KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2019-20
KEF Alm.del Bilag 289
Offentligt

Effektiviseringspotentialet i

fjernvarmesektoren

ANALYSE

DEN 24.APRIL 2020

FORSYNINGSTILSYNET

Torvegade 10

3300 Frederiksværk

Tlf. 4171 5400

[email protected]

www.forsyningstilsynet.dk

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 2/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Indhold

RESUME ...................................................................................................................... 3

INDLEDNING ................................................................................................................ 6

ANMODNING OM ANALYSEN ..................................................................................... 6

UDGANGSPUNKTET FOR ANALYSEN ...................................................................... 7

INDDRAGELSE AF BRANCHEN.................................................................................. 7

EFFEKTIVISERINGSTPOTENTIALET I FJERNVARMESEKTOREN .......................... 8

TRE PRIMÆRE ÅRSAGER TIL EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET ........................ 8

BENCHMARKINGMETODER ....................................................................................... 8

DATA ANVENDT I ANALYSEN .................................................................................... 9

FEJLKILDER OG USIKKERHED I DATA ..................................................................... 9

BENCHMARKINGMODELLERNE .............................................................................. 12

RESULTATERNE AF DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE .............. 13

INDFRIELSE AF DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE ..................... 15

USIKKERHED I INDFRIELSE AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET MOD

2030 ............................................................................................................................ 16

RESULTATER FOR INDFRIELSE AF DET STATISKE

EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE MOD 2030 ......................................................... 16

DET GENERELLE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE OG -KRAV .......................... 17

USIKKERHED I DET GENERELLE EFFEKTIVSERINGSPOTENTIALE .................... 18

FORBRUGERGEVINSTER SOM FØLGE AF EFFEKTIVISERINGSKRAV ................ 18

TILTAG TIL FORBEDRING AF DEN ØKONOMISKE REGULERING ........................ 20

NUVÆRENDE REGULERING OG SITUATION I FJERNVARMESEKTOREN .......... 20

ANBEFALINGER TIL FORBEDRING AF DEN ØKONOMISKE REGULERING ......... 21

ANDRE FORSLAG TIL REGULATORISKE TILTAG .................................................. 22

EFFEKTIVITET I DEN GRØNNE OMSTILLING ......................................................... 22

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 3/23

RESUME

Fjernvarmesektoren er domineret af monopoler. Mange fjernvarmevirksomheder er op-

stået som naturlige monopoler, hvor f.eks. transport af varme alene giver mening at

gennemføre via én lokal infrastruktur. Hertil kommer, at konkurrenceintensiteten inden

for produktion af varme også er lav.

Den lave konkurrenceintensitet i levering af fjernvarme har i kombination med den nu-

værende hvile-i-sig-selv-regulering medført, at effektiviteten på tværs af fjernvarme-

virksomheder varierer betydeligt.

Den økonomiske regulering giver ikke fjernvarmevirksomhederne incitament til at ef-

fektivisere, idet prisen på fjernvarme i hvile-i-sig-selv-reguleringen er bestemt ud fra

omkostningerne i virksomheden, hvorved højere omkostninger blot overvæltes i form

af højere varmepriser til ugunst for husholdninger og virksomheder, der forbruger fjern-

varme. Fjernvarmevirksomhederne kan dog have som mål og fokus at sætte lave pri-

ser, men de er ikke presset til det fra konkurrenter eller den økonomiske regulering.

I denne analyse opgøres det samlede effektiviseringspotentiale for produktion- og

transport af fjernvarme fordelt på tre effekter:

Effekten af, at de mindre effektive fjernvarmevirksomheder kan blive lige så

effektive som de mest effektive fjernvarmevirksomheder.

Effekten af, at fjernvarmesektoren generelt kan følge med produktivitetsudvik-

lingen i konkurrenceintensive sektorer.

Effekten af, at fjernvarmesektoren igennem længere tid har været afskærmet

for krav til effektivisering og derfor forventes at have et catch-up potentiale i

forhold til øvrige sektorer.

Analysen viser i forhold til den første effekt, at der er et årligt effektiviseringspotentiale

for ca. 70 pct. af sektoren på 650-1.100 mio. kr. Heraf kan der gradvist indfries i alt 390

– 650 mio. kr. med individuelle effektiviseringskrav fra 2022 til 2030.

Der er ikke oplys-

ninger tilgængelige til at opgøre potentialet for de resterende 30 pct. af sektoren. Med

hensyn til den anden effekt, er der et årligt effektiviseringspotentiale for de ca. 70 pct.

af sektoren på 430 – 870 mio. kr. fra 2022 til 2030, som kan indfries gradvist med ge-

nerelle effektiviseringskrav. Det er således muligt at stille samlede årlige effektivise-

ringskrav for i alt 820 mio. kr. til 1,52 mia. kr. til fjernvarmevirksomhederne fra 2022-

2030.

Det har ikke været muligt at opgøre størrelsen af den tredje effekt, hvorfor den ikke er

indregnet i effektiviseringspotentialet. Ved at stille varige individuelle og generelle ef-

fektiviseringskrav kan effektiviseringspotentialerne indhentes gradvist fra 2022 til 2030

og medføre besparelser for fjernvarmeforbrugerne på 4,0 - 7,5 mia. kr. jf. boks 1.

Data anvendt i analysen er fra årene 2016-2018 og er opgjort i løbende priser.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 4/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

BOKS 1 |

EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I FJERNVARMESEKTOREN

Ved indførelsen af indtægtsrammeregulering til fremme af effektiviseringer blandt

fjernvarmevirksomhederne kan der stilles årlige effektiviseringskrav på i alt 820

mio. til 1,52 mia. kr. Således kan der indfris samlede besparelser for husholdnin-

ger og virksomheder på 4,0 – 7,5 mia. kr. fra 2022 til 2030

Indfrielsen af effektiviseringerne er baseret på følgende identificerede effektivise-

ringspotentialer.



Et årligt effektiviseringspotentiale på 650 – 1.100 mio. kr. beregnet ved en

sammenligning af fjernvarmevirksomhedernes effektivitet relativt til hinanden

gennem benchmarkinganalyse, hvor der forudsættes, at de mindre effektive

virksomheder bliver lige så effektive som de mest effektive virksomheder.

Heraf er det muligt at indfri 390 – 650 mio. kr. fra 2022 til 2030.

Et årligt generelt effektiviseringspotentiale på 430 – 870 mio. kr., der tager

højde for, at fjernvarmesektoren generelt kan følge samme produktivitetsud-

vikling som konkurrenceudsatte og effektive sektorer. Det vurderes, at hele

det generelle potentiale kan indfris fra 2022 til 2030.

Med indtægtsrammeregulering kan der således stilles samlede årlige effektivi-

seringskrav på i alt 820 mio. – 1,52 mia. kr. fra 2022 til 2030



Spændene for effektiviseringspotentialet og indfrielsen af forbrugergevinster dækker

over usikkerhed i data, om der bliver en høj eller lav produktivitetsudvikling i samfun-

det, samt om metoderne til at fastsætte effektiviseringspotentialet i sektoren bliver

mere præcise over tid i takt med, at de videreudvikles, og forsigtighedshensynene kan

lempes.

Vurderingen af de årlige effektiviseringer og besparelser for forbrugerne er udarbejdet

på baggrund af ca. 70 pct. af omkostningerne for virksomhederne med et varmesalg

på over 50 TJ/år. Der indgår således ikke et effektiviseringspotentiale for de reste-

rende ca. 30 pct. af fjernvarmesektoren med et varmesalg på over 50 TJ/år. Virksom-

heder med et salg under 50 TJ/år indgår ikke i analysen.

Beregningerne af det samlede effektiviseringspotentiale tager ikke højde for en even-

tuel effekt af yderligere grøn omstilling i fjernvarmesektoren, hvilket kan påvirke poten-

tialerne i en opadgående såvel som nedadgående retning. Blandt de mest effektive

producenter findes således både virksomheder med forskellige typer af brændsel, her-

under fossilt og grønt. Blandt de mest effektive selskaber findes ligeledes små, mel-

lemstore- og store virksomheder samt centrale og decentrale fjernvarmeproducenter.

