Finansudvalget 2019-20
FIU Alm.del Bilag 96
Offentligt
2140202_0001.png
Januar 2020
— 9/2019
Rigsrevisionens beretning afgivet
til Folketinget med Statsrevisorernes
bemærkninger
Statens indsats
mod hvidvask og
finansiering af
terrorisme
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
9/2019
Beretning om
statens indsats mod
hvidvask og finansiering
af terrorisme
Statsrevisorerne fremsender denne beretning med
deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende
minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,
i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2020
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-
mende minister.
Erhvervsministeren, skatteministeren og justitsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.
På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-
ningen, hvilket forventes at ske i maj 2020.
Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles
i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-
ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0003.png
Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:
Karakterskala
Positiv kritik
finder det meget/særdeles positivt
finder det positivt
finder det tilfredsstillende/er tilfredse med
finder det ikke helt tilfredsstillende
finder det utilfredsstillende/er utilfredse med
påpeger/understreger/henstiller/forventer
beklager/finder det bekymrende/foruroligende
kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper
påtaler/påtaler skarpt
påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på
Kritik under middel
Middel kritik
Skarp kritik
Skarpeste kritik
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Tlf.: 3337 5987
[email protected]
www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kan
købes ved henvendelse til:
Rosendahls Lager og Logistik
Vandtårnsvej 83A
2860 Søborg
Tlf.: 4322 7300
[email protected]
www.rosendahls.dk
ISSN 2245-3008
ISBN trykt 978-87-7434-648
ISBN online 978-87-7434-649-4
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0004.png
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorernes
bemærkning
Statsrevisorerne
Beretning om statens indsats mod hvidvask og
finansiering af terrorisme
Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, om statens ind-
sats mod hvidvask og finansiering af terrorisme er effektiv.
Hvidvaskloven forpligter en række virksomheder (fx pengeinstitutter, real-
kreditinstitutter, advokater og spiludbydere) til at underrette Hvidvaskse-
kretariatet, hvis de har mistanke om, at transaktioner vedrører hvidvask
eller finansiering af terrorisme. Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen, Spille-
myndigheden og Advokatrådet fører tilsyn med, at de forpligtede virksom-
heder lever op til lovens krav. Antallet af underretninger er steget mar-
kant de senere år. Hvidvasksekretariatet under Statsadvokaten for Særlig
Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK) skal analysere og vurde-
re, om underretningerne skal videregives til myndigheder under Justits-
ministeriet og Skatteministeriet, hvor de skal nyttiggøres til fx politikred-
senes og Politiets Efterretningstjenestes (PET) efterforskning af strafbare
forhold eller til afgørelser i Skatteforvaltningen.
Statsrevisorerne ser med stor alvor på, at Erhvervsministeriets, Skat-
teministeriets og særligt Justitsministeriets indsats ikke effektivt har
levet op til hvidvasklovens formål om at forhindre kriminelle i at mis-
bruge danske virksomheder og det finansielle system til hvidvask og
finansiering af terrorisme.
Statsrevisorerne kritiserer:
At de 3 ministeriers kontrol- og vejledningsindsats ikke effektivt
har understøttet de forpligtede virksomheder i deres arbejde med
at opdage og underrette om mistænkelige transaktioner.
At Hvidvasksekretariatet ikke i tilstrækkelig grad har nyttiggjort
underretningerne og sendt dem videre til de relevante myndighe-
der – på trods af at sekretariatet fagligt har vurderet, at der var
grundlag for at udarbejde flere efterforskningsoplæg.
24. januar 2020
Henrik Thorup
Klaus Frandsen
Villum Christensen
Frank Aaen
Britt Bager
Flemming Møller Mortensen
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0005.png
Statsrevisorernes bemærkning
At politiet, SØIK og PET ikke i tilfredsstillende grad har givet Hvid-
vasksekretariatet feedback om, hvad de videresendte underretnin-
ger er blevet anvendt til. Det har gjort det vanskeligt for Hvidvask-
sekretariatet at give de forpligtede virksomheder en fuldstændig
tilbagemelding om sagernes status, ligesom Finanstilsynet ikke
har kunnet udarbejde en fuldstændig statistik til Europa-Kommis-
sionen.
Statsrevisorerne baserer bl.a. sin kritik på:
De nationale risikovurderinger skal bruges til at målrette indsatsen.
Hvidvasksekretariatets risikovurdering af hvidvask er imidlertid først
blevet færdig i 2019, og PETs risikovurdering af finansiering af terro-
risme bliver først færdig i 2020, selv om risikovurderingerne allerede
i 2017 blev kritiseret for ikke at leve op til internationale standarder.
Ingen af tilsynsmyndighederne har udvalgt virksomheder til kontrol
ud fra en systematisk risikovurdering. Finanstilsynet og Erhvervssty-
relsen har i perioden 2016-2018 kun kontrolleret 3 % af de forpligtede
virksomheder, som de skal føre tilsyn med, mens Spillemyndigheden
har kontrolleret 25 % af spiludbyderne.
Hvidvasksekretariatets model til screening af underretninger er for
simpel og sikrer ikke, at de mest risikofyldte underretninger udtages
til gennemgang.
Hvidvasksekretariatets analysearbejde og unikke adgang til at se på
tværs af underretningerne har kun i begrænset omfang tilført værdi
til sekretariatets videregivelser. Hvidvasksekretariatet har af egen drift
kun udarbejdet 3 oplæg til efterforskning i perioden 2016-2018, og se-
kretariatet har afholdt sig fra at udarbejde flere, angiveligt fordi politi-
kredsene af resursemæssige årsager ikke ønskede at modtage dem.
SØIK og Skatteforvaltningen kan for perioden 2016-2018 stort set op-
gøre, hvordan videregivne underretninger er blevet brugt, mens poli-
tiet kan redegøre for 78 %, og PET ikke kan opgøre det.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Indholdsfortegnelse
1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1
1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1
1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 5
1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................ 10
2. Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder ............................. 13
2�½1. Nationale risikovurderinger af hvidvask og finansiering af terrorisme................... 14
2�½2. Tilsynsmyndighedernes kontrolindsats ............................................................................... 17
2�½3. Tilsynsmyndighedernes vejledningsindsats ...................................................................... 21
3. Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne ........................................... 24
3�½1. Hvidvasksekretariatets indledende behandling af underretningerne.................... 26
3�½2. Hvidvasksekretariatets analysearbejde .............................................................................. 32
4. Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne ........................................ 40
4�½1. Myndighedernes feedback til Hvidvasksekretariatet .................................................... 42
4�½2. Feedback til de forpligtede virksomheder og indsamling af statistik ..................... 44
4�½3. Myndighedernes seneste opgørelse over videregivelserne fra perioden
2016-2018...................................................................................................................................... 46
Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning ..................................................................................................... 52
Bilag 2. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 53
Bilag 3. Ordliste................................................................................................................................................... 58
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen afgiver derfor
beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevi-
sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.
Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsre-
visorloven.
Beretningen vedrører finanslovens § 8. Erhvervsministeriet, § 9. Skattemini-
steriet og § 11. Justitsministeriet.
I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:
Erhvervsministeriet
Troels Lund Poulsen: juni 2015 - november 2016
Brian Mikkelsen: november 2016 - juni 2018
Rasmus Jarlov: juni 2018 - juni 2019
Simon Kollerup: juni 2019 -
Skatteministeriet
Karsten Lauritzen: juni 2015 - juni 2019
Morten Bødskov: juni 2019 -
Justitsministeriet
Søren Pind: juni 2015 - november 2016
Søren Pape Poulsen: november 16 - juni 2019
Nick Hækkerup: juni 2019 -
Beretningen har i udkast været forelagt Erhvervsministeriet, Skatteministeriet
og Justitsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Introduktion og konklusion |
1
1. Introduktion og
konklusion
1.1.
Formål og konklusion
1. Denne beretning handler om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terro-
risme. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen i december 2018 på baggrund af
en anmodning fra Statsrevisorerne, jf. bilag 1.
