FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forsvarsudvalget 2019-20
FOU Alm.del Bilag 42
Offentligt

December 2019

— 8/2019

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Indkøb hos

Forsvarsministeriets

Ejendomsstyrelse

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

8/2019

Beretning om

indkøb hos Forsvars-

ministeriets Ejendoms-

styrelse

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2019

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i april 2020.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-646-3

ISBN online 978-87-7434-647-0

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om indkøb hos Forsvarsministeriets

Ejendomsstyrelse

Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse brugte i 2018 ca. 590 mio. kr. på

at gennemføre vedligeholdelsesprojekter på Forsvarsministeriets bygnin-

ger og anlæg i Danmark.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at Forsvarets indkøb på vedligehol-

delsesområdet er forvaltet i strid med gældende regnskabsregler og

ikke lever op til helt basale krav om registrering, dokumentation og

kontrol af indkøb. Rigsrevisionens gennemgang af 64 vedligeholdel-

sesprojekter har vist, at der var helt basale fejl og mangler i 54 af pro-

jekterne, fx manglende funktionsadskillelse, mangelfulde forretnings-

gange og mangel på intern kontrol.

Der er således høj risiko for, at der begås fejl, svig og berigelsesforbry-

delser, når Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse foretager indkøb på

vedligeholdelsesområdet – uden at Forsvarsministeriet efterfølgende

kan opdage det.

Statsrevisorerne er bekendt med, at der i én sag ved retten er rejst til-

tale mod 2 tidligere medarbejdere fra Forsvarsministeriets Ejendoms-

styrelse samt medarbejdere hos leverandører og underleverandører

om mandatsvig, bedrageri og bestikkelse, og at der i en anden sag er

indgivet politianmeldelse af yderligere 2 medarbejdere i styrelsen.

Statsrevisorerne kritiserer, at Forsvarsministeriet på dette område ik-

ke har levet op til sit ansvar for at tilrettelægge regnskabsvæsenet og

kontrollere, at reglerne overholdes. Statsrevisorerne finder det util-

fredsstillende, at ministeriet ikke i tide har underrettet Rigsrevisionen

om konstaterede uregelmæssigheder.

Statsrevisorerne finder det helt uacceptabelt, at Forsvarsministeriets

Ejendomsstyrelse i flere tilfælde har givet Rigsrevisionen ufuldstændi-

ge og urigtige oplysninger. Statsrevisorerne påtaler, at dette er i strid

med lov om revisionen af statens regnskaber m.m., § 12.

6. december 2019

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 3

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 4

2. Retningslinjer for indkøb ........................................................................................................... 7

2�½1. Indledning .............................................................................................................................................. 8

2�½2. Retningslinjer for indkøb på vedligeholdelsesområdet ................................................. 10

3. Forvaltning af indkøb ............................................................................................................... 16

3�½1. Indledning ........................................................................................................................................... 17

3�½2. Forvaltning af indkøb .................................................................................................................... 18

3�½3. Samlet opfølgning på projekterne ........................................................................................... 28

Bilag 1. Appendiks............................................................................................................................................. 32

Bilag 2. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 33

Bilag 3. Relevante uddrag af regnskabsbekendtgørelsen .............................................................. 36

Bilag 4. Ordliste................................................................................................................................................... 38

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 - juni 2019

Trine Bramsen: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis

bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om indkøb af vedligeholdelsesopgaver i Forsvarsministe-

riets Ejendomsstyrelse (herefter FES).

FES har hovedsæde i Hjørring, men har medarbejdere, som arbejder med at gennem-

føre vedligeholdelsesprojekter i det meste af landet. FES brugte i 2018 ca. 590 mio.

kr. på vedligeholdelsesprojekter på Forsvarets bygninger og anlæg i Danmark. Hoved-

parten af pengene gik til projekter, som ikke var planlagt fra årets start, men hvor be-

hovet opstod i løbet af året. Dette inkluderer bl.a. akut vedligeholdelse, som Forsvars-

ministeriet vurderede ikke kunne vente med at blive udbedret til næste år.

Forsvarsministeriet har overordnet ansvaret for at tilrettelægge regnskabsvæsenet

inden for sit område og føre kontrol med, at reglerne herfor overholdes. FES har til

opgave at fastsætte en ansvars- og kompetencefordeling, der skal sikre en betryg-

gende intern kontrol med de enkelte opgaver og derudover en hensigtsmæssig tilret-

telæggelse af forretningsgangene.

2. Rigsrevisionen har tidligere i forbindelse med den finansielle revision haft bemærk-

ninger til FES’ forvaltning. Den finansielle revision for regnskabsåret 2018 pegede så-

ledes på, at der manglede funktionsadskillelser hos FES, hvilket indebærer en risiko

for fejl og svig. Revisionen viste herudover, at prokuraforhold – dvs. konkret fordeling

af beføjelser under indkøbsprocesser – ikke var opdateret, og at modtagne tilbud, ind-

gåede kontrakter mv. ikke var dokumenteret i styrelsens økonomisystem DeMars.

3. Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sik-

ret, at indkøb på vedligeholdelsesområdet er forvaltet tilfredsstillende. Vi besvarer

følgende spørgsmål i beretningen:

Har Forsvarsministeriet sikret, at der er udarbejdet tilfredsstillende retningslinjer

for indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES?

•

Har Forsvarsministeriet sikret, at indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES

overholder regnskabsbekendtgørelsens krav til kontrol og dokumentation?

•

Vedligeholdelsesprojekter ud-

gjorde:

•

486,3 mio. kr. i 2016

•

486,5 mio. kr. i 2017

•

588,8 mio. kr. i 2018.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Introduktion og konklusion

Konklusion

Rigsrevisionen finder det kritisabelt, at Forsvarsministeriet ikke har sikret en tilfreds-

stillende forvaltning af indkøb på vedligeholdelsesområdet, da der ikke har været den

nødvendige funktionsadskillelse, og da dokumentationen for indkøbene enten er man-

gelfuld, misvisende eller ikke eksisterende. Ministeriet har dermed ikke levet op til

helt basale krav til forvaltning på indkøbsområdet. I øvrigt kan der rejses alvorlig tvivl

om, hvorvidt den dokumentation, som FES har leveret til Rigsrevisionen, er fyldestgø-

rende og indeholder korrekte oplysninger. Rigsrevisionen har desuden konstateret, at

FES i flere tilfælde har givet Rigsrevisionen urigtige oplysninger.

Konsekvensen er høj risiko for fejl og svig i forbindelse med indkøb på vedligeholdelses-

området, som Forsvarsministeriet ikke efterfølgende kan opdage.

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke har sikret, at der er klare skriftlige for-

retningsgange for FES, der beskriver en funktionsadskillelse, hvor mindst 2 medarbej-

dere er inde over hvert indkøb. Funktionsadskillelsen er heller ikke systemunderstøt-

tet, da samme medarbejder både kan oprette en indkøbsordre og efterfølgende vare-

modtage den i økonomisystemet.

Undersøgelsen viser videre, at FES’ faktiske indkøb af vedligeholdelsesydelser ikke over-

holder kravene til funktionsadskillelse, kontrol og dokumentation. Rigsrevisionens

gennemgang af en stikprøve på 64 konkrete vedligeholdelsesprojekter viser, at der er

helt basale fejl eller mangler i 54 af projekterne, fx manglende funktionsadskillelse og

manglende dokumentation for, at det indkøbte svarer til det aftalte for så vidt angår

pris, kvalitet, mængde.

I stikprøven indgår en sag om indkøb af elarbejde på 14 redningsstationer i december

2018. FES har givet Rigsrevisionen dokumentation for arbejdet i form af afleveringspro-

tokoller underskrevet af leverandøren. Leverandøren har dog ifølge egne oplysninger

ikke underskrevet de pågældende dokumenter. Leverandøren har herudover oplyst,

at arbejdet slet ikke var gennemført på det tidspunkt, som FES havde oplyst, hvilket

Forsvarsministeriet efterfølgende har bekræftet. I samme sag har FES betalt en reg-

ning på 100.000 kr. ekskl. moms for arbejde, som aldrig er blevet udført. FES opda-

gede først fejlen, da Rigsrevisionen bad om dokumentation for den modtagne kredit-

nota.

Rigsrevisionens gennemgang af stikprøven viser endvidere en sag om bestilling af re-

novering af cykelskure, som tilsyneladende konverteres til indkøb og opsætning af te-

køkkener til et højere beløb. Da varemodtagelsen henviser til renovering af cykelsku-

re, mens fakturaen lyder på betaling for tekøkkener, og idet der ikke findes yderligere

dokumentation i sagen, er det uklart, hvad FES har bestilt, fået leveret og betalt for.

Rigsrevisionen finder, at Forsvarsministeriet bør gennemgå indkøb på vedligeholdel-

sesområdet for at vurdere, hvor udbredt den manglende kontrol, dokumentation mv.

er. Gennemgangen bør inkludere det omtalte vedligeholdelsesarbejde på de 14 red-

ningsstationer, så ministeriet sikrer, at de faktiske indkøb stemmer overens med det

bestilte, og at der foreligger den fornødne dokumentation for indkøbene.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Introduktion og konklusion |

Forsvarsministeriet anerkender generelt det billede, der bliver fremstillet i beretnin-

gen, og er enig med Rigsrevisionen i, at der er flere forhold hos FES, som der skal ret-

tes op på. Ministeriet erkender, at der ikke har været et entydigt ledelsesmæssigt fo-

kus på vedligeholdelsesområdet hos FES, og at der ikke har været en tilstrækkelig funk-

tionsadskillelse. Ministeriet vil gennemføre en centralisering af indkøbsfunktionen hos

FES i 2020 med henblik på bl.a. at forbedre kontrollen. Herudover vil ministeriet bl.a.

have særligt fokus på kravene til dokumentation.

1.2. Baggrund

4. Denne beretning handler om indkøb af vedligeholdelsesopgaver i FES. FES støtter

og servicerer enheder og øvrige myndigheder under Forsvarsministeriet ved at leve-

re og udvikle de fysiske rammer, som er nødvendige for deres virke. FES’ opgave er

således at varetage driften, administrere og vedligeholde Forsvarsministeriets area-

ler og bygninger og styre tilknyttede Facility Management-ydelser. Herudover er FES

bygherre ved gennemførelse af bygge- og anlægsprojekter på ministerområdet og

ansvarlig for at gennemføre miljø- og energitiltag.

5. Hvert år planlægger og iværksætter FES en række vedligeholdelsesprojekter på For-

svarets bygninger og anlæg. Projekterne opdeles i 3 grupper:

1. Produktionsplanen: Projekter, som indgår i en årlig produktionsplan (fx tag og fa-

cader samt energieffektivisering).

2. Løbende tilgået: Projekter, som er baseret på behov, der opstår i løbet af året (fx

uopsætteligt vedligehold og akutte projekter, mindre funktionsudfald samt mindre

funktionstilpasninger).

3. Facility Management: Projekter under Facility Management-kontrakten (fx

håndtering af uopsættelige skader på bygninger og tekniske installationer). Faci-

lity Management-leverandøren kan ifølge aftalen med FES selv iværksætte visse

vedligeholdelsesprojekter under 10.000 kr. og må afgive første bud på projekter

mellem 10.000 kr. og 100.000 kr. Disse projekter indgår ikke i vores undersø-

gelse.

Størrelsen på projekterne inden for de 2 første grupper varierer meget. Projekterne

kan koste fra et par hundrede kroner og op til flere millioner kroner. I 2018 var de dy-

reste projekter inden for produktionsplanen en kloakreparation på Livgardernes Ka-

serne (16,9 mio. kr.) og renovering af depoter i Frederikshavn (9,9 mio. kr.), mens de 2

dyreste projekter, der kom til i løbet af året, var et projekt vedrørende spilde- og regn-

vand på Høvelte Garderkaserne (8 mio. kr.) og et projekt på Flyvestation Skrydstrup

(6,6 mio. kr.).

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Introduktion og konklusion

Figur 1 viser fordelingen af forbruget på vedligeholdelsesprojekter i 2018 på de 3 oven-

nævnte grupper.

Figur 1

Fordeling af forbruget på vedligeholdelsesprojekter i 2018

Produktionsplanen

156,7 mio. kr.

