FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Forsvarsudvalget 2019-20
FOU Alm.del Bilag 5
Offentligt

September

2019

Analyse af arbejdsskadesager

Empirisk rapport

VETERANERS PSYKISKE ARBEJDSSKADESAGER, 1991-2018

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Indholdsfortegnelse

side

Indledning

1.1 Projektbeskrivelse

1.2 Hovedfund

1.3 Problemets omfang

1.4 Forsvarets og samfundets udfordring

1.5 Analysegrundlaget

1.6 Analysens opbygning

Lovgrundlag

2.1 Arbejdsskadesikringsloven

2.2 Særloven

Veteranernes profil

3.1 Alder

3.2 Udsendelser

3.3 Førtidspension

3.4 Varighed af forløb

Myndighedernes afgørelser

4.1 Arbejdsmarkedets Erhvervssikring

4.2 Ankestyrelsen

4.3 Særlovens betydning

4.4 Behandling og begrundelser

4.4.1 Erhvervssygdomsudvalget

4.4.2 Begrundelser

Bilag

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

ANALYSE AF ARBEJDSSKADESAGER

EMPIRISK RAPPORT

INDLEDNING

1.1. PROJEKTBESKRIVELSE

Denne rapport er udarbejdet af Soldaterlegatet i samarbejde med advokatkontorerne Elmer Advokater og

Ehmer Pramming Advokater samt de militære fagforeninger Hærens Konstabel og Korporal Forening, HKKF,

Centralforeningen for Stampersonel, CS og Hovedorganisationen af Officerer i Danmark, HOD.

Formålet med analysen har været at undersøge veteraners psykiske arbejdsskadesager. Sagerne omhandler

veteraner primært med PTSD (posttraumatisk belastningsreaktion) som følge af udsendelse med Forsvaret.

Vi har ønsket at undersøge, hvad der karakteriserer sagerne, hvordan de bliver behandlet og afgjort af

arbejdsskademyndighederne og på hvilket grundlag. Vi har tilstræbt at skabe overblik over retstilstanden på

området og har særligt set på, hvilken virkning indførelsen af Lov om erstatning og godtgørelse til tidligere

udsendte soldater og andre statsansatte med sent diagnosticeret PTSD (”Særloven

for vetera er”)

i 2014 har

haft på sagernes udfald.

Analysen er opdelt i to dele: Den første empiriske del

–

denne rapport

–

har fokus på veteranernes profil,

antallet af anerkendte og afviste sager og begrundelser for afvisningerne, baseret på et betydeligt antal

afgørelser fra Arbejdsmarkedets Erhvervssikring (AES) og Ankestyrelsen i perioden 1999 til 2018. Rapporten

perspektiverer også de fundne resultater i forhold til lignende undersøgelser og den overordnede og

samfundsmæssige betydning.

Analysens anden del består af en juridisk analyse udarbejdet af professor MSO dr. jur. Andreas Bloch Ehlers.

Denne undersøger, hvorvidt praksis er i overensstemmelse med gældende ret og omfatter et udvalg af afviste

sager, der er blevet identificeret i den empiriske analyse. Den juridiske analyse fremlægges i en særskilt

rapport.

Projektbeskrivelsens nærmere indhold kan ses i

bilag 1.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

1.2. HOVEDFUND

Vi fremhæver her kort de væsentlige fund og opmærksomhedspunkter, som analysens resultater giver

anledning til, og som peger på et reelt behov for opfølgning og tiltag hos de ansvarlige instanser.

Veteranernes profil:

Næsten en tredjedel af analysens veteraner var under 24 år, da de kom hjem fra udsendelse og blev syge.

Dette er bekymrende henset til langtidskonsekvenserne. Disse er blandt andet:

Mindst en femtedel af analysens veteraner, som skulle have været gennem uddannelsessystemet og

erhvervsaktive i mange år, er endt på førtidspension. Nær halvdelen allerede da de var 40 år og yngre.

Der er derfor ikke blot tale om et individuelt - men et alvorligt samfundsmæssigt problem.

Nær halvdelen af veteranerne har kun haft den ene udsendelse, som er årsag til arbejdsskaden. Det

understreger, i overensstemmelse med andre rapporter, at blot én udsendelse med voldsomme

belastninger for en stor gruppe har vist sig tilstrækkeligt til at forårsage betydende psykisk lidelse.

Såvel dette faktum som de skadedes unge alder og marginalisering bør motivere Forsvarets fortsatte

arbejde med at udvikle metoder til at kvalificere rekruttering og udsendelsesforberedelse, opbygge viden

om forebyggelsen af følgevirkninger og behandlingen af disse sammen med sundhedssektoren og styrke

rehabiliteringsindsatsen i samarbejde med kommunerne.

Myndighedernes afgørelser og virkningen af Særloven:

En tredjedel af sagerne afvises trods indførelse af Særloven i 2014 med dens udvidede mulighed for

anerkendelse. Balkanveteranerne fylder relativt mest blandt de skadede. Men de har generelt sværest ved

at få anerkendt en arbejdsskade som følge af deres udsendelse.

Dette må generelt sætte spørgsmålstegn ved, om Særloven har fået den tilsigtede virkning, som var at løse

især Balkan-veteranernes udfordring med at dokumentere sammenhæng mellem sygdom og udsendelse.

Størstedelen af de afviste sager er begrundet i manglende opfyldelse af kravet om exceptionelle

belastninger og dokumentation herfor. Praksis er uklar i forhold til, hvilke krav AES og Ankestyrelsen stiller

til dokumentation for de belastninger, veteranerne har været udsat for. Herunder er praksis inkonsistent

med hensyn til belastningernes tilstrækkeligt ekstraordinære karakter, styrke og varighed, givet de særlige

omstændigheder, som veteranerne har arbejdet under.

I disse sager er Særloven ikke relevant og løser ikke veteranernes udfordring med at dokumentere

elast i ger e. Der er ehov for e

ere præ is ar ejdsgiverhøri g fra AES’ side såvel so e styrket

bistand til opklaringen fra Forsvarets side.

I de afviste sager, der er begrundet i manglende tidsmæssig sammenhæng mellem belastninger og

sygdom, tillægges nyere speciallægeerklæringer om sent diagnosticeret PTSD ikke afgørende betydning,

hvorimod oprindelige erklæringer og journaler gives størst vægt. Udtalelser om veteranens symptomer og

reaktioner fra kolleger, familie og andre vægtes stort set ikke.

Resultaterne bliver derfor vilkårlige i den forstand, at de

–

trods anvendelse af Særloven

–

alligevel kommer

til at afhænge af, hvornår den enkelte veteran i sin tid opsøgte sundhedsvæsnet, og hvad veteranen initialt

selv opfattede og kunne forklare.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Sagsbehandlingen:

9 ud af 10 afviste sager bliver ikke forelagt for Erhvervssygdomsudvalget, selvom alle sager efter loven skal

forelægges, medmindre det skønnes åbenbart irrelevant.

Det er bekymrende, fordi dette skridt netop skulle øge muligheden for anerkendelse af sagerne.

Forelæggelserne er også i høj grad en forudsætning for udvalgets opfølgning på udviklingen i veteransager

med henblik på justering på området.

Hertil ko

er, at AES’ e ttelse af lægeko sule t er ga ske ri ge el st, så det er va skeligt at

gennemskue dennes rolle og indflydelse på afgørelserne.

Dette er paradoksalt og uholdbart henset til den helt centrale betydning af det lægefaglige grundlag for

den juridiske vurdering i hovedparten af sagerne.

Den empiriske undersøgelse viser i flere henseender klart grundlag for, at den juridiske analyse

–

uafhængigt

og uvildigt

–

undersøger og vurderer arbejdsskademyndighedernes retsanvendelse og især bevisvurdering.

På dette yderligere grundlag forventer vi at kunne fremsætte relevante anbefalinger til justering af

sagsbehandlingen og evt. af lovgivningen.

1.3. PROBLEMETS OMFANG

AES

havde pr. 17. maj 2018 i alt 1.345 anmeldte veteransager om psykisk skade.

Det svarer til 4,1 % af alle

udsendte (pr. 31. december 2018). 868 veteraner fik anerkendt deres psykiske arbejdsskade pga. udsendelse,

eller 2,6 % af de udsendte. Det må anses for et højt antal, og endda bliver ikke alle veteraners psykiske

følgeskader anmeldt.

Forsvaret

opgjorde pr. 31. december 2018 antallet af unikke udsendte i internationale missioner siden 1991

til i alt 32.953 personer (inkl. de aktuelt udsendte). De havde i samme periode tilsammen 77.163 udsendelser

(inkl. flere udsendelser i samme og forskellige missioner).

SFI-undersøgelsen

”Da ske hje ve dte soldater” af

26.000 udsendte mellem 1992 og 2009 viste, at i løbet

af de første 3 år efter hjemkomsten steg udbredelsen af psykiske problemer markant: l alt havde 17 % af

veteranerne enten fået en psykiatrisk diagnose, købt psykofarmaka eller været i misbrugsbehandling. 2,4 %

var blevet diagnosticeret med en PTSD-lidelse efter hjemkomsten. Hertil kommer flere med andre

stressrelaterede diagnoser og depression.

Forsvaret har jævnligt sendt spørgeskemaer til hjemkomne veteraner om deres udsendelse, forhold efter

hjemkomst og eventuelle efterreaktioner. 40 % af de adspurgte undlod dog at svare, og SFI har også set

nærmere på 4.500 af disse veteraner, der havde været i Irak, Afghanistan og Kosovo mellem 2007 og 2009.

AES’ statusopl s i g ved akti dsigt til Soldaterlegatet.

Forsvarsministeriets Personalestyrelse pr. 5. februar 2019. Tallet for unikke udsendte fordelt på

enkeltpersoner

har

ikke tidligere været angivet i den løbende offentliggjorte statistik, hvorfor dette også er det tidligste tilgængelige tal, vi

kan anvende til sammenligning i analysen, som omfatter veteraner, der har været udsendt før 2018, jf. afsnit 1.5 om

analysens datagrundlag og afsnit 3.4 om varighed af forløb.

SFI, Det Natio ale Forsk i gs e ter for Velfærd: forsk i gsprojekt o udse dte elle

”Da ske

hje ve dte soldater, udgivet i forsk i gsrapporter”

-12. SFI er siden blevet det nuværende VIVE.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

SFI fandt, at der blandt dem, der ikke svarede, var forholdsmæssigt flere, som havde fået en psykiatrisk

diagnose eller fået psykofarmaka efter hjemkomsten, end blandt dem, der besvarede skemaet.

Veterancentrets Videncenters

undersøgelser af ISAF hold 7 viste, at 2 �½ år efter hjemkomst fra Afghanistan

i 2009 havde 9,6 % af de udsendte svære PTSD-symptomer, og 9 % havde moderate PTSD-symptomer eller

svære depressionssymptomer. 6 �½ år efter hjemkomst var andelen med højt PTSD-symptomniveau steget til

13,7 %, og andelen med moderat PTSD-symptomniveau til 19 %.