2. Hvidvaskloven forpligter ca. 20.000 danske juridiske personer og virksomheder
inden for specifikke brancher (herefter forpligtede virksomheder) at have foranstalt-
ninger på plads, som skal forebygge, at de bliver misbrugt til hvidvask og finansiering
af terrorisme. Det indebærer bl.a., at de forpligtede virksomheder skal underrette
Hvidvasksekretariatet under Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International
Kriminalitet (SØIK), fx hvis de har mistanke om, at en transaktion har tilknytning til
hvidvask eller finansiering af terrorisme. Antallet af underretninger til Hvidvasksekre-
tariatet er steget markant de seneste år.
Statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme indbefatter bl.a., at myn-
digheder under Erhvervsministeriet og Skatteministeriet skal føre tilsyn med, at de
forpligtede virksomheder følger kravene i hvidvaskloven og agerer i overensstem-
melse hermed for ikke at blive misbrugt til hvidvask og finansiering af terrorisme.
Hvidvasksekretariatet skal modtage og analysere underretningerne fra de forpligte-
de virksomheder for at vurdere, om oplysningerne skal gives videre til andre relevan-
te myndigheder. Endelig skal de retshåndhævende myndigheder under Justitsmini-
steriet, såsom politikredsene, Politiets Efterretningstjeneste (PET) og andre dele af
SØIK, nyttiggøre oplysningerne ved bl.a. at forholde sig til, om oplysningerne kan dan-
ne grundlag for at starte en efterforskning af et strafbart forhold. Øvrige myndighe-
der, fx Skatteforvaltningen under Skatteministeriet, skal vurdere, om der er grundlag
for at træffe forvaltningsmæssige afgørelser. Statens indsats er karakteriseret ved,
at myndighederne og de forpligtede virksomheder indgår i en kæde af indsatser mod
hvidvask og finansiering af terrorisme, hvor de hver især er afhængige af, at de andre
led i kæden fungerer effektivt.
3. Financial Action Task Force (FATF) offentliggjorde i august 2017 en omfattende
evaluering af Danmarks foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme.
Evalueringen fandt, at Danmark på en række punkter ikke levede tilstrækkeligt op til
internationale standarder på området. Siden da er der indgået en række politiske af-
taler og vedtaget flere ændringer, bl.a. af hvidvaskloven, for at forbedre de danske
foranstaltninger.
Forpligtede virksom-
heder
De forpligtede virksomheder
er fx pengeinstitutter, realkre-
ditinstitutter, advokater, revi-
sorer, ejendomsmæglere og
spiludbydere, jf. hvidvasklo-
ven.
Financial Action Task
Force (FATF)
FATF er et uafhængigt mel-
lemstatsligt samarbejde, som
har til formål at udvikle og
fremskynde tiltag til at be-
kæmpe hvidvask og finansie-
ring af terrorisme. FATF blev
oprettet i 1989 og har i dag 38
medlemmer, herunder EU.
Danmark har været medlem
siden 1991.
FATF vedtager standarder for
foranstaltninger mod hvid-
vask og finansiering af terro-
risme, som medlemmerne har
forpligtet sig til at efterleve.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2
| Introduktion og konklusion
4. Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Erhvervsministeriets, Justits-
ministeriets og Skatteministeriets indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
har været effektiv. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:
Har Erhvervsministeriet, Justitsministeriet og Skatteministeriet understøttet de
forpligtede virksomheder i at opdage og underrette om mulig hvidvask og finan-
siering af terrorisme?
Har Hvidvasksekretariatet under SØIK udnyttet underretningerne fra de forplig-
tede virksomheder tilstrækkeligt i udarbejdelsen af videregivelser?
Har de relevante myndigheder givet feedback om, hvordan videregivelserne er
nyttiggjort med henblik på at sikre en målrettet indsats?
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0010.png
Introduktion og konklusion |
3
Hovedkonklusion
Rigsrevisionen vurderer, at Erhvervsministeriet, Justitsministeriet og Skat-
teministeriets samlede indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
ikke har været effektiv, og at særligt Justitsministeriets indsats har været
utilstrækkelig. Det finder Rigsrevisionen meget utilfredsstillende.
Myndighederne og de forpligtede virksomheder indgår i en kæde af indsatser mod
hvidvask og finansiering af terrorisme, hvor de hver især er afhængige af, at de andre
led i kæden fungerer effektivt. Undersøgelsen viser, at der har været svagheder i hvert
enkelt led i indsatskæden, som har medført, at underretningerne fra de forpligtede
virksomheder ikke i tilstrækkeligt omfang er blevet nyttiggjort. Konsekvensen er, at
der er risiko for, at hvidvask og finansiering af terrorisme ikke i videst mulig omfang
er blevet bekæmpet.
Hvidvasksekretariatet har i perioden 2016-2018 modtaget godt 79.000 underretninger
fra de forpligtede virksomheder og har videregivet oplysninger fra ca. 16.000 under-
retninger til politiet, SØIK, PET og Skatteforvaltningen. Undersøgelsen viser, at der er
truffet ca. 150 fældende og ca. 70 ikke-fældende strafferetlige afgørelser, hvori disse
oplysninger er indgået, mens ca. 150 sager fortsat verserer. Derudover har Skattefor-
valtningen i perioden 2017-2018 opkrævet et skatteprovenu på ca. 610 mio. kr. i sager,
hvori oplysninger fra underretninger er indgået. Underretningerne bruges i øvrigt til
at udarbejde strategiske analyser og nationale risikovurderinger samt som bidrag til at
give politiet og PET indsigt i det generelle kriminalitetsbillede.
Fældende og ikke-fælden-
de strafferetlige afgørel-
ser
En fældende strafferetlig af-
gørelse er enten en dom truf-
fet ved domstolene (om enten
fængsels- eller bødestraf) el-
ler en udenretlig bødevedta-
gelse.
En ikke-fældende strafferetlig
afgørelse er enten frifindelse,
eller at påtalen må opgives.
De 3 ministerier har ikke i tilstrækkelig grad understøttet de forpligtede virksom-
heder i at opdage og underrette om hvidvask og finansiering af terrorisme
De nationale risikovurderinger, som udgør et centralt element i de forpligtede virk-
somheders og tilsynsmyndighedernes tilrettelæggelse af indsatsen mod hvidvask og
finansiering af terrorisme, har efter FATF’s vurdering i 2017 ikke levet op til internatio-
nale standarder. Først i april 2019 er en ny national risikovurdering af hvidvask blevet
offentliggjort, mens en tilsvarende af finansiering af terrorisme ventes færdig primo
2020.
Rigsrevisionen finder, at tilsynsmyndighedernes kontrol- og vejledningsindsats med
de forpligtede virksomheders foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terro-
risme ikke har været tilstrækkelig. Fx har Finanstilsynet og Erhvervsstyrelsen hver
kontrolleret 3 % af deres virksomheder i perioden 2016-2018, og udvælgelsen af virk-
somhederne er i begrænset omfang sket ud fra en systematisk vurdering af, hvilke
virksomheder der havde størst risiko for at blive udnyttet til hvidvask og finansiering
af terrorisme. Erhvervsstyrelsen har ikke udarbejdet nogen skriftlig, sektorspecifik
vejledning til hvidvaskloven, mens Finanstilsynets og Spillemyndighedens skriftlige
vejledninger først var færdige henholdsvis 1�½ og 2 år efter lovens vedtagelse. Dermed
har de forpligtede virksomheder haft ringe forudsætninger for at tilrettelægge deres
indsats risikobaseret, sådan som loven siden 2017 har forpligtet dem til.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0011.png
4
| Introduktion og konklusion
Hvidvasksekretariatet har i utilstrækkelig grad udnyttet underretningerne fra de
forpligtede virksomheder til at udarbejde videregivelser
Rigsrevisionen finder, at Hvidvasksekretariatets model til at screene underretningerne
elektronisk er simpel og indeholder en række svagheder, som giver risiko for, at ikke
alle de mest relevante underretninger bliver udsøgt til manuel visitation. Denne risiko
forværres af, at sekretariatet ikke har overblik over, hvilke underretninger screenings-
modellen har og ikke har udsøgt.