Facility Management

96,6 mio. kr.

I alt 588,8 mio. kr.

Løbende tilgået

335,5 mio. kr.

Kilde:

Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 1, at FES gennemførte vedligeholdelsesprojekter for ca. 589 mio.

kr. i 2018, hvoraf 335,5 mio. kr., svarende til 57 %, blev brugt på projekter, som var ba-

seret på behov, der opstod i løbet af året, og ikke var en del af Facility Management.

Uddrag fra regnskabsbe-

kendtgørelsen

”§ 27. Den regnskabsmæssige

registrering skal tilrettelæg-

ges således, at alle registrerin-

ger kan følges til regnskaber,

regnskabsmæssige opgørel-

ser eller opstillinger, der skal

udarbejdes til eksternt brug.

Tallene heri skal kunne oplø-

ses i de registreringer, hvoraf

disse er sammensat (transak-

tionssporet).

Stk. 2.

Enhver registrering skal

dokumenteres ved bilag […].

Bilag skal oplyse, hvad der er

nødvendigt for at identificere

kontrolsporet (dvs. dokumen-

tere registreringens rigtighed),

herunder tydeligt angive trans-

aktionsdato og beløb […].

Stk. 5.

Rettes regnskabsmate-

riale, skal såvel det oprinde-

lige indhold, som indholdet af

ændringen tydeligt fremgå af

materialet.”

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

6. Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret,

at indkøb på vedligeholdelsesområdet er forvaltet tilfredsstillende. Kapitel 2 handler

om, hvorvidt Forsvarsministeriet har sikret, at der er udarbejdet tilfredsstillende ret-

ningslinjer for indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES. Kapitel 3 handler om, hvor-

vidt Forsvarsministeriet har sikret, at indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES

overholder regnskabsbekendtgørelsens krav til kontrol og dokumentation.

7. For at besvare, om Forsvarsministeriet har sikret, at der er udarbejdet tilfredsstil-

lende retningslinjer for indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES, har vi undersøgt,

om FES har fastlagt retningslinjer (i form af forretningsgange og kontroller) for forvalt-

ning af udgifter, som er i overensstemmelse med bekendtgørelsen om statens regn-

skabsvæsen (bek. nr. 116 af 19. februar 2018). Det fremgår af bekendtgørelsen (§ 46),

at institutioner skal foretage en forsvarlig forvaltning af udgifter, som omfatter god-

kendelse af det materielle og økonomiske indhold i udgiftsbilag. Institutionerne skal i

den forbindelse føre kontrol med, at de varer og ydelser, som er nævnt i bilaget, er le-

veret, og at bilaget er korrekt. Forretningsgange for indkøbene og kontroller hermed

skal fremgå af regnskabsinstruksen.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Introduktion og konklusion |

Bekendtgørelsens krav om kontrol med udgifter medfører, at mindst 2 medarbejdere

skal ind over hvert indkøb (også kaldet de 4 øjnes-princip). Én, som aftaler indkøbets

indhold og pris, og en anden, som godkender leverancen. Vi har derfor undersøgt, om

retningslinjerne indeholder regler for funktionsadskillelse, som sikrer, at indkøb ikke

kan gennemføres uden, at mindst 2 personer har været inde over det materielle og

økonomiske indhold af indkøbet. Dette indebærer, at retningslinjerne klart skal beskri-

ve, hvilke roller der er i en indkøbsproces, hvad hver rolle indebærer, og hvilke krav

der er til dokumentation.

8. For at besvare, om Forsvarsministeriet har sikret, at indkøb på vedligeholdelsesom-

rådet hos FES overholder regnskabsbekendtgørelsens krav til kontrol og dokumen-

tation, har vi undersøgt, om de enkelte indkøb har fulgt regnskabsbekendtgørelsen.

Det fremgår af bekendtgørelsen, § 46, at institutionen skal føre kontrol med, at de va-

rer og ydelser, der er nævnt i udgiftsbilagene, er

leveret,

og at bilaget er

korrekt.

har derfor undersøgt, om det fremgår klart af dokumentationen for hvert indkøb, hvil-

ken ydelse og pris der er aftalt, og at leverancen overholder disse aftaler. Vi har her-

udover undersøgt, om dette er kontrolleret ved, at mindst 2 medarbejdere fra FES har

været inde over det materielle og økonomiske indhold af hvert indkøb (jf. regnskabs-

bekendtgørelsens § 24). Vi har tillige undersøgt, om dokumentationen lever op til kra-

vene i regnskabsbekendtgørelsens § 27. Uddrag fra regnskabsbekendtgørelsen

fremgår af bilag 2.

Endelig har vi undersøgt, om FES har udarbejdet en samlet overordnet økonomisk og

faglig opfølgning på vedligeholdelsesindkøbene, som gør det muligt at identificere

eventuelle afvigelser i forhold til den aftalte pris, kvalitet og mængde på tværs af pro-

jekterne og at kontrollere, om der har været funktionsadskillelse.

Metode

9. Undersøgelsen af, om Forsvarsministeriet har sikret, at der er udarbejdet tilfreds-

stillende retningslinjer for indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES, er baseret på

en gennemgang af FES’ regnskabsinstruks samt interne forretningsgange for indkøb.

Vi har vurderet, om kravene for indkøb lever op til regnskabsbekendtgørelsen, som

bl.a. fastlægger kravene til regnskabsinstruksens beskrivelse af forretningsgange og

udgiftsforvaltning af indkøb.

Undersøgelsen af, om Forsvarsministeriet har sikret, at indkøb på vedligeholdelses-

området hos FES overholder regnskabsbekendtgørelsens krav til kontrol og doku-

mentation, er baseret på henholdsvis en gennemgang af en stikprøve på 64 vedlige-

holdelsesprojekter fra 2018, som er udvalgt dels tilfældigt, dels på baggrund af en risi-

kovurdering, og en gennemgang af FES’ samlede opfølgning på vedligeholdelsespro-

jekter for 2018. Hensigten er at vurdere, om FES overholder regnskabsbekendtgørel-

sens krav til kontrol og dokumentation mv. i forbindelse med indkøbene.

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.

bilag 1.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Introduktion og konklusion

Afgrænsning

10. Den finansielle revision for regnskabsåret 2018 påpegede som nævnt i pkt. 2, at

der manglede funktionsadskillelser hos FES, hvilket medfører forhøjet risiko for fejl

og svig. Revisionen viste herudover, at prokuraforhold – dvs. konkret fordeling af be-

føjelser under indkøbsprocesser (hvem er bemyndiget til hvad) – ikke var opdateret,

og at modtagne tilbud, indgåede kontrakter mv. ikke var dokumenteret i styrelsens

økonomisystem DeMars. Denne undersøgelse fokuserer på de dele af FES’ indkøb,

som den finansielle revision viste medfører en forhøjet risiko for fejl og svig. Vi afgræn-

ser os dermed fra at undersøge andre dele af FES’ indkøbsproces, herunder bl.a. ram-

meaftaler, som FES via udbud har indgået med leverandører.

11. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 viser

relevante ud-

drag af regnskabsbekendtgørelsen.

Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer ud-

valgte ord og begreber.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Retningslinjer for indkøb |

2. Retningslinjer for

indkøb

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarsministeriet ikke har sikret, at der er udarbejdet

tilfredsstillende skriftlige forretningsgange for indkøb på vedligeholdelsesområdet,

hverken i den overordnede regnskabsinstruks eller i de interne forretningsgange og

procesbeskrivelser for indkøb i FES. Forretningsgangene i FES lever hverken op til

regnskabsbekendtgørelsens krav om funktionsadskillelse – dvs. de 4 øjnes-princip,

hvor mindst 2 personer skal ind over ethvert indkøb – eller til bekendtgørelsens krav

til kontrol og godkendelse af udgifter.

Forsvarsministeriet har valgt, at regnskabsinstruksen kun skal indeholde de overord-

nede rammer for regnskabsforvaltning, mens de specifikke funktioner og roller i ind-

købsprocessen forventes at fremgå af de enkelte styrelsers egne forretningsgange. Un-

dersøgelsen viser imidlertid, at

regnskabsinstruksen

bør justeres for at sikre klare reg-

ler for funktionsadskillelse og godkendelse af indkøb. Regnskabsinstruksens regler

medfører bl.a., at den samme medarbejder i visse situationer skal varetage alle cen-

trale roller i en indkøbsproces uden yderligere kontrol. Instruksen bidrager dermed

ikke til en effektiv kontrol af indkøbene hos FES.

FES’

egne forretningsgange

for indkøb på vedligeholdelsesområdet er mangelfulde.

Forretningsgange angiver fx ikke, hvordan funktionsadskillelse er knyttet til de tilsva-

rende roller i FES’ økonomisystem DeMars. FES har fx ikke beskrevet, om den medar-

bejder, som kontrollerer en leverances pris, kvalitet og mængde, også skal registrere

varemodtagelsen i DeMars. FES har dermed ikke sikret, at den funktionsadskillelse,

der er beskrevet i forretningsgangene, kobles til de registreringer, der i sidste ende

udløser betalingen af en faktura.

12. Dette kapitel handler om, hvorvidt Forsvarsministeriet har sikret, at der er udarbej-

det skiftlige forretningsgange for indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES, som

sikrer funktionsadskillelse, kontrol og opfølgning og mindsker risikoen for svig og fejl.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Retningslinjer for indkøb

2.1. Indledning

Styrelser dækket af For-

svarsministeriets regn-

skabsinstruks

•

Værnsfælles Forsvarskom-

•

mando

Forsvarsministeriets Ejen-

domsstyrelse

Forsvarsministeriets Mate-

riel- og Indkøbsstyrelse

Forsvarsministeriets Perso-

nalestyrelse

Forsvarsministeriets Regn-

skabsstyrelse

Beredskabsstyrelsen.

13. Der er 2 centrale dokumenter, der fastlægger kravene til forretningsgange hos

FES. Disse er regnskabsinstruksen og FES’ interne procesbeskrivelse for indkøb af

vedligeholdelsesydelser. Det fremgår af den overordnede regnskabsinstruks, som

Forsvarsministeriet har udarbejdet, at hver styrelse inden for eget ansvarsområde er

ansvarlig for i deres forretningsgange at beskrive adgange og funktioner, herunder

krav til funktionsadskillelse, der er gældende for anvendelse af DeMars. Forsvarsmi-

nisteriet vurderer på den baggrund, at det overordnede regelgrundlag for ministeri-

ets styrelser lever op til regnskabsbekendtgørelsens krav.

Forsvarsministeriet har oplyst, at Forsvarsministeriets Regnskabsstyrelse i 2019 har

været i dialog med de øvrige styrelser på ministerområdet for at gøre opmærksom på

ansvarsfordelingen, hvoraf det følger, at det er enhver styrelses ansvar at tilrettelæg-

ge processer og rollefordelinger, så der sikres funktionsadskillelse i indkøbsprocessen.

Rigsrevisionen har gennemgået både regnskabsinstruksen og FES’ interne proces-

beskrivelse for at vurdere, om de samlet beskriver forretningsgange, som lever op til

regnskabsbekendtgørelsens krav til funktionsadskillelse, dokumentation og kontrol.

14. Ifølge regnskabsbekendtgørelsen, § 46, stk. 4, skal der føres kontrol med, at en ydel-

se er leveret, og at bilaget er korrekt. Denne kontrol kræver en personmæssig adskil-

lelse, dvs. at mindst 2 medarbejdere, en bestiller og en godkender, skal ind over det

materielle og økonomiske i ethvert indkøb, ligesom indkøbet skal være klart doku-

menteret, så transaktionssporet findes. De beskrevne forretningsgange skal derfor

leve op til modellen beskrevet i figur 2, der er udledt af kravene i regnskabsbekendt-

gørelsen, og som viser de 4 øjnes-princip.

DeMars

Forsvarsministeriet anvender

it-systemet DeMars som øko-

nomisystem herunder til ad-

ministration af indkøb.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Retningslinjer for indkøb |

Figur 2

Krav til funktionsadskillelse hos FES

BESTILLER

PROJEKTLEDER

GODKENDER

BYGGELEDER

AFTALE

LEVERING

Materielt indhold

aftales

med leverandør

Materielt indhold

godkendes

i forhold til aftale

kr.