Soldaterlegatet

har i 2009-2018 støttet i alt ca. 1.500 missionsskadede veteraner. 9 ud af 10 legatansøgninger

vedrører psykisk skadede veteraner. Op mod halvdelen af legatansøgerne hvert år har ikke tidligere fået

legat. Alene til juridisk rådgivning i arbejdsskadesager har fonden i 2009-2018 støttet 374 veteraner, langt

hovedparten psykisk skadede (96 %), med 9,5 mio. kr.

1.4. FORSVARETS OG SAMFUNDETS UDFORDRING

Som tallene ovenfor og analysen i det følgende viser, er der er tale om mange og ganske unge mennesker,

der pådrager sig psykiske skader, som påvirker dem funktionelt, uddannelses-/arbejdsmæssigt og socialt og

ofte varigt i deres liv fremover. Vi kan konstatere, at rigtig mange psykisk skadede veteraner

–

også de helt

unge

–

som skulle have været gennem uddannelsessystemet og erhvervsaktive i mange år, ender på

førtidspension.

Det er naturligvis ulykkeligt for de ramte veteraner, og derudover har det store økonomiske omkostninger:

AES tilkendte alene i årene 2014-2018 erstatninger og godtgørelser efter Arbejdsskadesikringsloven for i alt

knap 2,5 milliarder kr. Dertil skal Forsvaret betale erstatninger og godtgørelser efter Særloven samt efter

Forsvarets særlige ordninger på et lignende milliardbeløb.

Hertil kan man lægge omkostninger til sygebehandling og offentlige forsørgelsesydelser, sagsbehandling,

rådgivning og støttefunktioner (i sundhedsvæsnet, kommunerne og Veterancentret), tab af arbejdskraft og

skatteindtægter m.v. Det indbefatter alt sammen ikke blot veteranen selv, men alle de afledte negative

virkninger for veteranernes pårørende.

Det koster på alle planer, at Danmark bidrager i internationale konflikter. Gør Forsvaret og samfundet nok

for de personligt ramte

–

og hvordan går det med at forebygge, at det går så galt og at formindske

konsekvenserne? Det er ikke denne analyses ærinde at diskutere disse emner, men gerne at understøtte et

nødvendigt, vedblivende fokus på udfordringerne.

Forsvarets løbende opfølgningsundersøgelse af tidligere udsendte soldater siden 1997, spørgeskemaer udsendt �½ år

efter hjemkomst, samt SFI-rapporten, jf. ovenfor. I henhold til Regeringens Veteranpolitik oktober 2010, initiativet

”Opsøge de i dsats overfor tidligere a satte st rkes”, ålrettet udse dte fra

og se ere, har Vetera e tret

sendt opfølgningsbreve ca. 2, 5 og 8 år efter hjemkomst for at få kontakt til dem, der kan have det psykisk svært, og

tilbyde dem bistand.

Videncentret, USPER-studiet, påbegyndt 2009: undersøgelse af ISAF Hold 7 udsendte (Afghanistan, februar-august

2009), før, under og ved hjemkomst, 3 og 7 måneder, 2,5 og 6,5 år efter udsendelsen (Veterancentret 2016).

Videncentret har også undersøgt ISAF Hold 15 udsendte (februar-august 2013) før, 2-3 og 7-8 måneder efter

hjemkomst, med lignende fund: Som forventet er der en tendens til mindre andel med symptomer på Hold 15 end på

Hold 7, hvor opgaverne m.v. var anderledes; forskellen er dog ikke signifikant. Tidligere udsættelse for traumatiske

begivenheder og kampeksponering øger risikoen for at udvikle PTSD symptomer efter udsendelsen (Veterancentret

marts 2016). Videncentret oplyser april 2019, at en undersøgelse af ISAF Hold 10 også er på vej.

AES’ opl s i ger ved aktindsigt

til Soldaterlegatet pr. 24. maj 2018, samt Forsvarsministeriets årsrapport 2017

(regnskabstal pr. ultimo 2016), Forsvarsministeriets Personalestyrelses Ledelsesinformation november 2017 samt

Finansloven for 2018 (§ 12 Forsvarsministeriets område).

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

1.5. ANALYSEGRUNDLAGET

Pr. 1. oktober 2018 er der til analysen indsamlet data for 693 veteraners psykiske arbejdsskadesager, hvori

der er truffet afgørelse om anerkendelsesspørgsmålet i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, AES og

Arbejdsskadestyrelsen, (ASK, før 1. juli 2016) eller i Ankestyrelsen til og med 31. marts 2018.

Der er medtaget psykiske skader som følge af udsendelser for Danmark i internationale militære missioner

fra og med 1991.

Sagerne er registreret hos projektdeltagerne: de 2 advokatkontorer Ehmer Pramming Advokater og Elmer

Advokater og de 3 fagforeninger HKKF, CS og HOD. Disse fører eller har ført veteranens sag fra anmeldelsen

eller er indtrådt senere i forløbet, evt. først i forbindelse med erstatningsudmålingen. De nævnte parter har

udfyldt et oplysningsskema for henholdsvis anerkendte og afviste sager. Oplysningerne vedrører veteranens

udsendelser og myndighedernes afgørelser m.v. Sagerne er oplyst på baggrund af foreliggende sagsakter og

kan derfor mangle enkelte data i gamle afsluttede sager. Et antal sager, som ikke kunne oplyses tilstrækkeligt

eller med for stor usikkerhed på væsentlige punkter er blevet helt frasorteret. Alle sager blev anonymiseret

ved indsendelsen til Soldaterlegatet, hvor de er samlet til ét datasæt.

Fra advokaterne er modtaget tilsammen 376 sager og fra fagforeningerne tilsammen 317 sager. En sag er i

analysen kun registreret 1 gang pr. veteran, selvom den kan være ført af både fagforening og advokat og/eller

anmeldt som både ulykke og erhvervssygdom.

De 693 veteraners sager fordeler sig på 511 anerkendte og 182 afviste sager:

AES havde pr. 30. november 2017 i alt 1.287 anmeldte veteransager, det vil sige om PTSD og anden psykisk

erhvervssygdom som følge af udsendelser i internationale missioner. Heraf havde de afgjort 1.156 sager. Af

disse var 782 sager blevet anerkendt og 374 afvist, svarende til ca. 68 % henholdsvis 32 %.

Deltagelse i væbnet konflikt, forebyggende, fredsskabende/fredsbevarende eller sikkerhedspolitiske operationer,

som er besluttet af regeringen og Folketinget, under mandat fra FN, NATO eller alternativ koalition. Øvelser i den

forbindelse eller udstationeringer under Danmarks løbende forsvarssamarbejde er ikke omfattet af definitionen her.

For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget se

bilag 2.

AES’ status til Beskæftigelses i istere , Folketi gets Beskæftigelsesudvalg og Forsvars i isteriet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Soldaterlegatets analyse omfatter således en andel på 58 % af AES daværende afgørelser (668 sager), og

dertil 25 afgjorte sager for perioden december 2017 til marts 2018.

I analysen er andelen af anerkendte sager

–

ca. 3/4

–

større, og andelen af afviste sager

–

ca. 1/4

–

mindre

e d i AES’ sa lede a tal afgjorte

sager, hvor fordelingen er henholdsvis ca. 2/3 og 1/3. Dette kan afspejle, at

analysens veteraner har fået professionel bistand til deres sag.

Den juridiske analyse af 50 afviste sager vil omfatte godt 27 % af analysens afviste sager og mindst 13 % af

AES’ og A kest relse s i alt afviste sager.

Samlet gør analysens omfang den repræsentativ, og dens fund vil sandsynligvis også genfindes i de

resterende AES-sager.

1.6. ANALYSENS OPBYGNING

I afsnit 2 beskrives lovgrundlaget på området, specielt Arbejdsskadesikringsloven og Særloven.

I afsnit 3 vises først udvalgte resultater, som omhandler de undersøgte veteraners profil, herunder deres

alder og udsendelser.

I afsnit 4 er hovedfokus undersøgelsen af arbejdsskademyndighedernes afgørelser, hvor antallet af afslag og

anerkendelser belyses. Desuden undersøges fordelingen mellem de to regelsæt og Særlovens betydning i

afgørelserne. Endelig beskrives myndighedernes behandling og begrundelser for afvisningerne.

LOVGRUNDLAG

Veteraner med skader på grund af udsendelser er som alle andre arbejdstagere omfattet af Lov om

arbejdsskadesikring, herefter benævnt Arbejdsskadesikringsloven.

Folketinget vedtog i 2014 Lov om erstatning og godtgørelse til tidligere udsendte soldater og andre

statsansatte med sent diagnosticeret posttraumatisk belastningsreaktion (PTSD), herefter benævnt

Særloven.

Veteraner fik dermed en yderligere mulighed for at få anerkendt deres arbejdsskader.

2.1. ARBEJDSSKADESIKRINGSLOVEN

Efter Arbejdsskadesikringsloven er en erhvervssygdom en sygdom, som efter medicinsk dokumentation er

forårsaget af særlige påvirkninger, som bestemte persongrupper gennem deres arbejde eller de forhold, det

foregår under, er udsat for i større grad end personer uden sådant arbejde. For at kunne anerkende en

erhvervssygdom skal det dokumenteres, at der er tidsmæssig sammenhæng mellem belastningen og

sygdommens opståen. PTSD og depression (siden 2016) efter exceptionelle belastninger under

krigsdeltagelse er de eneste psykiske sygdomme, der er optaget på erhvervssygdomsfortegnelsen.

For at diagnosticere en PTSD-lidelse,

ruger a i Da ark WHO’s World Health Orga

ization)

diagnosesystem ICD-10. Diagnosen PTSD stilles, når en person har været udsat for traumatiske begivenheder

Da vi her kun viser den endelige afgørelse pr. sag, skal man bemærke, at veteranen kan have fået flere afgørelser i

sin sag, som vi belyser i afsnit 3.4 og afsnit 4.1-4.2.

Lovbkg. nr. 278 af 14. marts 2013.

Lov nr. 336 af 2. april 2014. Det skete efter et enigt Folketings vedtagelse nr. V57 den 23. april 2013 (på baggrund af

forespørgsel F29, behandlet 16. april 2013), hvorved beskæftigelsesministeren og forsvarsministeren gav tilsagn om,

at der etableres en ordning for veteraner m.fl., som har været udsendt af Danmark.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

af ekstraordinært truende eller katastrofeagtig karakter og har symptomer som flashbacks, fortrængning

eller koncentrationsbesvær af mindst 1 måneds varighed. Efter

WHO’s defi itio skal s pto er på PTSD

opstå indenfor en periode, som kan variere fra få uger til måneder. I Danmark indgår det som en del af

diagnosekriteriet, at personen skal have udviklet PTSD senest 6 måneder efter belastningens ophør.

Indtil sommeren 2013 fulgte arbejdsskademyndighederne en principafgørelse fra Ankestyrelsen fra 2009.

Den betød, at PTSD-lidelsen specifikt skulle være fuldt ud til stede indenfor 6 måneder fra belastningen

ophørte. Desuden kunne diagnosen ikke stilles, uden at den tilskadekomne fuldt ud opfyldte de diagnostiske

krav til sygdommen.