Rigsrevisionen vurderer, at Hvidvasksekretariatet som et centralt led i indsatskæden i
utilstrækkelig grad har udnyttet sin unikke adgang til at identificere og påvise nye for-
bindelser mellem mulig hvidvask og underliggende kriminel aktivitet. Hvidvasksekre-
tariatet har i stedet i overvejende grad haft fokus på at understøtte politiets allerede
igangværende arbejde. Undersøgelsen viser bl.a., at sekretariatet kun 3 gange i perio-
den 2016-2018 har udarbejdet deciderede oplæg til at indlede en efterforskning af sa-
ger med et stort hvidvaskpotentiale, på trods af at sekretariatet selv vurderede, at der
var basis for at udarbejde flere. ⅔ af sekretariatets videregivelser til politiet blev sendt
til brug for politiets igangværende arbejde, mens ⅓ blev sendt af egen drift (dvs. nye
sager).
De relevante myndigheder har ikke i tilstrækkelig grad givet feedback om, hvor-
dan videregivelserne er blevet nyttiggjort med henblik på at sikre en målrettet
indsats
Politiet og SØIK har ikke leveret den direktivpligtige feedback og statistik, som det
fremgår af Justitsministeriets cirkulære, at de skal, og politiet har ikke haft tilstrække-
ligt overblik over, hvad der er sket med videregivelserne fra Hvidvasksekretariatet, idet
22 % fortsat ikke er lokaliseret. PET har ikke opgjort eller givet feedback om, hvad vi-
deregivelserne er blevet brugt til. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet vil under-
søge muligheden for at stille krav til PET herom. Skatteforvaltningen har siden 2017
opgjort antallet af kontrolsager, som videregivelserne har ført til, og har på grund af
deres særlige tavshedspligt alene givet summarisk feedback herom.
Hvidvasksekretariatets feedback til de forpligtede virksomheder har derfor ikke været
baseret på fuldstændige oplysninger, og sekretariatet har ikke kunnet udnytte hjem-
len i hvidvaskloven og forudsætningerne i lovbemærkningerne om så vidt muligt at
give tilbagemelding om sagens status til de forpligtede virksomheder.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0012.png
Introduktion og konklusion |
5
1.2. Baggrund
5. Hvidvasklovens overordnede formål er at forhindre, at kriminelle misbruger dan-
ske virksomheder og det finansielle system til hvidvask og finansiering af terrorisme.
I juni 2017 vedtog Folketinget en ny hvidvasklov, der implementerede EU’s 4. hvid-
vaskdirektiv, som indeholdt FATF’s senest opdaterede standarder fra 2012. Der er
sidenhen løbende vedtaget ændringer af hvidvaskloven.
6. Figur 1 viser, hvordan myndighederne og de forpligtede virksomheder indgår i en
kæde af indsatser mod hvidvask og finansiering af terrorisme, hvor de hver især er
afhængige af, at de andre led i kæden fungerer effektivt. Figuren viser også, hvordan
underretningerne går fra de forpligtede virksomheder igennem Hvidvasksekretaria-
tet som videregivelser til de modtagere, der skal bruge dem. Endelig viser figuren, at
der også er et feedback-flow fra modtagerne af videregivelserne tilbage til Hvidvask-
sekretariatet og videre tilbage til de forpligtede virksomheder om, hvordan oplysnin-
gerne er blevet nyttiggjort. Det er afgørende for effektiviteten i alle led i indsatskæ-
den, at der er et velfungerende feedback-flow med et tilstrækkeligt returløb af viden.
Figur 1
Definition af hvidvask og
finansiering af terrorisme
Hvidvaskloven definerer bl.a.
hvidvask som uberettiget at
modtage eller skaffe sig eller
andre del i økonomisk ud-
bytte, der er opnået ved en
strafbar lovovertrædelse.
Finansiering af terrorisme er i
straffeloven bl.a. beskrevet
som direkte eller indirekte at
yde økonomisk støtte eller til-
vejebringe eller indsamle mid-
ler til rådighed for terrorhand-
linger.
Aktører i statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Nationale risikovurderinger
Tilsynsmyndigheder
Finanstilsynet
Erhvervsstyrelsen
Spillemyndigheden
Advokatrådet
Forpligtede virksomheder
Banker,
realkreditinstitutter
valutavekslings-
virksomheder m.m.
Revisorer,
ejendomsmæglere
m.m.
Spiludbydere
Advokater
Underretninger
Den finansielle efterretningsenhed
Hvidvasksekretariatet
Videregivelser
Modtagere af videregivelser
Politiet
SØIK
PET
Skatte-
forvaltningen
Andre
myndigheder
Feedback
Erhvervsministeriets ressort
Kilde:
Rigsrevisionen.
Skatteministeriets ressort
Justitsministeriets ressort
Uafhængigt af staten
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
6
| Introduktion og konklusion
Det fremgår af figur 1, at de nationale risikovurderinger er et centralt afsæt for de for-
pligtede virksomheder og tilsynsmyndighedernes indsats mod hvidvask og finansie-
ring af terrorisme.
Den forpligtede virksomhed skal bl.a. på baggrund af de nationale risikovurderinger
foretage en vurdering af risikoen for, at virksomheden bliver udnyttet til hvidvask el-
ler finansiering af terrorisme. PET har ansvaret for risikovurderingen af finansiering af
terrorisme, og Hvidvasksekretariatet har ansvaret for risikovurderingen af hvidvask.
7. Finanstilsynet og Erhvervsstyrelsen under Erhvervsministeriet, Spillemyndigheden
under Skatteministeriet samt Advokatrådet skal føre tilsyn med, at forpligtede virk-
somheder efterlever hvidvasklovens krav til foranstaltninger.
Advokatrådet er ikke en del af den offentlige forvaltning, men er ifølge hvidvaskloven
udpeget til at føre tilsyn med advokaters efterlevelse af reglerne i loven. Advokatrå-
det varetager også tilsynsfunktioner i henhold til bestemmelser i retsplejeloven. Ifølge
retsplejeloven skal Advokatrådets tilsynsaktiviteter foregå uafhængigt af staten, hvil-
ket betyder, at såvel Erhvervsministeriet som Justitsministeriet har begrænsede mu-
ligheder for at kontrollere det tilsyn, som Advokatrådet fører med advokaterne. Er-
hvervsministeriet har dog som ansvarlig for hvidvaskloven det overordnede ansvar
for at sikre, at hvidvaskloven fungerer efter hensigten.
Tilsynsmyndighederne kan give påbud til en forpligtet virksomhed, hvis det vurderes,
at hvidvasklovens krav ikke i tilstrækkelig grad er efterlevet. Ved grove eller gentagne
lovovertrædelser kan tilsynsmyndigheden politianmelde den pågældende virksomhed.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0014.png
Introduktion og konklusion |
7
Boks 1 viser, hvor mange og hvilke virksomhedstyper de forskellige tilsynsmyndighe-
der skal føre tilsyn med.
Boks 1
Tilsynsmyndighedernes ansvar
Finanstilsynet
Fører tilsyn med ca. 1.800 finansielle virksomheder, heraf ca. 90 pengeinstitutter.
Virksomhedstyper
Pengeinstitutter, realkreditinstitutter, fondsmæglerselskaber, forsikringsselskaber og
pensionskasser, udbydere af betalingstjenester, udstedere af elektroniske penge, valu-
tavekslingsvirksomheder mv.
Erhvervsstyrelsen
Fører tilsyn med ca. 12.000 ikke-finansielle virksomheder, heraf knap 1.500 revisions-
virksomheder.
Virksomhedstyper
Revisorer, ejendomsmæglere, tjenesteudbydere, skatterådgivere, eksterne bogholdere,
virksomhedsoprettere mv.
Spillemyndigheden
Fører tilsyn med 44 spiludbydere, heraf 7 landbaserede kasinoer.
Virksomhedstyper
Landbaserede kasinoer og online spiludbydere og udbydere af landbaserede væddemål.
Advokatrådet
Fører tilsyn med ca. 6.000 advokater.
Virksomhedstyper
Advokater og advokatvirksomheder.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra tilsynsmyndighederne.