Økonomisk indhold

aftales

med leverandør

kr.

Økonomisk indhold

godkendes

i forhold til aftale

Indgår aftale med leverandøren om leverance

– registreres i DeMars som

indkøbsordre

Gennemgår, at leverancen lever op til aftalen

– registreres i DeMars som

varemodtagelse

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af regnskabsbekendtgørelsens krav til indkøb.

For at sikre en funktionsadskillelse som vist i figur 2 bør alle indkøb i FES involvere

mindst 2 personer; én medarbejder, der indgår en aftale om leverancens materielle

indhold og økonomi (en bestiller), og én medarbejder, der godkender, at leveringen

og økonomien svarer til det aftalte (en godkender). I FES skal disse roller udfyldes af

henholdsvis en projektleder og en byggeleder.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Retningslinjer for indkøb

2.2. Retningslinjer for indkøb på vedligeholdelsesområ-

det

Regnskabsinstruksen

Forsvarsministeriets

Regnskabsstyrelse (FRS)

FRS udfører bl.a. finansiel

controlling af FES. FRS under-

retter FES om resultaterne af

controllingen, hvorefter det er

FES’ ansvar at agere herpå.

15. Forsvarsministeriets Regnskabsstyrelse (herefter FRS) har udarbejdet en samlet

regnskabsinstruks for hovedparten af Forsvarsministeriets styrelser, herunder FES.

Som nævnt ovenfor har Forsvarsministeriet besluttet, at hver styrelse er ansvarlig for

at tilrettelægge forretningsgange på sit område. Regnskabsinstruksen beskriver dog

overordnet konkrete forretningsgange for så vidt angår godkendelse af indkøb. Det

fremgår af instruksen, at en indkøbsproces har 4 roller og 6 faser som illustreret i fi-

gur 3.

Figur 3

Indkøbsprocessens 6 faser, jf. FRS’ regnskabsinstruks

Roller

Rekvirent, godkender, indkøber og varemodtager

Fase 1

Behov

Fase 2

Indkøbsrekvisition

Fase 3

Indkøbsordre

Fase 4

Varemodtagelse

Fase 5

Fakturamodtagelse

Fase 6

Betaling

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Indkøbsordre

Et dokument med en tilsva-

rende registrering i DeMars,

der beskriver, hvad der er be-

stilt og til hvilken pris.

Det fremgår af figur 3, at der, jf. regnskabsinstruksen, er 4 roller i en indkøbsproces:

rekvirent, godkender, indkøber og varemodtager. Det fremgår dog ikke af instruksen,

hvor i indkøbsprocessen de forskellige roller har beføjelser, og det er derfor ikke klart

beskrevet, hvornår eller hvordan et indkøb og udgiften hertil skal godkendes. Det frem-

går dog af instruksen, at udgifter skal godkendes af

disponenter.

16. Regnskabsinstruksen beskriver, at disponenter skal fremgå af en styrelses proku-

ramatrix. Vi har derfor undersøgt FES’ prokuramatrix for at vurdere, om den indehol-

der en tilfredsstillende beskrivelse af,

hvem

der er bemyndiget til at disponere. Under-

søgelsen viser, at matrixen kun indeholder navne på chefniveau og dermed ikke inde-

holder navnene på alle de medarbejdere, der i praksis disponerer i forbindelse med

indkøb.

Forsvarsministeriet har oplyst, at FES’ prokuramatrix er i overensstemmelse med

Forsvarets egne bestemmelser herom, og at der ud over denne prokuramatrix er en

række elektroniske underskriftsblade på medarbejdere ved FES. Ministeriet har end-

videre oplyst, at FRS efterprøver den enkelte disponents prokura via stikprøve, og at

resultaterne af denne kontrol videregives til FES.

Prokuramatrix

En beskrivelse af, hvilke med-

arbejdere der har beføjelse til

at disponere, og hvilke beløb

de kan disponere over.

Elektroniske under-

skriftsblade

Et individuelt chefgodkendt

dokument, hvori den enkelte

medarbejders disponeringsret

er registreret.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Retningslinjer for indkøb |

Undersøgelsen viser for det første, at selv om det fremgår af den ovennævnte bestem-

melse, at prokuramatrix kan udskiftes med underskriftsblade, så valgte FES i som-

meren 2018 at udfase disse underskriftsblade til fordel for en prokuramatrix. Rigsre-

visionen har herudover i forbindelse med den finansielle revision af Forsvaret for

2018 konstateret, at FRS i flere tilfælde har påpeget, at underskriftsbladene hos FES

ikke var opdaterede, og at prokuramatrixen i FES ikke blev overholdt. For det andet

fremgår det af den pågældende bestemmelse, at hvis en styrelse vælger at anvende

en prokuramatrix, så skal hver chef udarbejde en prokuramatrix omfattende alle de

underlagte disponenter, hvilket Rigsrevision kan konstatere, at FES ikke har gjort.

Forsvarsministeriet har herudover valgt ikke at have beløbsgrænser tilknyttet roller-

ne i DeMars. Dette betyder, at når en medarbejder er tildelt en rolle, kan vedkommen-

de fx indkøbe og varemodtage ubegrænset. Ministeriet har oplyst, at beløbsgrænser

kan systemunderstøttes, og at overvejelser om en eventuel systemunderstøttelse vil

indgå i de videre overvejelser om udvikling af koncernens administrative it-systemer.

17. Uanset at Forsvarsministeriet har valgt, at konkrete forretningsgange skal fastlæg-

ges af den enkelte styrelse, indeholder regnskabsinstruksen konkrete forretningsgan-

ge for, hvordan en faktura skal godkendes, efter den er blevet spærret. En faktura

spærres automatisk, når den lyder på et højere beløb end indkøbsordren, eller hvis

der mangler varemodtagelse. I disse tilfælde skal spærringen ophæves af indkøbe-

ren, før fakturaen kan betales. Regnskabsinstruksen medfører dermed en omgåelse

af den kontrol, der burde være etableret i funktionsadskillelsen mellem indkøber (be-

stiller) og varemodtager (godkenderen). Dette skyldes, at det er indkøberen, der i gi-

vet fald skal ophæve spærringen på en faktura,

efter

der er varemodtaget. Dermed

omgås den kontrol, der ligger i, at en anden medarbejder foretager varemodtagelsen.

Figur 4 viser et eksempel på et sådant forløb, der følger regnskabsinstruksen.

Figur 4

Et muligt indkøb uden kontrol, men i overensstemmelse med regnskabsinstruksen

kr.

PROJEKTLEDER

BYGGELEDER

ENTREPRENØR

kr.

AUTOMATISK

PROJEKTLEDER

kr.

AUTOMATISK

Udarbejder

indkøbsordre

på

100.000 kr.

Varemodtager

for

100.000 kr.

Sender

faktura på

150.000 kr.

Faktura

spærres

Ophæver

spærring

150.000 kr.

betales,

selv om der kun er

varemodtagelse

for

100.000 kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets regnskabsinstruks og interne procesbeskrivelser.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Retningslinjer for indkøb

Det fremgår af figur 4, at regnskabsinstruksen medfører, at den samme medarbejder

i FES (projektlederen) kan udarbejde en indkøbsordre og efterfølgende – uden at in-

volvere andre medarbejdere – ophæve en spærring, som er affødt af, at fakturaen ly-

der på et højere beløb end indkøbsordren, eller der mangler varemodtagelse. Der er

dermed ikke både en bestiller og en godkender inde over det materielle og økonomi-

ske indhold i indkøbet, hvilket er i strid med regnskabsbekendtgørelsen.

18. Forsvarsministeriet har oplyst, at kritikken af regnskabsinstruksen på dette om-

råde er taget til efterretning, og ministeriet er ved at undersøge mulighederne for en

styrket systemunderstøttelse – fx ved at indkøberens frigivelse af den spærrede fak-

tura skal godkendes af en anden part.

FES’ interne procesbeskrivelser/forretningsgange

19. FES udarbejder årligt en produktionsplan med de vedligeholdelsesprojekter, som

er meldt ind af medarbejdere, af det eksterne tilsyn eller af andre og godkendt af

FES’ direktion året før. FES udarbejder herudover forretningsgange for projekter på

produktionsplanen med beskrivelse af ansvarsfordelingen i de forskellige faser af et

indkøb.

Der er separate forretningsgange for projekter over og under 300.000 kr. Projekter

under 300.000 kr. tildeles direkte til den billigste leverandør med en rammeaftale,

mens projekter over 300.000 kr. sendes i udbud blandt de leverandører, som har

rammeaftale på det gældende område. Alle projekter skal igennem prædefinerede

faser, fra udarbejdelse af produktionsplanen og frem til opfølgning i forbindelse med

1-års gennemgangen af det udførte arbejde. Forretningsgangene anviser samtidig,

hvem der er ansvarlig for de forskellige faser. Figur 5 viser forretningsgangene for de

2 typer projekter.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Retningslinjer for indkøb |

Figur 5

Forretningsgange for projekter over og under 300.000. kr. på produk-

tionsplanen

Produktionsafdelingen

udarbejder produktionsplanen,

som

godkendes af direktionen.

Over 300.000 kr.

Produktionsafdelingen

godkender indkøbsrekvisitioner

for alle projekterne i planen

på én gang.

Under 300.000 kr.

Projektlederen

gennemfører

udbud.

Byggelederen indhenter tilbud/

prisoverslag fra én leverandør.

Projektlederen

udarbejder

indkøbsordren

(der beskriver opgave og beløb)

og sender den til leverandøren.

Over 300.000 kr.

Byggelederen

styrer projektet og gennemfører

afleveringsforretning.

Under 300.000 kr.

Projektlederen

foretager 1-års gennemgang.

Byggelederen

foretager 1-års gennemgang.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 5, at projektlederen skal udarbejde indkøbsordren, mens bygge-

lederen er ansvarlig for at gennemføre projektet og for afleveringsforretningen, hvor

den samlede leverance skal kvalitetssikres og godkendes. Det fremgår ikke af forret-

ningsgangene, hvordan denne ansvarsfordeling er koblet til de økonomiske registre-

ringer i DeMars, som i sidste ende medfører, at en faktura bliver betalt, og som samti-

dig danner grundlag for en efterfølgende kontrol. Det er fx ikke beskrevet, om det er

byggelederen, der skal varemodtage i DeMars, når vedkommende har kontrolleret

leverancen i forbindelse med afleveringsforretningen. Det fremgår heller ikke af for-

retningsgangene, hvordan det sikres, at der er funktionsadskillelse i de tilfælde, hvor

en projektleder ifølge regnskabsinstruksen skal ophæve en spærret faktura.

FES har oplyst, at styrelsen har anvendt disse forretningsgange i 2018, men at beskri-

velsen har været under udarbejdelse siden 2017, og at den version, som Rigsrevisionen

har gennemgået, først er endeligt godkendt i august 2019.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Retningslinjer for indkøb

20. FES har ikke separate forretningsgange for projekter, der kommer til i løbet af året,

men har oplyst, at disse skal følge de samme forretningsgange som projekterne i pro-

duktionsplanen. De løbende tilgåede projekter udgør samlet set 57 % af forbruget i

2018, og de enkelte projekter kan have samme beløbsstørrelse som projekterne fra

produktionsplanen.

Kravene til, hvordan FES skal vurdere og prioritere de løbende tilgåede projekter, er

ikke beskrevet i forretningsgangene. FES har oplyst, at styrelsen prioriterer behov og

løbende igangsætter projekterne, når Forsvarets medarbejdere melder projekterne

ind i løbet af året. Denne prioritering foregår ud fra en faglig vurdering, og der er ikke

konkrete retningslinjer herfor.

Undersøgelsen viser, at FES har beskrevet en funktionsadskillelse mellem bestiller og

godkender i den praktiske gennemførelse af indkøb. Disse forretningsgange beskriver

dog ikke, hvordan ansvarsfordelingen er knyttet til rollerne i DeMars, eller hvordan

der sikres funktionsadskillelse, når en spærret faktura skal godkendes. Undersøgel-

sen viser som nævnt herudover, at FES ikke har retningslinjer for iværksættelse af

projekter, der kommer til i løbet af året. I kombination med, at forbruget på vedlige-

holdelsesprojekter er ujævnt fordelt hen over året – med ca. halvdelen af forbruget i

december, jf. figur 7 – giver det en øget risiko for manglende overblik og kontrol med,

hvordan disse midler anvendes.