Forståelsen af, hvornår diagnosen PTSD kan konstateres, blev i 2013 suppleret af ny forskning, som fastslog,

at PTSD både kan optræde som beskrevet og som forsinket PTSD. Ved forsinket PTSD forstås, at nogle af

symptomerne er opstået indenfor de første 6 måneder efter belastningsophøret, men sygdommen først

konstateres indenfor få år efter belastningsophøret. Ved få år forstås som udgangspunkt 1-2 år.

I 2013 blev erhvervssygdomsfortegnelsen derfor ændret, så forsinket PTSD kan anerkendes efter

fortegnelsen.

AES kan også anerkende sager, der ikke er omfattet af erhvervssygdomsfortegnelsen, efter forelæggelse for

Erhvervssygdomsudvalget, hvis sygdommen vurderes udelukkende eller i overvejende grad at være en følge

af arbejdets særlige art. Alle sager om (diagnosticeret eller mulig) PTSD, depression eller anden psykisk

lidelse, der ikke kan anerkendes efter fortegnelsen, kan forelægges for udvalget. I vurderingen af, om sagen

skal forelægges, indgår bl.a., om der er rimelig tidsmæssig sammenhæng mellem påvirkningen og

sygdommens debut. Sagen kan tillige forelægges ved tvivl, om de beskrevne belastninger er tilstrækkelige til

at opfylde Arbejdsskadesikringslovens krav. En sag kan og skal forelægges for udvalget, såfremt det ikke

skønnes udsigtsløst, hvilket efter lovens forarbejder skal

forstås so ”å e art irreleva t”.

For at en sygdom kan anerkendes efter forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget, kræves en generel

lægelig viden om, at der er sammenhæng mellem de belastninger, et arbejde har medført og udviklingen af

en sygdom, eller arbejdet har medført så særlige belastninger, at arbejdet er årsag til sygdommen. Dermed

menes, at der skal være foretaget flere store lægelige undersøgelser af mange personer, som skal vise, at en

bestemt type arbejde ofte giver en bestemt sygdom. Der skal være noget helt særligt ved ens arbejde, der

har været så belastende, at det har medført sygdommen. Samtidig er det et krav, at sygdommen udelukkende

eller i overvejende grad skyldes arbejdets særlige art, og at der ikke er lægefaglig tvivl om dette. Det er ikke

nok, at en speciallæge har vurderet konkret, at ens sygdom skyldes ens arbejde.

Når AES og Ankestyrelsen skal vurdere, om kravene til sygdommens debut er opfyldt, lægges der vægt på

lægelige oplysninger. Der skal som nævnt være tidsmæssig sammenhæng mellem belastningen og debut af

symptomer og udviklet sygdom. Som udgangspunkt kan erklæringer, der udfærdiget mange år senere, og

som beskriver, at der har været symptomer siden belastningsophøret, ikke tillægges afgørende vægt, hvis

tilskadekomne ikke har søgt behandling i de mellemliggende år. En lægeerklæring (samt evt. journaler eller

andre akter), der er skrevet i den periode, hvor symptomerne opstod, vil derimod have langt højere

bevismæssig værdi i vurderingen af relevant sammenhæng.

Dette krav er opstillet på baggrund af en lægefaglig vurdering og fremgår af den officielle version af ICD-10,

udarbejdet af Sundhedsstyrelsen i samarbejde med Dansk Psykiatrisk Diagnoseudvalg.

Udredningsrapport af professor og forskningsleder Jens Peter Bonde og reservelæge Nicolai Utzon-Frank fra

Arbejdsmedicinsk klinik, Bispebjerg Hospital.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

2.2. SÆRLOVEN

Særloven fra 2014 indebærer, at AES foretager en bedømmelse af de relevante sager efter loven, når det er

afgjort, at den anmeldte sygdom ikke kan anerkendes efter Arbejdsskadesikringsloven. Særloven er en

supplerende ordning: Den giver mulighed for at anerkende sent diagnosticeret PTSD hos tidligere udsendte i

tilfælde, som ikke kan anerkendes efter Arbejdsskadesikringsloven på grund af manglende dokumentation

for sygdommens udbrud i tilknytning til den enkeltes tjeneste (tidsmæssig sammenhæng). Det skal

bemærkes, at

”forsinket

PTSD” som nævnt vil kunne anerkendes direkte efter Arbejdsskadesikringsloven, og

ikke er det samme

so ”se t diag osti eret PTSD”.

Med Særloven blev dokumentationskravet for debut af udsendelsesrelateret PTSD lempet. Det er i

modsætning til Arbejdsskadesikringsloven ikke efter Særloven et krav, at der foreligger en lægelig

dokumentation for sygdommens (fulde) tilstedeværelse indenfor 6 måneder. Dog skal der være

symptomdebut (de første symptomer skal være opstået) indenfor 6 måneder efter udsendelsen. Det betyder,

at hvis en psykiatrisk speciallæge senere skriver en erklæring om, at der er sandsynlighed for, at sygdommen

er opstået i tilknytning til og som følge af belastningen under udsendelsen, er det som udgangspunkt

tilstrækkeligt til, at kravene til debut af sygdommen anses for opfyldt.

VETERANERNES PROFIL

I dette afsnit undersøger vi veteranernes alder og udsendelser. Dernæst vises veteranernes pensionsstatus

og sidst et overblik over varigheden af deres forløb efter skaden.

3.1. ALDER

Vi har opgjort veteranernes alder på skadestidspunktet, det vil sige hjemkomst fra den seneste udsendelse,

som indebar oplevelser, der medførte eller påvirkede veteranens psykiske skade (jf. afsnit 3.2):

Her ses klart, at langt flest af analysens veteraner blev skadede inden de fyldte 35 år, nemlig 591 af de 693,

eller 85 %. Dette er forventeligt, da det er den typiske udsendelsesperiode for den største gruppe udsendte

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

soldater, Hærens konstabelgruppe, som har haft en ansættelseskontrakt, som ophører ved 35 år, eller en

kort tidsbestemt kontrakt (herunder med henblik på den enkelte udsendelse).

Imidlertid er det bekymrende, henset til langtidskonsekvenserne, at 214 syge veteraner, det vil sige næsten

en tredjedel (31 %) var under 24 år. Vi viser her fordelingen på aldersgrupper, og om arbejdsskaden blev

anerkendt eller afvist:

Her ses, at 161 af de 214 yngste under 24 år og 206 af de 272 på 24-29 år fik anerkendt deres arbejdsskade.

Analysen omfatter altså langt flest, 486 veteraner, som var under 30 år ved hjemkomst, hvoraf 3/4 (367) med

sikkerhed er blevet syge af deres udsendelse.

Oversigterne understreger, at dette område ikke blot er et individuelt, men også et vidtrækkende og alvorligt

samfundsproblem: Der er tale om rigtig mange meget unge mennesker, som pådrager sig psykiske skader,

der påvirker dem funktionelt, uddannelses-/arbejdsmæssigt og socialt, og ofte varigt i deres liv fremover.

3.2. UDSENDELSER

Vi har undersøgt, hvor mange udsendelser veteranerne har haft, hvor de har været udsendt og fordelingen

af anerkendte og afviste sager.

De 693 veteraner i analysen har tilsammen haft i alt mindst 1.443 udsendelser (oplyst op til 6 eller derover),

svarende til 2 % af Forsvarets totale udsendelser siden 1991.

Her vises antallet fordelt på op til 4 og flere

udsendelser, både dem med betydning for den psykiske skade og andre udsendelser fra 1991 og frem, og

fordelt på anerkendte/afviste sager:

Forsvaret har opgjort gennemsnitsalderen på ISAF Hold 1-16 som fra 27,5 til 32,7 år, i samlet snit 29,6 år. Der er ikke

offentliggjort aldersopgørelser for andre missioner.

I alt 70.990 inkl. flergangsudsendelser, opgjort af Forsvaret pr. 31. december 2017, hvor alle analysens veteraner var

hjemvendte og har fået en AES-afgørelse til og med 31. marts 2018.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Op mod halvdelen af veteranerne (331) har kun haft den ene udsendelse, som også overvejende er årsag til

arbejdsskaden: De har en anerkendelsesrate på knap 73 % (som analysens gennemsnit, jf. figur 1). At denne

gruppe er så stor, er noget overraskende, men stemmer med, at vi fandt så stor en andel af meget unge

veteraner, jf. afsnit 3.1.

165 veteraner havde 2 udsendelser (godt 75 % anerkendte). Det vil sige, at i alt 496 (72 %) af analysens

veteraner kun har haft 1 og 2 udsendelser. Ved 3 udsendelser øges anerkendelserne til godt 82 %, men falder

til 66 % ved 4 udsendelser og derover.

Dels har veteranerne ikke nødvendigvis været udsat for belastende hændelser på alle deres udsendelser.

Dels kan de tidligere udsendelser være sværere at dokumentere mht. belastninger og tidsmæssig nær

symptomdebut, og/eller de undersøges ikke nærmere i AES, fordi den eller de nyere udsendelser er bedst

belyst og evt. er tilstrækkeligt grundlag for anerkendelse. Afgørelsespraksis om akkumulerede belastninger

kan undersøges i den juridiske analyse.

Her vises, hvor veteranen senest var udsendt til:

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Hovedparten af de 693 veteraners seneste udsendelse var til Balkan (319). Derefter følger udsendelse til

Afghanistan (255) og Irak (103), samt andet (16).

Afghanistan-veteranerne får langt flest arbejdsskader anerkendt, knap 86 %. Anerkendelsesraten for Irak er

lavere, knap 72 %. For Balkan-veteranerne falder andelen til godt 66 % anerkendte, hvormed en tredjedel får

afvist deres sag.

Analysens 693 veteraner har haft tilsammen mindst 852 oplyste belastende udsendelser; det vil sige den

seneste samt eventuelle forrige udsendelse, som har medført og bidraget til veteranens psykiske skade.

Nogle veteraner kan godt have været udsendt både tidligere og igen, uden derved at have oplevet eller

kunnet påvise yderligere eller tilstrækkelig belastning.

Når vi opgør udsendelsesland på veteraner med kun 1 udsendelse, jf. figur 4, viser det:

Tabel A

–

1 udsendelsesland, fordelt på anerkendte/afviste

Land

Balkan

Afghanistan

Irak

Andet

I alt

Alle med 1

udsendelse

161

130

331

Anerkendte

112

241

Afviste

anerkendt

61 %

86 %

85 %

43 %

73 %

Her er anerkendelsesraten uændret for Afghanistan i forhold til figur 5, men er betydeligt højere (+ 14 %) for

Irak og på niveau med Afghanistan, medens den falder yderligere (÷ 5 %) for Balkan.

Vi har som nævnt også undersøgt, om veteranerne har flere skadesrelevante udsendelser og hvortil.