Der er således ikke tegn på, at den grønne omstilling i sig selv vil medføre større effek-

tiviseringer eller øgede omkostninger. Effektiviteten blandt de mest effektive fjernvar-

mevirksomheder skyldes umiddelbart andre faktorer, og kan formentlig blandt andet

tilskrives måden det enkelte fjernvarmeselskab drives.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 5/23

Fjernvarmevirksomhedernes indrapporterede økonomiske og tekniske data, der har

dannet datagrundlaget for analysen, indeholdt en række fejl, som er rettet gennem di-

rekte henvendelse til virksomhederne. Der er desuden fejlkilder på grund af varierende

økonomi- og regnskabspraksis blandt virksomhederne, som påvirker præcisionen i

data. Som forsigtighedshensyn har Forsyningstilsynet gennemført en række tiltag, her-

under fjernet selskaber fra analysen grundet usikre data, hvorved kun ca. 70 pct. af

fjernvarmevirksomheder med et varmesalg over 50 TJ/år indgår i opgørelsen af effekti-

viseringspotentialet.

På trods af de forsigtighedshensyn, der er taget i analysen, viser resultaterne, at der er

et betydeligt effektiviseringspotentiale. Den økonomiske regulering giver ikke fjernvar-

meselskaberne incitament til at realisere effektiviseringspotentialerne lige som der kan

være forhindringer i den gældende sektorregulering til at realisere potentialerne. Forsy-

ningstilsynet anbefaler på den baggrund, at der indføres indtægtsrammeregulering og

effektiviseringskrav, jf. boks 2.

BOKS 2 |

ANBEFALINGER TIL FORBEDRINGER AF REGULERINGEN AF

FJERNVARMEVIRKSOMHEDER

For at realisere det identificerede effektiviseringspotentiale anbefaler Forsyningstilsy-

net følgende tiltag:



Den nuværende hvile-i-sig-selv-regulering erstattes for de største fjernvarme-

virksomheder af indtægtsrammeregulering, f.eks. som det i dag er tilfældet i

reguleringen af el-netsektoren.

Indtægtsrammereguleringen skal indebære individuelle og generelle effektivi-

seringskrav, så fjernvarmeforbrugere oplever en gevinst i form af lavere priser

fremadrettet.

Reguleringen udformes så fjernvarmeselskaberne kan opnå en økonomisk

fordel ved at realisere større effektiviseringer end indtægtsrammen dikterer,

og dermed opstår der et yderligere incitamentet til effektiviseringer.

Indtægtsrammereguleringen kan indeholde et element i form af tillæg til finan-

siering af grønne aktiviteter og investeringer til understøttelse af en effektiv

grøn omstilling fremadrettet.



Der er identificeret yderligere tiltag, som kan sikre effektiviseringer, hvilket til dels er

tilvejebragt af branchen, klimarådet m.fl.:



Indføre frit brændselsvalg.

Fjerne kraftvarmekravet.

Fjerne eller reducere overskudsvarmeafgiften.

Fjerne eller reducere elvarmeafgiften.

Forsyningstilsynet skal hertil bemærke, at fjernelse af ovenstående restriktioner på

varmeproduktionen generelt vil give fjernvarmeselskaberne større frihedsgrader i de-

res optimering af driften og dermed isoleret set kan muliggøre flere effektiviseringer.

Der er imidlertid ikke gennemført en samlet vurdering af disse forslag.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 6/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Resultaterne af nærværende analyse er udtryk for en vis forsigtighed i analysearbej-

det, idet der til trods for en omfangsrig kvalitetssikring af data, herunder rettelse af ind-

beretningsfejl, fortsat er en vis usikkerhed i data, som virksomhederne har indrapporte-

ret til Forsyningstilsynet. Resultaterne angives således i et spænd for at tage højde for

usikkerheden.

Branchen har været inddraget undervejs i analysen via en række møder mellem Forsy-

ningstilsynet og henholdsvis Dansk Fjernvarme, Dansk Energi, Dansk Affaldsforening

samt enkelte fjernvarmevirksomheder.

INDLEDNING

ANMODNING OM ANALYSEN

Klima-, energi- og forsyningsministeren anmodede den 12. januar 2020 Forsyningstil-

synet om at udarbejde en analyse af effektiviseringspotentialet for fjernvarmesektoren

og el-distributionssektoren. Forsyningstilsynet accepterede anmodningen, og nærvæ-

rende rapport indeholder dermed en analyse af effektiviseringspotentialet i fjernvarme-

sektoren, mens analysen af el-distributionssektoren fremgår af en særskilt rapport.

Følgende fremgik af anmodningen:

”Formålet er at vurdere følgende:

Et skøn over det samlede effektiviseringspotentiale.

Et skøn over andelen af det samlede effektiviseringspotentiale, der forven-

tes indfriet med gældende regulering og med hvilken profil frem mod

2030.

Evt. forslag til regulatoriske tiltag, der kan bidrage til at realisere potentia-

let under hensyntagen til den grønne omstilling, forsyningssikkerhed, høj

kundeservice, og teknologiudvikling.

For fjernvarme kan analysen med fordel fokuseres på fjernvarmevirksom-

heder over 50 TJ, inkl. fjernvarmeproduktion fra affaldsforbrændingsan-

læg, jf. stemmeaftalerne om økonomisk regulering fra 2016 og 2017.

FSTS vurderer, hvilke data det er hensigtsmæssigt at inkludere i analy-

sen.

FSTS har fuld metodefrihed.

FSTS afrapporterer analysen til ministeren senest den 31. marts 2020.

FSTS vælger selv format for afrapportering af vurderingen.

FSTS opfordres til at inddrage branchen, så vidt det er muligt og hensigts-

mæssigt i forhold til tidsfristen.

Dertil anmodes FSTS om, at analysen udarbejdes inden for følgende rammer:

Hvis FSTS undervejs i processen vurderer, at der på baggrund af de tilgængelige data

og tiden til rådighed ikke kan udarbejdes et mere robust potentialeskøn end i tidligere

gennemførte analyser, herunder Ib Larsen-rapporten og Forsyningsstrategien, kan

FSTS meddele ministeren dette og indstille udarbejdelsen af analysen.”

Datoen er efterfølgende sat til d. 24. april 2020 grundet COVID-19; se evt. https://forsyningstilsynet.dk/aktu-

elt/nyheder/analyse-af-effektiveringspotentialet-i-forsyningssektoren-udskydes

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 7/23

Klima-, energi- og forsyningsministeren har desuden anmodet Forsyningssekretariatet

om at udarbejde en tilsvarende analyse på vandsektoren.

UDGANGSPUNKTET FOR ANALYSEN

For at undersøge om der er et effektiviseringspotentiale i en konkret sektor og/eller

virksomhed, er det muligt at anvende såkaldte benchmarkingmodeller. I benchmar-

kingmodeller sammenlignes enheder med hinanden for at identificere forskelle i ek-

sempelvis omkostningsniveauet til produktion af fjernvarme. Forsyningstilsynet har til

brug for denne analyse valgt at benytte anerkendte benchmarkingmetoder samt kon-

krete opgørelser af produktivitetsudviklingen i andre sektorer for at belyse det samlede

effektiviseringspotentiale i fjernvarmesektoren.

Nærværende analyse skal overleveres til klima-, energi- og forsyningsministeren se-

nest 24. april 2020, og dermed er der lagt op til en tidsmæssigt begrænset proces for

udarbejdelsen af analysen. Da dette har vanskeliggjort at indsamle nye data, er analy-

sen blevet foretaget med udgangspunkt i den eksisterende tilgængelige data, som

fjernvarmevirksomhederne har anmeldt i forbindelse med deres løbende lovpligtige

priseftervisninger og budgetanmeldelser.