21. Forsvarsministeriet har oplyst, at den samme medarbejder godt kan varetage fle-

re roller i indkøbsprocessen, men at forretningsgangene skal tilsikre, at der har været

2 medarbejdere involveret i indkøbet. Ministeriet bemærker herudover, at der skal

gennemføres kompenserende kontroller i de tilfælde, hvor styrelsens tilrettelæggelse

af forretningsprocesser ikke medfører en overholdelse af de 4 øjnes-princip. Ministe-

riet har oplyst, at det er FRS, som gennemfører disse kontroller og rapporterer resul-

tatet til FES samt anmoder FES om at håndtere eventuelt fundne problemstillinger.

Rigsrevisionen konstaterede i forbindelse med den finansielle revision af Forsvaret

for 2018, at FRS gentagne gange havde pointeret over for FES, at der manglede funk-

tionsadskillelse i FES’ indkøb, uden at der tilsyneladende blev foretaget yderligere

kontrol heraf i FES. Forsvarsministeriet oplyste i den forbindelse, at der var igangsat

et særligt arbejde med at se på mulige forbedringer i kontrolmiljøet. Dette arbejde er

endnu ikke afsluttet.

Som det vil fremgå af kapitel 3, kan Rigsrevisionen konstatere, at i 13 ud af de 64 ved-

ligeholdelsessager, vi har gennemgået, er indkøbsordrerne udarbejdet af samme med-

arbejder, som har varemodtaget. Dette svarer til 20 % af sagerne, hvor de 4 øjnes-

princip således ikke er efterlevet.

Resultater

Forsvarsministeriet har valgt, at regnskabsinstruksen, som ministeriet har udformet,

kun skal være en overordnet ramme, og at de konkrete forretningsgange skal fastlæg-

ges af styrelserne. Rigsrevisionen finder uanset denne tilgang, at regnskabsinstruk-

sen ikke på alle områder lever op til regnskabsbekendtgørelsens krav til kontrol og

funktionsadskillelse.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Retningslinjer for indkøb |

Regnskabsinstruksen beskriver fx en forretningsgang for frigivelse af spærrede faktu-

raer, som medfører, at én medarbejder i visse tilfælde skal varetage alle centrale rol-

ler i et indkøb, uden at en anden medarbejder kontrollerer dispositionen.

FES har beskrevet forretningsgangene for indkøb i interne procesbeskrivelser. Disse

beskriver en praktisk funktionsadskillelse mellem indkøber og varemodtager, men

beskriver ikke, hvordan denne ansvarsfordeling er koblet til de økonomiske registre-

ringer i DeMars, som i sidste ende medfører betalingen af en faktura og samtidig dan-

ner grundlag for en efterfølgende kontrol. Det fremgår heller ikke af forretningsgan-

gene, hvordan det sikres, at der er funktionsadskillelse i de tilfælde, hvor en projektle-

der ifølge regnskabsinstruksen skal ophæve en spærret faktura. Forretningsgangene

beskriver herudover ikke, hvordan projekter, der er kommet til i løbet af året, skal pri-

oriteres og igangsættes, selv om disse projekter udgør over halvdelen af det samlede

årsbudget og dermed beløbsmæssigt er en væsentlig post.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

3. Forvaltning af indkøb

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at FES’ indkøb på vedligeholdelsesområdet ikke overholder

regnskabsbekendtgørelsens krav til funktionsadskillelse, kontrol og dokumentation.

Rigsrevisionens gennemgang af 64 vedligeholdelsesprojekter viser, at der var fejl eller

mangler i 54 af projekterne, og at der er eksempler på manglende funktionsadskillelse,

idet samme person har varemodtaget egne indkøb, og eksempler på, at afleveringsfor-

retningen ikke er dokumenteret.

Undersøgelsen viser for det

første,

at FES i flere tilfælde har betalt for arbejde, der ik-

ke er udført, eller ikke har sikret, at leverancer, der er varemodtaget og betalt, faktisk

er leveret. Samtidig viser undersøgelsen, at dokumentationen for flere af projekterne

er mangelfuld, misvisende eller ikke eksisterende, hvilket gør, at disse projekter ikke

kan kontrolleres. Der kan derfor rejses alvorlig tvivl om, hvorvidt den dokumentation,

som styrelsen har leveret til Rigsrevisionen, er fyldestgørende og indeholder korrekte

oplysninger. Rigsrevisionen har desuden konstateret, at FES i flere tilfælde har givet

Rigsrevisionen urigtige oplysninger.

Undersøgelsen viser for det

andet,

at FES ikke har sikret funktionsadskillelse, idet der

ved flere indkøb ikke har været mindst 2 personer inde over indkøbet. Den manglen-

de funktionsadskillelse betyder, at indkøberen også står for afleveringsforretning og/

eller registrerer varemodtagelsen i FES’ økonomisystem DeMars.

For det

tredje

viser undersøgelsen, at der for flere indkøb ikke er sammenhæng mel-

lem det modtagne tilbud, den udarbejdede indkøbsordre og den afsluttende faktura.

Herudover er der også indkøb, hvor det ikke er muligt at gennemskue, hvad der reelt

er blevet leveret, og om pris, kvalitet og mængde svarer til det bestilte.

For det

fjerde

viser undersøgelsen omgåelse af regnskabsbekendtgørelsens krav til do-

kumentation i forbindelse med ændringer, idet medarbejdere hos FES løbende kan og

har ændret indkøbsordrer i økonomisystemet uden fx tilsvarende at ændre dokument-

nummer eller dato i de tilhørende fysiske bilag. Dette svækker muligheden for at kon-

trollere, at indkøbene er sket i overensstemmelse med de indgåede aftaler. FES har

samtidig ikke sikret, at leverancer modtages og dokumenteres korrekt, idet der i flere

tilfælde ikke er udarbejdet dokumentation for en afleveringsforretning.

For det

femte

viser undersøgelsen, at systemunderstøttelsen i DeMars ikke sikrer en

effektiv kontrol. Dette skyldes, dels at systemet ikke forhindrer, at samme person ud-

arbejder indkøbsordre og varemodtager, dels at systemmæssigt spærrede fakturaer

kan frigives til betaling af indkøber. Dette sker uden efterfølgende kontrol hos den

medarbejder, der faktisk har varemodtaget og kvalitetssikret leverancen.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

Endelig viser undersøgelsen, at Forsvarsministeriets værktøjer til styring af den sam-

lede projektportefølje ikke indeholder alle årets projekter, og at ledelsesinformatio-

nen og den månedlige økonomiopfølgning alene indeholder informationer på et over-

ordnet niveau, fx om forskellige puljer af projekter er over eller under budgettet. Hver-

ken ledelsesinformationen eller den øvrige opfølgning kan derfor anvendes til at finde

afvigelser i økonomi eller til at belyse, om der har været funktionsadskillelse på tværs

af projekterne.

22. Dette kapitel omhandler FES’ faktiske forretningsgange ved indkøb, og om disse

har fulgt kravene om funktionsadskillelse, dokumentation og kontrol.

3.1. Indledning

23. Da forretningsgangene for FES, jf. kapitel 2, ikke fuldt ud lever op til regnskabsbe-

kendtgørelsens krav, har Rigsrevisionen gennemgået en stikprøve af indkøb for at

vurdere, hvordan FES konkret foretager og dokumenterer indkøb. Vi har gennemgået

en stikprøve på 64 vedligeholdelsesprojekter, som hver kan bestå af flere indkøb. I

gennemgangen har vi for hvert indkøb vurderet, om det overholder kravene i regn-

skabsbekendtgørelsen ved at have funktionsadskillelse mellem bestiller og godken-

der, og om projektet er dokumenteret, så Forsvarsministeriet altid kan kontrollere, at

det leverede svarer til det bestilte for så vidt angår pris, kvalitet og mængde, herun-

der at transaktionssporet findes.

Vi har endvidere vurderet, om FES har foretaget en tværgående opfølgning på vedli-

geholdelsesprojekterne, som giver et samlet økonomisk og fagligt overblik over pro-

jektmassen, og om denne opfølgning kan anvendes til at finde uregelmæssigheder og

kontrollere funktionsadskillelsen på tværs af projekterne.

24. Det gælder for hele stikprøven på 64 vedligeholdelsesprojekter, at FES har haft

svært ved at levere den efterspurgte og nødvendige dokumentation inden for en ri-

melig tidsramme. Dette skyldes, at FES ikke konsekvent journaliserer dokumenterne,

og at de fysiske bilag er opbevaret hos de enkelte medarbejdere. Udleveringen af do-

kumenterne har derfor været afhængig af, at de relevante medarbejdere har været til

stede, har gemt dokumenterne og har kunnet finde dem. Gennemgangen har bl.a. og-

så vist, at journalsagerne på op til flere af vedligeholdelsesprojekterne var tomme.

FES har i tilknytning til Rigsrevisionens undersøgelse selv gennemgået et antal af de

udleverede projekter fra 2018. Gennemgangen viste, at dokumentationen i FES’ jour-

naliseringssystem var mangelfuld eller ikke eksisterende, og at sagsdokumenter så-

ledes var opbevaret hos projektlederen. FES har oplyst, at der på flere projekter ikke

var arkiveret nogen dokumentation på sagen, men at den tilsendte dokumentation til

Rigsrevisionen udelukkende stammede fra e-mails hos projektlederen. Regnskabs-

bekendtgørelsens krav til dokumentation er dermed ikke overholdt.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

3.2. Forvaltning af indkøb

25. Vi har som nævnt gennemgået en stikprøve på 64 vedligeholdelsesprojekter fra

2018, hvor der er indkøbt varer og vedligeholdelsesydelser. Projekterne har i de fleste

tilfælde været delt op i flere delindkøb. Hvert af disse indkøb er gennemgået med fokus

på, om det accepterede tilbud, indkøbsordre, varemodtagelse og faktura er dokumen-

teret og stemmer overens for så vidt angår beskrivelsen af varer og ydelser samt pris,

og om der har været den nødvendige funktionsadskillelse i forbindelse med indkøbet,

dvs. om de 4 øjnes-princip er efterlevet.

I gennemgangen af de 64 projekter har vi fundet flere typer fejl og mangler i dokumen-

tationen og i kontrollen. 5 typer mangler er dog gennemgående i flere af projekterne,

hvorfor de bliver gennemgået nærmere i dette kapitel under følgende overskrifter:

•

manglende funktionsadskillelse

ændringer i projektets indhold efter godkendelse af indkøb

afvigelser på indkøbsordrer

forskel på varemodtagelse og faktura

ingen afleveringsforretning.

Selv om manglerne fra gennemgangen er delt op på 5 overskrifter, gælder det for 46

af de 64 projekter i stikprøven, at de har mere end én af ovenstående mangler. Over-

ordnet set er der mangler i 54 af de 64 gennemgåede projekter.

Alle beløbsangivelser i det følgende er ekskl. moms. Afsnittet afsluttes med et eksem-

pel om forkert renteberegning, som ikke falder ind under de ovennævnte 5 overskrif-

ter, men illustrerer en praksis med manglende sparsommelighed hos FES.

Manglende funktionsadskillelse

26. Kravene til funktionsadskillelse er som nævnt delvist beskrevet i de interne pro-

cesbeskrivelser hos FES. FES har dog ikke beskrevet, hvordan der sikres funktions-

adskillelse i de økonomiske registreringer i DeMars, som danner grundlag for kontrol-

len. Vi har gennemgået dokumentationen og registreringerne for de 64 projekter for

at vurdere, om projekterne lever op til regnskabsbekendtgørelsens krav til funktions-

adskillelse, dokumentation og kontrol.

Figur 2 viser, at der, jf. regnskabsbekendtgørelsen, skal være funktionsadskillelse mel-

lem bestilleren (i FES kaldet projektlederen), som aftaler indkøbets indhold og pris

med leverandøren, og godkenderen (i FES kaldet byggelederen), som godkender, at

leverancen/ydelsen lever op til den indgåede aftale. Således skal alle indkøb i FES

som udgangspunkt involvere mindst 2 personer.