Der er stor forskel på antallet af forpligtede virksomheder, som de 4 tilsynsmyndig-
heder skal føre tilsyn med, ligesom der er stor variation i virksomhedernes størrelse,
karakteristika og risici for at blive udnyttet til hvidvask og finansiering af terrorisme.
Disse forskelle har betydning for, hvordan et hensigtsmæssigt tilsyn med de forplig-
tede virksomheder skal tilrettelægges.
8. De forpligtede virksomheder skal som følge af hvidvaskloven sikre en række foran-
staltninger, så de ikke bliver misbrugt til hvidvask eller finansiering af terrorisme. De
skal bl.a.:
Foretage kundekendskabsanalyser for bl.a. at kontrollere kundens identitet, her-
under afgøre, hvilken risiko for hvidvask og finansiering af terrorisme kunden ud-
gør. Udgør kunden ikke en lav risiko, stiller det skærpede krav til, hvordan virk-
somheden skal overvåge forretningsforbindelsen.
Undersøge usædvanlige transaktioner og andre forhold for at fastslå, om der er
mistanke om hvidvask eller finansiering af terrorisme. Hvis dette er tilfældet, skal
virksomheden underrette Hvidvasksekretariatet.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0015.png
8
| Introduktion og konklusion
9. Figur 2 viser udviklingen i antallet af underretninger, som Hvidvasksekretariatet
har modtaget om året i perioden 2013-2018.
Minimumsgrænse for
underretninger fjernet
med lovændring i 2017
Figur 2
Antal underretninger i perioden 2013-2018
Ifølge den foregående hvid-
vasklov fra august 2013 skulle
de forpligtede virksomheder
kun underrette Hvidvaskse-
kretariatet, hvis deres mistan-
ke vedrørte lovovertrædelser,
der kunne straffes med fæng-
sel i over 1 år.
Med ændringen af hvidvasklo-
ven i juni 2017 blev dette 1-
årskrav ophævet, så der ikke
længere er nogen nedre
grænse for, hvad den lovover-
trædelse, som en mistanke
vedrører, skal kunne straffes
med, før der skal ske under-
retning om den.
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Hvidvasksekretariatet.
Det fremgår af figur 2, at antallet af underretninger til Hvidvasksekretariatet er steget
markant de seneste år. I 2013 modtog Hvidvasksekretariatet 5.000 underretninger,
mens antallet var over 35.000 i 2018. Hvidvasksekretariatet har samlet i perioden
2016-2018 modtaget ca. 79.000 underretninger. Hvidvasksekretariatet forventer at
modtage over 45.000 underretninger i 2019.
10. Hvidvasksekretariatet fungerer som Danmarks finansielle efterretningsenhed og
skal modtage underretningerne, analysere dem og vurdere, om der er grundlag for, at
oplysningerne skal videregives til andre myndigheder. En videregivelse fra Hvidvask-
sekretariatet er ikke en anmeldelse i strafferetlig forstand, men har karakter af en ef-
terretning. Modtagerne er således ikke juridisk forpligtede til at igangsætte undersø-
gelser eller efterforskninger på baggrund af en videregivelse.
Modtagerne af videregivelser fra Hvidvasksekretariatet er sidste led i indsatskæden.
De retshåndhævende myndigheder – dvs. politiet, SØIK og PET – kan bl.a. nyttiggøre
videregivelserne i deres efterforskning af, om der er sket strafbare lovovertrædelser,
som enten bør medføre bøde eller retsforfølges ved domstolene. PET modtager alle
videregivelser vedrørende finansiering af terrorisme. Skatteforvaltningen bruger pri-
mært videregivelserne til at vurdere, om der er grundlag for at ændre i skatteopkræv-
ningen, herunder om oplysningerne skal medføre politianmeldelse. Derudover kan vi-
deregivelserne også bruges til operativ og strategisk analyse samt til at opbygge og
indsamle viden i de respektive myndigheder.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Introduktion og konklusion |
9
Flere af de ovennævnte myndigheder indgår i forskellige koordinerings- og samar-
bejdsfora, herunder Hvidvaskforum, som har eksisteret siden 2006. Med hvidvasklo-
ven i 2017 blev det et lovkrav, at et samarbejdsforum skulle koordinere indsatsen
mod hvidvask og finansiering af terrorisme på tværs af de involverede myndigheder.
Det har været uklart, om der har været tilstrækkelig hjemmel til at udveksle visse ty-
per oplysninger mellem nogle af myndighederne, og om der af hensyn til underret-
ningspligtiges sikkerhed og oplysningernes følsomme karakter har været tilstrække-
lige regler om fortrolighed.
Internationale evalueringer af Danmarks indsats mod hvidvask og
finansiering af terrorisme
11. Danmarks indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme er blevet evalueret
af FATF ad flere omgange. FATF påpegede i en evaluering af Danmark i 2006, at en
række tekniske standarder ikke var implementeret. FATF valgte på den baggrund at
følge Danmark tæt frem til 2010, hvor FATF vurderede, at Danmarks foranstaltninger
var tilfredsstillende.
I 2017 gennemførte FATF en ny evaluering af Danmarks indsats, efter at standarder-
ne var blevet udvidet og skærpet i 2012. Evalueringen identificerede 19 punkter, hvor
FATF’s tekniske standarder var implementeret delvist. Evalueringen viste også, at ef-
fektiviteten af de danske foranstaltninger samlet set var lav, og at der manglede den
relevante statistik, førend myndighederne selv ville kunne evaluere og justere foran-
staltningernes effektivitet.
FATF har i 2018 og i 2019 gennemført opfølgende evalueringer, der konkluderer, at
Danmark har forbedret sig på 13 ud af de 19 punkter, så de nu er i overensstemmelse
med FATF’s tekniske standarder. Derudover har FATF planlagt at gennemføre en
opfølgende evaluering af Danmark igen i 2021, hvor ikke kun opfyldelsen, men også
effektiviteten af de danske foranstaltninger vil blive vurderet.
Der har i de senere år været en række undersøgelser af Finanstilsynets tilsyn på om-
rådet for hvidvask og finansiering af terrorisme, b.la. gennemført af European Ban-
king Authority og Den Internationale Valutafond.
Derudover modtog Danmark i november 2018 ligesom en række andre lande en åb-
ningsskrivelse fra Europa-Kommissionen, hvori Europa-Kommissionen fandt, at en
række bestemmelser i EU’s 4. hvidvaskdirektiv endnu ikke var implementeret i dansk
lovgivning. Det fremgik af Danmarks svar til Europa-Kommissionen, at udeståender
ville blive håndteret i forbindelse med behandlingen af de lovforslag, som skal imple-
mentere EU’s 5. hvidvaskdirektiv i dansk ret. Loven trådte i kraft den 10. januar 2020.
Erhvervsministeren har i en betænkning til hvidvaskloven fra 2017 tilkendegivet, at de
lovgivningsmæssige og tilsynsmæssige rammer for bekæmpelse af finansiel krimina-
litet vil blive evalueret i 2021. Erhvervsministeriet har på baggrund af ovenstående
evalueringer ikke fundet anledning til at igangsætte yderligere evalueringer af de
danske foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme.
FATF’s tekniske standar-
der og mål for effektivitet
FATF har udarbejdet 40 tek-
niske standarder for foran-
staltninger, som skal være på
plads hos medlemslandene.
En teknisk standard er fx, at
medlemslandene skal oprette
en finansiel efterretningsen-
hed, som bl.a. skal kunne ope-
rere uafhængigt og autonomt.