362 veteraner i analysen har mere end 1 udsendelse, jf. figur 4. For 159 af disse veteraner er oplyst (op til 2)

forudgående udsendelseslande med betydning for skaden. Disse lagt sammen med samtlige veteraners

seneste udsendelsesland fra figur 5, viser i alt 852 udsendelser:

Tabel B

–

Flere skadesrelevante udsendelser, fordelt på anerkendte/afviste sager

Land

Balkan

Afghanistan

Irak

Andet

I alt

Alle med 1-2-3

Anerkendte

udsendelser

424

268

287

241

122

852

604

Afviste

156

248

Anerkendelsesrate vises ikke her, da den ikke kan måles ud fra den enkelte veterans flere forskellige

udsendelser. Men det kan overordnet vise, hvor mange belastende udsendelser, der mindst har været til de

3 store missionso

råder la dt alle vetera er i a al se . Balka ”f lder” ed de e opgørelse væse tligt

mere som betydende for psykiske arbejdsskader, end det fremgår af figur 5. Afghanistan og Irak flytter

Balkan = Kroatien, Bosnien, Kosovo, Makedonien, Albanien. Afghanistan = Helmand, Kabul, Kandahar m.v. Irak = inkl.

Kuwait og Syrien m.v. Andet = bl.a. Libanon, Eritrea, sejlende missioner i Indiske Ocean og Middelhavet m.fl. En liste

over de mest betydende forsvarsmissioner findes i Bilag 4.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

derimod ikke billedet. Forbehold må tages for manglende oplysninger om tidligere udsendelseslande, men

resultatet ville antagelig ikke ændres af den grund.

Der er ikke et udtalt mønster i kombinationerne af veteranernes udsendelser, og det er dermed også svært

at forklare de forskelle, der ses på især Irak-udsendelser som årsag til anerkendelse af arbejdsskade.

De Afghanistan-udsendte har overvejende også været dér igen, hvis de har flere udsendelser. De har naturligt

ikke haft mulighed for at have været udsendt til det tidligere Jugoslavien

i ’er e,

jf. også afsnit 3.1 om alder

og ko traktforhold. De øvrige udse delser u der ”andet” har i højere grad i de året f særlige sikkerheds-

og bevogtningsopgaver eller støtte- og logistikfunktioner, hvor man typisk ikke har været involveret i

egentlige kamphandlinger. De ser ud til at blive ofte afvist, fordi belastningerne ikke bedømmes exceptionelle

og katastrofeagtige nok.

Ikke overraskende vedrører et stort antal af de afviste sager veteraner, der har været udsendt til Balkan i

’er e. Det

kan skyldes flere faktorer: blandt andet havde man på daværende tidspunkt ikke den samme

viden om PTSD, og der var mindre fokus på psykologhjælp efter hjemkomst. Desuden har man efterfølgende

kunnet konstatere, at Forsvaret ikke sørgede for at dokumentere diverse hændelser under udsendelserne.

Særligt Balkan-veteranerne er dermed sat i en svær bevismæssig situation, idet de ikke var opmærksomme

på de klassiske følgevirkninger efter udsendelserne. De opsøgte derfor typisk ikke lægehjælp før mange år

senere, hvorfor der ikke foreligger dokumentation for deres psykiske symptomer efter hjemkomsten. Og de

har på grund af Forsvarets manglende dokumentation endnu sværere ved at føre bevis for deres belastende

oplevelser, og grundet svigtende hukommelse er de ofte heller ikke i stand til at angive vidner.

Vi har for det seneste udsendelsesland, jf. figur 5, undersøgt hvilken mission, der var tale om:

Balkan: UNPROFOR: Kroatien, Bosnien, Makedonien 1992-95, IFOR og SFOR: Bosnien 1996-99, AFOR: Albanien 1999,

KFOR: Kosovo, siden 1999.

Irak inkl. Kuwait/Syrien: UNGCI 1991-99, UNIKOM 1991-2003, OIF 2003-07.

Afghanistan: ISAF 2006-14 (inkl. Helmand, Kabul, Kandahar).

Andet: Bl.a. UNIFIL: Libanon 2006-11, sejlende missioner som Ocean Shield og CTF, Adenbugten/Afrikas Horn, 2008-

14, Active Endeaveur og Sea Guardian m.fl. i Middelhavet, 2001-18, UNMEE: Ethiopien og Eritrea 2000-06 samt

enkeltmandsudsendelser og uoplyste (kan være fx specialtropper, stabsbidrag m.v.).

Antal kan afvige fra antal i figur 5, fordi der evt. mangler oplysning om land eller mission, og der er udsendte uden for

rotationshold.

Se en liste over de mest betydende Forsvarsmissioner i

Bilag 4.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Balkanmissionerne er fordelt på UNPROFOR (172 udsendte, heraf ca. 76 % anerkendte), KFOR (74 udsendte,

54 % anerkendte), SFOR (45 udsendte, 49 % anerkendte), IFOR (18 udsendte, 83 % anerkendte) og AFOR (2

udsendte, 0 anerkendte). Sammenholdt med anerkendelsesraten på ca. 66 % for Balkan som helhed, jf. figur

5, kan man se, at flest af disse gælder IFOR og UNPROFOR, men er betydeligt færre for KFOR og SFOR.

Irak-udsendte er altovervejende OIF med 85 udsendte, heraf ca. 73 % anerkendte. Dernæst UNIKOM med 8

udsendte (63 % anerkendte) og UNGCI 7 udsendte (71 % anerkendte). I figur 5 var den samlede

anerkendelsesrate for Irak ca. 72 %, og det er kun UNIKOM, der afviger, men med for få sager til at vise nogen

signifikant forskel.

Afghanistan-udsendte viser her ISAF med 252 udsendte, heraf 86 % anerkendte, som i figur 5.

Under Andet er 31 udsendte, heraf ca. 48 % anerkendte.

Der er ikke overordnede forklaringer på forskellene at finde i sagerne, andet end det nærliggende, at det er

individuelt, hvilke konkrete belastninger, veteranerne har været udsat for på udsendelsen, herunder hvilken

funktion, de havde, og hvor meget de har kunnet tåle, samt ikke mindst hvornår veteranen gik til lægen efter

hjemkomst, og hvordan veteranens egen opfattelse af hændelser og livsfare objektivt kan understøttes af

dokumentation i forhold til lovens krav til belastningernes alvor.

Vi har set nærmere på de 8 hold fra UNPROFOR for perioden 1992-1995 og de 17 hold fra ISAF i Helmand for

perioden april 2006 til august 2014, hvor der er kendte hold, som var udsat for meget hårde kamphandlinger

m.v., såvel som hold med

” ildere” elast i ger. Skadesfordeli gen

og anerkendelsesraterne varierer, uden

klar sammenhæng med holdets historik, men billedet forstyrres, når veteranerne har haft flere udsendelser,

og der kan ikke findes noget signifikant mønster for de enkelte sager, som giver mere forklaring, end vi har

været inde på ovenfor.

Vi ko

er ær ere i d på AES’ praksis i afs it

4. Og som nævnt vil også eventuelle forskelle vedr.

belastningskrav blive undersøgt i den juridiske analyse.

3.3. FØRTIDSPENSION

Vi har spurgt, om veteranen modtog førtidspension på afgørelsestidspunktet i arbejdsskadesagen for at se

på, om det kunne have sammenhæng med anerkendelsen af sagen.

Vi valgte at undersøge disse sager nærmere, da der viste sig et meget højt antal førtidspensionerede

veteraner, som det ses her:

Tabel C

–

Modtog veteranen førtidspension (FØP) på afgørelsestidspunktet, fordeling på

anerkendte/afviste:

FØP

Ikke FØP

Uoplyst

I alt

150

332

211

693

Anerkendte

139

269

103

511

Afviste

108

182

Anerkendelse

93 %

81 %

49 %

74 %

Anerkendelsesraten for førtidspensionisterne er meget høj, men er dog også højere for dem, der er oplyst

ikke at have fået førtidspension, end den totale anerkendelsesrate på 74 %, jf. figur 1.

Derudover er oplysningen brugbar til en evt. senere udvidelse af analysen angående udmåling af erstatning

(oplysninger herom er også er indsamlet, men ikke analyseret i denne omgang).

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Tallene antyder, at det kan være lettere at få anerkendt sin erhvervssygdom, når forløbet og arbejdsevnen

er afklaret og dokumenteret via kommunen med ret til førtidspension som resultat. Men vi kan ikke udlede

noget sikkert om dette, bl.a. fordi der er for mange uoplyste sager på dette punkt, og betingelserne i de 2

lovsæt er ikke sammenfaldende.

Imidlertid ser vi her tydeligt det kedelige faktum, at mindst 1/5 af veteranerne (150 af 693) var tilkendt

førtidspension, da deres arbejdsskadesag blev afgjort. Nærved alle på førtidspension fik anerkendt deres

psykiske arbejdsskade pga. udsendelsen, som kan formodes også at være hel eller delvis grund til pensionen.

De få førtidspensionister med afvist arbejdsskade kan også godt have fået pensionen på samme grundlag. Af

disse 11 er der kun for de 5 oplyst andre sygdomme m.v. som mulig anden årsag. Desuden er der utvivlsomt

et antal veteraner blandt dem uden tilkendt førtidspension eller de uoplyste, som har fået eller kan forventes

at få førtidspension på et senere tidspunkt. Enkelte har i stedet tjenestemandspension. En del af de skadede

veteraner har fået bevilget fleksjob fremfor førtidspension.

Om de førtidspensionerede veteraners udsendelser kan vi se, at langt hovedparten, 10 personer af de (11)

afviste sager og 92 af de (139) anerkendte sager, senest var på Balkan. 30 af de anerkendte var senest i

Afghanistan, og 16 i Irak. Op mod halvdelen (68) af de 150 personer på førtidspension havde kun 1

udsendelse. En fjerdedel (38) havde 2 udsendelser, og resten 3 og 4 udsendelser eller flere.

Her viser vi de 150 førtidspensionerede veteraners alder på afgørelsestidspunktet i arbejdsskadesagen:

Af de

afviste

11 sager med førtidspension var der 2 veteraner på 29 år, medens resten var fra 41-50 år.

Af de

anerkendte

139 sager med førtidspension var 67 personer eller nær halvdelen 40 år og derunder, og

heraf var 20 kun 23-30 år. Af den ældre gruppe var 38 personer 41-45 år. Da oplysningen om tilkendt

førtidspension gælder det seneste afgørelsestidspunkt i arbejdsskadesagen, skal man huske, at pensionen

ofte vil være tilkendt på et tidligere tidspunkt, altså i endnu yngre alder.

Førtidspensionen kan også være tildelt på grundlag af andre lidelser og på blandede helbreds- og sociale forhold

herunder fx kombinationsdiagnoser, misbrug, kriminalitet og langvarig ringe arbejdstilknytning. Det er dog oplagte

sammenhænge derved, at kommunale sagsakter kan være relevante for arbejdsskadesagens behandling, og at

veteranens tilkendte førtidspension er et udtryk for, at sygdommen er så indgribende, at der end ikke er udsigt til

selvforsørgelse ved et fleksjob. Når veteranens psykiske lidelse indgår som (hoved)årsag til nedsat arbejdsevne efter

kommunens vurdering, kan det godt bidrage til, at AES anser det for mere sandsynligt, at der er årsagssammenhæng

med hensyn til arbejdsskade.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Det er siden pensionsreformen i 2013 blevet sværere end tidligere at få førtidspension og tæt på umuligt for

borgere under 40 år. De veteraner i analysen, der er tilkendt førtidspension som relativt unge, udgør derfor

de absolut hårdest ramte.