13 af de 64 gennemgåede vedligeholdelsesprojekter levede ikke op til dette krav. Det-

te skyldes, at samme projektleder både havde udarbejdet indkøbsordren og efterføl-

gende stået for varemodtagelsen af sit eget indkøb. Et eksempel fra vores stikprøve

fremgår af boks 1.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

Boks 1

Manglende funktionsadskillelse i forbindelse med et projekt om renovering af et gulv

kr.

INDKØBSORDRE

VAREMODTAGELSE

FAKTURA

kr.

BETALING

Projektleder

opretter

indkøbsordre på

303.469 kr.

Projektleder

varemodtager for

303.469 kr.

i DeMars

Leverandør

sender faktura på

303.469 kr.

Faktura på

303.469 kr.

registreres i

DeMars og går til

automatisk betaling

uden kontrol

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Boks 1 viser forløbet for et projekt, hvor FES bestilte renovering af et gulv. Projektle-

deren bestilte ydelsen ved at udarbejde en indkøbsordre på 303.469 kr. Efter arbej-

det var udført, varemodtog den samme projektleder leverancen i DeMars med det

samme beløb som på indkøbsordren. Herefter sendte leverandøren en faktura på

beløbet, hvorefter fakturaen blev registreret i DeMars og gik til automatisk betaling. I

denne sag har der således ikke været funktionsadskillelse, da projektlederen har væ-

ret både bestiller og godkender på sit eget indkøb, og de 4 øjnes-princip er ikke over-

holdt.

27. Vores gennemgang af stikprøven viste, at processen for udarbejdelse af afleve-

ringsforretning i flere tilfælde ikke har overholdt kravet om funktionsadskillelse. Ifølge

FES’ egne forretningsgange må projektlederen ikke lave afleveringsforretninger på

sine egne indkøb, da indkøbene skal kontrolleres af en byggeleder. Vi fandt i vores

sagsgennemgang 14 tilfælde, hvor projektlederen havde gennemført afleveringsfor-

retninger på sit eget indkøb og dermed har været både bestiller og godkender på eget

indkøb.

Ændringer i projektets indhold efter godkendelse af indkøb

28. FES igangsætter et vedligeholdelsesprojekt ved at udarbejde og godkende en ind-

købsrekvisition, som består af en kort projektbeskrivelse og et budgetoverslag. Med

udgangspunkt i denne indhenter projektlederen eller byggelederen tilbud fra leveran-

dører og udarbejder en indkøbsordre.

Vi har i stikprøven set 3 eksempler på vedligeholdelsesprojekter, som er grundlæg-

gende ændret, efter at de er godkendt. I eksemplerne er det ikke umiddelbart muligt

at gennemskue, hvorfor projekterne er ændret, hvad der reelt er blevet leveret, og

om pris, kvalitet og mængde svarer til det bestilte. Boks 2 viser et eksempel herpå.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

Boks 2

Modstridende dokumentation: 2 forskellige bilag for, hvad der er indkøbt i forbindelse

med et projekt om renovering af cykelskure

Eksemplet viser et projekt, hvor der blev oprettet indkøbsordre og varemodtaget på et projekt omhandlende renovering af

cykelskure, men hvor tilbud og faktura vedrørte arbejde på tekøkkener.

kr.

BEHOV

INDKØBSORDRE

TILBUD

VAREMODTAGELSE

FAKTURA

24. oktober 2018

Renovering af

cykelskure

5. december 2018

Renovering af

cykelskure

110.800 kr.

18. december 2018

Tilbud på

tekøkkener

188.650 kr.

31. december 2018

Betaling for

tekøkkener

188.650 kr.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af boks 2, at FES godkendte et projekt, hvor styrelsen skulle have reno-

veret nogle cykelskure på en kaserne. Projektlederen oprettede derfor en indkøbsor-

dre til dette formål på 110.800 kr. Herefter modtog FES et tilbud fra samme leveran-

dør på at lave tekøkkener til 188.650 kr., som FES registrerede på samme indkøbsor-

dre som renoveringen af cykelskurene. En byggeleder fra FES varemodtog efterføl-

gende arbejdet på cykelskurene til 110.800 kr. i DeMars, dog uden at lave afleverings-

forretning. Herefter sender leverandøren en faktura på 188.650 kr. for arbejdet på te-

køkkenerne, men da den overstiger beløbet på indkøbsordren, bliver fakturaen spær-

ret, men efterfølgende frigivet til betaling af projektlederen. Dette til trods for at der

umiddelbart blev faktureret for noget helt andet end det, der stod på indkøbsordren,

og selv om fakturaen var på et højere beløb end det oprindeligt bestilte. Rigsrevisio-

nen kan samtidig konstatere, at der ikke blev gennemført afleveringsforretning eller

vedlagt dokumentation for leverancen.

FES har i ovenstående eksempel betalt en faktura for tekøkkener til 188.650 kr., selv

om indkøbsordren og varemodtagelsen i DeMars henviser til renovering af cykelsku-

re til 110.800 kr. Da indkøbsordren og varemodtagelsen henviser til renovering af cy-

kelskure, men fakturaen og tilbuddet henviser til tekøkkener, er det uklart, hvad FES

har bestilt, fået leveret og betalt for. På grund af de misvisende registreringer og en

mangelfuld dokumentationen kan købet ikke kontrolleres.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

Afvigelser på indkøbsordrer

29. Vi har i stikprøven fundet flere eksempler på indkøbsordrer, som har et beløb el-

ler en beskrivelse, der ikke kan genfindes i tilbuddene og/eller på de efterfølgende

fakturaer. Der er 21 ud af de 64 projekter i vores stikprøve, hvor indkøbsordren lyder

på et højere beløb end det fremsendte tilbud, eller hvor der ikke er noget tilbud at sam-

menholde ordren med, fordi dokumentationen mangler. Ændringer i tilbud og ind-

købsordrer bør altid være dokumenteret af hensyn til transaktionssporet, jf. regn-

skabsbekendtgørelsen.

30. Eksemplet i boks 3 omhandler udskiftning af en port på en kaserne.

Boks 3

Indkøbsordre på et højere beløb, end tilbuddet angiver

FES accepterede et tilbud fra leverandøren på 127.600 kr. På baggrund af tilbuddet sendte projektlederen en bestilling til

leverandøren på 185.000 kr. med henvisning til tilbuddet, men uden dokumentation for, hvorfor beløbet var 57.400 kr. høje-

re. FES varemodtog herefter for 185.000 kr. i DeMars. Leverandøren sendte efterfølgende 2 fakturaer, én vedrørende por-

ten fra tilbuddet på 127.600 kr. og en anden på 28.000 kr. vedrørende opsætning af en anden port et andet sted i landet.

kr.

TILBUD

INDKØBSORDRE

VAREMODTAGELSE

FAKTURA

EKSTRA FAKTURA

30. august 2018

Udskiftning af

port, sted 1

127.600 kr.

31. august 2018

Udskiftning af port i

henhold til aftale af

30. august 2018

185.000 kr.

21. december 2018

Udskiftning af

port

185.000 kr.

Udskiftning af

port, sted 1

31. december 2018

Udskiftning af

port, sted 2

28.000 kr.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af boks 3, at FES oprettede en indkøbsordre, som ikke stemte overens

med det tilsendte tilbud. Der foreligger ikke dokumentation for, hvorfor indkøbsor-

dren blev forhøjet i forhold til tilbuddet. Herefter varemodtog FES et beløb i DeMars,

der svarede til den beløbsmæssigt højere indkøbsordre, men ikke til tilbuddet eller til

leverancens pris. Herefter betalte FES både for den aftalte leverance og for en yderli-

gere leverance, der ikke indgik i tilbuddet. Der er ikke dokumentation for aftalen bag

den ekstra faktura. I dette tilfælde kan godkenderen ikke kontrollere hverken det ma-

terielle eller det økonomiske indhold af leverancen, da det er uklart, hvad der blev af-

talt.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

31. Vi er i stikprøven stødt på flere tilfælde, hvor en indkøbsordre findes i flere eksem-

plarer under samme projektnummer. Dette gør, at det ikke er muligt se, hvornår der

er aftalt hvad i forhold til pris og leverance, og dermed kontrollere indkøbet.

FES har oplyst, at det er muligt for projektlederen både helt og delvist at ændre i bl.a.

indkøbsordrens beløb og beskrivelse, uden at der skal laves en ny indkøbsordre. Det

er dermed muligt for en projektleder fx at ændre beløb på en indkøbsordre, uden at

dato, indkøbsordrenummer eller beskrivelse af opgaven ændres. I praksis betyder

dette, at indkøbsordren ikke kan anvendes som dokumentation i kontrollen af indkø-

bet.

32. Boks 4 viser et eksempel på et projekt fra vores stikprøve, hvor en indkøbsordre

er ændret uden en tilsvarende ændring af dato, henvisning til tilbud eller nummer på

bilaget.

Boks 4

Misvisende indkøbsordrer på et projekt om asfaltarbejde på et beredskabscenter

På projektet foreligger 2 indkøbsordrebilag med samme indkøbsordrenummer, men med forskellig pris. Begge ordrer er

adresseret til samme leverandør og har samme ordrenummer, samme dato for forsendelse, samme opgavebeskrivelse og

helt samme henvisning til tilbud. Det er derfor ikke muligt at se årsagen til ændringen i beløbet. Den ene indkøbsordre er på

98.500 kr., mens den anden er på 419.367 kr. Begge indkøbsordrer henviser til et tilbud på 98.500 kr., mens fakturaen knyt-

tet til samme ordrenummer lyder på 419.367 kr.

kr.

TILBUD

INDKØBSORDRE

EKSTRA TILBUD

OVERSLAG

FAKTURA

9. maj 2018

Tilbud med

teksten

“Asfaltarbejde”

98.500 kr.

24. maj 2018

Henvisning til tilbud

af 9. maj 2018

98.500 kr.

24. maj 2018

Henvisning til tilbud

af 9. maj 2018

419.367 kr.

Diverse

ekstraarbejder

15. juni 2019

Ny udkørsel

Ca. 150.000-

200.000 kr.

16. november 2019

Henvisning til tilbud

af 9. maj 2018 og

15. juni 2018 samt

“løbende aftaler”

419.367 kr.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af boks 4, at der er 2 indkøbsordrer med samme dato og henvisning til

samme tilbud, men med forskellige beløb. De 2 indkøbsordrer har ligeledes samme

indkøbsordrenummer. FES modtog efter oprettelsen af indkøbsordren et ekstra til-

bud på sagen og et overslag på yderligere arbejde. Fakturaen og afleveringsprotokol-

len henviser til de 2 tilbud på samlet 168.700 kr. samt løbende aftaler, som ikke er do-

kumenteret. Det er i dette tilfælde ikke muligt at kontrollere, om leverancen svarer til

det bestilte, da en godkender ikke kan se, hvad der var aftalt. Det er samtidig ikke mu-

ligt at kontrollere dette indkøb efterfølgende, da dokumentationen er mangelfuld.

Regnskabsbekendtgørelsens krav til dokumentation er derfor ikke overholdt.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

33. Forsvarsministeriet har oplyst, at alle ændringer til indkøbsordren fremgår af log-

gen i DeMars. Rigsrevisionen skal dog bemærke, at dette ikke ændrer ved, at der lig-

ger ukorrekte bilag på flere sager, og at den endelige indkøbsordre i dette tilfælde hen-

viser til ukorrekt baggrundsinformation, herunder forkerte tilbud.

Forskel på varemodtagelse og faktura

34. Vores gennemgang viser, at der på 12 ud af de 64 projekter er blevet varemodtaget

for et mindre beløb end det, som indkøbsordren – og det efterfølgende betalte beløb

– lyder på. Der kan være forskellige årsager til dette, men den primære årsag er, at

der er mangler ved det leverede, og at byggelederen derfor har foretaget en faglig vur-

dering af, hvad der mangler at blive leveret. Et eksempel på dette fremgår af boks 5.

Boks 5

Leverance med mangler, men fuld betaling, i forbindelse med

et projekt om udskiftning af døre og vinduer på en kaserne

kr.

