FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Forsvarsudvalget 2019-20
FOU Alm.del Bilag 95
Offentligt

Juni 2020

— 17/2019

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forsvarsministeriets

styring af bemanding

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

17/2019

Beretning om

Forsvarsministeriets

styring af bemanding

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2020

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i oktober 2020.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-667-8

ISBN online 978-87-7434-668-5

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Forsvarsministeriets styring af

bemanding

Ifølge forsvarsloven skal Forsvaret råde over styrker, hvis bemanding,

kampkraft, udholdenhed, mobilitet og fleksibilitet gør det muligt at løse

de fastsatte opgaver, bl.a. forsvar af NATOs område, krisestyring mv.

Denne beretning handler om sammenhængen mellem opgaver og be-

manding i Søværnet og Flyvevåbnet, som ifølge finansloven for 2018 til-

sammen rådede over ca. 2,5 mia. kr. og knap 5.000 årsværk.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Forsvarsministeriet

ikke har sikret en tilstrækkeligt dokumenteret styring af opgaver og

bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet. Værnene udarbejder myndig-

hedsbusinesscases og tilhørende stillingsnormeringsoversigter, hvor

der er en kobling mellem opgaver og bemanding. Når disse lægges til

grund, fremgår det, at der i en årrække har været uoverensstemmel-

ser mellem opgaver og bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Forsvarsministeriet

ikke har sikret, at der uddannes og trænes et tilstrækkeligt antal med-

arbejdere til Søværnet og Flyvevåbnet. Fx manglede der 134 officerer

i 2018 i forhold til Forsvarsministeriets mål, og i en stikprøve havde

kun 20 % af flymekanikerne gennemført den obligatoriske vedligehol-

dende træning.

Mangel på bemanding har gjort Forsvaret sårbart og udgør en risiko for

Forsvarets løsning af opgaver i de 2 værn.

Statsrevisorerne finder det væsentligt, at Forsvarsministeriet vil sikre, at

der fremover skabes et mere opdateret og veldokumenteret billede af ba-

lancen mellem opgaver og bemanding – både i driftsåret og i et flerårigt

perspektiv. Statsrevisorerne finder det endvidere relevant, at Forsvaret

vil udvikle et værktøj, der vil øge mulighederne for at vurdere konsekven-

serne for opgaveløsningen, når en kapacitet (fx et skib) ikke er fuldt be-

mandet.

4. juni 2020

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 4

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 6

2. Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet ......................................................... 11

2�½1. Koblingen mellem opgaver og bemanding .......................................................................... 12

2�½2. Bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet ................................................................................ 17

3. Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet ..................... 28

3�½1. Styring af uddannelse ................................................................................................................... 29

3�½2. Medarbejdernes gennemførelse af vedligeholdende træning ................................... 35

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 40

Bilag 2. Ordliste................................................................................................................................................... 45

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Nicolai Wammen: august 2013 - juni 2015

Carl Holst: juni 2015 - september 2015

Peter Christensen: september 2015 - november 2016

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 - juni 2019

Trine Bramsen: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis

bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Forsvarsministeriets styring af bemanding i Søværnet

og Flyvevåbnet.

2. Baggrunden for undersøgelsen er, at der har været indikationer på, at Forsvaret har

haft problemer med manglende bemanding. Fx viste en tidligere beretning fra Rigsre-

visionen, der handlede om Forsvarets forudsætninger for at løse sine opgaver, at be-

mandingsmangler i Søværnet var en medvirkende årsag til, at Forsvarets fregatter og

inspektionsskibe ikke havde haft en tilstrækkelig operativ evne i forhold til Forsvarets

egne mål herfor. Derudover har der i medierne været omtale af mangel på flymekani-

kere i forbindelse med en mission i Irak i 2015. Yderligere har Forsvarskommandoen i

en rapport fra 2011 vurderet, at der var bemandingsmangler i Forsvaret, bl.a. på grund

af utilstrækkelig uddannelse af nye medarbejdere. I rapporten fremskrev Forsvarsmi-

nisteriet, at problemerne ville få konsekvenser for opgaveløsningen i 2019, hvis ikke de

blev løst.

3. Det er ifølge forsvarsloven Forsvarets opgave at sikre, at Hæren, Søværnet og Fly-

vevåbnet har en størrelse, kampkraft, udholdenhed, mobilitet og fleksibilitet, der gør

det muligt at løse en række opgaver som fx konfliktforebyggelse, krisestyring og for-

svar af NATOs område, konstatere og afvise krænkelser af dansk suverænitet, del-

tage i løsningen af tillidsskabende og stabilitetsfremmende opgaver med lande i og

uden for NATO, koordinere søredningstjenesten i danske farvande og bidrage til løs-

ning af konfliktforebyggende og fredsbevarende opgaver.

Alle disse opgaver skal Forsvaret kunne løse. Det er derfor vigtigt, at Forsvaret har

kendskab til, hvad de forskellige opgaver kræver af resurser, herunder bemanding,

og at der i Forsvaret er en balance mellem opgaver og bemanding. For at sikre denne

balance bør Forsvarsministeriet i sin styring sørge for, at der er en klar kobling mellem

opgaver og bemanding, ligesom det skal sikres, at Forsvaret uddanner og træner sine

medarbejdere. Når uddannelses- og træningsdimensionen er vigtig, skyldes det, at

Forsvaret i begrænset omfang kan rekruttere fra det civile arbejdsmarked og derfor

selv uddanner det militære personel, der er behov for, ligesom der er opstillet klare

krav til den vedligeholdende træning for de respektive grupper af mandskab.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Introduktion og konklusion

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret, at

der er en tilfredsstillende balance mellem opgaver og bemanding i Søværnet og Fly-

vevåbnet. Rigsrevisionen besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

•

Har Forsvarsministeriet sikret en tilfredsstillende styring af bemanding i Søvær-

net og Flyvevåbnet?

•

Har Forsvarsministeriet sikret, at der uddannes og trænes et tilstrækkeligt antal

medarbejdere til Søværnet og Flyvevåbnet?

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i april 2019.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarsministeriet ikke har sikret, at der er en

tilfredsstillende balance mellem opgaver og bemanding i Søværnet og Fly-

vevåbnet. Konsekvensen er, at det er vanskeligt for Forsvarsministeriet at

vurdere, om kommende opgaver kan løses.

Forsvarsministeriet har ikke sikret en tilfredsstillende styring af bemanding i Sø-

værnet og Flyvevåbnet, da styringen ikke er baseret på et tilstrækkeligt dokumen-

teret grundlag

I en tilfredsstillende styring af bemanding bør der være en dokumenteret styring af

sammenhængen mellem opgaver og bemanding. Værnene udarbejder myndigheds-

businesscases (herefter businesscases) og tilhørende stillingsnormeringsoversigter,

hvor der er en kobling mellem opgaver og bemanding. Den dokumenterede kobling

mellem opgaver og bemanding indgår kun i businesscasen, som Forsvarsministeriet

har oplyst ikke anvendes i styringen, ligesom de tilhørende stillingsnormeringsover-

sigter ifølge Forsvarsministeriet ikke angiver, hvor mange medarbejdere der skal være

for at løse opgaverne. På den baggrund må Rigsrevisionen konstatere, at Forsvarsmi-

nisteriet ikke har en tilstrækkeligt dokumenteret styring af koncernen i forhold til ba-

lancen mellem opgaver og bemanding i de 2 værn.

Værnene skal i henhold til et internt direktiv dog udarbejde businesscasene og de til-

hørende stillingsnormeringsoversigter. Når disse, som er de eneste eksisterende nor-

meringer, lægges til grund for vurderingen af balancen mellem opgaver og bemanding,

så viser undersøgelsen, at der både i Søværnet og Flyvevåbnet generelt og for udvalgte

faggrupper i særdeleshed i en årrække har været uoverensstemmelser mellem opgaver

og bemanding.

Forsvarsministeriet har ikke sikret, at der uddannes og trænes et tilstrækkeligt

antal medarbejdere til Søværnet og Flyvevåbnet

Forsvaret uddanner egne officerer og opstiller mål for antallet af færdiguddannede of-

ficerer pr. år. Undersøgelsen viser, at der ikke er uddannet et tilstrækkeligt antal offi-

cerer til Søværnet og Flyvevåbnet. I perioden 2015-2018 var målet at uddanne i alt 266

officerer. Målet blev ikke nået, da der i perioden kun blev uddannet 150 officerer, bl.a.

fordi frafaldet på uddannelserne var større end forventet og optaget mindre end for-

ventet. I 2015 manglede der i Søværnet og Flyvevåbnet 81 officerer i forhold til norme-

ringen, mens tallet i 2018 var steget til 134 officerer.

Undersøgelsen viser endvidere, at de udvalgte faggrupper i Flyvevåbnet ikke har gen-

nemført obligatorisk vedligeholdende træning i tilstrækkeligt omfang. Fx var det kun

20 % af flymekanikerne i en stikprøve, der havde gennemført alle dele af den obligato-

riske træning som forudsat. Ingen kontrol- og varslingsofficerer havde gennemført alle

dele af den obligatoriske træning.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

Forsvarsministeriets styring af opgaver og bemanding

Indsættelsesevne og styr-

keproduktion

Styrkeproduktionen skal sikre

opstilling, uddannelse og ved-

ligeholdelse af operative en-

heder, så de kan indsættes.

5. Forsvarets opgaver er beskrevet i forsvarsloven (lovbekendtgørelse nr. 582 af 24.

maj 2017). Opgaverne omhandler indsættelsesopgaver (konkrete nationale eller inter-

nationale opgaver) samt opretholdelse af indsættelsesevnen og styrkeproduktionen.

Opretholdelsen af indsættelsesevnen og styrkeproduktionen indebærer, at Forsvaret

altid skal råde over styrker fra Hæren, Søværnet og Flyvevåbnet, som kan indsættes i

nationale og internationale opgaver. Dette sker gennem uddannelse af nye medarbej-

dere og gennem obligatorisk vedligeholdende træning af allerede uddannede medar-

bejdere. I forsvarsforliget for 2013-2017 er der derudover formuleret en række krav til,

hvad Forsvaret skal kunne i perioden.

6. Forsvarsministeriets organisationsstruktur er opbygget hierarkisk med et tilhøren-

de ansvarshierarki, som bl.a. består af Forsvarsministeriet, Forsvarskommandoen og

værnene (Hæren, Søværnet og Flyvevåbnet). Søværnet og Flyvevåbnet rådede ifølge

finansloven i 2018 tilsammen over en lønsumsramme på ca. 2,5 mia. kr. og knap 5.000

årsværk svarende til ca. 45 % af værnenes (inkl. Hæren) samlede bemanding og løn-

sum. Forsvarsministeriets organisation fremgår af figur 1.

Figur 1

Forsvarsministeriets organisation i 2018

Forsvarsministeriets

departement

Udvalgte styrelser

Forsvarsministeriets

Personalestyrelse

Søværnet

Værnsfælles Forsvarskommando

Hæren

Flyvevåbnet

Forsvarsakademiet

Marinestaben

Hærstaben

Flyverstaben

Udvalgte underliggende myndigheder

1. Eskadre

Fighter Wing

Kilde:

Rigsrevisionen.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Introduktion og konklusion |

Forsvarsministeriet anvender en decentral lønsumsmodel, hvor Forsvarskommando-

en tildeles en økonomisk ramme til at løse den samlede opgaveportefølje, som er be-

skrevet i forsvarsloven og i forsvarsforliget. Forsvarskommandoen fordeler lønsum-

men til værnene og Forsvarsakademiet. Af et internt direktiv fremgår det, at de ope-

rative chefer i værnene har til opgave at opstille en struktur, der kan løse de til enhver

tid gældende opgaver inden for den tildelte lønsum.

Det er Forsvarsministeriets ansvar at sikre, at der løbende prioriteres og skabes sam-

menhæng mellem opgaver og bemanding i hele organisationen.

7. Som det fremgår af tabel 1, udgør bevillingen til og forbrug af lønsum i de 2 værn ca.

2,5 mia. kr. om året.

Forsvarsakademiet

En myndighed i Forsvarskom-

mandoen, som varetager ud-

dannelse og forskning samt

rådgivning og konsulentydel-

ser inden for de militære ker-

neområder.

Tabel 1

Bevilling og forbrug af lønsum i Søværnet og Flyvevåbnet i perioden

2015-2018

(Mio. kr.)

Søværnet

Bevilling

Forbrug

Difference

Flyvevåbnet

Bevilling

Forbrug

Difference

Kilde:

Finanslov og statsregnskab.

2015

1�½071�½7

1�½004�½3

67�½4

1�½278�½0

1�½350�½2

÷72�½2

2016

947�½9

1�½028�½9

÷81�½0

1�½428�½4

1�½348�½4

80�½0

2017

1�½049�½6

1�½053�½3

÷3�½7

1�½341�½4

1�½355�½6

÷14�½2

2018

1�½090�½2

1�½082�½2

8�½0

1�½408�½3

1�½382�½5

25�½8

8. Forsvaret er i vid udstrækning afhængigt af, at det kan uddanne egne medarbejde-

re, da det er en forudsætning for mange medarbejdere i Forsvaret, at de har en militær

uddannelse. Uddannelse af militære medarbejdere planlægges i flere trin. Indlednings-

vist skal der rekrutteres et tilstrækkeligt antal ansøgere til uddannelserne. På baggrund

af gruppen af ansøgere udvælges og optages egnede ansøgere til uddannelserne. Det

er ikke alle, der påbegynder en uddannelse, som færdiggør den, idet der ofte vil være

et vist frafald. Forventningen om et bestemt antal færdiguddannede medarbejdere i

et givent år er således resultatet af 4-5 års forberedende arbejde i form af uddannel-

seslængde og rekrutteringsproces.

9. Færdiguddannede medarbejdere har behov for at vedligeholde deres kompetencer.

I Forsvaret sker dette både gennem deltagelse i obligatorisk efteruddannelse og ved-

ligeholdende træning. Piloter skal fx flyve et bestemt antal timer hvert år, så kompeten-

cer vedrørende fx kamp- og natflyvning vedligeholdes. Forsvarsministeriet har oplyst,

at der i den vedligeholdende træning tages højde for personellets tidligere træning og

erfaringsniveau.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Introduktion og konklusion

10. Forsvarskommandoen udarbejdede i 2011 en rapport om Forsvarets struktur og

evnen til at bemande samme. Rapporten viste, at væsentlige dele af Forsvarets struk-

tur var i ubalance, hvilket kunne medføre, at efterspurgte medarbejderkvalifikationer

ikke kunne tilvejebringes, da bl.a. uddannelse og medarbejdersammensætning ikke

understøttede et forsvar i balance. Boks 1 viser en sammenfatning af nogle af rappor-

tens konklusioner.

Boks 1

Hovedresultater fra Forsvarskommandoens rapport fra 2011

Rapporten indeholdt en analyse, som foretog en fremskrivning af den aktuelle beman-

ding over en 10-årig periode. Fremskrivningen bekræftede billedet af en struktur i uba-

lance, som kunne medføre en militær bemanding, der faldt til ca. 92 % i 2019.