Erfaringerne, herunder branchens kritik, som er fremkommet gennem de tidligere ana-

lyser i forbindelse med udarbejdelsen af rapporten om ’Moderniseret regulering’ og

’Forsyningsstrategien’, er blevet inddraget i analysen. Det skal herudover bemærkes,

at der til forskel fra vandsektoren og el-distributionssektoren endnu ikke er udviklet og

implementeret benchmarkingmodeller i forbindelse med den økonomiske regulering af

fjernvarmesektoren. For fjernvarmesektoren er der alene blevet udviklet benchmar-

kingmodeller med henblik på at foretage analyser, jf. tidligere rapport om Moderniseret

regulering af fjernvarmesektoren

(2015) og Forsyningsstrategien

(2016).

INDDRAGELSE AF BRANCHEN

Forsyningstilsynet har ved opstart af analysen inviteret branchen til dialog for at sikre,

at branchen har haft mulighed for at bidrage med konkrete problemstillinger, løsnings-

forslag, data og viden i analysearbejdet. Gennem analyseforløbet er der således blevet

afholdt flere møder med Dansk Affaldsforening, Dansk Energi, Dansk Fjernvarme og

fjernvarmevirksomheder. Brancheorganisationerne har blandt andet fremhævet usik-

kerheden om virksomhedernes anmeldte økonomiske data, som blandt andet kan til-

skrives forskelle mellem de enkelte virksomheders regnskabspraksis, metode til finan-

siering af investeringer samt opgørelse af fællesomkostninger ved samproduktion af

varme og andre ydelser. Usikkerhed i data, fejlkilder samt tiltag til håndtering af disse

er beskrevet nærmere i afsnit 3.

Brancheorganisationerne har desuden fremsendt skriftlige bidrag til analysen. I forbin-

delse med kvalitetssikring af data til brug for analysen har Forsyningstilsynet herud-

over kontaktet 88 virksomheder ud af de 100 største virksomheder omkring data og

https://ens.dk/sites/ens.dk/files/Forsyning/11._rapport_om_moderniseret_regulering_af_fjernvarmesekto-

ren_tvaerministeriel_arbejdsgruppe.pdf

https://kefm.dk/media/7348/forsyning_for_fremtiden_september_2016.pdf

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 8/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

oplysninger anmeldt til priseftervisningen. Heraf er 39 virksomheder vendt tilbage med

rettelser til data.

EFFEKTIVISERINGSTPOTENTIALET I FJERNVARMESEKTOREN

TRE PRIMÆRE ÅRSAGER TIL EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET

Der er umiddelbart tre grundlæggende forhold, som tilsammen udgør det samlede ef-

fektiviseringspotentiale og dermed påvirker muligheden for indfrielse heraf fra 2022 til

2030 og i de efterfølgende år.

Effekten af, at de mindre effektive fjernvarmevirksomheder kan blive lige så

effektive som de mest effektive fjernvarmevirksomheder.

Effekten af, at fjernvarmesektoren generelt kan følge med produktivitetsudvik-

lingen i konkurrenceintensive sektorer.

Effekten af, at fjernvarmesektoren igennem længere tid har været afskærmet

for krav til effektivisering og derfor forventes at have et catch-up potentiale i

forhold til øvrige brancher.

Det fremgår af klima-, energi- og forsyningsministerens anmodning, at der skal foreta-

ges en analyse af det samlede effektiviseringspotentiale. Det vil ideelt set være en op-

gørelse af summen af alle tre ovenstående forhold. Det har imidlertid ikke været muligt

at opgøre alle tre forhold i denne analyse, idet pkt. 3 ikke indgår i det opgjorte effektivi-

seringspotentiale, hvorfor de opgjorte besparelser alt andet lige er for lave.

Det individuelle effektiviseringspotentiale (ad pkt. 1) fremkommer ved at opgøre, hvor

store effektiviseringer, der kan opnås ved, at de mindre effektive selskaber i branchen

bliver lige så effektive som de mest effektive baseret på de aktuelle omkostninger i

fjernvarmesektoren.

Det generelle effektiviseringspotentiale (ad pkt. 2) fremkommer ved at opgøre gevin-

sten ved, at fjernvarmebranchen fremadrettet opnår en produktivitetsudvikling sva-

rende til produktivitetsudviklingen i konkurrenceudsatte brancher.

Catch-up effektiviseringspotentialet (ad pkt. 3) baserer sig på, at fjernvarmesektoren

igennem længere tid har været afskærmet for krav til effektivisering og derfor forventes

at have et catch-up potentiale i forhold til øvrige brancher. Pkt. 3 indgår ikke i det op-

gjorte effektiviseringspotentiale.

BENCHMARKINGMETODER

I analysen har Forsyningstilsynet udviklet flere benchmarkingmodeller til at opgøre det

individuelle effektiviseringspotentiale. I en benchmarkingmodel sammenlignes virksom-

heder med hinanden for at beregne eventuelle forskelle i deres økonomiske effektivi-

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 9/23

tet, der f.eks. kan forklare dele af variationen i fjernvarmepriserne, jf. Forsyningstilsy-

nets prisstatistik pr. januar 2020

. Virksomhederne sammenlignes i nærværende ana-

lyse på baggrund af oplysninger om deres økonomi og forsyningsaktiviteter, som de

har anmeldt til Forsyningstilsynet.

For at udvikle benchmarkingmodeller til sammenligning af fjernvarmevirksomhederne

har Forsyningstilsynet anvendt anerkendte benchmarkingmetoder, som er internatio-

nalt udbredte blandt regulatorer af energi- og forsyningsvirksomheder. Analyserne ta-

ger således udgangspunkt i DEA (Data Envelopment Analysis) og SFA (Stochastic

Frontier Analysis) metoderne, jf. bilag 4 om teori og metoder.

DATA ANVENDT I ANALYSEN

Benchmarkingmodellerne, som er udviklet til brug for denne analyse, bygger på data,

som fjernvarmevirksomhederne har anmeldt til priseftervisningen for regnskabsårene

2016-2018. Data, som anmeldes i denne forbindelse, indeholder oplysninger om virk-

somhedernes økonomi, og derudover fremgår der en række tekniske oplysninger om

virksomhedernes fysiske anlæg samt varmeproduktion, -salg og -levering. Det bemær-

kes, at data anvendt i analysen er fra årene 2016-2018 og er opgjort i løbende priser.

FEJLKILDER OG USIKKERHED I DATA

FEJKILDER

Fjernvarmevirksomhederne anmelder årligt priseftervisninger til Forsyningstilsynet.

Data fra priseftervisningerne anvendes ikke normalt til at foretage benchmarkinganaly-

ser, og Forsyningstilsynet formoder, at dette påvirker kvaliteten og anvendeligheden af

data i analysen. Derudover er der umiddelbart følgende åbenlyse fejlkilder, der kan for-

årsage usikkerhed i data.

For virksomheder med samproduktion af fjernvarme, el og eventuel affaldsfor-

brænding foretages der ikke nødvendigvis en ensartet opgørelse og fordeling

af fællesomkostninger til hhv. fjernvarme, el og affaldsforbrænding. Nogle virk-

somheder anvender en såkaldt fordelingsnøgle til at fordele fællesomkostnin-

ger ved samproduktion af flere ydelser, mens andre virksomheder modregner

f.eks. el-indtægter i de samlede omkostninger til varme- og el-produktion.

Forskellen i fordelingsnøgler samt nogle virksomheders brug af modregning af

el-indtægter kan potentielt føre til forskelle i omkostningsniveauet mellem virk-

somheder, som ikke alene er et udtryk for forskelle i økonomisk effektivitet.