INDKØBSORDRE

VAREMODTAGELSE

FAKTURA

17. juli 2018

Udskiftning af

døre og vinduer

95.638 kr.

21. december 2018

Delvis vare-

modtagelse på

grund af mangler

85.000 kr.

31. december 2018

Betaling af faktura

95.638 kr.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af boks 5, at der i dette eksempel fra stikprøven ikke blev varemodtaget

på hele beløbet, da byggelederen, som skulle godkende købet, fandt mangler ved det

leverede. Han varemodtog på et mindre beløb end indkøbsordren, da leverandøren

ikke have skiftet 2 vinduer som aftalt. Leverandøren sendte dog en faktura på det ful-

de beløb. Da fakturaen var på et højere beløb end varemodtagelsen, blev den spær-

ret, men projektlederen godkendte alligevel fakturaen ved at ophæve spærringen, på

trods af manglerne. Da projektlederen dermed både bestilte leverancen og godkend-

te fakturaen, havde indkøbet ikke den krævede funktionsadskillelse, og byggelede-

rens kontrol af indkøbet blev sat ud af kraft.

Ingen afleveringsforretning

35. Det fremgår af FES’ forretningsgange, at byggelederen ved afslutningen af hvert

projekt skal lave afleveringsforretning, hvor han gennemgår kvaliteten af det levere-

de og sammen med leverandøren underskriver en afleveringsprotokol.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

36. Vores gennemgang viser, at der mangler afleveringsforretning i 31 ud af de 64 ved-

ligeholdelsesprojekter. 26 af disse projekter er på over 100.000 kr. FES har oplyst, at

styrelsen for flere projekter ikke foretager en afleveringsforretning, men at der i ste-

det kan laves gennemsyn på stedet eller løbende godkendelse inden varemodtagel-

se. Der er dog ikke dokumentation for, at dette er sket i sagerne i vores stikprøve. Det

er dermed ikke muligt ved sagsgennemgang at kontrollere, om varemodtagelsen i De-

Mars faktisk er udtryk for en gennemført kontrol og godkendelse af et indkøb. Det

fremgår heller ikke af retningslinjerne, at afleveringsforretning kan erstattes af gen-

nemsyn på stedet, og således heller ikke, hvordan dette i givet fald skal dokumente-

res.

Herudover er der i stikprøven 13 afleveringsforretninger, hvor der mangler underskrif-

ter fra medarbejderen hos FES. At afleveringsforretningen ikke er blevet underskre-

vet, svækker gyldigheden af dokumentationen for, at afleveringsforretningen faktisk

er gennemført. 12 af de 13 ikke-underskrevne afleveringsforretninger vedrørte pro-

jekter, hvor der skulle udføres elarbejde på redningsstationer forskellige steder i Dan-

mark. Vi bad derfor FES om yderligere dokumentation for indkøbet forbundet med

redningsstationerne. Vi beskriver vores gennemgang af dokumentationen nedenfor.

Gennemgang af vedligeholdelsesprojekter på 14 redningsstationer

37. For at sikre, at belysningen på 14 redningsstationer forskellige steder i landet lever

op til arbejdsmiljøloven, bestilte FES nye elinstallationer til disse stationer søndag den

23. december 2018. Arbejdet blev ifølge sagens dokumenter udført den 27. decem-

ber, og afleveringsforretning blev udført den 28. december 2018 ifølge afleveringspro-

tokollerne, der er underskrevet af leverandøren. Tabel 1 viser sagsgangen.

Tabel 1

Indkøbsproces vedrørende elarbejde på redningsstationer i december

2018

Igangsat og oprettet via indkøbsrekvisition i DeMars

Tilbud indsendt fra leverandør

Indkøbsordre oprettet i DeMars

Fri- og helligdage

Arbejde udført på 13 ud af 14 stationer rundt i Danmark

Afleveringsforretning på 13 leverancer af samme FES-medarbejder

Varemodtagelse i DeMars

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

19. december

20. og 21. december

23. december

24.-26. december

27. december

28. december

30. december

Det fremgår af tabel 1, at arbejdet på redningsstationerne og afleveringsforretning

blev udført på 2 dage, nemlig den 27. og 28. december 2018. FES indhentede tilbud

på arbejdet fra den samme leverandør. Hvert tilbud lød på 100.000 kr. pr. rednings-

station til trods for forskelligt indhold, hvilket figur 6 viser.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

Figur 6

Indhold af tilbud på 100.000 kr. for hver redningsstation

Hirtshals

40 lamper

Nexø

18 lamper

Sæby

32 lamper

Hanstholm

40 lamper

Thorup Strand

33 lamper

Nørre Vorupør

22 lamper

Thyborøn

38 lamper

Thorsminde

36 lamper

Anholt

17 lamper, 1 vaskemaskine

1 vindmåler, 2 ventilatorer,

1 smart-tv samt

overnatning og transport

i 8 timer pr. person for 2

Hvide Sande

27 lamper

Fanø

19 lamper

Rømø

Aflyst

Klintholm

29 lamper

Gedser

31 lamper

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

38. I alt beløb lovliggørelsen af elinstallationer på redningsstationerne sig til 1,4 mio.

kr. ekskl. moms. Vores sagsgennemgang viser, at 12 af afleveringsprotokollerne ikke

er underskrevet af den medarbejder fra FES, som har gennemført afleveringsforret-

ningen den 28. december 2018. Afleveringsprotokollerne er dog alle – med en enkelt

undtagelse – underskrevet af leverandøren. Herudover fremgår det af afleverings-

protokollerne, at billeder blev brugt som dokumentation for arbejdet på 3 rednings-

stationer (Anholt, Gedser og Nexø).

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

På Rigsrevisionens foranledning har FES fremsendt billeddokumentation for arbejdet

på disse 3 redningsstationer. Af billeddokumentationen fremgår det, at billederne er

taget i august 2019 og ikke i forbindelse med afleveringsforretningen i december 2018.

FES har efterfølgende oplyst, at de billeder, der oprindeligt lå til grund for afleverings-

forretningen, ikke blev gemt, og at styrelsen derfor tog nye billeder, som blev sendt til

Rigsrevisionen. Rigsrevisionen har efterfølgende modtaget oplysninger, som skaber

tvivl om, hvorvidt billederne for arbejdet på Anholt, faktisk viser de leverede varer. Det-

te gennemgår vi yderligere nedenfor.

Afleveringsforretning og afleveringsprotokoller for 13 af de 14 redningsstationer blev

lavet af den samme projektleder fra FES, mens det var byggelederen, som varemod-

tog i DeMars. Processen med afleveringsforretningen lever dermed ikke op til kravet

om funktionsadskillelse og til styrelsens egne forretningsgange, jf. figur 5. Disse tilsi-

ger, at det er byggelederen, som skal besigtige og godkende udført arbejde for at sik-

re funktionsadskillelse i processen.

FES har oplyst, at projektet på redningsstationen på Rømø blev aflyst, og at der var

modtaget en kreditnota fra leverandøren på beløbet (FES havde betalt for arbejdet,

uden det var udført). FES var dog ikke i stand til at fremsende kreditnotaen og opda-

gede i den forbindelse, at kreditnotaen aldrig var blevet afsendt fra leverandøren el-

ler bogført hos FES. Projektet på Rømø var dermed både varemodtaget, faktureret

og betalt, selv om projektet aldrig var blevet gennemført. Leverandøren har hermed

uberettiget modtaget 100.000 kr. for ikke-udført arbejde, hvilket FES først opdagede

9 måneder senere, da Rigsrevisionen anmodede om dokumentation for kreditnotaen.

FES har efterfølgende indhentet en kreditnota på beløbet fra leverandøren.

39. Vores gennemgang af dokumentationen for redningsstationerne viste også, at der

var oprettet 2 indkøbsordrer på hver 100.000 kr. og varemodtaget for 200.000 kr.

på redningsstationen i Thyborøn. FES havde dog kun lavet afleveringsforretning for i

alt 100.000 kr. FES oplyste på vores forespørgsel hertil, at der på projektet var udført

tillægsarbejde for 100.000 kr. Da vi anmodede om dokumentation for tilbud og afle-

veringsforretning på tillægsarbejdet i Thyborøn, oplyste FES, at der alligevel ikke var

udført tillægsarbejde i Thyborøn, men at der var tale om et separat vedligeholdelses-

projekt på redningsstationen i Sæby, som var registreret forkert.

Oplysningerne fra FES var i dette tilfælde hverken kontrollerede eller korrekte, og fej-

len blev først opdaget, efter vi bad om dokumentation. I dette eksempel var der lige-

ledes varemodtaget for noget arbejde, der ikke er udført, nemlig tillægsarbejde på

redningsstationen i Thyborøn.

En sådan praksis strider både mod regnskabsbekendtgørelsens krav til dokumenta-

tion, betaling, funktionsadskillelse og kontrol med grundlaget for udgiften – og mod

styrelsens egen forretningsgang for projekter under 300.000 kr.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

Rigsrevisionen har i forlængelse af denne undersøgelse indhentet yderligere oplys-

ninger fra leverandøren for at få sagen om elarbejdet på de 13 redningsstationer be-

lyst nærmere. Leverandøren oplyste, at arbejdet på redningsstationerne ikke blev

udført i december 2018, men i perioden fra april til september 2019. Rigsrevisionen

kan konstatere, at afleveringsprotokollerne var dateret 28. december 2018 og der-

med er dateret op til 8 måneder før, arbejdet ifølge leverandøren er udført. Forsvars-

ministeriet har efterfølgende bekræftet, at arbejdet blev udført i 2019, og at Rigsrevi-

sionen havde fået urigtige oplysninger.

Rigsrevisionen kan konstatere, at de afleveringsprotokoller, som FES har leveret til

vores undersøgelse, er underskrevet med leverandørens navn og med datoen den

28. december 2018. Imidlertid oplyste leverandøren til Rigsrevisionen, at han ikke

havde været til stede og underskrevet nogen afleveringsprotokoller vedrørende ar-

bejdet på redningsstationerne, som ifølge leverandøren blev afleveret mundligt.

Forløbet viser, at FES både har varemodtaget og betalt ydelser for 1,4 mio. kr. i 2018,

selv om ydelserne ikke blev leveret før foråret/sommeren 2019. FES har også givet

Rigsrevisionen ukorrekte oplysninger om, hvornår projekterne blev gennemført, og

har udleveret falsk dokumentation, herunder afleveringsprotokoller med potentielt

forfalskede underskrifter. Rigsrevisionen har gjort Forsvarsministeriet bekendt med

disse aspekter og bedt ministeriet om at reagere.

40. Forsvarsministeriet har i november 2019 oplyst, at ministeriets interne revision

har iværksat en undersøgelse af sagen.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

FES betaler strafrenter uden at kontrollere beløbet

41. Vi har i stikprøven set et eksempel på et projekt fra 2018, hvor FES ved en fejl be-

talte for meget i strafrenter. Projektet vedrørte diverse renoverings- og asfaltarbej-

der, jf. boks 6.

Boks 6

Strafrenter for ikke-betalt faktura

Leverandøren sendte fakturaen i slutningen af januar 2019, men FES kunne ikke betale fakturaen, da regnskabsåret for 2018

på det tidspunkt var afsluttet. FES måtte derfor oprette nye positioner på indkøbsordren, der refererede til regnskabsåret

2019. Der påløb derfor strafrenter, som FES betalte. Styrelsen kontrollerede dog ikke, om det var det korrekte beløb, der

blev opkrævet, inden fakturaen med renterne blev betalt.

kr.

FAKTURA

MIDLER MANGLER

STRAFRENTER

FAKTURA

23. januar 2019

Faktura fra

entreprenøren på

diverse arbejder

206.110 kr.

23. januar 2019

FES kan ikke betale

fakturaen på grund

af regnskabsårets

afslutning

Der påløber

2 % i strafrenter

pr. påbegyndt

måned ved

manglende betaling

FES betaler

oprindelig faktura

5. april 2019

FES betaler

strafrenter

28.509,54 kr.

Kilde:

Rigsrevisionens stikprøve.