Søværnet

Det fremgår af rapporten, at Søværnet havde problemer med officers- og mellemleder-

grupperne, der var meget følsomme over for uforudset afgang, og at mellemledergrup-

pen var underbemandet. Derudover var antallet af færdiguddannede officerer og mel-

lemledere utilstrækkeligt til at opfylde Søværnets behov.

Flyvevåbnet

Det fremgår af rapporten, at flere uddannelser var dimensioneret sådan, at ændringer

på ned til 1 % i uforudset afgang kunne gøre kapaciteten utilstrækkelig, hvilket betød, at

Flyvevåbnet var meget følsomt over for uforudset afgang. Desuden fremgår det, at der

var problemer med både underbemanding og underdimensionerede uddannelser.

Note: Forsvarsministeriet finder ikke rapporten relevant i forbindelse med denne undersøgelse.

Forsvarsministeriets indvendinger er behandlet i afsnit 2.2.

Kilde:

Analyse af Forsvarets struktur samt evnen til at bemande samme, juni 2011.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

11. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret, at

der er en tilfredsstillende balance mellem opgaver og bemanding i Søværnet og Fly-

vevåbnet.

12. I beretningens første del undersøger vi, om Forsvarsministeriet har sikret en til-

fredsstillende styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet.

For at belyse dette undersøger vi, om der i Forsvarsministeriets styring er en dokumen-

teret kobling mellem opgaver og bemanding, så det er muligt at vurdere, om der er ba-

lance, samt hvilke eventuelle bemandingsmangler der er. Vi undersøger desuden, om

eventuelle bemandingsproblemer fremgår af Forsvarsministeriets og værnenes ledel-

sesinformation mv. Endelig gennemgår vi Forsvarsministeriets initiativer til at løse

eventuelle bemandingsproblemer.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Introduktion og konklusion |

Vi har lagt til grund, at koblingen mellem opgaver og bemanding bør være en grund-

læggende del af en organisations økonomistyring, og vi lægger tillige til grund, at den-

ne kobling og balance bør være veldokumenteret og dataunderstøttet. Det skal såle-

des være muligt at vurdere, om der er balance mellem opgaver og bemanding, herun-

der om – og hvor – der eventuelt er bemandingsmangler.

Forsvarsministeriet har i forbindelse med høringen af beretningsudkastet bl.a. kom-

menteret på, at der i udkastets revisionskriterier er indført bemærkninger om For-

svarsministeriets økonomistyring. Forsvarsministeriet finder ikke, at der er foretaget

den nødvendige analyse til at drage konklusioner i forhold til ministeriets økonomi-

styring.

Beretningen omfatter ikke en undersøgelse af hele Forsvarsministeriets økonomisty-

ring, men er en undersøgelse af, om Forsvarsministeriet har sikret, at der er en tilfreds-

stillende balance mellem opgaver og bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet. Styrin-

gen af balancen mellem opgaver og bemanding er med til at sikre, at resurserne ud-

nyttes optimalt inden for de fastsatte formål. Rigsrevisionen ser dette som en del af

grundlaget for økonomistyringen.

Vi har undersøgt, om den faktiske bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet svarer til

normeringen samlet set og for 10 udvalgte faggrupper, da eventuelle mangler kan ha-

ve betydning for opgaveløsningen. Vi har videre undersøgt, om eventuelle bemandings-

mangler er ligeligt fordelt på faggrupper. Det kan være væsentligt, at der ikke er store

mangler i enkelte faggrupper. Hvis der fx er stor mangel på piloter, er det mindre be-

tydningsfuldt, hvor mange flymekanikere der er ansat. Store bemandingsmangler i én

gruppe kan således have væsentlige konsekvenser for Forsvarets samlede operative

evne.

Når styringen af bemanding er særligt vigtig i Forsvarsministeriet, så skyldes det

også, at Forsvaret i begrænset omfang kan rekruttere fra det civile arbejdsmarked.

Forsvaret har derfor egne skoler, der uddanner det militære personel, der er behov

for. Derfor bør ministeriet – og Forsvaret – vide, hvor mange medarbejdere der aktu-

elt er behov for inden for de forskellige faggrupper, og hvor mange der forventes at

være behov for fremover, så styringen og tilrettelæggelsen af uddannelsesaktivite-

terne opfylder behovet bedst muligt. Fx tager det flere år at blive officer, hvilket bety-

der, at det er vigtigt, at Forsvarsministeriet sikrer en langsigtet planlægning af, hvor

mange der skal uddannes.

13. I beretningens anden del undersøger vi, om Forsvarsministeriet har sikret, at der

uddannes og trænes et tilstrækkeligt antal medarbejdere til Søværnet og Flyvevåb-

net. Krav til uddannelse og vedligeholdende træning følger af forsvarsloven. Styrin-

gen af uddannelse og obligatorisk vedligeholdende træning er dermed både en selv-

stændig opgave i forsvarsloven og en forudsætning for løsningen af Forsvarets øvrige

opgaver.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Introduktion og konklusion

Vi undersøger, om Forsvarsministeriet uddanner tilstrækkeligt med officerer til at

opnå den normerede bemanding. Derudover undersøger vi, om Forsvaret opfylder

egne mål for antallet af færdiguddannede officerer. Vi undersøger endvidere, om

medarbejderne i Flyvevåbnet har gennemført obligatorisk vedligeholdende træning

som forudsat.

Metode

14. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af materiale fra Forsvaret og For-

svarsministeriet. Herudover har materialet været drøftet på møder med Forsvarsmi-

nisteriets departement, Forsvarskommandoen, Forsvarsstaben, Forsvarsministeri-

ets Personalestyrelse, Forsvarsakademiet, Søværnskommandoen, Flyverkomman-

doen og repræsentanter for udvalgte faggrupper i Flyvevåbnet, Fighter Wing og 1.

Eskadre.

Udvælgelse af faggrupper

15. I undersøgelsen indgår 10 udvalgte faggrupper i Søværnet og Flyvevåbnet. Fag-

grupperne er udvalgt med udgangspunkt i, at de enkelte grupper skulle have en vis

volumen, og at de er centrale for værnenes opgaveløsning, hvilket betyder, at mang-

ler i bemandingen kan være kritiske for opgaveløsningen. Vi har udvalgt faggrupper-

ne i samarbejde med Forsvaret.

Opgørelser i undersøgelsen

16. Vi har undersøgt bemandingsgraden på baggrund af den normering, der fremgår

af stillingsnormeringsoversigterne i tillæg til værnenes businesscases. Normeringen

er fastsat ud fra en militærfaglig vurdering og er Forsvarets vurdering af den nødven-

dige bemanding til en fuld opgaveløsning.

Vi har sammenholdt normeringen fra Søværnet og Flyvevåbnet med den faktiske be-

manding. Den faktiske bemanding er opgjort som det gennemsnitlige antal årsværk i

værnet hen over året, dvs. at en medarbejder, der har været ansat i 6 måneder, kun

tæller for denne periode. Vi opgør bemandingsgraden for de militære medarbejdere i

værnene, fx piloter og officerer, mens civile medarbejdere, fx kontorassistenter, ikke

indgår i opgørelserne.

17. I undersøgelsen vurderer vi, om der uddannes et tilstrækkeligt antal officerer til at

dække behovet i de 2 værn. Vi har sammenholdt det faktiske antal færdiguddannede

med Forsvarets mål for antallet af færdiguddannede. Herudover har vi sammenholdt

tilgangen (antal nyuddannede og genansættelser) med afgangen af officerer i Søvær-

net og Flyvevåbnet. Den faktiske afgang er opgjort af Forsvarsministeriet.

Endelig har vi undersøgt, om den obligatoriske vedligeholdende træning for udvalgte

faggrupper i Flyvevåbnet gennemføres som forudsat. Analysen er gennemført på bag-

grund af en stikprøve og en afgrænsning af medarbejdere i enkelte faggrupper, da

Forsvarsministeriet i forbindelse med undersøgelsen har oplyst, at det vil være om-

fattende at finde materiale for alle ansatte i de udvalgte faggrupper.

De ovennævnte opgørelsesmetoder er yderligere uddybet i bilag 1.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Introduktion og konklusion |

18. Vi har inddraget tidligere gennemførte revisioner, der er udført af Rigsrevisionens

løn- og årsrevision.

Rigsrevisionens løn- og årsrevision udarbejdede i januar 2020 en rapport om depar-

tementets styringsgrundlag og styringsprincipper for aktivitets- og resursestyring,

herunder tilrettelæggelsen på myndighedsniveau samt den løbende opfølgning hos

departement og myndigheder. Revisionen viste, at Forsvarsministeriet har etableret

systemer og processer for aktivitets- og resursestyring af de reviderede områder, der

i al væsentlighed understøtter god offentlig økonomistyring og forvaltning. Revisionen

omfattede ikke, om aktivitets- og resursestyringen blev anvendt i den praktiske sty-

ring, men kun, om Forsvarsministeriet havde opstillet systemer og processer, der un-

derstøttede en hensigtsmæssig aktivitets- og resursestyring.

Denne undersøgelse omhandler en delmængde af grundlaget for økonomistyring, dvs.

koblingen mellem opgaver og bemanding. Således har vi undersøgt den konkrete sty-

ring af bemanding, vedligeholdende træning og uddannelse, herunder hvordan det sik-

res, at der er balance mellem opgaver og bemanding.

19. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

20. Undersøgelsen omhandler Søværnet og Flyvevåbnet, men ikke Hæren. Med Sø-

værnet og Flyvevåbnet dækkes ca. halvdelen af bevillingen og ca. halvdelen af års-

værkene i Forsvarskommandoen. De militære medarbejdere i Søværnet og Flyvevåb-

net er specialiserede med lange interne uddannelsesforløb. Det er derfor centralt at

have en velfungerende, langsigtet styring af bl.a. uddannelseskapacitet.

21. Undersøgelsen omfatter perioden 2015-2018. Forsvarsministeriets gældende HR-

strategi blev fuldt implementeret i 2015, og ministeriet overgik i den forbindelse til løn-

sumsstyring.

22. Vi har undersøgt, om de militært ansatte i Flyvevåbnet modtager den vedligehol-

dende træning og de vedligeholdende kurser, som Forsvaret anser for obligatorisk.

Søværnets vedligeholdende træning er tilrettelagt på en anden måde og indgår der-

for ikke i undersøgelsen. Den obligatoriske vedligeholdende træning er alene opgjort

for 2019. Det skyldes, at Forsvaret har oplyst, at det ville kræve mange resurser at ud-

arbejde opgørelsen over den manglende obligatoriske træning og kurser bagud i tid.

Forsvarsministeriet og Rigsrevisionen er desuden enige om, at merværdien af at ud-

arbejde opgørelsen for 2018 er begrænset, da resultatet med helt overvejende sand-

synlighed tilnærmelsesvist vil være det samme som for 2019.

23. Forsvarsministeriet har oplyst, at ud over medarbejderne er rådigheden over fly,

skibe mv. central for Forsvarets evne til at løse sine opgaver. Vi har afgrænset os fra

at undersøge den del af opgaveløsningen, der vedrører materiel, og de understøtten-

de styrelsers rolle heri. Vi undersøger fx ikke, om manglende vedligeholdende træning

for piloter skyldes manglende rådighed over fly.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Introduktion og konklusion

24. Til at undersøge Forsvarsministeriets styring af uddannelse har vi udvalgt officers-

uddannelserne i Søværnet og Flyvevåbnet. Forsvarsministeriet har oplyst, at proces-

sen for styring af Forsvarsministeriets øvrige uddannelser tilnærmelsesvist følger sam-

me praksis. Det tager flere år at blive fx officer, og det er derfor vigtigt, at Forsvarsmi-

nisteriet sikrer en langsigtet planlægning af, hvor mange der skal uddannes.

I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en ordliste,

der forklarer udvalgte ord og begreber.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

2. Styring af bemanding i

Søværnet og Flyvevåbnet

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarsministeriet ikke har sikret en tilfreds-

stillende styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet, da styringen ik-

ke er baseret på et tilstrækkeligt dokumenteret grundlag.

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke kan dokumentere, at der er overens-

stemmelse mellem Forsvarets opgaver og bemanding. Hvis Søværnets og Flyvevåbnets

businesscases og de tilhørende stillingsnormeringsoversigter lægges til grund, viser un-

dersøgelsen, at der både i Søværnet og Flyvevåbnet generelt og for udvalgte faggrupper

i særdeleshed i en årrække har været uoverensstemmelser mellem opgaver og beman-

ding. Den dokumenterede kobling mellem opgaver og bemanding indgår kun i business-

casen. Forsvarsministeriet har oplyst, at businesscasen ikke anvendes i styringen, men

alene i planlægningsøjemed, og at stillingsnormeringsoversigterne ikke angiver, hvor

mange medarbejdere der skal være for at løse opgaverne. På den baggrund må Rigsre-

visionen konstatere, at en del af grundlaget for Forsvarsministeriets styring i de 2 værn

mangler. Forsvarsministeriet medgiver, at det ikke i tilstrækkelig grad er dokumente-

ret, hvor balancepunktet mellem opgaver og bemanding er, men at det i et styrings- og

planlægningsperspektiv dog på et tidspunkt (fx årligt) bør være identificeret, hvad der

skal til for at skabe balance mellem opgaver og bemanding.

Rigsrevisionen vurderer, at denne mangel kan have haft betydning for bl.a. ledelsesin-

formation og prioritering af opgaver, som sker uden en dokumenteret og dataunder-

støttet sammenhæng mellem opgaver og bemanding. Forsvaret har anført, at Forsva-

ret er enig i, at det med den manglende dataunderstøttelse kan være vanskeligt at vur-

dere objektivt, om en kommende opgave kan løses, hvis bemandingen ikke forventes

at være på 100 %.

I de 2 værn, der indgår i denne undersøgelse, er der ca. 5.000 ansatte. Rigsrevisionen

kan konstatere, at når der ikke er et dokumenteret styringsgrundlag, vil der være en

forskellig opfattelse af, hvordan der styres, ligesom praksis i værnene bliver forskellig.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Med afsæt i stillingsnormeringsoversigterne og businesscasene viser undersøgelsen, at

Søværnet og Flyvevåbnet i 2018 har haft en bemandingsgrad på henholdsvis 97 % og

90 %. Undersøgelsen viser endvidere, at der i udvalgte faggrupper i Søværnet og Flyve-

våbnet har været bemandingsmangler i undersøgelsesperioden. 4 ud af 5 faggrupper i

Flyvevåbnet har været underbemandede alle 4 år. I Søværnet har 3 ud af 5 faggrupper

været underbemandede. Det betyder bl.a., at Flyvevåbnet i 2018 manglede 24 % tekni-

ske officerer, mens antallet af kampflypiloter i 2017 var kommet til et kritisk punkt, hvor

øget rekruttering og uddannelse var nødvendig for fortsat at kunne løse opgaverne. Sø-

værnet manglede i 2018 bl.a. 24 % elektronikfagteknikere i forhold til normeringen. Un-

dersøgelsen viser ikke, om der er for mange eller for få ansatte i værnene, men den vi-

ser, at Forsvarsministeriet ikke kan dokumentere en tilfredsstillende styring af beman-

dingen.