I den gældende økonomiske regulering af fjernvarmesektoren er det tilladt at

indregne driftsmæssige afskrivninger i priserne med en afskrivningshorisont

på 5 til 30 år. Reglerne tillader endvidere virksomhederne at henlægge op til

75 pct. af anlægssummen for nye anlægsaktiver.

https://forsyningstilsynet.dk/tal-fakta/priser/varmepriser/priser-pr-januar-2020

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 10/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Idet reglerne giver mulighed for, at to forskellige virksomheder potentielt kan

afskrive det samme aktiv på 5 hhv. 30 år, og at der er mulighed for foretage

eventuelle henlæggelser på op til 75 pct. af investeringssummen, er de an-

meldte afskrivninger i priseftervisningen ikke nødvendigvis et udtryk for det

samme på tværs af virksomheder. Der er dermed en risiko for en uensartet af-

skrivningspraksis i priseftervisningen, som kan føre til forskelle i omkostnings-

niveauet mellem virksomhederne, som ikke alene er et udtryk for forskelle i

økonomisk effektivitet.

Fejlkilderne kan umiddelbart have en væsentlig indflydelse på resultaterne i benchmar-

kingen af virksomhederne, og de er derfor håndteret gennem analyserne af data, som

beskrives nedenfor, herunder fjernelse af outliers og ekstreme data, som kan påvirke

resultaterne uhensigtsmæssigt og kan være potentielt misvisende. Derudover er over-

ordnede resultater af analysen angivet i spænd, som blandt andet skønnes at tage

højde for usikkerheden i resultaterne, og på den baggrund er det Forsyningstilsynets

vurdering, at fejlkilderne er adresseret i analysen.

USIKKERHED I DATA

Ud over identifikation af væsentlige fejlkilder er der er foretaget en række analyser for

indledningsvist at vurdere eventuel usikkerhed i data, og det er undersøgt, hvordan og

i hvilket omfang usikkerheden kan reduceres for at øge datakvaliteten, jf. bilag 1 om

datagrundlag og -analyse og bilag 5 om benchmarkingmodeller. Følgende analyser vi-

ser umiddelbart, at der forekommer afvigelser i data, som kan skyldes fejl i de indbe-

rettede data.

Analyse af væsentlige afvigelser i data for årene 2016-2018.

Analyse af væsentlige afvigelser i data mellem virksomhederne og fjernelse af

ekstreme observationer/virksomhedsdata.

Test og analyse af outliers i benchmarkingmodellerne.

Kvalitetssikring af ’fronten’ – dvs. de mest effektive virksomheder, de andre

virksomheder sammenlignes med – i forhold til repræsentative forsyningsakti-

viteter og omkostningsniveau. Der er blandt andet undersøgt, om virksomhe-

derne har et forholdsvist normalt afskrivningsniveau, og der er foretaget en

vurdering af, om den samlede front er repræsentativ for de øvrige virksomhe-

der.

TILTAG TIL FORBEDRING AF DATA

Med udgangspunkt i analysen af usikkerheden i data, er der anvendt en række tiltag til

forbedring af data

Korrektion af data med hensyn til 1.000-talsfejl, slåfejl mm.

Skriftlig henvendelse til 88 (ud af de 100 største) virksomheder omkring kon-

krete potentielle fejl i data. 39 virksomheder vendte tilbage med opdateret

data.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 11/23

Benyttelse af gennemsnit af data for årene 2016-2018 for at reducere ikke-re-

præsentative udsving i enkelte år samt tage hensyn til graddage.

Affaldsforbrændingsanlæg er ekskluderet fra analysen med hensyn til produk-

tion af fjernvarme, da det vurderes, at deres omkostninger ikke er repræsenta-

tive i forhold til de øvrige fjernvarmevirksomheder. Analysen indeholder der-

med ikke en vurdering af effektiviseringspotentialet for affaldsforbrændingsan-

læg i produktionen af fjernvarme.

Virksomheder med en høj andel af omkostninger til spids- og reservelast an-

læg er ekskluderet fra analysen med hensyn til produktion af fjernvarme, da

det vurderes, at de ikke er repræsentative for en normal fjernvarmevirksom-

hed.

ANVENDELSE AF FORSIGTIGHEDSHENSYN I BENCHMARKINGEN

På grund af fejlkilderne og usikkerhed, som ikke kan imødekommes med ovennævnte

tiltag, er der taget en række forsigtighedshensyn i benchmarkingen af virksomhederne.

Der anvendes en ’bedst af to’ tilgang i vurderingen af den enkelte virksom-

heds effektiviseringspotentiale. Det betyder, at det laveste effektiviseringspo-

tentiale estimeret i de to modeller vælges for hver virksomhed, og dermed op-

når den enkelte virksomhed den højeste beregnede effektivitet fra modellerne.

Dette er et væsentligt forsigtighedshensyn over for virksomhederne.

Der er anvendt en konservativ tilgang i antagelser om skalaafkast i benchmar-

kingmodellerne, som beskytter mindre og større virksomheder i analysen mod

uhensigtsmæssige begrænsninger i benchmarkingmetoderne. Ved at benytte

en konservativ tilgang ift. anvendelse af skalaafkast, vil virksomhederne gene-

relt fremstå mere effektive i analysen i forhold til anvendelse af et mindre kon-

servativt og mere realistisk skalaafkast i benchmarkingen.

Resultaterne i denne analysen er alene baseret på de virksomheder, hvor For-

syningstilsynet har vurderet, at data er valide, jf. bilag 1 datagrundlag og ana-

lyse. Som konsekvens af kvalitetssikringen af data medtages 71 pct. af total-

omkostningerne for virksomhederne med et årligt varmesalg over 50 TJ. Der

er dermed ikke foretaget en opskalering af de konstaterede effektiviseringspo-

tentialer, potentielle effektiviseringskrav og forbrugergevinster på de reste-

rende 29 pct. af omkostningerne for fjernvarmevirksomhederne med et varme-

salg over 50 TJ. Dette er et væsentligt forsigtighedshensyn sammenlignet

med tidligere analyser.

Tilsynet vurderer, at det tilgængelige data på fjernvarmevirksomhederne er begrænset

og i et vist omfang fejlbehæftet. Det medfører en usikkerhed i analyserne og dermed

de endelige resultater.

Det konkluderes endvidere, at usikkerhed i data påvirker muligheden for at udvikle

benchmarkingmodeller samt præcisionen i resultaterne fra disse modeller. Det bemær-

kes, at usikkerheden i data både påvirker resultaterne i en opad- og nedadgående ret-

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 12/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

ning. Det er således med et vist forbehold for usikkerhed i data, at analysen af effekti-

viseringspotentialet og indfrielsen heraf mod 2030 er gennemført. For tage højde for

usikkerheden i analysen angives resultaterne dermed i et spænd.

BENCHMARKINGMODELLERNE

Med udgangspunkt i de tilgængelige data er der udviklet flere benchmarkingmodeller,

som anvendes i den samlede vurdering af effektiviseringspotentialet.

På baggrund af analyser, tests og evaluering er følgende overordnede benchmarking-

modeller blevet udvalgt som de mest hensigtsmæssige og præcise for hhv. produktion

og transport af fjernvarme, jf. bilag 5 om benchmarkingmodeller, hvor der redegøres

for rækken af benchmarkingmodeller, som er udviklet i forbindelse med analysen. I

nogle af disse modeller tages der blandt andet højde for ’grøn’ og ’fossil’ brændsels-

teknologi’ samt infrastrukturelle rammebetingelser i det omfang, datagrundlaget tilla-

der.

’Inputsiden’ i de to typer af benchmarkingmodeller udgøres af de samlede omkostnin-

ger, som afholdes for at producere og transportere fjernvarme, jf. figur 3.1 og 3.2 samt

jf. bilag 2 om omkostningsgrundlag og bilag 3 om costdriveranalyse.