Det fremgår af boks 6, at FES ikke kunne betale fakturaen på grund af regnskabs-

årets afslutning. Der påløb derfor 2 % i strafrenter pr. påbegyndt måned. FES oplyste

leverandøren om, at regningen først ville blive betalt i slutningen af marts. Leverandø-

ren sendte en faktura for strafrenterne på 28.509,54 kr., som FES betalte ud over den

oprindelige faktura. Dette beløb overstiger dog 2 % i renter pr. påbegyndt måned,

som svarer til 8.244 kr. Renterne, som FES betalte, svarer til ca. 14 % af den ubetalte

faktura, selv om fakturaen blev betalt 1�½ måned efter fakturaens sidste betalingsda-

to, som var 21. februar (1 måned, efter fakturaen blev fremsendt). FES har oplyst, at

styrelsen ikke kontrollerede, om strafrenternes størrelse passede med den indgåede

aftale, inden fakturaen blev betalt.

3.3. Samlet opfølgning på projekterne

42. Vi har undersøgt, om FES har foretaget en opfølgning på vedligeholdelsesprojek-

terne, som giver ledelsen et samlet økonomisk og fagligt overblik over projektmas-

sen, og om opfølgningen kan anvendes til at finde uregelmæssigheder og kontrollere

funktionsadskillelse på tværs af projekterne.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

43. FES foretager en økonomisk opfølgning på den samlede projektmasse i måned-

lige økonomioversigter og i Forsvarsministeriets ledelsesinformation. Styrelsen grup-

perer forbrug og budget i en række puljer, og af rapporteringen fremgår det, om den

samlede pulje har et over- eller underforbrug i forhold til den afsatte ramme. FES kan

dermed følge med i forbruget i forhold til denne ramme, men det er ikke muligt at se,

hvordan et eventuelt over- eller merforbrug fordeler sig på de enkelte projekter. Hvis

et projekt i en bestemt pulje har et overforbrug på 100.000 kr., og et andet projekt i

samme pulje har et underforbrug på 100.000 kr., vil beløbene gå i nul, og informatio-

nen vil derfor ikke fremgå af opfølgningen.

Herudover udarbejder og opdaterer FES løbende en oversigt, der ifølge styrelsen in-

deholder alle vedligeholdelsesprojekter for året. FES anvender denne oversigt til at

fordele projekterne på projekt- og byggeledere og til at skabe et overblik over, hvor

mange projekter der er afsluttet, hvornår kommende projekter skal gennemføres, og

hvordan økonomien oprindeligt er estimeret. Vores gennemgang viser, at oversigten

ikke indeholder alle projekter, og at FES ikke opdaterer den løbende med ændringer i

forhold til hvert projekts økonomi. Oversigten indeholder heller ikke faglige vurderin-

ger af det enkelte projekt. Ledelsen i FES kan derfor ikke på baggrund af denne over-

sigt alene udarbejde hverken en samlet økonomisk eller faglig opfølgning på projek-

terne.

FES har oplyst, at hvis et projekt ender med et underforbrug i forhold til det afsatte

budget, så flyttes det overskydende beløb tilbage til rammen for at blive genanvendt i

nye projekter for året. Der er dog en række aspekter af FES’ projektstyring, som gør

denne mulighed vanskelig at anvende i praksis. Det skyldes især den store mængde

projekter, som først afsluttes i december. Styrelsen havde i 2018 et forbrug i årets

første 10 måneder på mellem ca. 6 og 38 mio. kr. pr. måned. I november udgjorde det

60 mio. kr., hvorefter forbruget steg betragteligt i december til 291 mio. kr. Figur 7 vi-

ser forbruget på vedligeholdelsesprojekter i 2018 fordelt på måneder.

Figur 7

Forbrug på vedligeholdelsesprojekter fordelt på måneder i 2018

(Mio. kr.)

300

250

200

150

100

291

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Forvaltning af indkøb

Det fremgår af figur 7, at forbruget var markant større i december 2018 end i årets

forudgående måneder. Forbruget i december svarer til ca. 50 % af den samlede ram-

me for 2018.

44. Vi har undersøgt, om FES systemmæssigt kan foretage en tværgående kontrol af

funktionsadskillelsen i de enkelte indkøb, da en sådan kontrol vil kunne afdække, i hvil-

ket omfang de 4 øjnes-princip efterleves.

Som beskrevet i kapitel 2 er det indkøberen, der skal ophæve en automatisk spærring

af fakturaer, hvor beløbet overstiger beløbet på den indkøbsordre, som ligger til grund

for indkøbet, eller der mangler varemodtagelse. I disse tilfælde omgås den kontrol af

indkøbene, som burde ligge hos varemodtageren. For at få et overblik over, hvor ofte

dette er sket i 2018, har vi bedt FES levere en oversigt over de tilfælde, hvor en faktu-

ra på vedligeholdelsesområdet udstedt til FES er blevet spærret. FES har oplyst, at

det alene er muligt at udarbejde sådan en liste for hele Forsvarsministeriet samlet, og

at det på denne liste ikke vil fremgå, hvilken styrelse en fakturaspærring vedrører. Det

er dermed ikke umiddelbart muligt at skabe et samlet overblik over alle indkøb på

vedligeholdelsesområdet, hvor en projektleder hos FES har ophævet spærringen, og

funktionsadskillelsen ved varemodtagelsen er omgået.

Vi har herudover undersøgt, om det er muligt at kontrollere funktionsadskillelsen ved

at danne en liste over de indkøb, som er blevet varemodtaget i DeMars på vedligehol-

delsesområdet. For at kontrollere, om indkøbene har haft en tilfredsstillende funktions-

adskillelse, skulle listen vise, om samme person havde oprettet indkøbsordren og va-

remodtaget den. Det var ikke muligt for FES at udarbejde en sådan liste, og hverken

FES eller Rigsrevisionen kunne dermed foretage en tværgående kontrol af funktions-

adskillelsen i vedligeholdelsesprojekterne.

45. Undersøgelsen viser, at ledelsesinformationen og den månedlige økonomiopfølg-

ning ikke indeholder tilstrækkelig information til at skabe et overblik over afvigelser

på tværs af projekter. Undersøgelsen viser også, at de månedlige økonomiopfølgnin-

ger efter Rigsrevisionens vurdering har begrænset anvendelse, idet halvdelen af ram-

men forbruges i årets sidste måned. Manglerne i projektoversigterne gør det umuligt

at skabe et samlet overblik over projektmassen, herunder hvor stort et underforbrug

der potentielt vil kunne anvendes på nye projekter resten af året. Endelig er det ikke

muligt at udarbejde en tværgående kontrol af funktionsadskillelse på den samlede

projektmasse hos FES for en given periode.

Resultater

Undersøgelsen viser, at flertallet af indkøbene i Rigsrevisionens stikprøve ikke har fulgt

regnskabsbekendtgørelsens krav til funktionsadskillelse, dokumentation og kontrol.

Stikprøven har vist eksempler på, at samme person har indkøbt og varemodtaget, og

at afleveringsforretningen ikke er dokumenteret. Stikprøven har herudover vist ek-

sempler på, at beløb på fakturaen ikke kan kobles til et tilbud. Der er samtidig flere

tilfælde, hvor FES har varemodtaget (og betalt for) arbejde, der ikke er udført. Der

kan herudover rejses alvorlig tvivl om, hvorvidt den dokumentation, som styrelsen

har leveret til Rigsrevisionen, er fyldestgørende og indeholder korrekte oplysninger.

Rigsrevisionen kan desuden konstatere, at FES i flere tilfælde har givet Rigsrevisio-

nen urigtige oplysninger.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Forvaltning af indkøb |

Hertil kommer, at FES ikke har en konsekvent journaliseringspraksis, og at de fysiske

bilag opbevares hos den enkelte medarbejder. I en del tilfælde er dokumentationen

for vedligeholdelsesprojekterne enten mangelfuld eller ikke eksisterende i journalise-

ringssystemet. Undersøgelsen viser også, at en medarbejder godkender egne faktu-

raer, hvis disse er spærret. I disse tilfælde omgås de 4 øjnes-princip konsekvent.

Endelig viser undersøgelsen, at FES udarbejder en samlet økonomisk opfølgning til

ledelsesinformation, men ikke en samlet faglig opfølgning. Den økonomiske opfølg-

ning kan dog ikke anvendes af ledelsen til at finde afvigelser på tværs af projekterne,

da den kun indeholder informationer på et overordnet niveau. FES har ligeledes ikke

mulighed for at kontrollere funktionsadskillelsen tværgående på projektmassen.

Rigsrevisionen kan konstatere, at FES bruger halvdelen af rammen i december, hvil-

ket samler meget aktivitet i et kort tidsrum. Dette besværliggør styringen af den sam-

lede projektmasse.

Rigsrevisionen, den 28. november 2019

Lone Strøm

/Peder Juhl Madsen

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Appendiks

Bilag 1. Appendiks

Anklage om bedrageri, mandatsvig og bestikkelse i forbindelse

med indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Rigsrevisionen er ved afslutningen af denne undersøgelse blevet bekendt med en politi-

efterforskning af en sag fra 2015/2016, som relaterer sig til bedrageri, mandatsvig og be-

stikkelse i forbindelse med indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse.

Ifølge anklageskriftet, som er forkyndt for de tiltalte i slutningen af november 2019, har 2

nu fratrådte ansatte hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse i samarbejde med ho-

ved- og underleverandører fået Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse og en hovedle-

verandør til at betale for privat renoveringsarbejde mv. til gengæld for økonomisk ge-

vinst eller fordele for hoved- og/eller underleverandørerne, fx ved fremtidig indgåelse af

kontrakter.

På leverandørsiden er 3 personer, som har været hoved- eller underleverandører til For-

svarsministeriets Ejendomsstyrelse, også tiltalt i sagen.

De 2 ansatte hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse havde bl.a. ansvar for at god-

kende tilbud og fakturaer fra håndværkere og entreprenører til projekter, som Forsvars-

ministeriets Ejendomsstyrelse skulle have udført. Sagen, der p.t. verserer ved Retten i

Viborg, omhandler bestikkelse, medvirken til bestikkelse, bedrageri, mandatsvig samt

forsøg på og medvirken til mandatsvig.

Denne oplysning bringes som appendiks til beretningen, idet anklageskriftet først er

offentligt den 6. december 2019, hvilket er samme dag, som beretningen behandles

hos Statsrevisorerne. Statsrevisorerne har fået udleveret dette appendiks den 6. de-

cember, så det kunne indgå i deres behandling af beretningen.

Rigsrevisionen finder i øvrigt, at Forsvarsministeriet af egen drift burde have under-

rettet Rigsrevisionen om den omtalte sag, jf. rigsrevisorlovens § 10.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Metodisk tilgang |

Bilag 2. Metodisk tilgang

Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret,

at indkøb på vedligeholdelsesområdet er forvaltet tilfredsstillende. Derfor har vi un-

dersøgt følgende:

Har Forsvarsministeriet sikret, at der er udarbejdet tilfredsstillende retningslinjer

for indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES?

•

Har Forsvarsministeriet sikret, at indkøb på vedligeholdelsesområdet hos FES

overholder regnskabsbekendtgørelsens krav til kontrol og dokumentation?

I undersøgelsen indgår Forsvarsministeriet, herunder FES og til dels også FRS, som

har udarbejdet regnskabsinstruksen.

Undersøgelsen er baseret på vedligeholdelsesprojekter fra 2018. Begrundelsen for

ikke at inddrage tidligere år er først og fremmest, at organisationsændringer har med-

ført forskellig dokumentationspraksis i 2018 i forhold til tidligere. Forsvarsministeriet

har foretaget organisationsændringer for bl.a. at ensarte processerne for indkøb på

vedligeholdelsesområdet.

I forundersøgelsen, der ligger forud for den undersøgelse, som ligger til grund for den-

ne beretning, gennemgik vi processer for indkøb, som FES havde foretaget over en 3-

årig periode fra 2016 til 2018. Vi gennemgik og sammenlignede her sager fra en stik-

prøve på 21 vedligeholdelsesprojekter fordelt på de 3 år. Umiddelbart var der ikke

forskel på projekterne fra 2018 til de 2 tidligere år, hvor vi også kunne genfinde pro-

blemer med bl.a. manglende funktionsadskillelse. Desuden viste gennemgangen af

projekterne, at der på tværs af projekterne – uanset forskeligt indhold og forskellig

periode – var udfordringer i procesfaserne fra indkøbsrekvisition til varemodtagelse.