25. Dette kapitel handler om, hvorvidt Forsvarsministeriet har sikret en tilfredsstillen-

de styring af bemandingen i Søværnet og i Flyvevåbnet. Vi har lagt til grund, at koblin-

gen mellem opgaver og bemanding bør være en grundlæggende del af en organisati-

ons økonomistyring. Vi undersøger derfor, i hvilket omfang der i Forsvarsministeriets

styring er en kobling mellem opgaver og bemanding, og om denne del af styringen er

dokumenteret og dataunderstøttet, så det er muligt at vurdere, om der er balance mel-

lem opgaver og bemanding, herunder om – og i givet fald hvor – der eventuelt er be-

mandingsmangler. Vi undersøger derfor også, om bemandingen svarer til normerin-

gen samlet set og i 10 udvalgte faggrupper, samt om eventuelle bemandingsproble-

mer fremgik af Forsvarsministeriets og værnenes ledelsesinformation mv. Herefter

gennemgår vi Forsvarsministeriets initiativer til at løse bemandingsproblemerne.

2.1. Koblingen mellem opgaver og bemanding

Direktiver og bestemmel-

ser

26. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriet har en tilfredsstillende styring, der sik-

rer, at der er balance mellem opgaver og bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet.

27. Forsvarsministeriet har udarbejdet et direktiv, der angiver de overordnede ram-

mer for decentral organisationsstyring (FMNDIR 234-1, 2017-10, Direktiv for decen-

tral organisationsstyring). Direktivet er gældende for styrelser inden for Forsvarsmi-

nisteriets ansvarsområde. Formålet med direktivet er at angive de overordnede ram-

mer for delegering af organisationsstyringen til styrelserne. Intentionen er at skabe

mulighed for en effektiv og fleksibel opgaveløsning, som tager højde for lokale behov

og vilkår, og som giver styrelserne mulighed for at fastlægge organisationen inden for

eget ansvarsområde.

Direktiver og bestemmelser

anses i Forsvarsministeriet

som skrivelser, der fastlægger

regler på specifikke områder i

Forsvarsministeriets koncern.

Dokumenttyperne er begge

autoritative, og den ene type

har derfor ikke forrang for den

anden. Direktiver og bestem-

melser kan sammenlignes

med cirkulærer.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

Direktivet er det eneste sted i Forsvarsministeriet, hvor der er beskrevet regler om, at

der skal udarbejdes et dokument (businesscase), som beskriver enhedens opgave,

dens organisatoriske reference samt dens interne organisation og kapacitetsnorme-

ring. Det er dermed også det eneste dokument i Forsvarsministeriet og i Forsvaret, der

indeholder krav om en mere detaljeret redegørelse for koblingen mellem opgaver og

bemanding. Følgende fremgår af direktivet:

”Som en del af Forsvarsministeriets samlede styringsgrundlag anvendes opgø-

relser over fordeling af stillinger på regionsniveau. Det er derfor nødvendigt, at

styrelserne tilsikrer, at op- og nedbygning af struktur synkroniseres, således at

den aktiverede struktur til enhver tid fremviser et retvisende styringsgrundlag.

Fordelingen af stillinger på regionsniveau er et værktøj, som kan anvendes i for-

bindelse med nye aftaler og forsvarsforlig samt ved fastholdelse og placering

af arbejdspladser.

Til en enhed fra niveau 3 og opefter skal der være tilknyttet et opstillingsgrund-

lag eksempelvis en businesscase. Opstillingsgrundlaget er en formel beskri-

velse af enhedens opgave, dens organisatoriske reference samt dens interne

organisation og kapacitetsnormering.

[Rigsrevisionens fremhævning]. Beskri-

velsen danner grundlag for organisationsstrukturen i DeMars.”

Det hedder videre i direktivet:

”Bemandingen af de operative enheder stiller krav om kendskab til Forsvarets

samlede behov for uniformerede medarbejdere på de enkelte funktionsniveau-

er. Da Forsvaret selv skal uddanne uniformerede medarbejdere […], forudsæt-

tes det, at de enkelte styrelser udviser forudseenhed og helhedsforståelse på

tværs af organisationen. For at skabe sammenhæng mellem behov og produk-

tion i forhold til den militære uddannelseskapacitet er Værnsfælles Forsvars-

kommando ansvarlig for planlægningen heraf i regi af Forsvarschefens uddan-

nelsesforums aftagerpanel.”

Forsvarsministeriet har i forbindelse med denne undersøgelse imidlertid oplyst, at

businesscasen alene bruges som et planlægningsgrundlag til at sandsynliggøre, at de

tildelte resurser vil være tilstrækkelige til, at et værns eller en kommandos overord-

nede opgaveportefølje kan blive løst i forligsperioden. Det står umiddelbart i kontrast

til, at direktivet angiver, at stillingsnormeringer til enhver tid skal udgøre et retvisende

styringsgrundlag.

28. Undersøgelsen har i øvrigt vist, at Søværnet og Flyvevåbnet opdaterer business-

casen og tilhørende stillingsnormeringsoversigter forskelligt. Flyvevåbnet opdaterer

stillingsnormeringsoversigter årligt, men som hovedregel opdateres businesscasen

alene i forbindelse med nye forsvarsforlig. Ved det sidste forlig i 2018 blev der dog

ikke udarbejdet en ny businesscase. Søværnet opdaterer businesscasen og den til-

hørende stillingsnormeringsoversigt én gang om året. 2018 var en undtagelse, idet

der dette år ikke blev udarbejdet en revideret businesscase. Ændringerne i stillings-

normeringsoversigterne, som foretages i begge værn, er begrundet med overførsler

af opgaver mellem myndigheder, justering under henvisning til overenskomst, effekti-

viseringer og nye eller udvidede opgaver.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Rigsrevisionen konstaterer, at et centralt direktiv om den decentrale organisations-

styring bruges forskelligt i praksis, og bemærker, at der burde være overensstemmel-

se mellem den styring, der er af opgaver og bemanding i værnene, og den styring af

opgaver og bemanding, der indgår i ministeriets overordnede økonomiske styring, når

ikke der er udmeldt et andet grundlag.

29. Forsvarsministeriet og Forsvaret har februar 2020 oplyst, hvordan ministeriet i

praksis styrer bemanding, herunder balancen mellem bemanding og opgaver, hvilket

også gælder i den undersøgte periode. Beskrivelsen af ministeriets praksis er vist i

boks 2:

Boks 2

Forsvarsministeriets beskrivelse af ministeriets styring af bemanding i perioden 2015-

2018

Forsvarets opgaver og sammenhæng til tildelte resurser

Forsvarets overordnede opgaver fremgår af lov om Forsvarets formål, opgaver og organisation. Med udgangspunkt heri

indgås politiske aftaler på forsvarsområdet, som bl.a. anviser den flerårige økonomi og pålægger Forsvaret at opstille nye

kapaciteter, gennemføre effektiviseringer mv.

Når et nyt forsvarsforlig indgås, udarbejdes der for hvert værn og kommando en myndighedsbusinesscase, der beskriver

den organisering og struktur, som ved forligets start vurderes at kunne skabe balance mellem den pålagte opgaveporteføl-

je og myndighedens resursetildeling. Myndighedsbusinesscasen bruges således alene som et planlægningsgrundlag til at

sandsynliggøre, at de tildelte resurser vil være tilstrækkelige til, at et værns eller en kommandos overordnede opgaveporte-

følje kan blive løst i forligsperioden.

I forsvarsaftaler fastsættes det overordnede politiske ambitionsniveau for indsættelse af Forsvarets styrker. Fx var det i

Forsvarsaftalen 2013-2017 ambitionen, at Søværnet skulle kunne indsætte ”op til 2 store enheder med kort varsel, eller en

stor enhed fra Søværnet indsat i længerevarende missioner”. Det betyder, at Søværnets 5 store skibe som udgangspunkt

ikke skal kunne indsættes samtidigt. Samme princip gør sig også gældende for de øvrige værns kapaciteter. Det betyder

videre, at alle enheder og stabe ikke nødvendigvis skal være fuldt bemandede i hele forligsperioden, for at der er balance

mellem opgaver og bemanding. Kapaciteter på et lavt beredskab kan således godt være i balance med en lav bemandings-

grad ud fra en vurdering af, at det er muligt at rekruttere, udruste og uddanne det manglende personel inden for enhedens

beredskabsperiode. Det vil i nogen udstrækning også være muligt midlertidigt at flytte personel på tværs af kapaciteter for

at tilgodese bemandingsbehovet der, hvor opgaven skal løses. Omvendt vil det også være muligt at flytte opgaver rundt

mellem kapaciteterne. Der sker således inden for Forsvaret en løbende prioritering og omfordeling af resurser og opgaver

inden for de overordnede fastlagte rammer og bevillinger.

Forsvarets styring af sammenhængen mellem opgaver og resurser

Forsvarets overordnede opgaveportefølje konkretiseres yderligere i form af et årligt handlingsprogram til de operative

kommandoer. Handlingsprogrammet nedbryder hovedopgaverne til aktiviteter – fx gennemførelse af suverænitetshånd-

hævelse. Kommandoerne udarbejder endvidere deres egne handlingsprogrammer. De faktisk pålagte opgaver til et værn

eller en kommando vil i løbet af forligsperioden ofte afvige fra den opgaveportefølje, der blev lagt til grund for udarbejdelsen

af en myndighedsbusinesscase, hvorfor der ikke styres efter myndighedsbusinesscases. Der er således behov for at styre

på en anden og mere agil vis, hvilket sker løbende via 1) principperne for den decentrale lønsums- og organisationsstyring,

2) den årlige budgetproces, 3) den løbende driftsstyring med økonomistyringsmøder, 4) koncernens prioriteringsoplæg og

5) chefvurderinger.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

Boks 2 – fortsat

Forsvarsministeriets beskrivelse af ministeriets styring af bemanding i perioden 2015-

2018

1) Decentral lønsums- og organisationsstyring

Forsvaret anvender en decentral model for lønsumsstyring og decentral organisationsstyring, hvor chefen for et værn eller

en kommando inden for de tildelte resurser og under hensyn til pålagte opgaver har mulighed for at allokere disse resurser

– herunder bemanding – til de kapaciteter, hvor behovet er størst. Dette sker ud fra, at det er de operative chefer, der ved,

hvorledes opgaven løses bedst og mest effektivt. Det er dermed også dem, der har bedst indsigt i, hvilken struktur der kræ-

ves for at løse opgaven. Værns- og kommandocheferne afvejer også løbende behovet for rekruttering og uddannelse til

opstilling af de underlagte enheder.

2) Budgetprocessen

Med myndighedsbusinesscases som baggrund og de deraf foreløbige flerårige økonomiske rammer udarbejder værns-

eller kommandocheferne deres samlede og ofte justerede plan for opgaveløsningen for det enkelte år ved den årlige bud-

getproces. Her resursefastsættes planen også i form af budgettet. Budgetprocessen resulterer i en proces, hvor sammen-

hængen mellem opgaver, aktiviteter og tildelte resurser præsenteres af hver kommando og myndighed for den overliggen-

de myndighed. På baggrund af en samlet tværgående vurdering af Forsvarets opgaveløsning, fastlægges de endelige øko-

nomiske rammer til det kommende driftsår således, at der er en balance mellem myndighedens pålagte opgaver og de til-

delte resurser.

3) Driftsstyring og økonomistyringsmøder

I driftsåret rapporteres der løbende på opgaveløsningen og det økonomiske afløb via ledelsesinformationen i forhold til de

økonomiske rammer, der blev dannet under budgetprocessen. Rapporteringen danner grundlag for løbende vurderinger af

et eventuelt behov for omprioritering af resurser i Forsvarskommandoen med udgangspunkt i opgaveløsningen. I tillæg af-

holdes der flere økonomistyringsmøder mellem værns- og kommandochefen og foresatte myndigheder med henblik på at

drøfte status på opgaveløsningen samt eventuelle udfordringer – også bemandingsmæssige – i det enkelte år såvel som

flerårigt. Såfremt der identificeres en ubalance mellem de tildelte resurser og den konkrete opgaveløsning, og såfremt

værns- og kommandochefen ikke kan afhjælpe denne ubalance ved at justere internt i sin tildelte ramme, drøftes eventuel-

le løsningsmuligheder på disse møder. Der kan enten være tale om, at Forsvarskommandoen justerer resurser internt mel-

lem myndigheder, eller at der efterfølgende tages stilling til koncernens inddragelse i forhold til omdisponering af resurser

mellem Forsvarsministeriets styrelser.

4) Prioriteringsoplæg med flerårigt styringssigte

Opstår der væsentlige ændringer i forudsætningen for en opgaveløsning i et flerårigt perspektiv, som ikke kan løses af For-

svarskommandoen selv, inddrages koncernen med henblik på at finde fælles løsninger på identificerede ubalancer mellem

opgaver og resurser. På baggrund af 3 årlige prioriteringsoplæg træffer koncernledelsen beslutninger vedrørende omdispo-

nering af resurser til de enkelte styrelser med en flerårig effekt. Prioriteringsoplægget er altså koncernens mulighed for at

håndtere udfordringer til omdisponering over flere år modsat ledelsesinformationen, som giver mulighed for omdisponering

i det enkelte år.

5) Chefvurderinger

Forsvaret anvender værns- og kommandochefens vurdering af balancen mellem resurser, opgaver og bemanding. Det skyl-

des, at cheferne forventes at have de bedste forudsætninger for løbende at kunne vurdere evnen til at løse de pålagte op-

gaver inden for de givne rammer. Chefvurderingerne hviler på et detaljeret kendskab til kapacitetens operative uddannel-

ses-, trænings- og erfaringsniveau, som oftest er vanskeligt at kvantificere.

Kilde:

Notat om Forsvarets styring af bemanding af 7. februar 2020, Forsvarsministeriet.

Forsvarsministeriet har ikke dokumenteret ovenstående styring. Det er først i forbin-

delse med denne undersøgelse, at styringen, som den finder sted i praksis, er blevet

beskrevet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Forsvarsministeriet har hertil oplyst, at styringen er dokumenteret i FMN-direktiver,

FMN-budgetinstrukser og daværende VFK-budgetvejledninger mv. Rigsrevisionen kan

imidlertid konstatere, at ovenstående beskrivelse på nogle punkter ikke stemmer over-

ens med de bagvedliggende retningslinjer. Dele af Direktiv for decentral organisations-

styring er udeladt, og punktet om chefvurderinger er ikke beskrevet i de bagvedlig-

gende retningslinjer.

30. Når businesscasen alene anvendes ved forligets start til at vurdere behovet for

bevilling, kan Rigsrevisionen konstatere, at koblingen mellem opgaver og bemanding

ikke er en del af Forsvarsministeriets dokumenterede økonomiske styring. Den doku-

menterede kobling mellem opgaver og bemanding indgår kun i businesscasen. Sty-

ring af personalekapaciteten er en væsentlig resurse, der normalt indgår i økonomi-

styringen i statslige institutioner. I de 2 værn, der indgår i denne undersøgelse, er der

ca. 5.000 medarbejdere med en samlet bevilling til løn på ca. 2,5 mia. kr. om året.

31. Rigsrevisionen konstaterer, at Forsvaret, jf. boks 2, er afhængigt af værns- og kom-

mandochefernes vurdering af, om en opgave er løst, og Rigsrevisionen konstaterer

videre, at Forsvaret mangler at inddrage en kvalitetsdimension i vurderingen heraf.