Det overordnede billede - oveni, at veteranerne er meget unge på skadestidspunktet, jf. afsnit 3.1

–

viser, at

udtalt mange psykisk skadede veteraner, som skulle have været gennem uddannelsessystemet og erhvervs-

aktive i mange år, er endt på førtidspension.

3.4. VARIGHED AF FORLØB

Analysen har ikke fokus på myndighedernes sagsbehandlingstider, som vi ikke kan vise, fordi vi ikke kender

anmeldelsestidspunktet i alle sagerne, hvoraf mange også er blevet genoptaget og klagebehandlet.

Derimod har vi set på, hvor lange samlede forløb, veteranerne har haft, og om der kan være sammenhæng

med sagens resultat. Analysens veteraner har været udsendte siden 1991 og frem til den sidst udsendte i

2015. Vi har opgjort, hvor lang tid der er gået mellem skadestidspunktet, dvs. seneste hjemkomstår, og den

seneste AES-afgørelse om anerkendelsesspørgsmålet (jf. figur 11), samt om sagen blev anerkendt eller afvist.

Først en oversigt over, hvordan sagsforløbet fordeler sig for alle analysens veteraner:

Her ser vi, at det er lidt over en fjerdedel, der har fået den aktuelle AES-afgørelse op til 5 år efter udsendelsen,

og lidt over halvdelen efter 10 år.

I regeringens veteranpakke september 2017 blev der afsat ressourcer til bl.a. at nedbringe sagsbehandlingstiden i

AES. AES satte i perioden ultimo 2017 til udgangen af 3. kvartal 2018 fokus på afvikling af de ældste sager, og alderen

på alle verserende sager faldt fra 10,2 måneder til 5,9 måneder i gennemsnit, jf. Beskæftigelsesministerens orientering

af 14. november 2018 til

Beskæftigelsesudvalget o AES’ rapporterede status. Vi har ikke fu det aktuelle tal for de

egentlige sagsbehandlingstid (fra anmeldelse til afgørelse) for veteransager i AES. Ankestyrelsen opgør årlig statistik

for bl.a. sine liggetider (alder på verserende sager på statustidspunktet) og sagsbehandlingstider. Sidstnævnte var

ultimo 2017 på 6,1 måneder i snit for alle arbejdsskadesager, men findes ikke opgjort på veteransager.

Bemærk, at vi kun viser AES-afgørelsen, medens nogle veteraner derefter også har fået eller afventer en

efterfølgende endelig afgørelse i Ankestyrelsen og altså har et endnu længere sagsforløb under deres sygdom.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Vi har udvidet denne oversigt over sagsforløbet med antal sager og resultatet af afgørelsen:

Med et kort forløb på op til 5 år har 84 % af veteranerne fået anerkendt deres skade. I den næste gruppe op

til 10 år er 78 % anerkendte, og derefter anerkendes 61 % og 67 % af veteranernes sager.

Problematikken om veteranernes forsinkede PTSD og sent diagnosticerede PTSD, jf. afsnit 2, og

–

især tilbage

fra Balkan og Irak

–

deres ofte langvarigt undertrykte symptomer og langt senere erkendelse af sygdom og

missionssammenhæng betyder, at der først iværksættes udredning og behandling og sker anmeldelse flere

år efter hjemkomst.

Oversigten fortæller dog noget om, at en stor andel af veteranerne har et meget langt

forlø i de e delig afklari g, og åske hvorfor sager e liver så svære at få ige e , år de er så ”ga le”,

som man kan se af analysen.

MYNDIGHEDERNES AFGØRELSER

Den empiriske analyse kan med de indsamlede data undersøge sagerne og praksis på overordnet niveau.

Undersøgelser på enkeltsagsniveau sker via den juridiske analysedel. I det følgende har vi af hensyn til

overblikket kun skrevet Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, AES, men alle tal omfatter også afgørelser truffet

af den tidligere Arbejdsmarkedsstyrelse før 1. juli 2016. Vi undersøger også praksis hos Ankestyrelsen, som

er klagei sta s for AES’ afgørelser.

Vi undersøger Særlovens betydning for praksis samt gennemgår

myndighedernes begrundelser for afvisning.

Indledningsvis vises her en oversigt over, hvornår den seneste afgørelse i de 693 analysesager er truffet i AES

eller Ankestyrelsen:

Læger og tandlæger har pligt til at anmelde sygdomme (direkte til AES og Arbejdstilsynet), hvis der er mistanke om,

at disse er arbejdsbetingede.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Det er således ret nye sager og praksis, vi har undersøgt, og langt hovedparten af afgørelserne er truffet efter

Særlovens indførelse.

4.1. ARBEJDSMARKEDETS ERHVERVSSIKRING, AES

Vi har her opgjort, hvornår AES senest har truffet afgørelse i analysesagerne:

Når vi vil belyse fordelingen på afgørelsesår for anerkendelser og afvisninger i AES for at undersøge

udviklingen i AES’ afgørelsespraksis, bliver det ikke helt retvisende kun at tælle de seneste AES-afgørelser.

Det skyldes, at der også er er truffet forudgående afgørelser i et antal sager, nemlig genoptagede, herunder

hjemviste efter klage. Vi har derfor opgjort, hvor mange af de nu anerkendte sager, der også havde en (oplyst)

tidligere afgørelse om afvisning i AES: det har 125. Disse lægges til de seneste afgørelser fra figur 11. Det

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

giver, fraregnet afgørelser med uoplyst afgørelsesår, i alt 807 afgørelser med 297 afvisninger og 510

anerkendelser, som kan fordeles på årene 1999 til 2018 (31. marts), som vi viser her:

Grundet Særloven kom der en stigning i antal anerkendelser i 2014. Tallene dækker både afventende sager,

nye sager og genoptagede sager. Vi har valgt at vise afgørelserne for perioden 1999 (det tidligste angivne år

i analysesagerne) til 2013 samlet, dels for overskueligheden, dels fordi vi vil undersøge en mulig

praksisændring netop pga. Særloven.

Denne opgørelse viser, at de af analysesagerne, der blev afgjort af AES i årene 1999-2013, blev anerkendt i

157 afgørelser ud af 265. Det vil sige gennemsnitligt i 59 % af afgørelserne før indførelsen af Særloven.

I 2014 steg anerkendelsesafgørelserne til 72 %, hvorefter de faldt til 63 % i 2015. Herefter faldt de igen til 59

% i 2016 og 2017, efterfulgt af en stigning til 72 % i 2018 (1. kvartal).

Det bringer gennemsnittet målt på afgørelsesår siden 2014 på 65 % anerkendte afgørelser. Dette svarer også

til AES’ opgjorte a erke delsesrate for alle afgjorte

veteransager pr. 30. november 2017. Her kan vi dog ikke

direkte sammenligne afgørelser før og efter 2014, fordi AES opgør sine tal fordelt på anmeldelsesår.

Ved aktindsigt fra AES i maj 2018 har vi fået tal for afgørelsesårene 2013-

. I odsæt i g til AES’

opgørelse fra november 2017 (der kun viser én afgørelse pr. unik sag), indeholder de nye tal alle afgørelser

pr. veteran, altså inkl. en eller flere genoptagelser. Heri tæller kun afgørelsen om anerkendelsen, når der er

ændret fra afvisning til anerkendelse, medens flere afvisninger kan tælle flere gange (og derfor i følge AES

reelt udgør for stor andel

–

men det må dog være begrænset, hvor mange genoptagelsesafgørelser, de kan

træffe indenfor den optalte periode). Ikke desto mindre svarer dette omtrent til, hvad vi har gjort i figur 12,

om end ikke fuldt sammenligneligt. Efter den alternative AES-opgørelse har de kun anerkendt 33 % (14 af 42

afgørelser) i 2013. Men har fra 2014 anerkendt mellem 60 % og (i 2018) 83 % af afgørelserne. For hele

perioden er det i alt 865 anerkendelser ud af 1.310 afgørelser, eller samlet 66 %. Med denne sammenligning

kan analysens tal anses for valide.

Der tages forbehold for sager, hvor oplysning om forudgående afgørelse/årstal ikke fremgår/er usikker. I hver sag er

kun 1 forudgående afgørelse oplyst med årstal; i samme sag kan være truffet flere afvisninger, som ikke medregnes

–

hvor a ge ga ge, vetera e har prøvet si sag, har heller ikke afgøre de et d i g for at vise AES’ praksis.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Til trods for Særlovens indførelse med den ekstra mulighed for at få anerkendt PTSD som en arbejdsskade

viser undersøgelsen, at en tredjedel af de anmeldte arbejdsskader stadig ikke bliver anerkendt. Det efterlader

et stort antal veteraner, der sættes i en både økonomisk svær og urimelig situation, da man med disse

afgørelser afviser, at man er blevet syg af sit arbejde. Vi ser nærmere på dette i de følgende afsnit.

4.2.

ANKESTYRELSEN

For at give det fulde billede af myndighedernes praksis må man sammenholde undersøgelsen af AES med

afgørelser fra Ankestyrelsen.

Vi har undersøgt, hvor mange af de 693 sager, der også har været behandlet i Ankestyrelsen, hvornår de har

truffet afgørelse samt resultatet efter deres afgørelse.

Her viser vi de sager, der har været i Ankestyrelsen, fordelt på

AES’

afgørelsesår samt Ankestyrelsens (AST)

afgørelsesår:

I alt har 222 af alle 693 sager været afgjort i Ankestyrelsen efter klage. Disse fordeler sig mellem 85

anerkendte sager (ud af de i alt 511 anerkendte) og 137 afviste sager (ud af de i alt 182 afviste). Herudover

blev yderligere 5 påklaget og i den forbindelse ændret ved genvurdering i AES. Dertil kommer 8 sager, der

var påklaget og afventede afgørelse. Her vises en oversigt over resultatet af Ankestyrelsens afgørelser:

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Tabel D

–

Endeligt resultat af Ankestyrelsens afgørelser:

Resultat

Stadfæstet afvisning i AST

Stadfæstet afvisning i AST, efterfølgende

genoptaget og afvist igen i AES

Stadfæstet afvisning i AST, efterfølgende

genoptaget og anerkendt i AES

(fx iht. særlov, nye lægeoplysninger, vidner)

Hjemvist af AST og ændret i AES

Hjemvist af AST efter genoptagelse i AST pga.

høring af Retslægerådet i fbm. retssag,

efterfølgende ændret i AES

Hjemvist af AST efter modpart-klage,

AES fastholder anerkendelse (via e-udvalg)

Hjemvist af AST, afventer ny AES-afgørelse

Ændret afvisning til anerkendelse

Ændret anerkendelse til afvisning

efter modpart-klage

I alt afgjort

Klage behandles i AST, afventer afgørelse

Klaget til AST, men AES ændrer til anerkendelse

ved sin genvurdering

I alt påklaget

145

235

137

222

166

Anerkendte

Afviste

132

I alt

Hjemvisninger fra Ankestyrelsen til AES er typisk sket efter indførelsen af Særloven. Dette er også

forklaringen på, at en stor del af de mange afgørelser fra 2013 og de mange genoptagelser i AES i 2014,

ændres til anerkendelse. Dette gælder også de sager, hvor Ankestyrelsen tidligere har afvist sagen. Andre

sager er hjemvist til forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget, eller fordi der enten mangler eller er

kommet nye oplysninger.