Det er fra 2018 også en del af FES’ økonomiafdelings og produktionsafdelings opga-

veansvar at følge op og danne sig overblik over den samlede projektmasse. Dette må

som udgangspunkt betyde, at udfordringer i dele af indkøbsprocessen i lavere grad

end tidligere år vil kunne findes i projekter fra 2018. Når undersøgelsen viser betrag-

telige udfordringer i 2018, må det også antages, at udfordringerne vil være at finde i

tidligere år.

Undersøgelsen bygger på gennemgang af dokumenter og på en stikprøve af vedlige-

holdelsesprojekter, hvorfra vi har gennemgået bilag. Vi har desuden holdt møder med

Forsvarsministeriet, herunder FES og FRS. Vi har samtidig besigtiget 5 vedligeholdel-

sesprojekter, som indgår i stikprøven.

Nedenfor beskrives vores data og metode i flere detaljer.

•

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

| Metodisk tilgang

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

regnskabsinstruks og forretningsgange i FES

dokumentation for vedligeholdelsesprojekter i stikprøven, herunder fysiske bilag

og udskrifter fra DeMars

•

økonomiske opfølgninger og projektoversigter udarbejdet af FES.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at fastlægge og vurdere,

hvordan forretningsgangene i indkøbene hos FES er, og om disse lever op til kravene

i regnskabsbekendtgørelsen. Formålet med stikprøven har været på baggrund af en

række konkrete projekter at undersøge, om FES har sikret, at indkøb på vedligehol-

delsesområdet er forvaltet tilfredsstillende. Herudover har vi gennemgået de værktø-

jer, som FES anvender til at lave tværgående opfølgninger, for at belyse, om disse kan

anvendes af FES til at identificere eventuelle afvigelser i forhold til den aftalte pris, kva-

litet og mængde på tværs af projekterne, og om FES anvender værktøjerne til dette

formål.

Stikprøven

•

Hovedformålet med stikprøveundersøgelsen er ikke at belyse antallet af projekter,

som ikke er forvaltet tilfredsstillende. Målet er i stedet at fastlægge de enkelte faser i

indkøbsprocessen hos FES for at kunne påpege, hvor i processen udfordringerne pri-

mært er, og hvilken udformning de har. I denne undersøgelse har formålet primært

været at finde typen og årsagen til fejlen frem for et samlet antal af fejl. Derfor er ud-

vælgelsen af vedligeholdelsesprojekterne til stikprøven dels baseret på en tilfældig

udvælgelse, dels på en risikobaseret udvælgelse. Dette betyder, at nogle af vedlige-

holdelsesprojekterne er udvalgt på baggrund af en kvalitativ risikovurdering.

I den tilfældige stikprøveudvælgelse er der søgt en fordeling af udtrukne projekter på

distrikter, og om det enkelte projekt har været planlagt (inden for produktionsplanen),

eller om behovet er opstået i løbet af året. Her har vi fremsendt en liste med antal øn-

skede projekter til udtræk inden for hver gruppe, og FES har på den baggrund selv

udpeget projekter til stikprøven. Denne metode er anvendt på 21 projekter fordelt på

2016, 2017 og 2018. Vi valgte her 8 projekter fra 2018.

Den risikobaserede udvælgelse af den anden del af stikprøven er baseret på en ind-

ledende analyse af dokumentationen for den samlede projektmasse for 2018. Her

har vi udvalgt projekter, som har et beløb, en udformning, datering, begrundelse for

igangsættelse, geografisk spredning eller anden karakteristika, som gjorde, at vi øn-

skede at se nærmere på den. Vi har anvendt denne metode til at udtage en stikprøve

på 56 projekter fra 2018, som sammen med de indledende 8 projekter fra 2018 udgør

den samlede stikprøve på 64 projekter. 2 af de udvalgte projekter viste sig dog ikke

at være endeligt gennemført, hvorfor disse ikke kunne gennemgås end-to-end.

Stikprøvens størrelse er tilstrækkelig til at kunne pege på, hvor fejl i indkøbsproces-

serne kan opstå, og er desuden valgt for ikke at belaste de reviderede unødigt.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Metodisk tilgang |

For at kunne sige noget nærmere om typen af fejl, eller hvor i processen fejlene typisk

opstår, har vi gennemgået alle projekterne i henhold til de opstillede faser i indkøbs-

processen. Dermed bliver stikprøverne sammenlignelige, og det er muligt at se, hvor i

proceskæden der ikke er tilfredsstillende dokumentation til at kunne fastslå, om de

bestilte ydelser eller varer er leveret og er i overensstemmelse med det oplyste be-

hov eller det bestilte. På grund kravet om procesfaser vil projekterne i stikprøverne

have samme udformning og karakteristika som resten af projektmassen.

Alle beløb i beretningen er angivet ekskl. moms.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Relevante uddrag af regnskabsbekendtgørelsen

Bilag 3. Relevante uddrag af regnskabsbekendtgørelsen

Bekendtgørelse om statens regnskabsvæsen mv.

(BEK nr. 116 af 19/02/2018)

Regnskabsmæssig registrering

Organisering

§ 24.

Regnskabsmæssige registreringer skal tilrettelægges således, at der etableres

en personmæssig adskillelse mellem den regnskabsmæssige registrering og betalin-

gen. Hvis dette ikke er muligt, skal der optages særskilte bestemmelser herom i regn-

skabsinstruksen med henblik på at sikre kontrollen med betalingerne på anden må-

de, jf. § 28. For institutioner, omfattet af § 2, stk. 1, nr. 4, skal tilsvarende særskilte be-

stemmelser optages i institutionens interne retningslinjer, jf. § 9, stk. 4.

Tilrettelæggelse og dokumentation

§ 27.

Den regnskabsmæssige registrering skal tilrettelægges således, at alle registre-

ringer kan følges til regnskaber, regnskabsmæssige opgørelser eller opstillinger, der

skal udarbejdes til eksternt brug. Tallene heri skal kunne opløses i de registreringer,

hvoraf disse er sammensat (transaktionssporet).

Stk. 2.

Enhver registrering skal dokumenteres ved bilag. Ved bilag forstås enhver nød-

vendig dokumentation for transaktioner, der registreres i bogføringen, uanset om do-

kumentationen findes på et elektronisk medie, mikrofilm, papir eller andet medie. Ved

eksterne bilag forstås dokumentation, der hidrører fra andre end den regnskabsfø-

rende institution. Øvrige bilag anses som interne. Er der udstedt eksternt bilag, skal

dette benyttes. Bilag skal oplyse, hvad der er nødvendigt for at identificere kontrol-

sporet (dvs. dokumentere registreringernes rigtighed), herunder tydeligt angive trans-

aktionsdato og beløb.

Stk. 3.

Registreringerne skal så vidt muligt foretages i den rækkefølge, som transakti-

onerne er foretaget i. Registreringerne skal henvise til de tilhørende bilag og indehol-

de oplysninger, der gør det muligt at bestemme den enkelte registrerings tidsmæssi-

ge placering i bogføringen.

Stk. 4.

Bilag skal som grundlag for registreringen være godkendt af hertil bemyndige-

de personer.

Stk. 5.

Rettes regnskabsmateriale, skal såvel det oprindelige indhold som indholdet

af ændringen tydeligt fremgå af materialet.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Relevante uddrag af regnskabsbekendtgørelsen

Betalingsforretninger

Generelt om betalingsforretninger

§ 28.

Udbetalingsforretninger skal tilrettelægges således, at der etableres en person-

mæssig adskillelse mellem den regnskabsmæssige registrering og betalingen. Såfremt

dette ikke er muligt, skal der optages særskilte bestemmelser herom i regnskabsin-

struksen med henblik på at sikre kontrollen med betalingerne på anden måde.

Stk. 2.

Der skal under hensyntagen til betalingernes størrelse og frekvens foretages

de fornødne kontroller af såvel grundlaget for ind- og udbetalinger som den faktiske

effektuering heraf.

Forvaltning af udgifter og indtægter

§ 46.

De regnskabsførende institutioner skal foretage en forsvarlig forvaltning af ud-

gifter og indtægter. Forretningsgange og interne kontroller i forbindelse hermed skal

fastlægges i regnskabsinstruksen under hensyntagen til væsentlighed og risiko.

Stk. 2.

Forvaltningen af udgifter og indtægter omfatter disponering og godkendelse af

udgifts-/indtægtsbilag. Endvidere omfatter forvaltningen af indtægter regningsudskriv-

ning/opkrævning for så vidt angår skatter og afgifter mv. og debitorforvaltning.

Stk. 3.

Disponering omfatter indgåelse af aftaler, køb af varer og tjenesteydelser mv.,

der medfører eller kan medføre udgifter eller indtægter for den regnskabsførende in-

stitution. Disponeringen skal godkendes af en hertil bemyndiget person i overens-

stemmelse med de givne bevillinger og under hensyntagen til Finansministeriets ret-

ningslinjer. Finansministeriet kan kræve indberettet omfanget af foretagne dispositi-

oner af en nærmere bestemt art.

Stk. 4.

Godkendelse af udgifts- og indtægtsbilag omfatter bilagets materielle og øko-

nomiske indhold, i hvilken forbindelse der skal føres kontrol med, at de i bilaget nævn-

te varer, ydelser mv. er leveret, og at bilaget er korrekt. Hvor der ikke foreligger en di-

rekte modydelse, skal der ved godkendelsen føres kontrol med, at grundlaget for ud-

giften/indtægten er korrekt, og at de fastlagte arbejdsgange og procedurer er fulgt,

samt at bilaget er korrekt.

FOU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 42: Rigsrevisionens beretning, med Statsrevisorernes bemærkninger, om indkøb hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

Ordliste

Bilag 4. Ordliste

Afleveringsforretning

En proces, hvor en medarbejder fra Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse (FES) og leverandøren

gennemgår leverancen for at vurdere, om der er mangler.

Dokumentation for den gennemførte afleveringsforretning.

Rengøring, forplejning, arealpleje, affaldshåndtering mv.

Personmæssig adskillelse, der sikrer, at en enkelt person ikke kan godkende og gennemføre et ind-

køb alene. Hvert indkøb skal involvere mindst 2 personer (de 4 øjnes-princip).

Et dokument, der beskriver den aftalte leverance og den aftalte pris, og som sendes til leverandø-

ren. Indkøbsordren registreres i DeMars.

En registrering i DeMars, som oplyser om et indmeldt behov og udarbejdes forud for en indkøbsor-

dre.

En kreditnota sendes fra leverandør til køber, hvis køber har betalt for meget, og medfører en tilba-

gebetaling til køber.

En opgørelse over de vedligeholdelsesprojekter, som Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse (FES)

har godkendt til at blive igangsat i det kommende år.

Samlebetegnelse for alle vedligeholdelsesprojekterne hos Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse

(FES).

En bemyndigelse til at godkende økonomiske disponeringer på vegne af en institution.

En oversigt, som viser, hvem der har fået bestemte beføjelser til at disponere.

Bekendtgørelse, som fastsætter regler på regnskabsområdet, både i relation til bogføring og i rela-

tion til regnskabsaflæggelse.

Et dokument udarbejdet af regnskabsførende institutioner, som skal leve op til kravene i regn-skabs-

bekendtgørelsens § 20-23. Instruksen skal bl.a. beskrive institutionens regnskabsopgaver og ho-

vedelementerne i institutionens tilrettelæggelse af den interne kontrol- og risikostyring.

Den sammenhæng, der er mellem de enkelte registreringer og et regnskab. Transaktionssporet

er et samlebegreb for de oplysninger, der skal sikre, at man til enhver tid kan kontrollere, at alle

registreringerne er medtaget i regnskabet, og hvilke registreringer regnskabets poster er sam-

mensat af.

Et individuelt elektronisk dokument, hvori den enkelte medarbejders disponeringsret er registreret.

Afleveringsprotokol

Facility Management

Funktionsadskillelse

Indkøbsordre

Indkøbsrekvisition

Kreditnota

Produktionsplan

Projektmasse

Prokura

Prokuramatrix

Regnskabsbekendtgørelse

Regnskabsinstruks

Transaktionsspor

Underskriftsblade