FATF har også udarbejdet 11
parametre til at måle effektivi-
teten af medlemslandenes
foranstaltninger. Et effektivi-
tetsmål er fx, at tilsynsmyn-
dighederne fører et passende
tilsyn med de forpligtede virk-
somheder, eller at finansielle
efterretninger bliver brugt af
de retshåndhævende myndig-
heder til at efterforske hvid-
vask og finansiering af terro-
risme.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
10
| Introduktion og konklusion
1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning
Revisionskriterier
12. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Erhvervsministeriets, Justitsmini-
steriets og Skatteministeriets indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme har
været effektiv. Kriterierne hentes i hvidvasklovens bestemmelser, hvor der er krav til
såvel myndigheder som de private virksomheder. Vi henter herudover kriterier i 4.
hvidvaskdirektiv og FATF’s standarder. Danmark er forpligtet til at efterleve direkti-
vet i henhold til de gældende EU-traktater. FATF’s internationalt gældende standar-
der er et udtryk for medlemslandenes fælles minimumsstandarder, og Danmark har
som medlemsland bundet sig til at efterleve standarderne, for at bekæmpelsen af
hvidvask og terrorfinansiering bliver effektiv på tværs af landegrænser. Derfor er de
relevante at anvende.
13. I kapitel 2 undersøger vi, om myndigheder under Erhvervsministeriet, Justitsmini-
steriet og Skatteministeriet har understøttet de forpligtede virksomheder i at opdage
og underrette om mulig hvidvask og finansiering af terrorisme. Vi undersøger, om
SØIK og PET under Justitsministeriet har udarbejdet nationale risikovurderinger af
henholdsvis hvidvask og finansiering af terrorisme, der kan være afsæt for tilsyns-
myndighedernes kontrol og vejledning og for de forpligtede virksomheders individu-
elle risikovurderinger, som de skal foretage af deres egen forretning. Dernæst under-
søger vi, om tilsynsmyndighederne dels har ført tilstrækkelig kontrol med, at de for-
pligtede virksomheder efterlever kravene i hvidvaskloven, dels har ydet en tilstræk-
kelig vejledningsindsats, så de forpligtede virksomheder kender deres forpligtelser, jf.
hvidvaskloven, og kender til deres risiko for at blive udnyttet til hvidvask og finansie-
ring af terrorisme.
14. I kapitel 3 undersøger vi, om Hvidvasksekretariatet har udnyttet underretningerne
fra de forpligtede virksomheder tilstrækkeligt i udarbejdelsen af videregivelser. Det
er afgørende for effektiviteten af forpligtede virksomheders foranstaltninger mod
hvidvask og finansiering af terrorisme, at de underretninger, som de forpligtede virk-
somheder sender, bliver udnyttet bedst muligt. Hvidvasksekretariatet har som Dan-
marks finansielle efterretningsenhed ansvaret for at modtage og analysere underret-
ninger om mulig hvidvask og finansiering af terrorisme samt at videregive oplysninger
fra underretningerne til andre myndigheder, når Hvidvasksekretariatet vurderer, det
er relevant. Vi undersøger, om Hvidvasksekretariatet i sin indledende behandling har
sikret, at de mest relevante underretninger bliver analyseret, og om Hvidvasksekre-
tariatet i analysefasen i tilstrækkelig grad beriger de oplysninger fra underretninger-
ne, som videregives til de relevante myndigheder.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Introduktion og konklusion |
11
15. I kapitel 4 undersøger vi, om myndighederne har givet feedback om, hvordan vide-
regivelserne er nyttiggjort med henblik på at sikre en målrettet indsats. Det er nød-
vendigt at vide, hvad resultaterne af indsatsen er, så man løbende kan justere den og
dermed sørge for, at indsatsen er effektiv. Vi undersøger, om Justitsministeriet og
Skatteministeriet har fastlagt rammer for den direktivpligtige feedback, som deres
underliggende myndigheder skal give til Hvidvasksekretariatet, og om politiet, SØIK,
PET og Skatteforvaltningen i praksis har givet denne feedback til Hvidvasksekretaria-
tet. Vi undersøger også, om sekretariatet har givet feedback til de forpligtede virk-
somheder, og om Finanstilsynet har indsamlet og sendt statistik om resultaterne af
indsatsen. Afslutningsvis søger vi at skabe et overblik over, hvad videregivelserne fra
2016 til 2018 er brugt til.
Metode
16. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af skriftligt materiale fra og møder
med Erhvervsministeriet, herunder Erhvervsstyrelsen og Finanstilsynet, Justitsmini-
steriet, herunder SØIK, Hvidvasksekretariatet under SØIK, Rigspolitiet, Københavns
Politi, PET samt Skatteministeriet, herunder Skattestyrelsen (som repræsentant for
Skatteforvaltningen) og Spillemyndigheden. Vi har også haft møde med Advokatrå-
det, Toldstyrelsen og FATF. Derudover har vi haft møder med flere brancheforenin-
ger, herunder Finans Danmark, og besøgt en enhed for kontrol mod hvidvask og ter-
rorfinansiering i et større dansk pengeinstitut.
17. Kapitel 2 om, hvorvidt myndighederne har understøttet de forpligtede virksomhe-
der i at opdage og underrette om mulig hvidvask og finansiering af terrorisme, bygger
på oplysninger om de nationale risikovurderinger og materiale om tilsynsmyndighe-
dernes strategier, procedurer, systemer o.l. for gennemførelsen af tilsynet. Derud-
over har vi stikprøvevist udtaget materiale fra konkrete tilsynssager for at se, hvor-
dan tilsynsmyndighederne i praksis tilgår deres kontroller.
18. Kapitel 3 om, hvorvidt Hvidvasksekretariatet har udnyttet underretningerne fra de
forpligtede virksomheder tilstrækkeligt i udarbejdelsen af videregivelser, er bl.a. ba-
seret på en række dataudtræk fra Hvidvasksekretariatets database, herunder fx et
dataudtræk over Hvidvasksekretariatets videregivelser til de retshåndhævende
myndigheder. Derudover har vi udtaget stikprøver af konkrete videregivelser for bl.a.
at kunne verificere dataudtrækkene.
19. Kapitel 4, om hvorvidt politiet, SØIK, PET og Skatteforvaltningen har givet feed-
back om, hvordan videregivelserne er nyttiggjort, har vi i videst muligt omfang ind-
hentet oplysninger om, hvad der konkret er sket med de specifikke videregivelser,
som de pågældende myndigheder har modtaget fra Hvidvasksekretariatet.
20. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,
jf. bilag 2.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
12
| Introduktion og konklusion
Afgrænsning
21. Vores undersøgelsesperiode er fra 2016 til 2018, men har hovedvægten på perio-
den efter vedtagelsen af den ny hvidvasklov i juni 2017 og frem.
22. Rigsrevisionen har ifølge rigsrevisorloven ikke adgang til at revidere Advokatrå-
det og har derfor kun adgang til at vurdere Advokatrådets tilsyn med advokaters ef-
terlevelse af kravene i hvidvaskloven igennem Erhvervsministeriet, der som ansvarlig
for hvidvaskloven vejleder i fortolkning og forståelse af loven.
23. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver
besvaret fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.
Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0020.png
Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder |
13
2. Myndighedernes
understøttelse af de
forpligtede virksomheder
Delkonklusion
Rigsrevisionen finder, at Erhvervsministeriet, Justitsministeriet og Skatte-
ministeriet ikke i tilstrækkelig grad har understøttet de forpligtede virk-
somheder i at opdage og underrette om hvidvask og finansiering af terro-
risme.
Det skyldes for det første, at SØIKs og PETs nationale risikovurderinger ikke ifølge
FATF’s vurdering i 2017 har levet op til internationale standarder. Først i april 2019 er
en ny national risikovurdering for hvidvask blevet offentliggjort, mens en tilsvarende
for finansiering af terrorisme ventes færdig primo 2020. Tilsynsmyndighederne og de
forpligtede virksomheder har dermed ikke i undersøgelsesperioden haft et opdateret
grundlag at tilrettelægge deres indsats risikobaseret ud fra.