Når et skib sejler, påbegyndes opgaven. Når skibet har sejlet som forudsat og kom-

mer i havn, så er opgaven løst. Det er dog almindeligt forekommende, at skibene ikke

er fuldt operative, når de sejler. I nogle tilfælde er skibenes operative evne 60 %. En

lavere operativ evne kan bl.a. skyldes personalemangel i udvalgte faggrupper (en ma-

skingeværskytte kan fx mangle), og personalemangel kan fx påvirke evnen til at søge

efter mand over bord i helikopter om natten. Denne kvalitative del er ikke på alle om-

råder tilstrækkeligt dataunderstøttet i vurderingen af, om opgaven er løst tilfredsstil-

lende.

Isoleret set er dag-til-dag-prioriteringer nødvendige i alle organisationer for at løse op-

gaven, fx på grund af sygdom eller fordi, der tilkommer nye opgaver. Det er derfor for-

venteligt, at skibene nogle gange sejler uden at være fuldt bemandede. I et styrings- og

planlægningsperspektiv bør der dog på et tidspunkt (fx årligt) være balance mellem op-

gaver og bemanding. Forsvarsministeriet har ikke i tilstrækkelig grad dokumenteret,

hvor det balancepunkt er.

Rigsrevisionen vurderer, at den manglende dokumentation af balancen mellem opga-

ver og bemanding indebærer, at Forsvaret heller ikke kan dokumentere, hvilken rela-

tion der skal være mellem forskellige personalegrupper og indkøbt materiel for at sik-

re en så optimal udnyttelse af resurserne som muligt.

Forsvaret har oplyst, at der ikke er tvivl om, hvorvidt en opgave er løst, da Forsvaret

skriftligt har dokumenteret kriterierne for, hvordan dette afgøres. Forsvaret er dog

enig i, at den manglende dataunderstøttelse kan gøre det vanskeligt objektivt at vur-

dere, om en kommende opgave kan løses, hvis bemandingen ikke er på 100 %. Den

manglende dataunderstøttelse indebærer desuden, at kvaliteten i Forsvarets opga-

veløsning ikke er dokumenteret for alle opgavetyper.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

Rigsrevisionen konstaterer i forlængelse heraf, at kvaliteten kan variere, uden at det

indvirker på dokumentationen af, om opgaven er løst. Rigsrevisionen vurderer, at den

manglende dokumentation af kvalitetsdimensionen kan være forklaringen på, at ho-

vedparten af Forsvarets opgaver ifølge ledelsesinformationen løses tilfredsstillende

på trods af meget lave bemandingsgrader i udvalgte faggrupper. Rigsrevisionen vur-

derer endvidere, at den udokumenterede kobling mellem opgaver og bemanding og-

så kan have haft afsmittende effekt på ledelsesinformation, økonomistyringsmøder,

prioriteringsoplæg mv.

Forsvaret vurderer, at den løbende styring af sammenhængen mellem opgaver og re-

surser giver Forsvaret et godt grundlag for at foretage omdisponeringer. Forsvaret

vurderer dog også, at disse omdisponeringer ikke på alle områder er tilstrækkeligt

veldokumenterede til at dataunderstøtte, at der har været balance mellem opgave-

løsning og bemanding. Forsvaret har oplyst, at Forsvaret fremover vil sikre, at der

skabes et mere opdateret og veldokumenteret billede af balancen mellem opgaver

og bemanding – både i driftsåret og i et flerårigt perspektiv.

Forsvaret har desuden oplyst, at det vil udvikle et værktøj, som skal øge muligheden

for at vurdere konsekvenserne af, at en kapacitet (fx et skib) ikke er fuldt bemandet.

Formålet er at synliggøre de prioriteringer, der vil kunne øge eller vedligeholde kapa-

citetens indsættelsesevne med færrest mulige resurser.

2.2. Bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

32. Forsvarsministeriet har, som tidligere nævnt oplyst, at businesscases ikke anven-

des i den økonomiske styring, og at stillingsnormeringsoversigterne ikke angiver, hvor

mange medarbejdere der skal være for at løse opgaverne. Ved revisionens gennem-

førelse var det dog det eneste og dermed bedste grundlag, der findes til at vurdere

balancen mellem bemanding og opgaver. Nedenstående gennemgang af beman-

dingsgrader og afvigelser herfra er derfor – i mangel af bedre – baseret på de oplys-

ninger, der fremgår af businesscasene og de tilhørende stillingsnormeringsoversigter.

33. Vi har undersøgt bemandingsgraden i Søværnet og Flyvevåbnet. Bemandingsgra-

den er opgjort som den faktiske bemanding i procent af normeringen og er vist i tabel

Tabel 2

Bemandingsgrad for Søværnet og Flyvevåbnet i perioden 2015-2018

opgjort ud fra årsværk

2015

Søværnet

Flyvevåbnet

96 %

95 %

2016

97 %

94 %

2017

97 %

92 %

2018

97 %

90 %

Note: Opgørelsesmetoden fremgår af metodebilaget.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Det fremgår af tabel 2, at den faktiske bemanding har ligget under normeringen i bå-

de Søværnet og Flyvevåbnet, og at bemandingsgraden i Flyvevåbnet er faldet hen

over perioden. I Søværnet steg bemandingsgraden med ét procentpoint fra 2015 til

2016 og har holdt sig på dette niveau siden. Når bemandingsgraden omsættes til per-

sonalemangel, så manglede Flyvevåbnet 270 medarbejdere i 2018, mens Søværnet

manglede 65 medarbejdere.

Af en rapport fra Forsvarskommandoen fra 2011 (Analyse af Forsvarets struktur samt

evnen til at bemande samme) fremgår det, at der dengang blev styret mod en beman-

dingsgrad på 100 %, og at en bemandingsgrad på 92 % kunne blive resultatet af en

struktur i ubalance. Af rapporten fra 2011 fremgår følgende:

”Analysen foretager desuden en fremskrivning af den aktuelle bemanding over

en 10-årig periode. Fremskrivningen bekræfter billedet af en struktur i ubalan-

ce, og der kan således forventes en generelt faldende militær bemanding over

perioden til omkring 92 %. På enkelte funktionsniveauer er underbemandingen

markant, hvilket særligt er kendetegnende for mellemledergruppen i Søværnet

og Flyvevåbnet.”

34. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der ikke er balance mellem opgaver og be-

manding i Søværnet og Flyvevåbnet, når der tages udgangspunkt i den kobling mel-

lem opgaver og bemanding, som fremgår af businesscases og de tilhørende stillings-

normeringsoversigter. Bemandingsgraden ligger under 100 %, uden at Forsvarsmini-

steriet har oplyst, hvilken bemandingsgrad der styres efter, dvs. hvor mange medar-

bejdere der bør være i Søværnet og Flyvevåbnet. Forsvaret har oplyst, at der ikke fin-

des et tilstrækkeligt opdateret grundlag, som kan dokumentere balancen mellem op-

gaver og bemanding. Forsvarsministeriet har desuden oplyst, at Forsvarskomman-

doens rapport fra 2011 er udarbejdet forud for undersøgelsesperioden for denne un-

dersøgelse, som er fra 2015-2018, og at rapportens indhold er udarbejdet på et tids-

punkt, hvor Forsvarsministeriet havde et andet styringskoncept. Dengang var det

strukturstyring, der blev anvendt som økonomisk styringsgrundlag, og ikke lønsums-

styring, som benyttes nu. De 2 styringsmodeller er ikke direkte sammenlignelige, idet

de rummer meget forskellige udfordringer i forhold til bl.a. styring og beslutningspro-

cesser. Forsvarsministeriet finder derfor, at Rigsrevisionens anvendelse af konklusio-

nen i beretningen fra 2011 ikke er sammenlignelig med den videre analyse af undersø-

gelsesperioden. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at rapporten viser, at der i Forsva-

ret har været problemer med bemandingen og uddannelsen af officerer siden 2011.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at disse problemer fortsat består på trods af en

ny forligsperiode og et ændret styringskoncept.

Bemanding i 10 udvalgte faggrupper

35. Rigsrevisionen har undersøgt, om bemandingsmanglerne er ligeligt fordelt blandt

10 udvalgte faggrupper i Søværnet og Flyvevåbnet. Store udsving for enkelte faggrup-

per kan have stor betydning for Forsvarets samlede operative evne. Figur 2 viser de

udvalgte faggrupper og deres bemandingsgrader.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

Figur 2

Udvalgte faggrupper i Søværnet

SØVÆRNET

2015

2016

2017

2018

OFFICER

Officerer er sømilitære og faglige chefer og ledere

på Søværnets skibe, i stabe og ved myndigheder

samt undervisere på skoler. I Søværnet er der 3

faglige officerretninger.

90 %

89 %

KOMMUNIKATIONSGAST

Kommunikationsgaster er besætningsmedlemmer på

Søværnets skibe eller medarbejdere ved hovedkvarterer

og stabe. De arbejder bl.a. med krypteret kommunikation

via radio, it-systemer, satellitudstyr mv. med henblik på

informationsudveksling.

93 %

107 %

114 %

KAMPINFORMATIONSGAST

Kampinformationsgaster er besætningsmedlemmer på

Søværnets skibe eller medarbejdere ved hovedkvarterer

og stabe. De arbejder med skibenes komplekse sensorer

med henblik på at skabe et flerdimensionelt billede af

situationen omkring skibet.

72 %

83 %

97 %

91 %

AUTOMATIKFAGTEKNIKER

Automatikfagteknikere vedligeholder og reparerer

stærkstrømsteknisk udstyr, våbensystemer,

sensorer og fremdrivningsanlæg. Uddannelsens

skoleforløb foregår civilt, mens det praktiske forløb

gennemføres i Forsvaret.

134 %

150 %

137 %

132 %

ELEKTRONIKFAGTEKNIKER

Elektronikfagteknikere vedligeholder og reparerer

svagstrømsteknisk udstyr, våbensystemer,

sensorer, navigationssystemer og it. Uddannelsens

skoleforløb foregår civilt, mens det praktiske forløb

gennemføres i Forsvaret.

66 %

77 %

75 %

76 %

Over normering

Under normering

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets stillingsnormeringsoversigter og udtræk af løndata.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Figur 2 – fortsat

Udvalgte faggrupper i Flyvevåbnet

FLYVEVÅBNET

2015

2016

2017

2018

PILOT

Piloter i Flyvevåbnet flyver

Forsvarets fly og helikoptere.

80 %

85 %

75 %

74 %

FLYMEKANIKER

Flymekanikere i Flyvevåbnet reparerer

Forsvarets fly og helikoptere.

84 %

86 %

85 %

86 %

KONTROL- OG VARSLINGSOFFICER

Kontrol- og varslingsofficerer er militære og faglige

chefer i Flyvevåbnet. De leder vagthold og

koordinerer og leder luftoperationer fra jorden.

75 %

68 %

67 %

68 %

TEKNISK OFFICER

Tekniske officerer er militære og faglige chefer i

Flyvevåbnet. De har ansvaret for vedligeholdelsen

og driften af Flyvevåbnets højteknologiske udstyr

samt for planlægningen og gennemførelsen af

specialiserede tekniske opgaver.

115%

103 %

89 %

76 %

FLYVELEDER

Flyveledere styrer lufttrafikken på

flyvestationerne fra et kontroltårn.

90 %

79 %

86 %

89 %

Over normering

Under normering

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets stillingsnormeringsoversigter og udtræk af løndata.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

Det fremgår af figur 2, at bemandingsgraden i udvalgte faggrupper i Flyvevåbnet har

ligget mellem 67 % og 115 % af normeringen i perioden 2015-2018. I Søværnet har be-

mandingsgraden for faggrupperne været mellem 66 % og 150 % af normeringen. Grun-

den til, at automatikfagteknikerne ligger over normeringen (150 %), er ifølge Forsvars-

ministeriet, at medarbejderne i gruppen også kan være ansat i andre stillinger, fx som

maskingaster eller våbenteknikere.

Forsvarsministeriet har desuden oplyst, at der for faggruppen piloter i Flyvevåbnet

hvert år er opgaver, der løses af uddannede piloter, der er ansat i stabe både inden for

og uden for Flyvevåbnet og således ikke organisatorisk og lønmæssigt er tilknyttet de

operative enheder i Flyvevåbnet. Disse medarbejdere, der midlertidigt udlånes til op-

gaveløsning i Flyvevåbnets operative enheder, svarer til 6 % af normeringen (pilotstil-

lingerne) hvert år. Forsvarsministeriet har foretaget opgørelsen af de udlånte medar-

bejdere på baggrund af et datatræk fra det administrative system DeMars. Disse 6 %

indgår ikke i ovenstående bemandingsgrader for piloter i Flyvevåbnet. Forsvarsmini-

steriet finder derfor, at der i alle årene skal opjusteres med 6 procentpoint.

36. Undersøgelsen viser, at værnene ikke har haft en bemanding svarende til norme-

ringen i hovedparten af de udvalgte faggrupper, og at bemandingsmanglerne ikke er

ligeligt fordelt blandt de 10 udvalgte faggrupper i Søværnet og Flyvevåbnet. Vi kan kon-

statere, at der har været underbemanding i 7 ud af 10 faggrupper i hele perioden. For-

svarsministeriet har oplyst, at personalemanglen i udvalgte faggrupper bl.a. er begrun-

det i generelle markedsvilkår, hvor tekniske uddannelser er efterspurgt. Dette billede

gør sig dog ikke gældende for alle de udvalgte teknisk uddannede faggrupper, da be-

mandingen i 2 af disse faggrupper ligger over normeringen.

Status for bemandingssituationen for de 10 udvalgte faggrupper i 2018 er vist i figur 3.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Figur 3

Værnenes bemanding i 10 udvalgte faggrupper i 2018

SØVÆRNET

114 %

89 %

Kommunikations-

gast

132 %

91 %

Kamp-

informationsgast

Automatik-

fagtekniker

76 %

Elektronik-

fagtekniker

Officer

FLYVEVÅBNET

74 %

86 %

68 %

Kontrol- og

varslingsofficer

76 %

89 %

Pilot

Flymekaniker

Teknisk officer

Flyveleder

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets stillingsnormeringsoversigter og udtræk af løndata.

Som det fremgår af figur 3, er der inden for visse faggrupper en mangel på medarbej-

dere, mens der på andre områder er flere medarbejdere end normeret.

I det sidste år af undersøgelsesperioden, 2018, manglede Flyvevåbnet fx 24 % tekni-

ske officerer, og Søværnet manglede 24 % elektronikfagteknikere.

Chefmøder

Chefmøder er møder mellem

Forsvarschefen og enten Sø-

værnets og Flyvevåbnets

øverste ledelse.

Problemer med bemanding rejst på chefmøder og i ledelsesinformation

37. Rigsrevisionen har undersøgt, om bemandingsproblemerne er blevet drøftet på

chefmøder, og hvorvidt information herom er fremgået af Forsvarsministeriets eller

værnenes ledelsesinformation.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

38. Vi har gennemgået mødereferater fra de faste chefmøder mellem Forsvarsche-

fen og chefen for Flyverstaben samt mellem Forsvarschefen og chefen for Marine-

staben. Det fremgår af mødereferaterne, at chefen for Flyverstaben i 2016 og 2017

har informeret om problemer i forhold til bemandingen og opgaveløsningen, herunder

balancen mellem indsættelse og opretholdelse af indsættelsesevnen i Flyvevåbnet.