FIGUR 3.1 |

BENCHMARKINGMODELLEN FOR PRODUKTION AF FJERNVARME

Input

Model

Output

Samlet produktion af

varme (MWh)

DEA

Totalomkostninger

produktion

(Variabelt skalaafkast)

Samlet produktion af el

(MWh)

SFA

(Log-lineær modelform)

Varmeproduktionska-

pacitet (MW)

Elproduktionskapacitet

(MW)

Det bemærkes, at kapitalbindingsomkostninger ikke er medtaget i denne analyse.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 13/23

FIGUR 3.2 |

BENCHMARKINGMODELLEN FOR TRANSPORT AF FJERNVARME

Input

Model

Output

Antal forbrugere (målere)

DEA

Totalomkostninger

Distribution

(Variabelt skalaafkast)

Hovedledninger (km)

SFA

(Log-lineær modelform)

Stikledninger (km)

Leveret mængde varme

(MWh)

Forsyningstilsynet har foretaget en vurdering af, hvilke omkostninger der er relevante

og rimelige at inddrage i analysen af virksomhedernes effektivitet, jf. bilag 2 om om-

kostningsgrundlag. Benchmarkingmodellen er i videst muligt omfang baseret på virk-

somhedernes totalomkostninger til hhv. produktion og transport af fjernvarme for at

opnå en vurdering af virksomhedernes samlede økonomiske effektivitet.

’Outputsiden’ af benchmarkingmodellen udgøres af forsyningsaktiviteter samt ramme-

betingelser, der forventes at påvirke omkostninger til forsyningsaktiviteterne. Ramme-

betingelser er forhold, som er givet for virksomhederne, og som ikke kan påvirkes eller

kun kan påvirkes i mindre grad på længere sigt. Eksempler herpå er kraftvarmekravet i

produktionen samt infrastrukturelle forhold for transporten af varme, herunder afstan-

den varmen transporteres.

Variablene i modellen er blevet udvalgt på baggrund af det tilgængelige data, en vur-

dering af variablenes statistiske betydning for virksomhedernes omkostning samt ud

fra en intuitiv og praktisk betragtning i forhold til variablenes betydning for produktion

og transport af fjernvarme, jf. bilag 3 om costdriveranalysen og bilag 5 om benchmar-

kingmodeller.

RESULTATERNE AF DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

Som nævnt kan Forsyningstilsynet konstatere fejlkilder og usikkerhed i data, som på-

virker præcisionen af resultaterne af det statiske effektiviseringspotentiale.

Det er Forsyningstilsynets samlede vurdering, at når der tages hensyn til usikkerhed i

data og de udviklede modeller, er det muligt at påvise, at der et betydeligt effektivise-

ringspotentiale i fjernvarmesektoren, som betyder, at nogle virksomheder og hushold-

ninger umiddelbart betaler for meget for deres forbrug af fjernvarme.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 14/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

I nogle af de underliggende benchmarkingmodeller for produktionen af fjernvarme er

der blandt andet taget højde for anvendelse af ’grønt’ og ’fossilt’ brændsel for at under-

søge, om der er en forskel i effektiviteten blandt producenter med grønt og fossilt

brændsel, jf. bilag 9 om efteranalyse af effektiviseringspotentialet. Analyserne viser, at

der ikke er en umiddelbar entydig forskel i effektiviteten for virksomheder, der anven-

der hhv. grønt og fossilt brændsel, når de to typer af virksomheder sammenlignes med

hinanden.

I tabellen nedenfor fremgår skønnet over det statiske effektiviseringspotentiale for

fjernvarmevirksomheder med et årligt varmesalg på over 50 TJ, som i alt udgør 650-

1.120 mio. kr. for produktion og transporten af fjernvarme. I alt indgår 267 fjernvarme-

virksomheder i analysen. Effektiviseringspotentialerne er beregnet på data for 2016-

2018 og udtrykker alene det årlige effektiviseringspotential uden hensyn til en eventuel

dynamisk udvikling i fjernvarmesektorens effektivitet fra 2022 til 2030.

TABEL 3.1 |

DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE FOR FJERNVARME

Produktion af fjernvarme

Potentiale (mio. kr.)

Middeleffektivitet

Volumen af TOTEX

Transport af fjernvarme

Potentiale (mio. kr.)

Middeleffektivitet

Volumen af TOTEX

Totalt skøn (mio. kr.)

190 - 330

83 -90 pct.

52 pct.

650 - 1.120

460 - 790

92 - 95 pct.

75 pct.

Note: For de i alt 267 virksomheder med varmesalg over 50 TJ, som er inkluderet i datagrundlaget, udgør totalom-

kostninger for produktion og transport af fjernvarme hhv. 13.1 mia. kr. og 3.8 mia. kr. Det statiske effektiviseringspo-

tentiale er beregnet på baggrund af en lavere omkostningsbase, da der er fjernet observationer fra datasættet pga.

kvalitetssikring mv. af data. Omkostningsbasen, som det statiske effektiviseringspotentiale er beregnet på, udgør så-

ledes ca. 10 mia. kr. for produktionen af fjernvarme og ca. 2 mia. for transporten af fjernvarme. Det bemærkes, at ka-

pitalbindingsomkostninger ikke er medtaget i denne analyse. Omkostningsbasen i det statiske effektiviseringspotenti-

ale udgør i alt ca. 12 mia. kr. svarende til 71 pct. af omsætningen for virksomheder med et varmesalg på over 50

TJ/år. Den resterende omsætning på ca. 3 mia. for produktionen og ca. 2 mia. for transporten af fjernvarme svarende

til ca. 29 pct. af omsætningen for virksomheder med varmesalg over 50 TJ/år er således ikke vurderet i forhold til ef-

fektivitet i denne analyse.

DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE I PRODUKTIONEN AF FJERN-

VARME

Denne analyse angiver et årligt statisk effektiviseringspotentiale for fjernvarmeforsynin-

ger, som producerer fjernvarme, i intervallet 460 – 790 mio. kr.

Som et led i kvalitetssikringen af data og forsigtighedshensynene har Forsyningstilsynet

fjernet en række observationer fra det oprindelige datasæt, jf. bilag 1 om datagrundlag

og -analyse samt bilag 5 om benchmarkingmodeller. Dette medfører, det kun er 75 pct.

af virksomhedernes samlede produktionsomkostningerne, som indgår i analysen frem-

for for 100 pct. Det vil i praksis sige, at det statiske effektiviseringspotentiale ikke er

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 15/23

beregnet på baggrund af de resterende 25 pct. af produktionsomkostninger, og det er

derfor ikke muligt at analysere og konkludere på effektiviteten for de virksomheder, som

er en del af de 25 pct. af omkostningerne, og derfor ikke indgår i analysen.

Effektiviseringspotentialet udgør således, hvad 75 pct. af fjernvarmeproducenter med et

fjernvarmesalg over 50 TJ vil kunne effektivisere.

Under- og overkantsskønnene angiver potentialet ved en bedst af to tilgang mellem for-

skellige DEA- og SFA-modeller, hvor der blandt andet kontrolleres for grønt og fossilt

brændsel, jf. bilag 9 om efteranalyse af effektiviseringspotentialet. Forsyningstilsynet har

indført et ekstra forsigtighedshensyn på en minimumseffektivitetsscore på 80 pct. i un-

derkantsskønnet i denne analyse. Resultaterne for produktionen af fjernvarme er uddy-

bet i bilag 7 om statisk effektiviseringspotentiale.

DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I TRANSPORTEN AF FJERN-

VARME

Denne analyse angiver et årligt effektiviseringspotentiale for fjernvarmeforsyninger, som

transporterer fjernvarme, i intervallet ca. 190 – 330 mio. kr.

Ligesom i produktionsmodellen har Forsyningstilsynet fjernet en række observationer

fra det oprindelige datasæt som et led i kvalitetssikringen og forsigtighedshensynene,

hvilket medfører, at det kun er 52 pct. af virksomhedernes samlede transportomkostnin-

ger, som indgår i analysen fremfor for 100 pct. Det er derfor ikke muligt at analysere og

konkludere på effektiviteten for de virksomheder, som er en del af de 48 pct. af omkost-

ningerne og derfor ikke indgår i analysen.

Effektiviseringspotentialet udgør således, hvad 52 pct. af fjernvarmedistributørerne med

et fjernvarmesalg over 50 TJ vil kunne effektivisere.