Som det ses, blev i alt 166 afviste sager stadfæstet og kun 23 ændret til anerkendelse ud af 222 afgørelser,

altså ca. 10 % i snit. I 5 anerkendte sager medførte klagen, at AES selv ændrede mening ved at se på sagen

igen, som de skal inden oversendelse til Ankestyrelsen (genvurderingspligt). Dermed tegnes et billede af, at

det er meget svært at få ændret en AES-afvisning i Ankestyrelsen.

Stadfæstelse betyder, at AST er enig i afgørelsen fra AES (evt. med ændret begrundelse). Hjemvisning betyder, at

AST sender sagen tilbage til AES, som skal behandle og afgøre sagen igen, fx pga. manglende oplysninger eller

væsentlige sagsbehandlingsfejl. Ændring/ophævelse betyder, at afgørelsen er forkert, og AST har truffet en anden

afgørelse.

Ifølge Ankestyrelsens Nyhedsbrev 1/februar 2017 havde de behandlet og afgjort 158 veteransager, efter Særloven

blev indført. I sager oprettet i AST i 2014, 15 og 16 havde man ændret/ophævet i alt 6 afgørelser og hjemvist i alt 18

sager, medens i alt 133 blev stadfæstet (1 sag bortfaldt).

Ifølge Ankestyrelsens Nyhedsbrev 3/juni 2019 har man i 2018 afgjort 33 sager med 1 ændring, 1 hjemvisning og 31

stadfæstet. I 2019 var foreløbig afgjort 42 sager med 0 ændret, 1 hjemvist og 41 stadfæstet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Ankestyrelsens egen praksisundersøgelse af AES i 2018 bekræfter analysens resultat og tilføjer ikke nyt,

bortset fra at pege på behov

for for edri ger i AES’ ko

u ikatio .

Veteranerne har kun mulighed for at gå videre til domstolene. En enkelt sag er det på undersøgelsestids-

punktet lykkedes at få anerkendt ved dom. Flere afviste sager forsøges også prøvet via en retssag, og status

for dem er (august 2018): Ud af 38 afviste sager er 3 tabt, 8 blev genoptaget i Ankestyrelsen/AES, 25

verserer ved retten eller er under forberedelse, herunder afventer fri proces-ansøgning, og 2 er blevet

hævet/opgivet.

4.3.

SÆRLOVENS BETYDNING

Forud for Særloven afventede en række sager den omtalte udredning om forsinket PTSD, som i 2013 førte

til, at ASK (nu AES) ændrede praksis med hensyn til 6 måneders-reglen efter Arbejdsskadesikringsloven. En

række sager afventede tillige Særloven og blev genoptaget med henblik på ny vurdering, evt. efter

indhentning af en ny speciallægeerklæring. I samme forbindelse blev også en række sager, der var påklaget

til Ankestyrelsen, hjemvist til ny behandling i ASK.

Vi har opgjort, hvornår de endelige afgørelser i alle analysesagerne er truffet, samt hvordan de er fordelt på

anerkendelser og efter hvilken lov.

I figur 12 viste vi, at anerkendelsesraten for analysesagerne, der blev afgjort af AES i årene 1999-2013, var

gennemsnitligt 59 %. De er alle anerkendt efter Arbejdsskadesikringsloven, idet Særloven blev indført i 2014.

Fra 2014 steg anerkendelsesraten til gennemsnitligt 65 %.

Vi har undersøgt analysens sager, som er anerkendte fra 2014 og frem, med hensyn til om de blev anerkendt

efter Arbejdsskadesikringsloven (ASL) eller Særloven.

Beskæftigelsesministeren bestilte i efteråret 2017 en praksisundersøgelse hos Ankestyrelsen (AST), som blev

gennemført og udgivet i oktober 2018. AST har undersøgt 50 afviste sager, afgjort af AES før 1. oktober 2017 og af ASK

før 30. juni 2016, og som - selvsagt - ikke var påklaget. AST fandt, at de kun ville have hjemvist 2 sager; 1 pga.

manglende lægeoplysninger og 1 til forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget. De ville have indstillet 48 sager til

stadfæstelse, heraf dog med ændrede begrundelser i 8 afvisninger efter Arbejdsskadesikringsloven og 11 afgørelser

efter Særloven (begge dele kan optræde i samme sag), primært fordi de ikke er enig i den diagnose, som AES har lagt

til

gru d. Ku i af sager, hvor e spe iallæge har stillet diag ose PTSD so følge af udse delse , vurderer AST’s

lægekonsulent, at kriterierne herfor ikke er opfyldt. Generelt finder AST AES-afgørelserne korrekte og uden større

formelle fejl. AST finder

dog også pro le er i AES’ ko

u ikatio , hvor afgørelser og spørgeske aer ør for uleres

mere præcist og forståeligt. Eksperter og organisationer har kritiseret undersøgelsen, og Soldaterlegatet har gjort

Forsvars- og Beskæftigelsesudvalgene opmærksom på diverse problemer ved denne i forhold til spørgsmål, vi i øvrigt

har rejst.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Her vises opgørelsen i antal:

Her vises opgørelsen i procent:

Det ses her, at i de sager, som er blevet anerkendt fra 2014 og frem, er det sket efter Særloven i 70 % af

sagerne og efter ASL i 30 % af sagerne.

Der er en klar sammenhæng mellem Særloven og de anerkendte sager i årene 2014, 2015 og 2016. I denne

periode har mange af de disse været sager, der i årene før Særloven ikke kunne anerkendes, da kun

Arbejdsskadesikringsloven regulerede området. Efter Særlovens indførelse må man påregne, at der er gået

et par år, før de genoptagne sager blev afsluttede, hvorfor påvirkningen strækker sig til 2016. Størstedelen

af sagerne, der er anerkendt i 2017 og 2018 (1. kvartal) må anses for at være nyanmeldte sager, der ikke

tidligere har fået en afvisning. Det kan herefter undre, at størstedelen af de anerkendte sager primært

anerkendes efter Særloven i undersøgelsens to seneste år, eftersom det måtte forventes, at antallet af

anerkendte sager efter Arbejdsskadesikringsloven forblev det samme. Særloven havde ikke til hensigt at

erstatte Arbejdsskadesikringsloven, men udvide antallet af anerkendte veteransager.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

4.4.

BEHANDLING OG BEGRUNDELSER

Følgende afsnit

o ha dler AES’ eha dli g af sager e, heru der forelæggelse for Erhvervss gdo sudvalget,

samt begrundelserne for afvisning, jf. de beskrevne betingelser i afsnit 2.

4.4.1. ERHERVSSYGDOMSUDVALGET

Som nævnt skal sager forelægges for Erhvervssygdomsudvalget,

medmindre det skønnes udsigtsløst. Af

oversigten ses, hvor mange af sagerne AES har forelagt for udvalget:

Tabel E

–

Blev sagen forelagt Erhvervssygdomsudvalget?

Anerkendte

Afviste

NEJ

429

167

Uoplyst

I alt

511

182

Kun 81 af de i alt 693 sager er forelagt for Erhvervssygdomsudvalget. Det svarer til under 12 % af sagerne og

må anses for en meget lille andel. Dette kan undre, når det i lovens forarbejder anføres, at alle sager skal

forelægges, medmindre det skønnes udsigtsløst og åbenbart irrelevant. Som det ses, blev 67 af 511 sager

eller 13 % faktisk anerkendt efter forelæggelsen. Det er bekymrende, at størstedelen af de afviste sager (167)

ikke er forelagt for udvalget, da dette skridt netop skulle øge muligheden for anerkendelse af sagerne.

Dertil ko

er, at AES og Erhvervss gdo sudvalget a giveligt ”følger det ps kiske o råde øje for

at sikre,

at udvalgets praksis svarer til de

este vide ”.

I denne sammenhæng har vi også set på, hvilke diagnoser, der blev anerkendt og afvist, herunder om AES

eller Ankestyrelsen stillede en alternativ diagnose, hvis det fremgår. Som beskrevet er PTSD som følge af

traumatiske exceptionelle begivenheder og depression efter exceptionelle belastninger under

krigsdeltagelse de eneste psykiske sygdomme, der er optaget på erhvervssygdomsfortegnelsen.

Erhvervssygdomsudvalget er sammensat af en formand og 8 medlemmer, der udnævnes for 3 år af beskæftigelses-

i istere . For a de i dstilles af AES og er AES’ direktør ,

edlemmer

indstilles af Sundhedsstyrelsen og

Arbejdstilsynet (og er læger), 3 er fra DA og de offentlige arbejdsgivere og 3 fra Fagbevægelsens Hovedorganisation.

Af AES’ årsredegørelse o udvikli g på erhvervss gdo so rådet

ju i

fre går, at

veteransager

blev mødebehandlet i Erhvervssygdomsudvalget i 2013-2017, heraf 108 indstillet til anerkendelse og 25 til afvisning.

Jf. årsredegørelsen 2017. Udvalget havde i 2013 drøftet forsinket PTSD, jf. afsnit 2, som førte til ændret praksis, og i

2016 depression efter exceptionelle belastninger, herunder ved krigsdeltagelse, som derefter blev optaget på

erhvervssygdomsfortegnelsen. I marts 2017 drøftede AES og udvalget eksempelvis spørgsmålet om retraumatisering

og reaktivering af psykisk sygdom, herunder forværring af PTSD, på baggrund af behandlingen af konkrete sager i

udvalget.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Tabel F

–

Anerkendte og afviste diagnoser

Anerkendte

PTSD

473

AES/AST ændrede diagnose?

1 ændret fra uspecificeret

belastningsreaktion

1 også vurderet i fht. uspecif.

belastningsreaktion

1 ændret fra PTSD

1 anerkendt efter dom

(8 for e-udvalg)

3 ændret fra PTSD

1 ændret fra angst/depression

(Alle for E-udvalg)

(For E-udvalg)

Afviste

118

AES/AST ændrede diagnose?

3 også vurderet i fht.

depression

13 også vurderet i fht.

uspecif. belastningsreaktion

(7 for E-udvalg)

2 ændret fra PTSD

(Ingen for E-udvalg)

(5 for E-udvalg)

Depression

Uspecificeret

belastningsreaktion

Panikangst

Flere

diagnoser

/andet

Uoplyst

(Ikke for E-udvalg)

3 ændret fra PTSD

1 for E-udvalg

3 = ulykke

Ingen for E-udvalg

I alt

511

182

Når sagerne drejer sig om lægefaglige vurderinger, må AES støtte sig til egne (special)lægekonsulenter. Vi har

undersøgt

AES’ rug af lægeko sule t

i de afviste sager. Ud af de 182 sager fremgik det, at 48 eller godt 1/4

var blevet forelagt lægekonsulenten. Dennes vurdering var positiv (evt. delvist) vedrørende veteranens

arbejdsbetingede sygdom i 4 tilfælde og negativ i 17, medens 1 vurdering var uklar og i 16 tilfælde ikke oplyst.