For det andet har tilsynsmyndighederne ikke haft en tilstrækkelig kontrolindsats. Fi-
nanstilsynet og Erhvervsstyrelsen har hver kontrolleret 3 % af de henholdsvis 1.800 og
12.000 forpligtede virksomheder, som de fører tilsyn med, og de kontrollerede virk-
somheder er kun i begrænset omfang blevet udvalgt på baggrund af en systematisk
vurdering af risikoen for, at de bliver misbrugt til hvidvask eller finansiering af terro-
risme. Dertil kommer, at Erhvervsstyrelsen ikke har haft fuldt overblik over populatio-
nen af virksomheder, styrelsen har skullet føre tilsyn med, hvilket er nødvendigt for at
kunne foretage en systematisk, risikobaseret udvælgelse. Spillemyndighedens udvæl-
gelse af virksomheder til kontrol har heller ikke været tilstrækkelig systematisk og risi-
kobaseret, men myndigheden har til gengæld kontrolleret 25 % af de godt 40 spilud-
bydere, som den fører tilsyn med. Tilsynsmyndighederne er hver især i gang med at
udarbejde en model til systematisk at kunne udvælge virksomheder til kontrol. Endvi-
dere har Finanstilsynet og Spillemyndigheden ikke haft klare procedurer til at sikre
kvalitet i udførelsen af kontroller, og Spillemyndigheden har ikke i undersøgelsesperio-
den udtaget stikprøver af kundesager for at sikre sig, at lovens krav bliver fulgt i prak-
sis.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0021.png
14
| Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder
For det tredje har tilsynsmyndighedernes vejledningsindsats ikke været tilstrækkelig.
Med ændringen af hvidvaskloven i 2017 fulgte en række nye krav til de forpligtede
virksomheder. Finanstilsynet og Spillemyndigheden har udarbejdet nye skriftlige vej-
ledninger til hvidvaskloven, men disse udkom først henholdsvis ca. 1�½ og 2 år efter, at
loven blev vedtaget. Erhvervsstyrelsen har ikke udarbejdet en selvstændig, skriftlig
vejledning. Tilsynsmyndighedernes vejledningsindsats er derudover bl.a. sket i forbin-
delse med kontrolbesøg, men dette er kommet få virksomheder til gavn, da andelen af
kontrolbesøg samlet set har været lav. Det er særligt uhensigtsmæssigt for de virksom-
heder, som Erhvervsstyrelsen har tilsynsansvar for, da de ikke har nogen skriftlig, sek-
torspecifik vejledning at støtte sig til. Endelig har Erhvervsministeriet i forbindelse
med Rigsrevisionens undersøgelse vurderet, at Advokatrådets skriftlige vejledning fra
2017 på visse punkter ikke er i overensstemmelse med ministeriets fortolkning af hvid-
vaskloven og EU’s hvidvaskdirektiv. Rigsrevisionen vurderer dermed, at der er risiko
for, at advokater ikke har underrettet i det omfang, de har været forpligtet til. Er-
hvervsministeriet og Advokatrådet er nu i dialog om at revidere vejledningen.
24. Dette kapitel handler om, hvorvidt Erhvervsministeriet, Justitsministeriet og Skat-
teministeriet har understøttet de forpligtede virksomheder i at opdage og underrette
om mulig hvidvask og finansiering af terrorisme. Hvidvasklovens krav skal sikre, at de
forpligtede virksomheders risiko for at blive misbrugt til hvidvask eller finansiering af
terrorisme mindskes, og at virksomhederne i højere grad bliver opmærksomme på
mistænkelige forhold og underretter Hvidvasksekretariatet herom.
Vi undersøger først, om der er udarbejdet nationale risikovurderinger for henholdsvis
hvidvask og finansiering af terrorisme. Dernæst undersøger vi tilsynsmyndigheder-
nes kontroller med de forpligtede virksomheders efterlevelse af kravene i hvidvask-
loven, inden vi til sidst undersøger tilsynsmyndighedernes vejledningsindsats.
2.1. Nationale risikovurderinger af hvidvask og finansie-
ring af terrorisme
25. Ifølge FATF’s internationale standarder skal medlemslande identificere, vurdere
og forstå de risici for hvidvask og finansiering af terrorisme, som landene står over
for, så det er muligt at målrette deres indsats derefter. Tilsynsmyndighederne har
brug for nationale risikovurderinger, når de skal prioritere, hvilke forpligtede virksom-
heder de skal udtage til kontrol. De forpligtede virksomheder har brug for de natio-
nale risikovurderinger, når de skal vurdere deres egen virksomheds risiko for at blive
udnyttet til hvidvask eller terrorfinansiering og til at vide, hvad de skal være opmærk-
somme på, når de vurderer deres kunders hvidvaskrisiko.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0022.png
Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder |
15
Risikoen for at blive misbrugt til hvidvask eller finansiering af terrorisme er forskellig
alt efter, hvilken type virksomhed man driver. Tabel 1 viser eksempler fra den natio-
nale risikovurdering af hvidvask på, hvordan de forskellige typer forpligtede virksom-
heder kan blive misbrugt til hvidvask. Tabellen viser også, hvor mange underretnin-
ger de forskellige typer virksomheder har sendt til Hvidvasksekretariatet om mis-
tænkelig adfærd.
Tabel 1
Eksempler på risici for og indikationer på misbrug til hvidvask hos forskellige typer forpligtede
virksomheder og antal underretninger i perioden 2016-2018
Virksomhedstyper
Pengeinstitutter, realkreditinstitutter
m.m.
Eksempler på risici for og indikationer på
misbrug til hvidvask
Hævninger/indsættelser af store kontantbeløb
Mange transaktioner
Store transaktionsbeløb til udlandet
Antal underretninger sendt
til Hvidvasksekretariatet
66�½000
Revisorer, ejendomsmæglere,
tjenesteudbydere m.m.
Hurtige køb/salg ved handel med fast ejendom
Udstedelse af ulovlige aktionærlån
Oprettelse af stråmandsvirksomheder
73
Spiludbydere
Atypiske spillemønstre med store indskud
Spil på alle udfald
Anonymt spil
13�½500
Advokater
Rådgivning
Virksomhedsoprettelse
Konkurser
26
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af den nationale risikovurdering af hvidvask fra 2015 og oplysninger fra SØIK.
26. SØIK udgav i 2015 den første nationale risikovurdering af hvidvask, mens PET i
2016 udgav den første nationale risikovurdering af finansiering af terrorisme. FATF’s
evaluering af Danmark fra 2017 undersøgte bl.a. indholdet og formidlingen af risiko-
vurderingerne. FATF’s overordnede bemærkninger hertil fremgår af boks 2.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0023.png
16
| Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder
Boks 2
FATF’s bemærkninger til de nationale risikovurderinger
FATF vurderede, at den nationale risikovurdering af hvidvask fra 2015
ikke i tilstrækkelig grad baserede sig på kvantitative data for økonomisk kriminalitet i vurderingerne af hvidvaskrisici for
de forskellige brancher
indeholdt få referencer til konkrete efterforskningssager
var mangelfuld i forhold til vurderingerne af hvidvaskrisici for de forskellige brancher.
FATF vurderede, at den nationale risikovurdering af finansiering af terrorisme fra 2016
var skrevet i generelle vendinger og fx ikke differentierede mellem forskellige risikoniveauer (lav, mellem eller høj risiko)
eller forholdt sig til, om den generelle risiko for finansieringen af terrorisme var høj i Danmark
ikke havde et tilstrækkeligt metodisk grundlag
ikke indeholdt tilstrækkeligt klare anbefalinger til at danne grundlag for at udarbejde nationale politikker imod finansie-
ring af terrorisme
ikke var blevet formidlet tilstrækkeligt til de forpligtede virksomheder.
Kilde:
FATF’s evaluering af Danmark fra 2017.
FATF kritiserede kvaliteten af risikovurderingerne og bemærkede derudover, at risi-
kovurderingerne indeholdt begrænset information, der kunne bruges i myndigheders
og virksomheders arbejde, og at myndigheder og virksomheder generelt udviste en
begrænset forståelse for risici for hvidvask og finansiering af terrorisme. Samlet vur-
derede FATF, at risikovurderingerne ikke levede op til de internationale standarder.
Hvidvasksekretariatet under SØIK har foranlediget af FATF’s kritik udarbejdet en ny
national risikovurdering af hvidvask, som blev offentliggjort i april 2019, og Justitsmi-
nisteriet har oplyst, at PETs nye nationale risikovurdering af finansiering af terrorisme
forventes færdig primo 2020. FATF har ved en opfølgende evaluering i 2019 vurderet,
at Danmark nu i højere grad lever op til de tekniske anbefalinger vedrørende nationa-
le risikovurderinger. Dette har FATF vurderet ud fra en gennemgang af den nationale
risikovurdering af hvidvask fra 2019 og metoden bag den kommende nationale risiko-
vurdering af finansiering af terrorisme.