Underkantsskønnet for potentialet er udregnet ved at benytte ’bedst af flere’ metoden,

som betyder, at varmeforsyninger får den bedste effektivitetsscore fra DEA- og SFA-

modellerne, hvor der i de underliggende modeller tages hensyn til bymæssighed. Der-

udover har varmeforsyningerne fået en minimumseffektivitetsscore på 72 pct. i under-

kantsskønnet som et ekstra forsigtighedshensyn i denne analyse.

Resultaterne for transporten af fjernvarme er uddybet i bilag 7 om statisk potentiale.

INDFRIELSE AF DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

Fjernvarmeforsyningerne kan have incitament til at tilbyde forbrugerne de lavest mu-

lige priser ud fra, at det i nogle virksomheder er kunder, som ejer forsyningen. Derud-

over kan kunderne visse steder have alternative opvarmningskilder, som kan erstatte

fjernvarmen, og fjernvarmevirksomheden kan i sig selv have en ambition om at være

billig. Der er imidlertid ikke effektiv konkurrence fra andre varmekilder, som presser

fjernvarmeforsyningerne til at have de lavest mulige priser, jf. Konkurrenceanalyse af

fjernvarmesektoren (2017). Der er således kun begrænset risiko for, at varmekunderne

ikke længere ønsker at aftage fjernvarme. Det er på den baggrund usikkert i hvilket

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 16/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

omfang den gældende hvile-i-sig-selv regulering vil få fjernvarmevirksomhederne til at

indfri det samlede effektiviseringspotentiale, da der ikke umiddelbart er et incitament i

reguleringen til at effektivisere totaløkonomien af egen drift. Derfor vurderer Forsy-

ningstilsynet, at der ikke kan foretages en konkret opgørelse af andelen af effektivise-

ringspotentialet, som kan indfries fra 2022 til 2030 med den gældende hvile-i-sig-selv

regulering.

Forsyningstilsynet har i stedet udarbejdet et skøn over den forventede indfrielse af det

årlige statiske effektiviseringspotentiale, såfremt der indføres en indtægtsrammeregu-

lering med benchmarking samt fastsættelse af individuelle effektiviseringskrav, som

man i dag kender det fra vand- og el-distributionssektoren, jf. bilag 8 om generelt effek-

tiviseringskrav og indfrielse.

USIKKERHED I INDFRIELSE AF EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET MOD 2030

Skønnet over den samlede forventede indfrielse af det årlige effektiviseringspotentiale

er umiddelbart forbundet med usikkerhed.



Usikkerhed om datagrundlaget, herunder omkostningsbasen, som bruges til at

vurdere det statiske effektiviseringspotentiale.

Usikkerhed om metoden til opgørelse og fastsættelse af individuelle effektivise-

ringskrav på baggrund af det statiske potentiale.

Det bemærkes, at usikkerhederne i data og metoder kan føre til en undervurdering så-

vel som en overvurdering af den forventede indfrielse af effektiviseringspotentialet fra

2022 til 2030. Derudover er usikkerhederne i et vist omfang adresseret gennem en

række forsigtighedshensyn i vurderingen af effektiviseringspotentialerne samt indfriel-

sen heraf.

RESULTATER FOR INDFRIELSE AF DET STATISKE EFFEKTIVISERINGSPOTENTI-

ALE MOD 2030

Forsyningstilsynet har udviklet en metode til at beregne, hvor meget der potentielt kan

stilles af individuelle effektiviseringskrav for at indfri det statiske effektiviseringspotenti-

ale fra 2022 til 2030, hvis der indføres en indtægtsrammeregulering med individuelle

og generelle effektiviseringskrav, jf. bilag 8 om generelt effektiviseringspotentiale og

indfrielse.

Med udgangspunkt i data og benchmarkingmetoder samt forbehold for usikkerheder i

analysen kan resultaterne af den forventede indfrielse i perioden 2022-2030 brydes

ned i tre elementer, som er beskrevet nedenfor.

INDFRIELSE MED INDIVIDUELLE EFFEKTIVISERINGSKRAV

Forsyningstilsynet vurderer på baggrund af de samlede årlige effektiviseringspotentia-

ler, at det er muligt at indfri 390 – 650 mio. kr. årligt fra 2022 til 2030 for produktion og

transport af fjernvarme, hvis der indføres indtægtsrammeregulering med individuelle

effektiviseringskrav. Heraf udgør produktionen af fjernvarme 290 – 490 mio. kr., mens

transporten af fjernvarme udgør 100 – 160 mio. kr.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 17/23

Tabel 4.2 |

Individuelle effektiviseringskrav 2022-2030

Produktion af fjernvarme

Afrundet skøn (mio.kr.)

Transport af fjernvarme

Afrundet skøn (mio.kr.)

Totalt skøn (mio. kr.)

100 - 160

390 - 650

290 - 490

Note: Omkostningsbasen i det til beregning af de individuelle effektiviseringskrav udgør i alt ca. 12 mia. kr. svarende

til 71 pct. af omsætningen for virksomheder med et varmesalg på over 50 TJ/år. Det bemærkes, at kapitalbindingsom-

kostninger ikke medtaget i denne analyse Den resterende omsætning på ca. 3 mia. for produktionen og ca. 2 mia. for

transporten af fjernvarme svarende til ca. 29 pct. af omsætningen for virksomheder med varmesalg over 50 TJ/år er

således ikke vurderet i forhold til det de individuelle effektiviseringskrav.

For at opgøre potentielle individuelle effektiviseringskrav for fjernvarmevirksomhederne

anvendes en metode, der er sammenlignelig med den udmøntningsmetode, som an-

vendes af Forsyningstilsynets i afgørelser om indtægtsrammer for el-netvirksomhe-

derne. En lignende metode anvendes desuden af Forsyningssekretariatet i den økono-

miske regulering af vandsektoren.

Ved udmøntning tages der udgangspunkt i fjernvarmevirksomhedernes totalomkost-

ninger, herunder fordelingen mellem drift- og kapitalomkostningerne, da Forsyningstil-

synet vurderer, at der er forskel på effektiviseringshastigheden for drifts- og anlægs-

omkostninger. Resultater og metoden til at fastsætte fjernvarmevirksomhedernes indi-

viduelle effektiviseringskrav er uddybet i bilag 8 generelt effektiviseringspotentiale og

indfrielse mod 2030.

DET GENERELLE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE OG -KRAV

OPGØRELSE AF DET GENERELLE EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALE

Produktiviteten har generelt været stigende i samfundet, og forventes således også at

være positiv fremadrettet i alle brancher. Fjernvarmesektoren antages fremadrettet at

følge samme udvikling som øvrige brancher. Eftersom fjernvarmesektoren er domine-

ret af naturlige monopoler og ikke har været underlagt samme effektiviseringspres som

konkurrenceintensive sektorer, kunne man forvente større produktivitetsstigninger

fremadrettet, men dette er ikke indregnet i analysen. Forsyningstilsynet skønner en ge-

nerel produktivitetsudvikling på mellem �½ – 1 pct. årligt fra 2022 til 2030 baseret på

blandt andet historiske data.

Det generelle effektiviseringspotentiale er i analysen opgjort til 430 – 870 mio. kr. fra

2022 til 2030, som kan indfries gradvist med generelle effektiviseringskrav. Det gene-

relle effektiviseringspotentiale udgør 360 – 730 mio. kr. med hensyn til produktionen af

fjernvarme og 70 – 140 mio. kr. i forhold til transporten af fjernvarme i perioden 2022-

2030. I bilag 8 om generelt effektiviseringspotentiale og indfrielse redegøres der for

metoden til opgørelsen af det generelle effektiviseringspotentiale.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 18/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Tabel 4.3 |

Generelt effektiviseringspotentiale og -krav 2022-2030

Produktion af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Transport af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Totalt skøn (mio. kr.)