Det fremgår, at problemerne er flerårige, og deres konsekvenser beskrives ligeledes i

mødereferaterne. På baggrund af referaterne kan vi fx konstatere, at chefen for Fly-

verstaben har påpeget problemer med at få økonomien til at række, og at den udfor-

drede økonomi har konsekvens for det træningsmæssige niveau, og at det på sigt har

konsekvenser for opgaveløsningen.

39. Vi har ligeledes gennemgået ledelsesinformation for perioden 2015-2018 vedrø-

rende Søværnet og Flyvevåbnet. Det fremgår, at der i perioden både i Søværnet og

Flyvevåbnet er eksempler på problemer med bemandingsmangel, manglende ud-

dannelse og træningsniveau, og at det har konsekvenser for værnenes operative

evne. Fx var 2 skibes operative evne nedsat til 60 % og 80 % af det fulde opgave-

spektrum i 2016, hvilket i ledelsesinformationen fremhæves som kritisk.

Flyvevåbnet har hvert år i perioden 2015-2018 i ledelsesinformationen til Forsvarsmi-

nisteriet i varierende grad påpeget problemer med opgaveløsningen, herunder særligt

med opretholdelsen af indsættelsesevnen. I ledelsesinformationen fra 2016 har der

desuden været fokus på, at et stigende antal piloter skal genoprette deres operative

status. Det konstateres yderligere, at der på grund af en underproduktion er mangel

på officerer og flymekanikere. Flyvevåbnet vurderede, at problemerne krævede en

økonomisk løsning, hvilket dog lå uden for Flyvevåbnets gældende ramme. Søværnet

har i 2016 og 2017 ligeledes påpeget problemer med den operative evne på grund af

for lavt uddannelses- og træningsniveau samt manglende besætninger. Ligeledes

nævnes, at høj personaleomsætning vanskeliggør et tilfredsstillende uddannelsesni-

veau.

40. Rigsrevisionen konstaterer på baggrund af gennemgangen, at bemandingspro-

blemer er blevet drøftet på chefmøder og fremgik af ledelsesinformation i Søværnet

og Flyvevåbnet.

Anvendelse af lån af medarbejdere samt over- og merarbejde mv.

Ledelsesinformation

Ledelsesinformation er rap-

portering om værnenes mål

og målopfyldelse til et højere

niveau i hierarkiet.

41. Forsvarsministeriet har oplyst, at der er personalemæssige udfordringer for ud-

valgte personalegrupper, og at det for flere af faggrupperne er en generel samfunds-

mæssig udfordring at rekruttere. Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan Søværnet og

Flyvevåbnet har håndteret bemandingsmanglerne.

Søværnet

42. I et notat til Forsvarsministeriet om Søværnskommandoens håndtering af beman-

dingsproblemer i Søværnet, juni 2019, har Søværnet oplyst, at mangel på nøglemed-

arbejdere på skibene håndteres ved øget brug af beordring og lån af medarbejdere

fra andre steder i Søværnet. Hvis det pågældende skib ikke kan bemandes ved at lå-

ne fra en anden besætning på Søværnets skibe, kan der ske udlån fra fx stabe. For-

svarsministeriet har givet eksempler på konkrete udlån i officersgruppen og har op-

lyst, at der er etableret tilsvarende løsninger for øvrige faggrupper.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Søværnet har videre oplyst, at udlån i værnet betragtes som symptombehandling og

ikke kan udgøre en løsning over længere tid, dels fordi der i forvejen afgives medarbej-

dere som støtte til de sejlende enheder, dels fordi udfordringen med manglende med-

arbejdere blot flyttes til andre myndighedsområder i Søværnet, der også i nogen grad

har bemandingsmangel.

Sø-øvelsesdage

For hvert sejldøgn optjenes en

erstatningsfrihed, som skal af-

vikles som afspadsering eller

alternativt kan udbetales.

43. Når Søværnets medarbejdere sejler, optjener de såkaldte sø-øvelsesdage. Sø-

øvelsesdage kan udbetales på samme måde som merarbejde eller afspadseres. Rigs-

revisionen har i en lønrevision fra 2017 bl.a. undersøgt fordelingen mellem udbetaling

og afspadsering af sø-øvelsesdage. Forsvarsministeriet har til lønrevisionen oplyst, at

der planlægges med en udbetalingsprocent på 70 %. Resultatet af lønrevisionen frem-

går af boks 3.

Boks 3

Resultater af Rigsrevisionens lønrevision vedrørende Søværnet

i 2017

Rigsrevisionen konstaterede, at der i perioden juli 2016 - juni 2017 er udbetalt 143.675 sø-

øvelsesdage. Dette svarer til 79 % af det samlede antal optjente sø-øvelsesdage. I perio-

den er der i alt udbetalt 120 mio. kr. for sø-øvelsesdage til ca. 1.780 medarbejdere. I gen-

nemsnit svarer det til godt 67.000 kr. pr. medarbejder.

Kilde:

Rapport om lønrevision af Værnsfælles Forsvarskommando, Rigsrevisionen, november 2017.

44. Forsvarsministeriet oplyser, at der ud over anvendelsen af udlån har været gen-

nemført initiativer i Søværnet i form af rekrutteringskampagner og oprettelse af prak-

tikpladser. Rigsrevisionen har desuden i juni 2019 modtaget en redegørelse fra For-

svarsministeriet om, hvordan bemandingsmanglerne i Søværnet skal løses fremad-

rettet. Forsvarsministeriet oplyser i redegørelsen, at der på længere sigt arbejdes på

at løse bemandingsproblemerne gennem fastholdelse og rekruttering. Det fremgår af

redegørelsen, at fastholdelsen af medarbejdere forudsættes at ske lokalt, hvor med-

arbejderne skal opleve, at de er en del af en attraktiv organisation.

Derudover fremgår det af redegørelsen, at Søværnet på længere sigt skal øge antal-

let af besætninger for at sikre en større robusthed i bemandingen. Hertil kommer, at

Forsvaret i 2019 besluttede at opstille yderligere 2 besætninger til skibene i Diana-

klassen og inspektionsskibene samt generelt at øge bemandingen på fregatter og in-

spektionsskibe. I alt skal Søværnet ifølge planen forøges med 130 nye medarbejdere

fra 2020 til 2023. Forøgelsen af besætninger skal suppleres med en øget rekrutte-

ringsindsats. Da Forsvaret er selvuddannende, vil en øget rekrutteringsindsats inde-

bære øget rekruttering til Forsvarets uddannelser. Da der bl.a. er mangel på persona-

le med længerevarende uddannelser, vil en øget rekruttering til uddannelserne først

få effekt på længere sigt. I den forbindelse har Søværnet etableret en mulighed for, at

medarbejdere kan avancere internt.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

Flyvevåbnet

45. Undersøgelsen viser, at Flyvevåbnet håndterer bemandingsmanglerne ved hjælp

af kriterieforlængelser (udskydelse af pensionsalder) samt over- og merarbejde. Kri-

terieforlængelse anvendes hovedsageligt til flymekanikere. Over- og merarbejde an-

vendes til alle faggrupper i Flyvevåbnet. Forsvarsministeriet har oplyst, at følgende 2

situationer er eksempler, der har givet anledning til over- og merarbejde:

•

Flyvevåbnets klargøring til og indsættelse i internationale missioner medfører et

behov for merarbejde.

•

Mangel på flymekanikere er forbundet med en stor andel merarbejde, der udbe-

tales.

46. Rigsrevisionens lønrevision fra 2017 omfattede bl.a. merarbejde i Flyvevåbnet.

Boks 4 viser resultaterne.

Boks 4

Resultater af Rigsrevisionens lønrevision vedrørende Flyve-

våbnet i 2017

Rigsrevisionen konstaterede i 2017, at der i perioden 1. januar 2016 - 30. juni 2017 var ud-

betalt 47,9 mio. kr. i over- og merarbejde i Flyvevåbnet. Flyvevåbnet oplyste i den forbin-

delse, at den høje udbetaling af merarbejde i overvejende grad skyldtes bemandingssi-

tuationen, der gav problemer med at få afviklet afspadsering. På tidspunktet for revisio-

nens gennemførelse var 13 % af stillingerne ubesatte i 2 enheder.

Kilde:

Rapport om lønrevision af Værnsfælles Forsvarskommando, Rigsrevisionen, november 2017.

47. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet har haft fokus på håndtering af be-

mandingsmangler med flymekanikere i Flyvevåbnet siden 2015. Der har været ned-

sat en taskforce, der refererede til Forsvarsministeriets departement. I december

2015 udarbejdede taskforcen 19 forslag til forbedring af rekruttering, uddannelse og

fastholdelse af flymekanikere, og boks 5 viser nogle af tiltagene herfra.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet

Boks 5

Udvalgte tiltag vedrørende forbedring af bemandingen for flymekanikere

Rekruttering

•

Rekruttering af flymekanikere fra det civile arbejdsmarked.

•

Rekruttering af civile håndværkere, herunder fx klejnsmede, til dele af opgaveløsningen.

Uddannelse

•

Flymekanikeruddannelsen skulle optage det maksimale antal elever for at afbøde bemandingsmanglerne samt tage høj-

de for, at en del af flymekanikerne nærmer sig pensionsalderen.

•

Opkvalificering af ufaglærte til flymekanikere.

•

Videreuddannelse af uddannede flymekanikere.

Fastholdelse

•

Brug af individuelle kontrakter og kriterieforlængelse, der er en forlængelse af ansættelsen for flymekanikere, som ellers

har nået pensionsalderen.

•

Afsættelse af ca. 13 mio. kr. årligt i decentrale lønmidler til flymekanikerne i Flyvevåbnet og på Forsvarets Hovedværk-

steder.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

48. Derudover har Flyvevåbnet gennemført en række rekrutteringskampagner. For-

svarsministeriet har desuden oplyst, at Flyvevåbnet i 2019 har fået så mange ind på

flyvelederuddannelsen, at den nærmer sig fuld bemanding. Derudover er der åbnet

for uddannelse til officer via et såkaldt løjtnantsspor, der muliggør rekruttering direk-

te fra gymnasiet. Dette tiltag forventer Flyvevåbnet vil kunne bidrage til en bedre be-

manding hos bl.a. kontrol- og varslingsofficerer og tekniske officerer.

Endelig vurderede Forsvarsministeriet i 2017, at den aldersdemografiske udvikling

inden for pilotområdet, særligt kampflypiloter, var kommet til et kritisk punkt, hvor

øget rekruttering og uddannelse var nødvendig for fortsat at kunne løse opgaverne.

Ministeriet besluttede derfor at øge indtaget på pilotuddannelsen med 2 elever om

året for at sikre, at der fortsat er piloter til betjening af Danmarks kampfly.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke kan dokumentere en tilfredsstillende

styring af bemandingen. Ministeriet har udmeldt et direktiv for decentral organisations-

styring, hvor koblingen mellem opgaver og bemanding er klart beskrevet, og ifølge hvil-

ket der fra niveau II og opefter skal være tilknyttet et opstillingsgrundlag, fx en busi-

nesscase, og hvor der i opstillingsgrundlaget bl.a. indgår en kapacitetsnormering (stil-

lingsnormeringsoversigter). Stillingsnormeringsoversigterne opdateres regelmæssigt

i begge værn i overensstemmelse med direktivet. Den dokumenterede kobling mel-

lem opgaver og bemanding indgår kun i businesscasen.

Når vi tager udgangspunkt i businesscasen og de tilhørende stillingsnormeringsover-

sigter, kan Rigsrevisionen konstatere, at der både i Søværnet og Flyvevåbnet generelt

og for udvalgte faggrupper i særdeleshed i perioden 2015-2018 har været uoverens-

stemmelse mellem de opgaver, der fremgår af businesscasen, og den tilhørende be-

manding.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Styring af bemanding i Søværnet og Flyvevåbnet |

Undersøgelsen viser, at Søværnet og Flyvevåbnet i 2018 har haft en samlet beman-

dingsgrad på henholdsvis 97 % og 90 %. Bemandingsgraden i udvalgte faggrupper i

Flyvevåbnet har været på mellem 67 % og 90 % i perioden 2015-2018 med undtagel-

se af tekniske officerer, hvor bemandingsgraden lå over normeringen i 2015 og 2016. I

Søværnet har bemandingsgraden været på mellem 66 % og 97 % for elektronikfag-

teknikere, officerer og kampinformationsgaster i perioden 2015-2018, mens beman-

dingsgraden har været højere end normeringen for automatikfagteknikere og kom-

munikationsgaster. I 2018 manglede Flyvevåbnet 24 % tekniske officerer, og Søvær-

net manglede 24 % elektronikfagteknikere.

Problemet er imidlertid, at nævnte direktiv kun i begrænset omfang finder anvendel-

se i styringen og dermed i praksis. Forsvarsministeriet har således i forbindelse med

denne undersøgelse oplyst, at businesscasene og stillingsnormeringsoversigterne ik-

ke anvendes i den økonomiske styring af Forsvaret. Businesscasene og stillingsnor-

meringsoversigterne (koblingen mellem opgaver og bemanding) er kun et planlæg-

ningsgrundlag, der anvendes til at sandsynliggøre, at bevillingen er tilstrækkelig i for-

ligsperioden.

Når det lægges til grund, at businesscasen ikke anvendes i den økonomiske styring, og

at stillingsnormeringsoversigterne ikke angiver, hvor mange medarbejdere der skal

være for at løse opgaverne, så kan det konstateres, at en del af grundlaget for For-

svarsministeriets styring i de 2 værn mangler.

Ifølge finansloven er der ca. 5.000 medarbejdere i Søværnet og Flyvevåbnet, og den

samlede bevilling til løn er ca. 2,5 mia. kr. om året. Den manglende dokumentation af

koblingen mellem opgaver og bemanding indebærer, at Forsvaret ikke kan dokumen-

tere, hvilken relation der skal være mellem forskellige personalegrupper og materiel

for at sikre en optimal udnyttelse af resurserne. Kvaliteten i Forsvarets opgaveløsning

kan endvidere variere, uden at det vil have indflydelse på dokumentationen af, om

opgaven er løst.

Rigsrevisionen bemærker, at undersøgelsen ikke viser, om der er for mange eller for

få ansatte i værnene, men den viser, at der ikke er et dokumenteret styringsgrundlag i

koncernen.

Undersøgelsen viser, at værnenes ledelsesinformation i perioden 2015-2018 indeholdt

oplysninger om bemandingsmangler og konsekvenserne heraf, både i form af mang-

lende uddannelse og træning samt konsekvenser for opgaveløsning i Søværnet og

Flyvevåbnet. Forsvarsministeriet har således været bekendt med bemandingspro-

blemerne og konsekvenserne heraf.