Resultater
Undersøgelsen viser, at SØIKs og PETs nationale risikovurderinger for henholdsvis
hvidvask og finansiering af terrorisme ikke ifølge FATF’s vurdering i 2017 levede op til
internationale standarder. En ny national risikovurdering af hvidvask er først blevet
offentliggjort af Hvidvasksekretariatet i april 2019, mens PETs nye nationale risiko-
vurdering af finansiering af terrorisme forventes færdig primo 2020. Det betyder, at
tilsynsmyndighederne og de forpligtede virksomheder ikke i undersøgelsesperioden
har haft et opdateret grundlag at tilrettelægge deres indsats risikobaseret ud fra.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0024.png
Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder |
17
2.2. Tilsynsmyndighedernes kontrolindsats
27. Det fremgår af hvidvaskloven, at Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen, Spillemyndig-
heden og Advokatrådet skal påse, at de forpligtede virksomheder, der er omfattet af
hvidvaskloven, overholder loven og regler udstedt i medfør heraf. Siden 2005 har det
fremgået af hvidvaskloven, at tilsynet skal være risikobaseret, hvilket også er et krav
fra FATF. Ifølge FATF’s standarder bør kontrollerne være baseret på klare metoder
og procedurer og omfatte dokumentgennemgang og stikprøver.
28. Tabel 2 viser antallet af kontroller, som Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen og Spil-
lemyndigheden har gennemført i undersøgelsesperioden.
Tabel 2
Udførte kontroller i perioden 2016-2018
Finanstilsynet
Antal virksomheder
Antal kontroller
Andel kontrollerede virksomheder
Ca. 1�½800
56
3
%
Erhvervsstyrelsen
Ca. 12�½000
330
3
%
Spillemyndigheden
Ca. 44
11
25
%
Note: Antallet af virksomheder har varieret i undersøgelsesperioden. Tabellen er opgjort på baggrund af antallet af virksomheder i 2019.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af myndighedernes tal.
Det fremgår af tabel 2, at Finanstilsynet og Erhvervsstyrelsen har hver ført kontrol
med 3 % af de forpligtede virksomheder, og at Spillemyndigheden har kontrolleret
25
%
af spiludbyderne i perioden.
29. Finanstilsynet har oplyst, at Folketinget i 2019 har bevilget 5 ekstra årsværk til
hvidvaskområdet, og Erhvervsstyrelsen har oplyst, at de i forbindelse med finanslo-
ven for 2020 er blevet tildelt flere resurser til hvidvaskområdet.
Risikobaserede udvælgelsesmodeller
Påbud, bøder og afgørel-
ser
30. Da tilsynsmyndighederne ikke kan kontrollere, om alle virksomheder efterlever
kravene i hvidvaskloven, skal myndighederne bruge en risikobaseret tilgang til at ud-
vælge virksomheder til kontrol for at sikre, at de virksomheder, hvor risikoen for mis-
brug til hvidvask vurderes størst, bliver prioriteret højest. Udvælgelsen skal ifølge
FATF ske på baggrund af en systematisk og dokumenteret vurdering af både den
iboende risiko for, at en virksomhed bliver misbrugt til hvidvask eller til finansiering af
terrorisme, og risikoen for, at den enkelte virksomhed ikke lever op til hvidvasklovens
krav.
Ud af de i alt 397 kontrollere-
de virksomheder i undersø-
gelsesperioden har 269 af
dem fået ét eller flere påbud.
116 virksomheder er blevet
politianmeldt til SØIK. På den
baggrund er der truffet 41 fæl-
dende afgørelser, hvori der
sammenlagt er afgivet bøder
for ca. 45 mio. kr.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
18
| Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder
31. FATF bemærkede i sin evaluering af Danmark fra 2017, at Danmark ikke tilstræk-
keligt tilfredsstillende havde implementeret en risikobaseret tilgang i kontrolindsat-
sen. FATF fandt, at Erhvervsstyrelsen og Spillemyndigheden var begyndt at bruge en
risikobaseret tilgang, men at Finanstilsynet og Advokatrådet endnu ikke gjorde det.
32. Undersøgelsen viser, at ingen af tilsynsmyndighederne i undersøgelsesperioden
har udvalgt virksomheder til kontrol ud fra en systematisk risikovurdering af virksom-
hederne. I stedet har tilsynsmyndighederne udvalgt virksomheder til kontrol ud fra
viden om risici på brancheniveau fra de nationale risikovurderinger, års- og kvartals-
rapporter fra Hvidvasksekretariatet mv. Det er kun på baggrund af erfaringer fra tidli-
gere kontrolbesøg og modtagne tips, at tilsynsmyndighederne har haft viden om de
enkelte virksomheders risici. Det har betydet, at der har været en risiko for, at risiko-
adfærd blandt mindre risikofyldte brancher ikke er blevet opdaget.
33. Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen og Spillemyndigheden har i undersøgelsesperio-
den hver især arbejdet på at udvikle en model, der med udgangspunkt i objektive kri-
terier gør det muligt at score de forpligtede virksomheders risiko individuelt for på
den baggrund systematisk at kunne udvælge de mest risikofyldte virksomheder til
kontrol.
34. Finanstilsynet har oplyst, at første udgave af deres risikoscoremodel er blevet
brugt til at udvælge virksomheder til kontrol fra og med den årlige planlægning medio
2019. Risikoscoremodellen er udformet som et scoreboard, hvor hver virksomhed får
en score for risiko efter nogle faslagte kriterier. Finanstilsynet har oplyst, at de i 2019
har afsluttet et projekt med et konsulentfirma med henblik på at opbygge en ny og
mere omfattende model.
Virksomhedsopretter
Et firma betegnes som virk-
somhedsopretter, hvis det er-
hvervsmæssigt opretter virk-
somheder for tredjemand.
35. Erhvervsstyrelsen har i 2017 udviklet og ibrugtaget deres risikoscoremodel, men
kun for virksomhedsoprettere. Styrelsen arbejder på at opstille kriterier til at udtage
andre virksomhedstyper via modellen. Erhvervsstyrelsen har dog ikke det fulde over-
blik over, hvor mange forpligtede virksomheder styrelsen har tilsynsansvar over for,
og modellen vil derfor ikke kunne risikovurdere hver enkelt virksomhed. Det skyldes,
at de lovpligtige registreringsoplysninger, som ligger i styrelsens systemer, ikke i sig
selv kan give en faktisk opgørelse over populationen, og styrelsen bruger derfor et
estimat i stedet, der er baseret på registreringer i styrelsens systemer og relevante
branchekoder. Erhvervsstyrelsen har oplyst, at styrelsen bl.a. vil anvende de flere re-
surser, styrelsen får tilføjet i 2020, til at skabe et overblik over tilsynspopulationen.
36. Spillemyndigheden afsluttede medio 2019 et projekt, der skal anvendes til at ud-
arbejde en risikoscoremodel for spiludbydere. Projektet skal indsamle oplysninger,
der dækker risikoparametrene i de organisatoriske forhold, fx en complianceafde-
lings størrelse. Spillemyndigheden forventer, at risikoscoremodellen er færdig og klar
til anvendelse i 1. kvartal 2020. Spillemyndigheden har oplyst, at myndigheden for et
igangværende kontrolprojekt fokuserer på en specifik risikofyldt tjenesteydelse og
inkluderer alle spiludbydere i kontrollen, hvilket betyder, at der i dette tilfælde ikke er
behov for en risikobaseret udvælgelse.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0026.png
Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder |
19
37. Advokatrådets generelle tilsyn med advokater blev i 2017 undersøgt af Justitsmi-
nisteriet. Undersøgelsen behandlede perioden 2015-2017 og blev igangsat efter en
række hændelser, der skabte tvivl om, hvorvidt den eksisterende regulering af advo-
katers adfærd, herunder tilsynet med advokater, var tilstrækkelig. Justitsministeriets
undersøgelse viste, at udvælgelsen af advokater til tilsynskontrol, som også omfatter
hvidvasktilsynet, ikke var risikobaseret. På baggrund af undersøgelsen blev retspleje-
loven pr. 1. juli 2019 ændret, hvormed der blev stillet krav til Advokatrådet om at føre
et mere risikobaseret tilsyn med advokater.