70 – 140

430 – 870

Interval

360 – 730

Note: Intervallet er beregnet på baggrund af et generelt effektiviseringskrav på 0,5 pct. og 1 pct. Omkostningsbasen i

det til beregning af generelle effektiviseringskrav udgør i alt ca. 12 mia. kr. svarende til 71 pct. af omsætningen for

virksomheder med et varmesalg på over 50 TJ/år. Den resterende omsætning på ca. 3 mia. for produktionen og ca. 2

mia. for transporten af fjernvarme svarende til ca. 29 pct. af omsætningen for virksomheder med varmesalg over 50

TJ/år er således ikke vurderet i forhold til det de generelle effektiviseringskrav

De generelle effektiviseringskrav medfører, at den regulerede sektor følger den gene-

relle produktivitetsudvikling i relevante sektorer i Danmark for at sikre, at fjernvarme-

sektoren ikke har en lavere produktivitetsudvikling end resten af økonomien og dermed

bliver mere ineffektiv relativt ift. øvrige sektorer.

Metoderne til opgørelse af det generelle effektiviseringskrav i indtægtsrammeregulerin-

gen af hhv. vand- og el-netsektoren er fastsat i relevante bekendtgørelser, mens der

ikke eksisterer en metode for fjernvarmesektoren, da den økonomiske regulering ikke

indebærer fastsættelse af generelle effektiviseringskrav.

USIKKERHED I DET GENERELLE EFFEKTIVSERINGSPOTENTIALE

Opgørelse af det dynamiske effektiviseringspotentiale er umiddelbart forbundet med

usikkerhed. Det bemærkes, at usikkerheden kan påvirke det dynamiske potentiale i

begge retninger.



Usikkerhed om datagrundlaget, herunder omkostningsbasen, som bruges til at

vurdere det generelle effektiviseringskrav.

Usikkerhed om den forventede løbende produktivitetsudvikling som bruges til at

estimere det generelle effektiviseringspotentiale.

Det bemærkes, at usikkerhederne i data og metoder kan føre til en undervurdering så-

vel som en overvurdering af den forventede indfrielse af effektiviseringspotentialet fra

2022 til 2030. Derudover er usikkerhederne i et vist omfang adresseret gennem en

række forsigtighedshensyn i vurderingen af effektiviseringspotentialerne samt indfriel-

sen heraf.

FORBRUGERGEVINSTER SOM FØLGE AF EFFEKTIVISERINGSKRAV

SAMLEDE GEVINSTER FOR FJERNVARMEFORBRUGERE

Der er foretaget en opgørelse af de samlede forventede besparelser for fjernvarmefor-

brugerne, herunder virksomheder og husstande, fra 2022 til 2030, såfremt der indføres

indtægtsrammeregulering med fastsættelse af individuelle og generelle effektivise-

ringskrav. Fjernvarmeforbrugernes besparelser kaldes også forbrugergevinster.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 19/23

Opgørelsen af de samlede forbrugergevinster for perioden 2022-2030 dækker over, at

de individuelle og generelle effektiviseringskrav er varige, og derfor vil effektiviserings-

krav, som fastsættes i f.eks. år 2022 ligeledes slå igennem i priserne for år 2023 og

frem. Ved at akkumulere individuelle og generelle effektiviseringskrav over perioden

2022-2030 får man et billede af de potentielle oplevede gevinster for forbrugerne ved

indførelse af indtægtsrammeregulering med benchmarking og effektiviseringskrav. De

samlede forbrugergevinster udgør 4 til 7,5 mia. kr. fra 2022 til 2030.

TABEL 4.4 |

AKKUMMULEREDE FORBRUGERGEVINSTER VED INDIVIDUELLE OG

GENERELLE EFFEKTIVISERINGSKRAV 2022-2030

Produktion af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Transport af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Totalt skøn (mio. kr.)

800 – 1.500

4.000 – 7.500

3.200 – 6.000

Note: Intervallerne er regnet på baggrund af over- og underkantsskøn for de individuelle effektiviseringskrav samt et

generelt effektiviseringskrav på 0,5 pct. hhv. 1 pct. Omkostningsbasen i det til beregning af de akkumulerede forbru-

gergevinster udgør i alt ca. 12 mia. kr. svarende til 71 pct. af omsætningen for virksomheder med et varmesalg på

over 50 TJ/år. Den resterende omsætning på ca. 3 mia. for produktionen og ca. 2 mia. for transporten af fjernvarme

svarende til ca. 29 pct. af omsætningen for virksomheder med varmesalg over 50 TJ/år er således ikke vurderet i for-

hold til det de akkumulerede forbrugergevinster.

Beregninger viser, at forbrugergevinster af det individuelle effektiviseringskrav vil akku-

muleres til mellem 2,1 og 3,6 mia. kr. jf. tabel 4.5 nedenfor.

TABEL 4.5 |

AKKUMMULEREDE FORBRUGERGEVINSTER VED INDIVIDUELT EFFEK-

TIVISERINGSKRAV 2022-2030

Produktion af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Transport af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Totalt skøn (mio. kr.)

500 – 900

2.100

–

3.600

1.600 – 2.700

Note: Omkostningsbasen i det til beregning af de akkumulerede forbrugergevinster udgør i alt ca. 12 mia. kr. sva-

rende til 71 pct. af omsætningen for virksomheder med et varmesalg på over 50 TJ/år. Den resterende omsætning på

ca. 3 mia. for produktionen og ca. 2 mia. for transporten af fjernvarme svarende til ca. 29 pct. af omsætningen for virk-

somheder med varmesalg over 50 TJ/år er således ikke vurderet i forhold til det de akkumulerede forbrugergevinster.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 20/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Beregninger viser, at forbrugergevinster af det generelle effektiviseringskrav vil akku-

muleres til mellem 1,9 – 3,9 mia. kr., jf. tabel 4.6 nedenfor.

TABEL 4.6 |

AKKUMMULEREDE FORBRUGERGEVINSTER VED GENERELLE EFFEK-

TIVISERINGSKRAV 2022-2030

Produktion af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Transport af fjernvarme

Afrundet skøn (mio. kr.)

Totalt skøn (mio. kr.)

300 – 600

1.900 – 3.900

1.600 – 3.300

Note: Intervallerne er beregnet på baggrund af et generelt effektiviseringskrav på 0,5 pct. og 1 pct. Omkostningsba-

sen i det til beregning af de akkumulerede forbrugergevinster udgør i alt ca. 12 mia. kr. svarende til 71 pct. af omsæt-

ningen for virksomheder med et varmesalg på over 50 TJ/år. Den resterende omsætning på ca. 3 mia. for produktio-

nen og ca. 2 mia. for transporten af fjernvarme svarende til ca. 29 pct. af omsætningen for virksomheder med varme-

salg over 50 TJ/år er således ikke vurderet i forhold til det de akkumulerede forbrugergevinster.

Det bemærkes dog, at der i en indtægtsrammeregulering er mulighed for at opnå tillæg

til indtægtsrammen, når forsyningsvirksomheder blandt andet udvider deres forsy-

ningsområde og/eller lever op til myndighedspålagte opgaver. Disse tillæg til indtægts-

rammerne fører alt andet lige til højere priser, og hvis der samtidig stilles effektivise-

ringskrav til virksomhederne, vil forbrugerne ikke nødvendigvis opleve, at priserne bli-

ver lavere på trods af effektiviseringskravene. Uden effektiviseringskrav ville priserne

dog være steget mere i dette eksempel.

TILTAG TIL FORBEDRING AF DEN ØKONOMISKE REGULERING

Forsyningstilsynet anbefaler en ny økonomisk regulering, som kan understøtte, at

fjernvarmeforbrugere blandt virksomheder og husholdninger kan få gavn af de identifi-

cerede effektiviseringspotentialer, der blev redegjort for i afsnit 5.

NUVÆRENDE REGULERING OG SITUATION I FJERNVARMESEKTOREN

Forsyningstilsynet har taget udgangspunkt i den nuværende økonomiske regulering af

fjernvarmesektoren for at komme med anbefalinger til regulatoriske tiltag, der kan bi-

drage til at realisere potentialet under hensyntagen til den grønne omstilling, forsy-

ningssikkerhed, høj kundeservice og teknologiudvikling.