Endelig viser undersøgelsen, at Flyvevåbnet har anvendt over- og merarbejde for at

kompensere for mangel på medarbejdere, mens Søværnet har anvendt udlån af be-

sætningsmedlemmer. Søværnet betragter udlån af medarbejdere som symptombe-

handling, der ikke kan udgøre en langsigtet løsning. Forsvarsministeriet har gennem-

ført rekrutteringskampagner, oprettet praktikpladser og taget særlige initiativer i for-

hold til flymekanikere. Forsvarsministeriet besluttede desuden i 2017 at øge indtaget

på pilotuddannelsen med 2 elever om året for at sikre, at der fortsat skulle være pilo-

ter til betjening af Danmarks kampfly. Herudover har Forsvarsministeriet i juni 2019

udarbejdet en plan for håndtering af generelle bemandingsproblemer i Søværnet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet

3. Uddannelse og

vedligeholdende træning i

Søværnet og Flyvevåbnet

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarsministeriet ikke har sikret, at der ud-

dannes og trænes et tilstrækkeligt antal medarbejdere til Søværnet og Fly-

vevåbnet.

Forsvaret uddanner egne officerer og opstiller mål for antallet af færdiguddannede of-

ficerer pr. år. I 2011 konkluderede Forsvarskommandoen i en rapport, at flere af ud-

dannelserne var underdimensionerede, og at antallet af færdiguddannede officerer

var utilstrækkeligt til at opfylde værnenes behov.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Forsvarets styring af uddannelser fortsat er util-

strækkelig, da der fortsat ikke er uddannet et tilstrækkeligt antal officerer til Søværnet

og Flyvevåbnet i forhold til Forsvarets egne mål. I perioden 2015-2018 var målet at ud-

danne i alt 266 officerer. Målet blev ikke nået, da der i perioden kun blev uddannet 150

officerer, bl.a. fordi frafaldet på uddannelserne var større end forventet og optaget min-

dre end forventet. I 2015 manglede der i Søværnet og Flyvevåbnet 81 officerer i forhold

til normeringen, mens tallet i 2018 var steget til 134 officerer.

Undersøgelsen viser, at udvalgte faggrupper i Flyvevåbnet ikke har gennemført den ob-

ligatoriske vedligeholdende træning i tilstrækkeligt omfang. Fx var det kun 20 % af fly-

mekanikerne i en stikprøve, der havde gennemført alle dele af den obligatoriske træ-

ning som forudsat. Ingen kontrol- og varslingsofficerer havde gennemført alle dele af

den obligatoriske træning.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet |

49. Dette kapitel handler om, hvorvidt Forsvarsministeriet har sikret, at der uddannes

et tilstrækkeligt antal medarbejdere til opgaveløsningen, og om Forsvarsministeriet

har sikret, at medarbejderne opnår og opretholder de rette kompetencer. Vi lægger

til grund, at medarbejderne har gennemført vedligeholdende træning med hensyn til

antal øvelser og/eller kurser i overensstemmelse med Forsvarets mål for obligatorisk

vedligeholdende træning og uddannelse.

3.1. Styring af uddannelse

50. Af forsvarsloven fremgår det, at forsvarsministeren fastlægger krav til Forsvarets

uddannelser. I et cirkulære om personeluddannelser i Forsvaret fra 2013 er denne kom-

petence delegeret til Forsvarskommandoen. Omkostninger til uddannelse og vedlige-

holdende træning afholdes ligeledes af Forsvarskommandoen.

Forsvarets uddannelser har til formål at uddanne militære medarbejdere. I Forsvaret

er der 4 uddannelsesniveauer: konstabel, sergent, officer og chef. Forsvarsministeriet

har oplyst, at Forsvarets styring af uddannelserne på de 4 niveauer tilnærmelsesvist

følger samme praksis. Figur 4 viser Forsvarets praksis for styring af uddannelser.

Figur 4

Forsvarets styring af uddannelser

Ansøgningsbehov

Optagelsesmål

Mål for antal

færdiguddannede

medarbejdere

Antal

færdiguddannede

4-5 år

Behov for

medarbejdere

i værnene

Antal egnede

kandidater

Forventet

frafald

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 4, at Forsvarets styring af uddannelser sker gennem fastsættelse

af mål for antallet af færdiguddannede, optagelsesmål og ansøgningsbehov.

Ansøgningsbehovet er målet for, hvor mange der skal ansøge om en uddannelses-

plads, for at der kan optages tilstrækkeligt med kvalificerede ansøgere på uddannel-

sen. Optagelsesmålet er målet for, hvor mange der skal optages, når der tages højde

for, at der erfaringsmæssigt er nogle, der falder fra undervejs i uddannelsesforløbet.

Mål for antallet af færdiguddannede medarbejdere er målet for, hvor mange der et

givent år skal bestå uddannelsens afsluttende eksamen.

I det følgende gennemgås først, om Forsvaret uddanner et tilstrækkeligt antal office-

rer.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet

Antallet af færdiguddannede officerer

51. Vi har undersøgt, om Forsvarets mål for antallet af færdiguddannede officerer i til-

strækkelig grad bidrager til at opnå den normerede bemanding.

52. Forsvarsministeriet har oplyst, at målet for antallet af færdiguddannede officerer

fastsættes på baggrund af aktuelle vakancer, antagelser om afgang af officerer, for-

ventet oprettelse og nedlæggelse af stillinger samt forventet tilgang af officerer, fx på

grund af udnævnelser eller returnering fra tjenestefri.

Forsvarsministeriet har således oplyst, hvilke elementer der indgår i beregningen af,

hvor mange færdiguddannede officerer der er behov for. Ministeriet har dog ikke re-

degjort for selve beregningen eller vægtningen af de forskellige elementer, som ind-

går i beregningen.

Figur 5 viser forskellen mellem tilgang (mål for antal færdiguddannede officerer og til-

gang, der ikke kommer direkte fra uddannelsen) og afgang.

Figur 5

Mål for antallet af færdiguddannede officerer, den øvrige tilgang af officerer og afgang i Søvær-

net og Forsvaret i perioden 2015-2018

Figur 5A. Søværnet

120

100

2015

2016

2017

2018

Mål for antallet af uddannede officerer

Øvrig tilgang

Afgang

Figur 5B. Flyvevåbnet

2015

2016

2017

2018

Mål for antallet af uddannede officerer, inkl. piloter

Øvrig tilgang

Afgang

Note: Målet for antallet af færdiguddannede officerer, tilgangen og afgangen fra værnene er opgjort som antal personer. Tilgang, der ikke kommer

direkte fra officersskolen, består bl.a. af officerer, der har haft ansættelse et andet sted i Forsvarsministeriet i en periode, og officerer, der ven-

der tilbage til ansættelse i Forsvaret efter fx en tjenestefri periode uden løn. Forsvarsministeriet har oplyst, at der i 2015 afgår 15 officerer fra

Søværnet, da deres stillinger flyttes til Specialoperationskommandoen og derfor ikke skal genbemandes. Den reelle afgang er ifølge ministeriet

således 82 officerer.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet |

Det fremgår af figur 5, at målet for, hvor mange officerer der skal uddannes, har væ-

ret tilstrækkeligt højt til at fastholde bemandingsgraden. Målet for antallet af færdig-

uddannede officerer og den tilgang, der ikke kommer direkte fra officersuddannel-

serne, har således været højere end afgangen i både Søværnet og Flyvevåbnet i hele

perioden.

53. Vi har undersøgt, om Forsvaret fik uddannet det antal officerer, der var planlagt i

perioden 2015-2018. Det skal bemærkes, at vi behandler målopfyldelsen for piloter

som en selvstændig gruppe i denne del af undersøgelsen.

Rigsrevisionen konstaterer, at Forsvaret ikke opfylder målet for antallet af færdigud-

dannede officerer. Forsvaret planlagde at uddanne i alt 266 officerer i Søværnet og

Flyvevåbnet i perioden 2015-2018, men uddannede kun 150 officerer. Forsvaret plan-

lagde at uddanne i alt 46 piloter i perioden 2015-2018, men uddannede kun 36 piloter.

Tabel 3 viser målopfyldelsen for uddannelse af officerer i Søværnet og Flyvevåbnet

pr. år. Målopfyldelsen er opgjort som forholdet mellem antallet af færdiguddannede

officerer og målet for, hvor mange der skulle uddannes.

Tabel 3

Målopfyldelse for antallet af færdiguddannede officerer i perioden

2015-2018

2015

Søværnet

Flyvevåbnet, ekskl. Piloter

Flyvevåbnet, piloter

42 %

85 %

110 %

2016

60 %

67 %

50 %

2017

72 %

17 %

92 %

2018

57 %

71 %

67 %

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af tabel 3, at der i Søværnet og Flyvevåbnet (ekskl. piloter) blev uddannet

mellem 17 % og 85 % af det antal officerer, der var planlagt med pr. år. For piloterne

blev der uddannet mellem 50 % og 110 % af det antal, der var planlagt med.

54. Vi har på baggrund af ovenstående undersøgt, om der uddannes et tilstrækkeligt

antal officerer i værnene i forhold til afgangen af officerer. Det har vi gjort ved at un-

dersøge forholdet mellem antallet af nyansatte, der kommer direkte fra officerssko-

len, den tilgang af officerer, der ikke kommer direkte fra en uddannelse, og den fakti-

ske afgang fra værnene. Figur 6 viser resultatet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet

Figur 6

Antal nyansatte, der kommer direkte fra officersskolen, den øvrige tilgang af officerer og afgang

i Søværnet og Flyvevåbnet i perioden 2015-2018

Figur 6A. Søværnet

120

100

2015

2016

2017

2018

Nyansatte, der kommer direkte fra officersskolen

Øvrig tilgang

Afgang

Figur 6B. Flyvevåbnet

2015

2016

2017

2018

Nyansatte, der kommer direkte fra officersskolen

Øvrig tilgang

Afgang

Note: Antallet af nyansatte, der kommer direkte fra officersskolen, tilgangen og afgangen fra værnene, er opgjort som antal personer. Da nogle med-

arbejdere ikke ansættes direkte efter endt uddannelse, er der en mindre difference mellem antallet af nyuddannede og antallet af nyansatte,

der kommer direkte fra officersskolen. Forsvarsministeriet har oplyst, at der i 2015 afgår 15 officerer fra Søværnet, da deres stillinger flyttes til

Specialoperationskommandoen og derfor ikke skal genbemandes. Den reelle afgang er ifølge ministeriet således 82 officerer.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 6, at antallet af nyansatte, der kommer direkte fra officersskolen,

sammen med den tilgang, der ikke kommer direkte fra officersuddannelserne, har

været lavere end afgangen i både Søværnet og Flyvevåbnet i 2015, 2016 og 2017.

I 2015 manglede der i Søværnet og Flyvevåbnet i alt 81 officerer i forhold til normerin-

gen, mens tallet i 2018 var steget til 134 officerer.

Rigsrevisionen konstaterer således, at antallet af nyansatte, der kommer direkte fra

officersskolen, ikke i tilstrækkelig grad bidrager til hverken at fastholde bemandings-

graden eller sikre det antal officerer, der er forudsat i stillingsnormeringsoversigten.

55. Forsvaret har oplyst, at Forsvaret er opmærksom på, at grundlaget for at vurdere

behovet for optag på officersskolerne i perioden 2015-2018 har været begrænset, og

at fastlæggelsen af behovet for officerer har været fejlbehæftet. Med et bedre data-

grundlag samt implementeringen af et nyt HR-personelplanlægningsværktøj er det

forventningen, at målet for antal færdiguddannede officerer vil blive forbedret.

56. Da antallet af færdiguddannende officerer ikke svarer til det forventede, har vi

undersøgt nogle af de forhold, der eventuelt kan forklare det utilstrækkelige antal fær-

diguddannede officerer, dvs. at vi har undersøgt ansøgningsbehov, optagelsesmål og

forventet frafald.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet |

Ansøgningsbehov

57. Vi har undersøgt, om Forsvaret fik et tilstrækkeligt antal ansøgere til officersud-

dannelserne (ansøgningsbehov). Antallet af ansøgere skal være højere end det antal,

der optages på uddannelserne, da ikke alle ansøgere er kvalificerede til at påbegyn-

de uddannelsen.

Rigsrevisionen konstaterer, at Forsvaret i den samlede periode modtog et tilstrække-

ligt antal ansøgninger til uddannelserne, men at der var stor spredning årene imellem.

Forsvaret planlagde at skulle modtage i alt 1.404 ansøgninger til officersuddannelser-

ne, ekskl. piloter, i Søværnet og Flyvevåbnet i perioden 2010-2018. Forsvaret modtog

1.725 ansøgninger. Flyvevåbnet havde et mål om at modtage 1.200 ansøgninger til pi-

lotuddannelsen i perioden 2016-2018, men modtog 1.339 ansøgninger.

Tabel 4 viser, i hvilket omfang Forsvaret fik tilstrækkeligt med ansøgninger til uddan-

nelserne i perioden 2010-2018.

Tabel 4

Målopfyldelse for, om der modtages et tilstrækkeligt antal ansøgninger i perioden 2010-2018

2010

Søværnet

Flyvevåbnet, ekskl. Piloter

Flyvevåbnet, piloter

2011

249 %

35 %

2012

44 %

26 %

2013

2014

100 %

2015

110 %

183 %

100 %

2016

86 %

140 %

113 %

2017

79 %

140 %

104 %

2018

84 %

152 %

118 %

100 %

Rigsrevisionen har ikke modtaget materiale.

Forsvaret omlagde sine uddannelser i 2015, hvormed officersuddannelserne blev forkortet. For at elever på den nye ordning ikke skulle tilgå værne-

ne samtidig med elever fra den gamle ordning, valgte Forsvaret, at ingen elever skulle optages i 2013 og 2014. Ligeledes var pilotuddannelsen lukket

fra 2011 til 2013.

Forsvarsministeriet oplyser, at målopfyldelsen for piloter har været på min. 100 % i 2010, 2014 og 2015.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af tabel 4, at Søværnet og Flyvevåbnet på de øvrige officersretninger end

pilot modtog mellem 26 % og 249 % af det antal ansøgninger, der var opstillet som

mål. Til pilotuddannelsen modtog Flyvevåbnet mellem 100 % og 118 % af det ønskede

antal ansøgninger.

58. Rigsrevisionen konstaterer, at der i de fleste år er tilstrækkeligt mange ansøgnin-

ger til Flyvevåbnet, mens Søværnet kun får tilstrækkeligt med ansøgninger i 2 ud af 6

år set i forhold til værnenes egne mål herfor. Forsvarsministeriet har oplyst, at det

kan skyldes, at der er stor efterspørgsel fra det civile arbejdsmarked efter tekniske

medarbejdere, herunder teknisk uddannede officerer.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet

Optagelsesmål

59. Vi har undersøgt optagelsesmålet, dvs. om der optages tilstrækkeligt med elever

på uddannelserne.

Antallet af optagne elever skal være højere end det antal, der forventes at blive fær-

dige, da der erfaringsmæssigt falder elever fra på uddannelserne. Undersøgelsen vi-

ser, at der ikke optages tilstrækkeligt med officerselever på uddannelserne med und-

tagelse af 2011, hvor der blev optaget det antal elever, der var forventet i Søværnet.

Forsvaret planlagde at optage i alt 520 elever i perioden 2010-2018, men optog 404

elever. Flyvevåbnet planlagde at optage 120 elever til pilotuddannelsen i perioden

2014-2018, men optog 87 elever.

Målopfyldelsen for, om der optages et tilstrækkeligt antal elever på uddannelserne i

perioden 2010-2018, fremgår af tabel 5.