I 26 afviste sager havde der ikke medvirket lægekonsulent, og i hele 118 sager, var det slet ikke oplyst.

Disse forhold bidrager til at gøre det vanskeligt at gennemskue og forstå praksis og skaber tvivl om for mange

sager. Og det er især betænkeligt, når det lægefaglige grundlag ofte er afgørende for AES juridiske vurdering

af, om lovens betingelser er opfyldte, som vi beskriver under det følgende afsnit.

4.4.2. BEGRUNDELSER

Som nævnt skal det for at kunne anerkende en erhvervssygdom dokumenteres, at der har været en relevant

ekstraordinær belastning og tidsmæssig sammenhæng mellem belastningen og sygdommens opståen.

Vi har i undersøgelsen opgjort, hvilke primære begrundelser, AES anfører i afgørelserne om afvisning. Det

skal bemærkes, at det ikke altid står helt klart, hvorfor en sag afvises, og der er eksempler på, at en sag afvises

”allerede fordi”

den ene betingelse ikke anses opfyldt, uden at det vurderes eller anføres, om de øvrige

betingelser er opfyldt.

Fx kombinationer PTSD + alkoholafhængighed/ADHD/OCD, eller angst, tilpasningsreaktion, bipolar, skizofreni m.v.

Personlighedsændring efter katastrofeoplevelse kan optræde i sammenhæng med og sidestilles med PTSD.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Tabel G

–

Afvisningsgrunde:

Primær grund

Belastning

udokumenteret

Belastning utilstrækkelig

Ej tidsmæssig

sammenhæng

Andet

I alt

Antal

182

Evt. tillige sekundært/supplerende begrundet

1 ej heller tidsmæssig sammenhæng, 1 anden årsag

6 ej heller tidsmæssig sammenhæng, 1 belastning

også udokumenteret, 1 anden årsag

2 belastning utilstrækkelig, 1 anden årsag

= andre sygdomsårsager /ej arbejdsrelateret /skyldes

andet arbejdsforhold

Det ses her primært 3 begrundelser for afvisning: udokumenteret belastning (33), utilstrækkelig belastning

(72) og manglende tidsmæssig sammenhæng (68). Som det fremgår, afvises størstedelen af sagerne (105)

grundet manglende opfyldelse af kravet om exceptionelle belastninger.

Med hensyn til udokumenterede belastninger kan der naturligvis være forskel på veteranens oplevelse af

forskellige hændelser og faresituationer og de faktuelle hændelser og reelle farer. Men ofte ses, at Forsvaret

typisk ved ældre udsendelser har vanskeligt ved at dokumentere og dermed klart be- eller afkræfte

veteranens oplysninger, selvom de dog forsøger at udtale sig om sandsynligheden for eller imod. Det

efterlader de PTSD-ramte veteraner, som i kraft af sygdommen typisk har hukommelsesproblemer, og som

har isoleret sig og ofte heller ikke har kontakt til tidligere kammerater, med den opgave at skulle fremskaffe

vidner, som kan huske detaljer og overbevise AES om hændelsernes rigtighed og belastende karakter.

Veteranerne stilles altså oftest i en bevismæssig umulig situation.

At belastningerne er vurderet utilstrækkelige (ikke exceptionelle eller katastrofeagtige nok) til at medføre

PTSD eller anden psykisk

s gdo ha dler ofte o , at der efter AES’

praksis skal være en egen direkte

involvering i ekstraordinært voldsomme begivenheder. Raketnedslag i lejren i en fjernere del eller medens

du var ude; kammerat kører på en IED på patruljen efter dig; du ser mål blive udslettet via dronekamera, er

eksempelvis ikke nok. Det samme gælder vidne til sårede og civil ødelæggelse og nød, samt truende

situationer, hvor man ikke må gribe ind. Der skal i praksis være en belastende konkret fare, medens generel

fare i en krigssituation ikke anses for egnet til at give PTSD på trods af speciallægers bekræftende vurderinger.

Uanset om soldatens funktion eksempelvis var at operere i snigskyttefelt eller afsøge miner, måske dagligt i

flere å eder, er det ikke ”farligt ok” i sig selv, år sikri gs iveauet

var højt, og der ikke skete noget.

Det kan undre, at antallet af afvisninger i forhold til belastningskravet er så højt, når der ikke er krav om, at

man skal have været i livsfare. Da vurdering efter Særloven alene kommer på tale, når en sag afvises efter

Arbejdsskadesikringsloven grundet manglende tidsmæssig sammenhæng, medfører det store antal

afvisninger grundet manglende belastning, at disse sager ikke har mulighed for anerkendelse efter Særloven.

Når sagerne bliver afvist grundet manglende tidsmæssig sammenhæng mellem udsendelsesbelastning og

symptomdebut /sygdomsudbrud, gælder det i 19 af disse 68 sager en periode på �½ til 4 år. Det er ellers den

maximale tidsramme, som AES synes at have lagt efter Særloven for at anerkende PTSD, hvis der først er

stillet en diagnose senere, og som i mange andre sager fører til anerkendelse. Resten af de 68 afviste fordeler

sig jævnt på perioder mellem 5 år og 20 år eller mere, hvor det bliver endnu sværere at dokumentere

sammenhæng, som sagtens kan være

” la det sa

ed” e s livsforlø i øvrigt.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Afvisninger grundet manglende tidsmæssig sammenhæng udgør omkring 40 % af sagerne. Det må anses for

et relativt højt antal, eftersom Særloven netop havde til hensigt at gøre det lettere for veteraner, der ikke

havde været til læge kort tid efter udsendelsen. Dette efterlader spørgsmålet, om Særloven har haft den

ønskede effekt?

I den juridiske analyse undersøges i forhold til utilstrækkelige belastninger, om det skyldes manglende

sagsoplysning eller forkert bevisbedømmelse, og i forhold til manglende tidsmæssig sammenhæng bliver det

afgørende, om bevisvurderingerne i afgørelserne er korrekte.

BILAG:

1. Projektbeskrivelse

2. Datagrundlag

3. Diagrammer og tabeller

4. Forsvarets internationale missioner

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

ANALYSE AF ARBEJDSSKADESAGER

–

BILAG

BILAG 1

–

PROJEKTBESKRIVELSE - RESUMÉ

Soldaterlegatets bestyrelse besluttede ultimo 2017 at igangsætte en omfattende analyse af flest mulige

veteransager om psykisk arbejdsskade. Baggrunden var, at området berører et stort antal veteraner, som

har mange udfordringer i deres sager, og at det konstant udgør en betydelig del af Soldaterlegatets

støtteindsats, både gennem legattildelinger og overordnet politisk arbejde. Det blev ved drøftelser med de 2

advokatkontorer, som Soldaterlegatet fast samarbejder med, og med de 3 militære fagforeninger samt en

forsker ved Københavns Universitet afklaret, at en sådan undersøgelse var relevant og mulig, og at parternes

samarbejde kunne give adgang til ca. 700 sager, således at analysematerialet kunne blive dækkende.

Formålet med analysen er overordnet:

- at få klarlagt, om arbejdsskademyndighederne følger gældende regler herunder Særloven,

- at få kortlagt med hvilke begrundelser, der (fortsat) gives afslag på anerkendelse af erhvervsbetinget

psykisk sygdom,

- at få kortlagt, om de veteraner, der får afslag på anerkendelse, adskiller sig fra dem, der får anerkendt

skaden; fx tidspunkt for udsendelse, udsendelsessted m.m., og

- at give juridiske anvisninger til, hvordan sagsbehandlingen rettes op, hvis analysen skulle vise, at praksis

ikke lever op til gældende ret.

Der blev dannet en projektgruppe til opgaven:

Advokat Mads Pramming, Ehmer Pramming Advokater

Advokat Karsten Høj, Elmer Advokater

Åse Lindman, leder af arbejdsskadeteamet i HKKF, Hærens Konstabel og Korporal Forening,

Bjarne Kehr, politisk konsulent i CS, Centralforeningen for Stampersonel

Morten B. Nielsen, sekretariatschef i HOD, Hovedorganisationen af Officerer i Danmark

Projektleder: Kit Rommerdahl, jur. konsulent i Soldaterlegatets sekretariat

Projektansvarlig er Thore Clausen, Soldaterlegatets sekretariatschef, og projektejer er Soldaterlegatet ved

bestyrelsen.

Analysen blev opdelt i en empirisk del og en juridisk del, som beskrives i særskilte rapporter. Den juridiske

analyse udføres selvstændigt og uvildigt af professor MSO dr. jur. Andreas Bloch Ehlers.

Analysens datagrundlag og dataindsamlingen beskrives i

bilag 2.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

BILAG 2 - DATAGRUNDLAG

Pr. 1. oktober 2018 er der til analysen indsamlet data for 693 veteraners psykiske arbejdsskadesager, hvori

der er truffet afgørelse om anerkendelsesspørgsmålet i Arbejdsmarkedets Erhvervssikring, AES og

Arbejdsskadestyrelsen, (ASK, før 1. juli 2016) eller i Ankestyrelsen til og med 31. marts 2018.

Der er medtaget psykiske skader som følge af udsendelser for Danmark i internationale militære missioner

fra og med 1991.

Sagerne er registreret hos projektdeltagerne: de 2 advokatkontorer Ehmer Pramming Advokater og Elmer

Advokater og de 3 fagforeninger HKKF, CS og HOD. Disse fører eller har ført veteranens sag fra anmeldelsen

eller er indtrådt senere i forløbet, evt. først i forbindelse med klagebehandling eller erstatningsudmålingen.

Fra advokaterne er modtaget tilsammen 376 sager og fra fagforeningerne tilsammen 317 sager. En sag er i

analysen kun registreret 1 gang pr. veteran, selvom den kan være ført af både fagforening og advokat og/eller

anmeldt som både ulykke og erhvervssygdom (hvilket i AES behandles som 2 særskilte sager og afgørelser).

De nævnte parter har udfyldt et oplysningsskema for hver enkelt sag vedrørende veteranens udsendelser og

myndighedernes afgørelser m.v. Sagerne er oplyst på baggrund af foreliggende sagsakter og kan derfor

mangle enkelte data i gamle afsluttede sager. Et antal sager, som ikke kunne oplyses tilstrækkeligt eller med

for stor usikkerhed på væsentlige punkter er blevet helt frasorteret. Alle sager blev anonymiseret ved

indsendelsen til Soldaterlegatet, hvor de er samlet til ét datasæt.

De 693 veteraners sager fordeler sig på

511 anerkendte og 182 afviste sager.

AES havde pr. 30. november 2017 i alt 1.287 anmeldte veteransager, det vil sige om PTSD og anden psykisk

erhvervssygdom som følge af udsendelser i internationale missioner. Heraf havde de afgjort 1.156 sager.

Soldaterlegatets analyse omfatter således en andel på 58 % af AES daværende afgørelser (668 sager), og

dertil 25 afgjorte sager for perioden december 2017 til marts 2018.

Derfor vurderes den repræsentativ

med henblik på at belyse sagernes karakteristika og afgørelsespraksis.