Den nuværende økonomiske regulering af fjernvarmesektoren er grundlæggende en

økonomisk hvile-i-sig-selv regulering samt en regulering af priser, som Forsyningstilsy-

net er ansvarlig for udmøntningen af. Fjernvarmevirksomhederne er derudover under-

lagt projektbekendtgørelsen, som administreres af kommunerne.

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=205953

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 21/23

Fjernvarmesektoren er i lighed med vandsektoren og el-distributionssektoren præget

af naturlig monopolvirksomhed. I en hvile-i-sig-selv regulering, hvor fjernvarmesekto-

rens monopoler kan overvælte nødvendige omkostninger til forbrugerne, mangler der

umiddelbart incitamenter til at drive en økonomisk effektiv produktion og distribution af

fjernvarme.

Monopolvirksomheders manglende incitamenter under hvile-i-sig-selv regulering er

baggrunden for, at der er indført indtægtsrammeregulering for de naturlige monopoler i

vandsektoren og el-distributionssektoren, og at der i 2022 forventes at blive indført ind-

tægtsrammeregulering for flere af Energinets forsyningsaktiviteter.

ANBEFALINGER TIL FORBEDRING AF DEN ØKONOMISKE REGULERING

Forsyningstilsynet anbefaler, at der udarbejdes en ny økonomisk regulering, der styr-

ker incitamenterne til effektivisering og understøtter den grønne omstilling. En af de

væsentligste anbefalinger i forhold til at indføre nye tiltag i den økonomiske regulering

er derfor at erstatte hvile-i-sig-selv reguleringen med en incitamentsbaseret indtægts-

rammeregulering med effektiviseringskrav, der blandt andet fremmer lavere forbruger-

priser og skaber transparens om sektorens økonomiske forhold.

Fjernvarmeselskaberne kan i en indtægtsrammeregulering opnå en økonomiske fordel

ved at realisere større effektiviseringer end indtægtsrammen dikterer, og dermed op-

står der et yderligere incitamentet til effektiviseringer.

Det er væsentligt, at en ny regulering med indtægtsrammer understøtter den grønne

omstilling, der forventes af fjernvarmesektoren. Dette kan blandt andet opnås ved at

sikre finansiering af investeringer til grøn omstilling med et element, som reducerer

den økonomiske usikkerhed vedr. fremadrettede tiltag, der er forbundet hermed for

virksomhederne, jf. Forsyningstilsynets analyse om understøttelse af grøn omstilling i

regulering.

En ny økonomisk regulering af fjernvarmesektoren skal desuden understøtte, at fjern-

varmevirksomhederne fortsat har en høj forsyningssikkerhed, høj kundeservice og tek-

nologiudvikling, hvilket ligeledes kan ske med en nuanceret regulering, som bygger på

oplysninger og data fra virksomhederne.

For at sikre disse hensyn kan reguleringen med fordel udvikles med udgangspunkt i de

økonomiske reguleringer af hhv. el-net og vandsektoren, hvor det hidtil har været mu-

ligt at fastsætte effektiviseringskrav uden, at det har haft en uhensigtsmæssig effekt på

driften af forsyningerne.

Nærværende analyse viser, at kvaliteten og omfanget af data om fjernvarmevirksom-

hederne er begrænsede, og Forsyningstilsynet vurderer, at der med fordel kan indfø-

res yderligere standardisering af data, som kan understøtte en mere præcis benchmar-

king og ligeledes en mere nuanceret regulering, som blandt andet kan tage højde for

høj forsyningssikkerhed og en effektiv grøn omstilling.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

Side 22/23

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

ANDRE FORSLAG TIL REGULATORISKE TILTAG

I Forsyningstilsynets dialog med branchen er der yderligere drøftet en række krav til

branchen, som kan være en hindring for effektivisering. På baggrund af drøftelserne

med branchen og på baggrund af konklusioner og anbefalinger i rapporterne ’Kendte

veje og nye spor til 70 procents reduktion’ af Klimarådet (2020) og ’Rapport om moder-

niseret regulering af fjernvarmesektoren’ (2015) udarbejdet af tværministeriel arbejds-

gruppe kan overvejes yderligere regulatoriske tiltag:



Frit brændselsvalg for at virksomheder kan konvertere fra f.eks. gas til et ’grønt’

brændsel, hvilket kan understøtte valg om totaløkonomisk optimalt brændsel.

Fjernelse af kraftvarmekravet så værker med dette krav ikke altid skal producere-

varme sammen med el, hvilket giver større fleksibilitet for virksomhederne og der-

med mulighed for økonomisk optimering i forhold til f.eks. el-spotmarkedet.

Fjernelse eller reduktion af overskudsvarmeafgiften så der er et større økonomisk

incitament til at benytte overskudsvarme i distributionen af fjernvarme, hvilket kan

sikre en billigere varmeproduktion i områder med overskudsvarme.

Fjernelse eller reduktion af elvarmeafgiften for at skabe et større økonomisk inci-

tament til investeringer i varmepumper hos fjernvarmevirksomhederne, hvilket kan

sikre en mere optimal økonomisk planlægning i forhold til udnyttelse af el i varme-

pumper, når el-spotprisen tilsiger det.



Det er Forsyningstilsynets vurdering, at ovennævnte tiltag vil bidrage til en mere effek-

tiv fjernvarmesektor, idet fjernelse af bindinger og reduktion af afgifter vil medføre en

direkte og indirekte effektivisering for fjernvarmeselskaberne. Derudover kan tiltagene

ligeledes understøtte den grønne omstilling.

Den direkte effekt opstår via afgifterne, hvor lavere afgifter direkte vil påvirke omkost-

ningerne og dermed varmepriserne. De indirekte effekter opstår ved, at fjernelse af

produktionsbindinger vil muliggøre flere omlægninger af produktionen til billigere tek-

nologier end det, der i dag anvendes – f.eks. fra kraftvarmeproduktion til ren varmepro-

duktion.

De samlede økonomiske konsekvenser af tiltagene er dog ikke analyseret i nærvæ-

rende analyse, og det kan ikke afvises, at de vil blotlægge yderligere effektiviserings-

potentialer i fjernvarmesektoren, som ikke eller kun delvist overlapper med effektivise-

ringspotentialet i denne analyse.

EFFEKTIVITET I DEN GRØNNE OMSTILLING

Fjernvarmeselskaberne har i stort omfang omlagt deres produktion fra fossile CO

-ud-

ledende teknologier til ’grønne’ teknologier med lavt eller ingen CO

-udledning de se-

neste år, så der i dag er en række grønne selskaber.

I nærværende analyse konkluderes det, at der blandt de mest effektive selskaber i

sektoren findes både fossile og grønne selskaber, og at der samtidigt er en betydelig

variation i effektiviteten blandt både fossile og grønne selskaber.

KEF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 289: Analyser af potentialet for effektivisering i forsyningssektorer

FORSYNINGSTILSYNET | EFFEKTIVISERINGSPOTENTIALET I

FJERNVARMESEKTOREN

Side 23/23

Der er således ikke tegn på, at den grønne omstilling i sig selv vil medføre hverken

større eller mindre effektiviseringer. Effektiviteten blandt de mest effektive virksomhe-

der skyldes umiddelbart andre faktorer, og kan formentlig blandt andet tilskrives må-

den det enkelte fjernvarmeselskab drives.

Det giver således af flere grunde mening at indføre en indtægtsrammeregulering, der

giver incitament til effektiv drift og investeringer fremadrettet, samt sikrer lavere priser

til glæde for blandt andet borgere og virksomheder, der forbruger fjernvarme. Eftersom

der fortsat eksisterer fjernvarmeselskaber med fossile brændsler, der i de kommende

år formodes at investere i klimavenlige produktionsteknologier til erstatning af det eksi-

sterende, kan dette passende ske på den mest effektive måde.

Forsyningstilsynet offentliggør en analyse, ’Grøn omstilling og økonomisk regulering’,

som handler om, hvordan økonomisk regulering kan understøtte den grønne omstil-

ling. Analysen forventes offentliggjort ultimo april 2020.