Tabel 5

Målopfyldelsen for optagelsen af elever på uddannelserne i perioden 2010-2018

2010

Søværnet

Flyvevåbnet, ekskl. piloter

Flyvevåbnet, piloter

49 %

2011

100 %

47 %

2012

58 %

70 %

2013

2014

46 %

2015

88 %

63 %

42 %

2016

58 %

88 %

2017

68 %

67 %

96 %

2018

70 %

88 %

92 %

Note: Forsvaret omlagde sine uddannelser i 2015, hvormed officersuddannelserne blev forkortet. For at elever på den nye ordning ikke skulle tilgå

værnene samtidig med elever fra den gamle ordning, valgte Forsvaret, at ingen elever skulle optages i 2013 og 2014.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af tabel 5, at der optages mellem 47 % og 100 % af de elever, der var plan-

lagt med i Søværnet og Flyvevåbnet (ekskl. piloter). På pilotuddannelsen blev der op-

taget mellem 42 % og 96 % af det antal, der var planlagt med. Når ikke der blev opta-

get det forventede antal personer på uddannelserne, skyldes det, at der ikke var et

tilstrækkeligt antal egnede ansøgere, på trods af at der var det forventede antal an-

søgere til uddannelserne.

Rigsrevisionen konstaterer, at der optages færre elever på uddannelserne end plan-

lagt, og at dette kan være medvirkende til, at der er uddannet færre officerer årligt

end forudsat.

Forventet frafald

60. Vi har undersøgt, om Forsvarets forventninger til frafald har svaret til det faktiske

frafald på uddannelserne. Tabel 6 viser det forventede frafald og faktiske frafald i pe-

rioden.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet |

Tabel 6

Forventet frafald og faktisk frafald på uddannelserne opgjort i antal

officerer i perioden 2015-2018

2015

Søværnet

Forventet frafald

Faktisk frafald

Flyvevåbnet, ekskl. piloter

Forventet frafald

Faktisk frafald

Flyvevåbnet, piloter

Forventet frafald

Faktisk frafald

2016

2017

2018

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af tabel 6, at det faktiske frafald hvert år har været højere end det for-

ventede frafald på alle officersuddannelserne. For Søværnet har der gennem perio-

den 2015-2018 været planlagt med et frafald på mellem 3 og 6 elever, mens det fakti-

ske antal elever, som er faldet fra under uddannelsen, har været mellem 7 og 35. For

Flyvevåbnet har forventningen til frafaldet ligget på mellem 0 og 5 elever, men reelt

er mellem 1 og 22 elever faldet fra om året. For Flyvevåbnets pilotuddannelser har

Forsvaret fastsat et forventet frafald på 12 til 18 pilotelever i perioden 2015-2018,

mens der har været et faktisk frafald på mellem 15 og 21 pilotelever.

Forsvarsministeriet har oplyst, at det store frafald kan hænge sammen med introduk-

tionen af den nye officersuddannelse og overgang fra tjenestemandsansættelse til

overenskomstansættelse.

61. Rigsrevisionen konstaterer, at et større frafald end forventet har været medvir-

kende til, at der er uddannet færre officerer årligt end forudsat.

3.2. Medarbejdernes gennemførelse af vedligeholdende

træning

Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriet har sikret, at medarbejderne i udvalgte fag-

grupper i Flyvevåbnet vedligeholder deres kompetencer som forudsat.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet

Kampflypiloter

62. Kampflypiloter skal gennemføre 32 obligatoriske kurser og træningsaktiviteter

for at være klar til indsættelse. Træningsaktiviteterne vedrører personlige og boglige

kvalifikationer, udsendelsesparathed, flyvetræningsprogrammer mv. Rigsrevisionen

konstaterer, at 12 % af piloterne har gennemført alle træningsaktiviteter som forud-

sat. I gennemsnit gennemfører piloterne godt 90 % af træningsaktiviteterne, mens

spændet går fra 55 % til 100 %.

Rigsrevisionen konstaterer, at piloterne ikke gennemfører hele den obligatoriske træ-

ning som forudsat.

Flyveledere

63. For flyveledere gælder bestemte EU-krav til gennemførelsen af vedligeholdende

træning og uddannelse. Det er et krav i EU-forordning 2015/340, at flyveledere hvert

andet år skal gennemgå kurset Team Resource Management på 1-2 dages varighed.

Derudover stiller Forsvarsministeriet krav til, at flyveledere én gang årligt gennemfø-

rer ca. én uges simulatortræning.

Air Control Wing

Myndighed under Flyvevåbnet,

der overvåger, kontrollerer og

indsætter fly til afvisning af

krænkelser i dansk luftrum.

Derudover bidrager myndig-

heden til gennemførelse af

luftoperationer i både natio-

nalt og internationalt regi.

Forsvarsministeriet har fremsendt opgørelser over flyveledernes gennemførelse af

de 2 typer vedligeholdende træning og uddannelse. Det fremgår af opgørelserne, at

91 % af alle flyveledere har gennemført det EU-påkrævede kursus Team Resource

Management, samt at 74 % af flyvelederne har gennemført simulatortræning. For-

svarsministeriet har videre oplyst, at færre flyveledere har gennemført simulator-

træning, da disse flyveledere gør tjeneste ved Air Control Wing, hvor deres nuvæ-

rende stillinger ikke kræver løbende vedligeholdelse i dette. Forsvarsministeriet kon-

staterer, at de medarbejdere, der har behov for simulatortræning, har gennemført

denne.

Rigsrevisionen konstaterer, at flyvelederne gennemfører obligatorisk træning og kur-

ser som forudsat.

Kontrol- og varslingsofficerer

64. Forsvarsministeriet har i en bestemmelse fastsat krav til obligatoriske vedligehol-

dende træningsaktiviteter og uddannelse for kontrol- og varslingsofficerer. Der er fast-

sat minimumskrav til vedligeholdende træning svarende til ca. 30 dage årligt. Heraf

håndteres 24 dage som en del af den daglige opgaveløsning inden for normal tjeneste.

Det fremgår af en opgørelse fra Forsvarsministeriet, at hver officer skal gennemføre

16 obligatoriske træningsaktiviteter som led i den vedligeholdende træning. Figur 7

viser andelen af den planlagte vedligeholdende træning, som kontrol- og varslingsof-

ficererne mangler at gennemføre.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet |

Figur 7

Andel af vedligeholdende træning, som hver enkelt af de 18 kontrol- og

varslingsofficerer mangler (statusbillede medio 2019)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

31%

30%

20%

10%

6% 6%

19% 19% 19% 19% 19% 19% 19% 19%

13% 13%

25%

56%

63%

75%

88%

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 7, at 6 ud af 18 kontrol- og varslingsofficerer mangler at gennem-

føre mellem 25 % og 88 % af deres obligatoriske vedligeholdende træning. De reste-

rende 12 kontrol- og varslingsofficerer mangler at gennemføre 19 % eller derunder af

deres træning. Forsvarsministeriet oplyser, at ovenstående betyder, at ikke alle kon-

trol- og varslingsofficerer kan udføre alle typer af operative opgaver, men at den or-

ganisatoriske evne til at kunne løse den pålagte opgave ikke nødvendigvis påvirkes.

Rigsrevisionen konstaterer, at kontrol- og varslingsofficerer ikke gennemfører den

obligatoriske vedligeholdende træning, som de skal i henhold til bestemmelsen.

Flymekanikere

65. Kravene til vedligeholdende træning varierer forskellige typer flymekanikerstillin-

ger imellem. Forsvarsministeriet har i en bestemmelse fastsat krav om, at alle ansat-

te på Forsvarets værksteder til enhver tid skal have opdaterede og relevante kompe-

tencer i forhold til deres opgaver. Manglende uddannelse medfører dermed begræns-

ninger for opgaveløsningen, fx ved manglende certificering til en opgave. Det fremgår

bl.a., at der skal fastsættes et uddannelsesprogram, som de ansatte på værkstederne

skal gennemføre. Forsvarsministeriet har oplyst, at der for en typisk flymekanikerstil-

ling i Fighter Wing er krav om, at flymekanikerne skal gennemgå flere forskellige typer

vedligeholdende uddannelse. Nogle af kurserne skal kun tages én gang, mens andre

skal fornyes hvert andet år.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet

Forsvarsministeriet har fremsendt en stikprøve, der omfatter 20 flymekanikere, som

gør tjeneste i Fighter Wing og arbejder med F-16-fly. Stikprøven er udvalgt tilfældigt

blandt Flyvevåbnets ca. 537 flymekanikere. For hver mekaniker er der fremsendt in-

dividuelle krav til obligatorisk vedligeholdende uddannelse, træning og kvalifikationer

samt gennemførelse og opnåelse heraf. Hver flymekaniker skal gennemføre mellem

6 og 9 obligatoriske kurser. Figur 8 viser andelen af den planlagte, obligatoriske vedli-

geholdende træning, som de 20 flymekanikere mangler at gennemføre.

Figur 8

Andel af vedligeholdende træning, som hver enkelt af de 20 flymekani-

kere mangler (statusbillede medio 2019)

70%

63%

60%

50%

44% 44%

40%

30%

22% 22%

38% 38% 38%

25% 25%

20%

11% 11% 11%

13% 13% 13%

10%

19 20

Kilde:

Rigsrevisionens gennemgang af den tilsendte stikprøve.

Det fremgår af figur 8, at 16 ud af 20 flymekanikere mangler mellem 11 % og 63 % af

de forudsatte obligatoriske kurser. Heraf mangler 8 ud af de 20 flymekanikere mel-

lem 25 % og 63 % af de forudsatte obligatoriske kurser.

Forsvarsministeriet oplyser, at ovenstående betyder, at ikke alle flymekanikere kan

udføre alle typer af opgaver, og at planlægningen af opgaveløsningen udfordres, men

Forsvarsministeriet vurderer samtidig, at uddannelsesniveauet er tilstrækkeligt til at

kunne understøtte opgaveløsningen.

Rigsrevisionen konstaterer, at 80 % af flymekanikerne ikke gennemfører de obligato-

riske kurser, som de skal i henhold til bestemmelsen.

Teknikofficerer

66. Forsvarsministeriet har oplyst, at der ikke er fastsat krav til vedligeholdende træ-

ning for teknikofficerer i Flyvevåbnet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Uddannelse og vedligeholdende træning i Søværnet og Flyvevåbnet |

Resultater

Såfremt vi tager udgangspunkt i stillingsnormeringsoversigterne, kan Rigsrevisionen

konstatere, at Forsvaret ikke har uddannet et tilstrækkeligt antal officerer.

Tilbage i 2011 konkluderede Forsvarskommandoen i en intern rapport, at flere af ud-

dannelserne også dengang var underdimensionerede, og at antallet af færdiguddan-

nede officerer var utilstrækkeligt til at opfylde værnenes behov.

I perioden 2015-2018 forlod 531 officerer de 2 værn, mens målet var at uddanne 266

nye officerer. Målet blev ikke nået, da der i perioden kun blev uddannet 150 officerer,

bl.a. fordi frafaldet på uddannelserne var større end forventet og optagelsen lavere

end forventet. I 2015 manglede der i Søværnet og i Flyvevåbnet 81 officerer i forhold

til normeringen, mens tallet i 2018 var steget til 134 officerer. Undersøgelsen viser så-

ledes, at antallet af nyansatte, der kommer direkte fra officersskolen, ikke i tilstræk-

kelig grad bidrager til hverken at fastholde bemandingsgraden eller til at sikre en be-

manding svarende til stillingsnormeringsoversigterne.

Derudover har undersøgelsen vist, at udvalgte faggrupper i Flyvevåbnet ikke har gen-

nemført obligatorisk vedligeholdende træning og uddannelse i tilstrækkeligt omfang i

forhold til Forsvarsministeriets egne mål, således som de kommer til udtryk i bestem-

melserne. Undersøgelsen viser, at:

•

flyvelederne gennemfører den obligatoriske træning som forudsat

kampflypiloterne ikke gennemfører hele den obligatoriske træning som forudsat

80 % af flymekanikerne ikke gennemfører den obligatoriske træning som forud-

sat

•

kontrol- og varslingsofficerer ikke gennemfører den obligatoriske træning som

forudsat.

Rigsrevisionen, den 27. maj 2020

Lone Strøm

/Peder Juhl Madsen

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret, at der

er en tilfredsstillende balance mellem opgaver og bemanding i Søværnet og Flyvevåb-

net. Derfor har vi undersøgt følgende:

Har Forsvarsministeriet sikret en tilfredsstillende styring af bemanding i Søvær-

net og Flyvevåbnet?

•

Har Forsvarsministeriet sikret, at der uddannes og trænes et tilstrækkeligt antal

medarbejdere til Søværnet og Flyvevåbnet?

I undersøgelsen indgår Forsvarsministeriet, herunder Forsvaret med Forsvarskom-

mandoen, Søværnet og Flyvevåbnet samt Forsvarsakademiet og Forsvarsministeri-

ets Personalestyrelse. I beretningen skelnes der mellem disse underliggende styrel-

ser og myndigheder, men ansvaret ligger hos Forsvarsministeriet, der har ressortan-

svaret.

Undersøgelsen omhandler perioden 2015-2018. Denne undersøgelsesperiode er valgt,

da Forsvarsministeriets gældende HR-strategi er fuldt implementeret fra 2015, og mi-

nisteriet i den forbindelse er overgået til lønsumsstyring. Begge dele har betydning for

styringen af bemandingen, som denne undersøgelse omhandler. Ministeriet har i for-

bindelse med høring af et udkast til beretningen indvendt, at Rigsrevisionen ikke i til-

strækkelig grad har undersøgt økonomistyringen til at drage konklusioner herom. Rigs-

revisionen er enig i, at vi beretningen ikke har undersøgt hele økonomistyringen i kon-

cernen. Vi har undersøgt, hvordan koblingen og balancen mellem opgaver og beman-

ding sikres, hvilket er en del af grundlaget for økonomistyring.

Vi har endvidere undersøgt, om der uddannes et tilstrækkeligt antal medarbejdere til

opgaveløsningen, og om de militært ansatte i værnene modtager den vedligeholden-

de træning og de vedligeholdende kurser, som Forsvaret anser for obligatoriske. For-

svaret har oplyst, at det ville kræve flere resurser at udarbejde opgørelsen over mang-

lende obligatoriske kurser bagud i tid. Forsvarsministeriet og Rigsrevisionen er enige

om, at merværdien af at udarbejde opgørelsen for 2018 er begrænset, da resultatet

med helt overvejende sandsynlighed tilnærmelsesvist vil være det samme. Derfor er

den vedligeholdende træning og obligatoriske kurser opgjort for 2019.

Undersøgelsens resultater bygger på en gennemgang af dokumenter og analyser af

data fra Forsvarsministeriet. Vi har så vidt muligt taget udgangspunkt i ministeriets eg-

ne mål i de analyser, der ligger til grund for vurderingerne. Dvs. at vi vurderer målopfyl-

delsen ud fra ministeriets egne formulerede mål. Fx tager vi udgangspunkt i ministeri-

ets egne mål for antallet af færdiguddannede officerer i vurderingen af, hvor mange

medarbejdere der skal uddannes, for at der er uddannet et tilstrækkeligt antal.

