gæld. Der ses også på hvilken grad af stabil og sammenhængende økonomi, som hun har.

Handler om omfanget og kvaliteten af kvindens netværk. Netværket består af alle kvindens forskellige relationer til venner, familie og mennesker hun møder. Det handler om

kvindens evne til at kunne skelne meningsfulde relationer fra ikkemeningsfulde og hendes ønske om og kapacitet til at komme fri af ikkemeningsfulde relationer og

(gen)etablere og fastholde de meningsfulde.

Handler om alt, der vedrører, hvad kvinden beskæftiger sig med i sin hverdag og dét at have et for kvinden meningsfuldt indhold i hverdagen. Det handler både om kvindens

lyst til at få et indhold i hverdagen og kvindens deltagelse i aktiviteter, der styrker hendes kompetencer og øger chancen for, at hun får et for hende tilfredsstillende indhold i

hverdagen. Beskæftigelse skal derfor forstås bredt og dækker udover praktik- og aktiveringstilbud i Rede, privat eller offentlig regi, alternative uddannelses- eller

beskæftigelsesforløb og ordinær beskæftigelse og uddannelse også selve det at have en hverdag med indhold.

Handler om alt, der vedrører, hvordan kvinden forholder sig til vold. Når vold nævnes, dækker det også trusler om vold. Det dækker både kvindens evne og kapacitet til at

håndtere episoder, hvor hun har været udsat for vold eller selv har udøvet vold, og hendes evne og kapacitet til at forstå og undgå situationer, hvor hun gør sig selv udsat,

fordi vold kan opstå. Dvs. det er ikke forløbet af en enkelt voldshændelse, der måles på. Vold kan være af fysisk, psykisk, seksuel, materiel eller økonomisk karakter, kan

udøves overfor kvinden af personer, som hun kender og ikke kender, og af forskellige årsager.

Netværk

Beskæftigelse

Vold

Kilde: Reden International

Denmark

Oxford

Research

A/S

Falkoner Allé 20

2000

Frederiksberg

[email protected]

Norway

Oxford Research AS

Østre Strandgate 1

4610 Kristiansand

[email protected]

Sweden

Oxford

Research

Norrlandsgatan 11

111

Stockholm

[email protected]

Finland

Oxford

Research

Fredrikinkatu 61a, 6krs.

00100

Helsinki

[email protected]

Baltics/Riga

Belgium/Brussels

Oxford Research Baltics SIAOxford Research c/o ENSR

Kr.Valdemara 23-37, k.2

5. Rue Archiméde

LV-1010, Riga

Box 4, 1000 Brussels

[email protected]