Deltagelse i væbnet konflikt, forebyggende, fredsskabende/fredsbevarende eller sikkerhedspolitiske operationer,

som er besluttet af regeringen og Folketinget, under mandat fra FN, NATO eller alternativ koalition. Øvelser i den

forbindelse eller udstationeringer under Danmarks løbende forsvarssamarbejde er ikke omfattet af definitionen her.

Veteraner udsendt for Danmark i militær mission med Forsvaret kan også være fra Hjemmeværn, Beredskab eller

Politi, samt su

dhedsperso el. "Civile” udse delser til aturkatastrofer v., private a sættelser for FN eller

nødhjælpsorganisationer eller andre arbejdsgivere er ikke omfattet af veterandefinitionen og analysen. Veteranen

skal være skadet som følge af missionsudsendelsen (anmeldt).

Det endelige sagsantal pr. 1. oktober 2018, efter gennemgang og kontrol af udfyldte skemaer på i alt 726 sager,

indhentet pr. 23. august 2018, som medførte frasortering eller sammenlægning af 33 sager. Der er kun indsendt

oplysningsskemaer, ikke sagsakter, og anonymiseringen betyder, at sagerne/oplysningerne ikke er personhenførbare

for Soldaterlegatet eller for sagsejerne (de bidragende parter) imellem, og analysen således overholder

databeskyttelseslovgivningen. Til den juridiske analyse indhentes samtykke fra veteranerne til overgivelse af relevante

sagsakter til professor Andreas Ehlers.

I enkelte analysesager er den psykiske skade anerkendt som ulykke- og ikke erhvervssygdomssag. AES medtager i

opgørelser af ”vetera sager” ku erhvervssygdom,

men ikke ulykkessagerne. Dette præcise antal, som skal tillægges

AES’ tal til sa

e lig i g, er derfor uke dt, e det er ga ske lille i forhold det sa lede a tal AES vetera sager o

erhvervssygdom (i henhold til dataindsamlingen til analysen). O

ve dt registrerer AES u der ”vetera sager” også

andre statsansatte, som var udsendt med en anden arbejdsgiver end Forsvaret, fx Udenrigs- eller Justitsministeriet.

Disse er også ganske få (eksempelvis var der ifølge ASK opgørelse pr. 31. december 2014 kun 5 sager med anden

arbejdsgiver ud af 229 anmeldte sager i 2013).

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Der blev udformet 2 oplysningsskemaer for henholdsvis anerkendte og afviste sager, hvor spørgsmålene

afviger på få punkter, men grundlæggende er de samme:

Veteranens fødselsår.

Udsendelser:

Mission/hold, land/sted og hjemkomstår for henholdsvis den seneste skadesudløsende/-påvirkende

udsendelse samt for op til 2 evt. forudgående udsendelser (skadesrelevante).

Antal udsendelser i alt, både de oplyste skadesrelevante og evt. flere /andre (fra 1991 og frem).

Afgørelser:

Årstal for AES'

eller ASK’s

seneste afgørelse samt for forrige afgørelse i genoptagede sager. Årstal for

evt. Ankestyrelsesafgørelse.

Er der truffet en tidligere afgørelse før Særloven, og er sagen anerkendt efter Arbejdsskadesikringsloven

eller Særloven.

Afvisningsgrund, samt tid mellem udsendelse og sygdom, hvis afvist på manglende sammenhæng.

Blev sagen forelagt Erhvervssygdomsudvalget. Har der medvirket lægekonsulent og dennes konklusion.

Hvilken primær diagnose blev anerkendt eller afvist, blev diagnosen ændret og til hvilken.

Var der tilkendt førtidspension på afgørelsestidspunktet.

Føres retssag (faldet dom eller søgt/opnået fri proces, udtaget stævning).

Den tilkendte méngrad og erhvervsevnetabet for missionsskaden, evt. fradrag for anden skade/sygdom.

Kommentarfelt til uddybning:

Bl.a. af veteranens funktion og opgave under den/de relevante udsendelser.

Hvad hændelsen/oplevelserne var (ulykke, kamp, trusler, konkret/generel fare, vidne til nød etc.).

Om sagen efterfølgende er genoptaget og hvorfor. Om evt. ændring/hjemvisning i Ankestyrelsen. Evt.

supplerende begrundelser. Hvordan sagen er oplyst og forløbet, og hvad AES/AST lagde vægt på mv.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

BILAG 3

–

DIAGRAMMER OG TABELLER

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Tabel A

–

1 udsendelsesland, fordelt på anerkendte/afviste

Land

Balkan

Afghanistan

Irak

Andet

I alt

Alle med 1

udsendelse

161

130

331

Anerkendte

112

241

Afviste

anerkendt

61 %

86 %

85 %

43 %

73 %

Tabel B

–

Flere skadesrelevante udsendelser, fordelt på anerkendte/afviste sager

Land

Balkan

Afghanistan

Irak

Andet

I alt

Alle med 1-2-3

udsendelser

424

287

122

852

Anerkendte

268

241

604

Afviste

156

248

Tabel C

–

Modtog veteranen førtidspension (FØP) på afgørelsestidspunktet, fordeling på anerkendte/afviste:

FØP

Ikke FØP

Uoplyst

I alt

150

332

211

693

Anerkendte

139

269

103

511

Afviste

108

182

Anerkendelse

93 %

81 %

49 %

74 %

Tabel D

–

Endeligt resultat af Ankestyrelsens afgørelser:

Resultat

Stadfæstet afvisning i AST

Stadfæstet afvisning i AST, efterfølgende

genoptaget og afvist igen i AES

Stadfæstet afvisning i AST, efterfølgende

genoptaget og anerkendt i AES

(fx iht. særlov, nye lægeoplysninger, vidner)

Hjemvist af AST og ændret i AES

Hjemvist af AST efter genoptagelse i AST pga.

høring af Retslægerådet i fbm. retssag,

efterfølgende ændret i AES

Hjemvist af AST efter modpart-klage,

AES fastholder anerkendelse (via e-udvalg)

Hjemvist af AST, afventer ny AES-afgørelse

Ændret afvisning til anerkendelse

Ændret anerkendelse til afvisning

efter modpart-klage

I alt afgjort

Klage behandles i AST, afventer afgørelse

Klaget til AST, men AES ændrer til anerkendelse

ved sin genvurdering

I alt påklaget

145

235

137

222

166

Anerkendte

Afviste

132

I alt

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Tabel E

–

Blev sagen forelagt Erhvervssygdomsudvalget?

Anerkendte

Afviste

NEJ

429

167

Uoplyst

I alt

511

182

Tabel F

–

Anerkendte og afviste diagnoser

Anerkendte

PTSD

473

AES/AST ændrede

diagnose?

1 ændret fra uspecificeret

belastningsreaktion

1 også vurderet i fht.

uspecif. belastningsreaktion

Afviste

118

AES/AST ændrede

diagnose?

3 også vurderet i fht.

depression

13 også vurderet i fht.

uspecif. belastnings-

reaktion

(7 for E-udvalg)

2 ændret fra PTSD

(Ingen for E-udvalg)

(5 for E-udvalg)

Depression

Uspecificeret

belastningsreaktion

Panikangst

Flere

diagnoser

/andet

Uoplyst

I alt

Tabel G

–

Afvisningsgrunde:

Primær grund

Belastning

udokumenteret

Belastning utilstrækkelig

Ej tidsmæssig

sammenhæng

Andet

I alt

511

1 ændret fra PTSD

1 anerkendt efter dom

(8 for e-udvalg)

3 ændret fra PTSD

1 ændret fra

angst/depression

(Alle for E-udvalg)

(For E-udvalg)

(Ikke for E-udvalg)

3 ændret fra PTSD

1 for E-udvalg

3 = ulykke

Ingen for E-udvalg

182

Antal

182

Evt. tillige sekundært/supplerende begrundet

1 ej heller tidsmæssig sammenhæng, 1 anden årsag

6 ej heller tidsmæssig sammenhæng, 1 belastning også

udokumenteret, 1 anden årsag

2 belastning utilstrækkelig, 1 anden årsag

= andre sygdomsårsager /ej arbejdsrelateret /skyldes

andet arbejdsforhold

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 5: Orientering om Soldaterlegatets rapport om veteraners arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

BILAG 4 - FORSVARETS INTERNATIONALE MISSIONER

Dette er en oversigt over betydende missioner for analysens udsendte veteraner. Den tilstræber ikke at

være fuldstændig. Kilder: Forsvarsministeriets og Forsvarets hjemmesider (forbehold for løbende

opdateringer).

MISSION

UNPROFOR: United Nations Protection

Forces

UNPREDEP: United Nations Preventive

Deployment og Task Force Harvest

(NATO)

UNCRO: United Nations Confidence

Restoration Operation in Croatia

IFOR: Implementation Force (NATO)

SFOR: Stabilization Force (NATO)

KFOR: Kosovo Force (NATO)

AFOR: Albania Force (NATO)

UNIKOM: United Nations Iraq-Kuwait

Observation Mission

UNGCI: United Nations Guard

Contingent in Iraq

OIF: Operation Iraqi Freedom

(koalition)

NTM-I: NATO Training Mission in Iraq

UNAMI: United Nations Assistance

Mission in Iraq.

OIR: Operation Inherent Resolve

(koalition, bekæmpelse af ISIL)

ISAF: International Security Assistance

Force (NATO)

Enduring Freedom (koalition)

Resolute Support (træningsbidrag)

Operation Unified Protector og

Odyssey Dawn (koalition)

RECLIB: Recovery of Chemical Agents

from Libya (FN-støttet operation ledet

af OPCW, Organisationen for Forbud

mod Kemiske Våben)

RECSYR: Recovery of Chemical Agents

from Syria (FN-OPCW)

CTF 150 og CTF 151: Combined Task

Force (koalition)

Operation Ocean Shield (NATO)

(Maritim sikkerhed, antipiratindsats og

terrorbekæmpelse)

UNIFIL: United Nations Interim Force

in Lebanon

Øvrige missioner

STED

Bosnien-Hercegovina, Kroatien,

Serbien, Montenegro

Makedonien

ÅR

1992-1995

1995-1999

UDSENDTE ultimo 2018

Antal udsendte: 13.302

Udsendelser i alt: 20.254

Kroatien

Bosnien

Kosovo

Albanien

Irak /Kuwait

1995-1996

1996-2003

1999-

1997/1999

1991-2003

1991-1999

2003-2008

2004-2011

2011-2012

2014-

2002-2014

Antal udsendte: 10.980

Udsendelser i alt: 19.997

Antal udsendte: 9.720

Udsendelser i alt: 13.763

Antal udsendte: 7.870

Udsendelser i alt: 11.563

Bagdad

Irak/Syrien

Afghanistan

2015-

Libyen

2011

2016

Antal udsendte: 492

Udsendelser i alt: 629

Syrien/Middelhavet

2013-2014

Antal udsendte: 484

Udsendelser i alt: 738

Antal udsendte: 1.405

Udsendelser i alt: 3.149

Afrikas Horn, Adenbugten,

Indiske Ocean, Bahrain

2008-2016

Libanon

Sudan, Mali, Eritrea m.fl.

2006-2011

Antal udsendte: 1.066

Udsendelser i alt: 1.496

Udsendelser i alt: 4.674