Kvalitetssikring

•

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring

på forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i

Rigsrevisionen med relevante kompetencer.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Metodisk tilgang |

Væsentlige dokumenter

Vi har i forbindelse med undersøgelsen gennemgået en række dokumenter. Forsvars-

ministeriet er bekendt med, hvilke dokumenter der er tale om.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at vurdere, om Forsvars-

ministeriet har sikret en tilfredsstillende balance mellem opgaver og bemanding i Sø-

værnet og Flyvevåbnet.

Møder

Vi har holdt møder med følgende:

•

Forsvarsministeriets departement

Forsvarskommandoen, herunder Søværnet og Flyvevåbnet og deres underlig-

gende myndigheder samt Forsvarsakademiet

•

Forsvarsministeriets Personalestyrelse.

Formålet med møderne i Forsvarskommandoen, værnene og Forsvarsakademiet har

været at indsamle viden om styringsprocesserne og at få et overblik over det nødven-

dige materiale og dokumentation for undersøgelsen. Formålet med møderne med For-

svarsministeriets departement og Forsvarsministeriets Personalestyrelse har været

at få indblik i styringslogikkerne i forhold til bemandingen.

Datagrundlag og databehandling, herunder stikprøver

Vi har i undersøgelsen foretaget analyser på baggrund af Forsvarsministeriets data-

udtræk. Nedenfor gives en gennemgang af metoderne i databehandlingen for de ana-

lyser, der indgår i beretningen.

Bemandingsgrad i Søværnet og Flyvevåbnet

Vi har udregnet bemandingsgrader på baggrund af stillingsnormeringsoversigter og

årsværksoversigter for samtlige medarbejdere i Søværnet og Flyvevåbnet hentet fra

Forsvarsministeriets lønsystem. Årsværksoversigterne viser hver medarbejders års-

værk pr. måned. Både stillingsnormeringsoversigter og årsværksoversigter er fra pe-

rioden 2015-2018, og der indgår kun militært ansatte. Bemandingsgraden er opgjort

som forholdet mellem den faktiske bemanding og normeringen angivet i procent. Beg-

ge dele er angivet i årsværk og ikke i antal personer. Vi har udregnet et samlet antal

årsværk ud fra en udregning af hver medarbejders gennemsnitlige årsværksangivel-

se pr. år. Dvs. at medarbejdere, som er stoppet i løbet af året, kun tæller svarende til

den del af året, hvor medarbejderen har modtaget løn. Hvis en fuldtidsmedarbejder

fx har afsluttet sin ansættelse ultimo maj, tæller medarbejderen med i opgørelsen

som 5/12 årsværk. I udregningen af faktiske årsværk indgår hverken elever eller per-

sonale, der er angivet som tjenestefri.

Bemandingsgraden i de 10 udvalgte faggrupper

Vi har taget udgangspunkt i oversigter udarbejdet af Forsvarsministeriet, som viser

hver faggruppes faktiske medarbejdere (personer) i perioden 2015-2018. På bag-

grund af oversigterne er ovenstående metode anvendt til at udregne bemandings-

graden for hver faggruppe.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Metodisk tilgang

Særligt for Flyvevåbnet:

Der er et antal medarbejdere fra oversigten over medarbej-

dere i de udvalgte faggrupper, der ikke indgår i summeringen af årsværk, da vi ikke

har modtaget lønopgørelser for disse medarbejdere i de oplyste år. Det drejer sig om:

•

2 piloter (hvor vi ikke har modtaget lønopgørelser for alle de oplyste år)

1 flymekaniker (hvor vi ikke har modtaget lønopgørelser for ét af de oplyste år)

1 flyveleder (hvor vi ikke har modtaget lønopgørelser for 2 af de oplyste år).

Særligt for Søværnet:

Der er et antal medarbejdere fra oversigten over medarbejde-

re i de udvalgte faggrupper, der ikke indgår i summeringen af årsværk, da vi ikke har

modtaget lønopgørelser for disse medarbejdere i de oplyste år. Der er i gennemsnit 5

medarbejdere i gruppen af automatikfagteknikere, elektronikfagteknikere, kampinfor-

mationsgaster, kommunikationsgaster og våben- og elektronikofficerer, som vi ikke

har modtaget lønopgørelser for i samtlige af de oplyste år. Det drejer sig hovedsage-

ligt om personer, der har påbegyndt deres ansættelse i slutningen af december det

pågældende år. Der er 15 medarbejdere i gruppen af tekniske officerer, som vi ikke har

modtaget lønopgørelser for i samtlige af de oplyste år. Der er tilsvarende 78 medar-

bejdere i gruppen af taktiske officerer, som vi ikke har modtaget lønopgørelser for i

samtlige af de oplyste år.

Afgang i værnene

Vi har foretaget en udregning af afgang på baggrund af oversigter over personaleom-

sætning pr. medarbejder udtrukket fra Forsvarsministeriets lønsystem. Opgørelsen

angiver, hvorvidt medarbejderen 1) var ansat pr. 1. januar 2015 og 2) var ansat pr. 1. ja-

nuar 2016. Tilsvarende for de øvrige år. Ud fra beregningen har vi opgjort antallet af

personer, der er stoppet i deres ansættelse et givent år. Den faktiske afgang er opgjort

af Forsvarsministeriet på baggrund af henholdsvis ovenstående analyse af løndata, et

træk fra det administrative system DeMars og en efterfølgende manuel gennemgang.

Analyser af faggruppernes gennemførelse af obligatorisk vedligeholdende træ-

ning og uddannelse

Vi har undersøgt gennemførelse af obligatorisk vedligeholdende træning for udvalgte

faggrupper i Flyvevåbnet. Søværnets vedligeholdende træning er tilrettelagt på en an-

den måde og indgår derfor ikke i undersøgelsen.

Vi har opgjort, om 5 faggrupper i Flyvevåbnet har gennemført obligatorisk vedligehol-

dende træning i overensstemmelse med Forsvarets mål herfor. Da Forsvaret i forbin-

delse med undersøgelsen har oplyst, at det vil være særdeles omfattende at finde ma-

teriale for alle ansatte i de 4 faggrupper, er analysen gennemført på baggrund af en

stikprøve af medarbejderne i én af faggrupperne og afgrænsninger i 2 andre faggrup-

per. Størrelsen på stikprøven og udvælgelsesmetoden er vist i tabel A.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Metodisk tilgang |

Tabel A

Stikprøver af faggruppernes gennemførelse af obligatorisk vedligeholdende træning

Faggruppe

Flyveledere

Antal medarbejdere i analysen

33 ud af ca. 40 flyveledere.

Udvælgelsesmetode

Forsvarsministeriet har oplyst, at de 33 flyvele-

dere er de flyveledere, der skal opretholde ope-

rativ status. De resterende 7 er ansat i stabe el-

ler er endnu ikke færdiguddannede.

Forsvarsministeriet har oplyst, at de 18 kontrol-

og varslingsofficerer er de kontrol- og varslings-

officerer, der skal opretholde operativ status.

De resterende 32 er ansat i stabe eller anden

tjeneste i Forsvaret.

Alle piloter i Fighter Wing Skrydstrup.

Tilfældigt udvalgt af Forsvarsministeriet blandt

de flymekanikere, der arbejder i Fighter Wing

Skrydstrup.

Kontrol- og varslingsoffice-

rer

18 ud af ca. 50 kontrol- og varslingsofficerer.

Piloter

Flymekanikere

20 flymekanikere i Fighter Wing ud af ca. 537

flymekanikere i hele Forsvaret.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Flyveledere:

Vi har modtaget data for alle operative flyveledere i Forsvaret vedrørende

gennemførelse af 2 kurser, Team Resource Management og simulatortræning, som der

er krav om, at flyvelederne skal gennemføre. På denne baggrund har vi udregnet an-

delen af manglende gennemført obligatorisk vedligeholdende træning og uddannelse.

Kontrol- og varslingsofficerer:

Vi har modtaget materiale for Forsvarets operative

kontrol- og varslingsofficerer vedrørende krav til obligatorisk vedligeholdende træ-

ning og kontrol- og varslingsofficerernes gennemførelse heraf. På den baggrund har

vi opgjort andelen af manglende obligatorisk vedligeholdende træning for hver af de

18 officerer.

Piloter:

Vi har modtaget data for kampflypiloter i perioden 2015-2018, som har gen-

nemført obligatorisk vedligeholdende træning inden for 5 delområder, der har opera-

tiv karakter i forhold til opstilling af en indsættelsesklar kampflyskapacitet. Dvs. at ge-

nerelle statuskrav ikke er medtaget. Vi har på den baggrund opgjort andelen af pilo-

ter, som har gennemført den obligatoriske vedligeholdende træning, og andelen af

gennemført obligatorisk vedligeholdende træning.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

| Metodisk tilgang

Flymekanikere:

Vi har modtaget udskrifter fra Forsvarets it-system med status for

gennemført obligatorisk vedligeholdende træning og uddannelse for alle flymekani-

kere i stikprøven. På disse udskrifter fremgår alle de kurser, som den enkelte flyme-

kaniker skal gennemføre (både obligatoriske og ønskelige), og om disse er gennem-

ført. I analysen af udskrifterne har vi valgt at fokusere på de kurser, der er centrale for

flymekanikeres arbejde med F-16-flyene i Fighter Wing. Dvs. kurser, der kan påvirke

den samlede evne til at reparere og vedligeholde F-16-flyene, fx kursus i F-16 MOTOR-

OPSTART. Vi har således ikke medtaget kurser af mere generel karakter, fx sund-

hedstjek eller diverse basiskurser. I praksis drejer det sig om 10-16 relevante kurser.

De udvalgte kurser har været afstemt med Forsvaret, der fandt, at der ikke var flere

kurser, som var relevante for undersøgelsen. På den baggrund har vi opgjort status

for gennemførelsen af de relevante obligatoriske kurser for hver flymekaniker i stik-

prøven, og derefter har vi udregnet andelen af manglende gennemført obligatorisk

vedligeholdende træning og uddannelse.

Afgrænsning

Vi opgør bemandingsgraden for de militært ansatte i værnene, fx taktiske officerer,

mens de civilt ansatte, fx kontorassistenter, ikke indgår i opgørelserne. Dette skyldes,

at vi fokuserer på Forsvarsministeriets styring af bemandingen, som er særligt rele-

vant for militære medarbejdere, idet Forsvaret er selvuddannende og ikke i samme

grad som for civilt ansatte kan rekruttere fra det almindelige arbejdsmarked.

Forsvarsministeriet har oplyst, at ud over medarbejderne er rådigheden over fly, ski-

be mv. central for Forsvarets evne til at løse sine opgaver. Vi har afgrænset os fra at

undersøge den del af opgaveløsningen, som vedrører materiel samt de understøtten-

de styrelsers rolle heri. Fx undersøger vi ikke, om manglende obligatorisk vedligehol-

dende uddannelse for piloter skyldes manglende rådighed over fly.

Til at undersøge Forsvarsministeriets styring af uddannelser har vi udvalgt officers-

uddannelserne i Søværnet og Flyvevåbnet. Forsvarsministeriet har oplyst, at proces-

sen for styring af Forsvarsministeriets øvrige uddannelser tilnærmelsesvist følger sam-

me praksis. Vi har derfor valgt officersuddannelserne, da de har den længste varighed,

og det derfor er vigtigt, at Forsvarsministeriet sikrer en langsigtet planlægning af, hvor

mange der skal uddannes.

Vi har endvidere undersøgt, om medarbejderne i 5 udvalgte faggrupper i Flyvevåbnet

har gennemført obligatorisk vedligeholdende træning i overensstemmelse med Flyve-

våbnets mål herfor. Søværnets obligatoriske vedligeholdende træning er tilrettelagt

på en anden måde og indgår derfor ikke i undersøgelsen.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baserede på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionens internationale standarder (ISSAI 100-

999).

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 95: Rigsrevisionens beretning samt Statsrevisorernes bemærkninger om Forsvarsministeriets styring af bemanding

Ordliste |

Bilag 2. Ordliste

1. Eskadre

Myndighed i Søværnet, der består af ensartede fartøjer, som har til formål at varetage henholdsvis

nationale og internationale opgaver samt uddannelsesopgaver.

Myndighed under Flyvevåbnet, der overvåger, kontrollerer og indsætter fly til afvisning af krænkelser

i dansk luftrum. Derudover bidrager myndigheden til gennemførelse af luftoperationer i både natio-

nalt og internationalt regi.

Forsvarets mål for, hvor mange ansøgninger Forsvaret skal modtage for at kunne optage tilstrække-

ligt med egnede ansøgere til at opfylde optagelsesmålet.

Den faktiske bemanding opgjort som procent af bemandingsnormeringen. Både den faktiske be-

manding og bemandingsnormeringen er opgjort i årsværk.

Betegnelse for en gruppe medarbejdere med tilnærmelsesvis samme uddannelsesbaggrund og

kompetenceprofil.

Det antal medarbejdere, som forlader deres stilling. Afgang kan fx skyldes frivillig eller ufrivillig op-

sigelse, pensionering, død eller orlov uden løn.

Det antal elever på Forsvarets uddannelser, som falder fra i løbet af deres uddannelse.

Myndighed i Flyveåbnet, der har ansvar for værnets kampflyskapacitet, herunder piloter og flyme-

kanikere samt øvrige medarbejdere, der servicerer de danske F-16-fly.

En flerårig politisk aftale, der fastsætter rammer og ambitionsniveau for Forsvarets opgaveløsning.

Aftalen er indgået mellem Socialdemokraterne, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Venstre,

Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti.

Militær styrelse under Forsvarsministeriet, der styrer og koordinerer underliggende militære myn-

digheder.

Det antal elever på Forsvarets uddannelser, som Forsvaret i sin styring af uddannelse forventer vil

falde fra i løbet af uddannelsen.

Fællesbetegnelse for situationer, hvor medarbejdere deltager i nationale eller internationale missioner.

Værnenes underliggende afdelinger, fx Fighter Wing i Flyvevåbnet og 1. Eskadre i Søværnet.

Forsvarets mål for, hvor mange elever der skal færdiguddannes et givent år.

Air Control Wing

Ansøgningsbehov

Bemandingsgrad

Faggrupper

Faktisk afgang

Faktisk frafald

Fighter Wing

Forsvarsforlig

2013-2017

Forsvarskommandoen

Forventet frafald

Indsættelse

Myndighed

Mål for antal færdiguddan-

nede medarbejdere

Obligatorisk vedligeholden-

de træning

Medarbejdernes udvikling og opretholdelse af operative kompetencer gennem uddannelse og træ-

ning. Forsvaret fastsætter krav til medarbejdernes obligatoriske vedligeholdende træning. Kravene

varierer mellem faggrupper. Visse typer obligatorisk vedligeholdende træning foregår løbende, an-

dre gennemføres én gang.

Enhedens evne til at løse sine opgaver. I vurderingen af den operative evne indgår både udstyr, med-

arbejdere og medarbejdernes uddannelses- og træningsniveau.

Forsvarets mål for, hvor mange ansøgere der skal optages på uddannelserne for at nå målet for an-

tallet af færdiguddannede medarbejdere.

Forsvarets militære opdeling i Hæren, Søværnet og Flyvevåbnet.

Operativ evne

Optagelsesmål

Værnene