Tilsynsmyndighedernes metoder og procedurer for kontroller
38. Tilsynsmyndighedernes kontrol skal afdække, om de kontrollerede virksomheder
efterlever kravene i hvidvaskloven, så risikoen for, at virksomhederne bliver misbrugt
til hvidvask eller finansiering af terrorisme, mindskes. Ifølge FATF bør tilsynsmyndig-
hederne have klare metoder og procedurer for at sikre kvalitet og ensartethed i kon-
trollerne, herunder indhente dokumentation for retningslinjer og tage stikprøver af
kundesager for at undersøge, om kravene om bl.a. kundekendskabsanalyser bliver
fulgt i praksis.
39. Vi har for Finanstilsynet, Erhvervsministeriet og Spillemyndigheden udtaget og
gennemgået en række kontrolsager fra undersøgelsesperioden for at se, hvordan
hver tilsynsmyndighed gennemfører kontroller. Tabel 3 opsummerer, hvad vores
gennemgang har vist.
Tabel 3
Tilsynsmyndighedernes metoder og procedurer
Finanstilsynet
Har klare procedurer
Indhenter og gennemgår dokumentation
Udtager stikprøver af kundesager
÷
Erhvervsstyrelsen
Spillemyndigheden
÷
()
÷
Kilde:
Rigsrevisionens stikprøve af kontrolsager fra henholdsvis Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen og Spillemyndigheden.
Gennemgangen viser, at Erhvervsstyrelsen har sikret klare procedurer for gennem-
førelse af kontroller ved at have udarbejdet en skabelon, som beskriver hvert af de
lovkrav, styrelsen skal undersøge ved hvert kontrolbesøg. Finanstilsynet har ikke ud-
arbejdet nogen manual, der beskriver, hvilke forhold der skal undersøges ved kon-
trollerne, eller hvordan det skal noteres og afrapporteres. Vores gennemgang har
vist, at Finanstilsynet ikke i alle kontrolrapporter havde noteret, hvilke lovkrav de
havde undersøgt, og om den udtrukne stikprøve var blevet gennemgået. Finanstilsy-
net har oplyst, at de i 2019 har været i gang med at udarbejde en manual for området
for bl.a. at sikre en ens tilgang ved kontroller. Spillemyndigheden har heller ikke udar-
bejdet nogen manual, men har oplyst, at de er i gang med det.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
20
| Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder
Gennemgangen viser, at Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen og Spillemyndigheden alle
har indhentet dokumentation for virksomhedernes retningslinjer. Gennemgangen vi-
ser også, at Finanstilsynet og Erhvervsstyrelsen har givet påbud for alle de forhold i
retningslinjerne, der ikke var i overensstemmelse med hvidvasklovens krav, mens
Spillemyndigheden kun har givet påbud for manglende risikovurdering, selv om myn-
digheden fandt andet i retningslinjerne, der heller ikke var i overensstemmelse med
kravene. Spillemyndigheden har hertil oplyst, at myndigheden finder, at en virksom-
heds risikovurdering er nødvendig at have på plads, før det er relevant at vurdere, om
de øvrige retningslinjer er tilstrækkelige.
Gennemgangen viser, at Finanstilsynet og Erhvervsstyrelsen udtager en stikprøve af
kundesager ved hver kontrol. Spillemyndigheden har ikke i undersøgelsesperioden
udtaget stikprøver af kundesager eller mistænkelige transaktioner. Derfor har Spille-
myndigheden ikke efterprøvet, om kravene i hvidvaskloven bliver fulgt i praksis hos
spiludbyderne. Spillemyndigheden har oplyst, at myndigheden efterfølgende har ud-
taget stikprøver i en sag, som ikke var afsluttet i undersøgelsesperioden.
Resultater
Undersøgelsen viser, at tilsynsmyndighederne ikke har haft en tilstrækkelig kontrol-
indsats. Finanstilsynet og Erhvervsstyrelsen har hver kontrolleret 3
%
af de henholds-
vis 1.200 og 18.000 forpligtede virksomheder, som de har ført tilsyn med i undersø-
gelsesperioden, og har i begrænset omfang udvalgt virksomheder til kontrol på bag-
grund af en systematisk vurdering af, hvor risikoen for misbrug til hvidvask eller fi-
nansiering af terrorisme er størst. Spillemyndighedens udvælgelse af virksomheder
til kontrol har heller ikke været tilstrækkelig systematisk og risikobaseret, men myn-
digheden har til gengæld kontrolleret 25 % af de godt 40 spiludbydere, som den fører
tilsyn med. Alle tilsynsmyndigheder er i gang med at udarbejde en risikoscoremodel
til at udvælge virksomheder til kontrol ud fra objektive kriterier for hver enkelt forplig-
tede virksomhed. Erhvervsstyrelsen har ikke haft fuldt overblik over hele populatio-
nen af de virksomheder, som styrelsen skal føre tilsyn med, hvilket er nødvendigt for
at kunne foretage en systematisk, risikobaseret udvælgelse.
Undersøgelsen viser også, at Finanstilsynet og Spillemyndigheden ikke har haft klare
procedurer til at sikre kvalitet i udførelsen af kontroller, og Spillemyndigheden har ik-
ke i undersøgelsesperioden udtaget stikprøver af kundesager for at sikre, at hvidvask-
lovens krav bliver fulgt i praksis. Endvidere viser undersøgelsen, at der ikke er en ens
praksis i forhold til at give påbud ved overtrædelser. Finanstilsynet og Erhvervssty-
relsen har givet påbud for alle overtrædelser af hvidvaskloven, mens Spillemyndighe-
den kun har givet påbud for dele af de forhold, der ikke var i overensstemmelse med
hvidvaskloven.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder |
21
2.3. Tilsynsmyndighedernes vejledningsindsats
40. Ifølge FATF’s internationale standarder skal tilsynsmyndighederne tilvejebringe
de forpligtede virksomheder den nødvendige vejledning om hvidvasklovens krav, og
hvilke mistænkelige forhold virksomhederne skal være opmærksomme på. Med æn-
dringen af hvidvaskloven i 2017 fulgte nye krav om en mere risikobaseret tilgang, hvil-
ket har nødvendiggjort en vejledningsindsats, der tager udgangspunkt i de sektor-
specifikke risici, som virksomhederne står over for.
Tilsynsmyndighedernes skriftlige vejledninger til hvidvaskloven
41. Undersøgelsen viser, at Finanstilsynet, Spillemyndigheden og Advokatrådet hav-
de skriftlige vejledninger til den gamle hvidvasklov fra 2013 og har udarbejdet skrift-
lige vejledninger til den nye hvidvasklov med sektorspecifikke eksempler. Erhvervs-
styrelsen har ikke haft en skriftlig vejledning til hvidvaskloven fra hverken 2013 eller
2017.
42. Finanstilsynets skriftlige vejledning til hvidvaskloven fra 2013 blev kritiseret af
FATF for ikke at have beskrivende oplysninger om, hvilke hvidvaskrisici virksomhe-
derne skulle være opmærksomme på, og for ikke at give konkrete sektorspecifikke
eksempler. Desuden var vejledningen ikke blevet opdateret i 3 år og var derfor foræl-
det. I oktober 2018 offentliggjorde Finanstilsynet en ny vejledning, dvs. ca. 1�½ år efter,
den nye hvidvasklov trådte i kraft. Finanstilsynet har oplyst, at vejledningen dels skul-
le være generel og brugbar for alle sektorer, dels skulle være målrettet brancherne i
den finansielle sektor. Vores gennemgang viser, at vejledningen indeholder sektor-
specifikke eksempler, der afspejler, hvordan pengeinstitutter og andre finansielle
virksomheder kan leve op til kravene med eksempler på udarbejdelse af en risikovur-
dering og eksempler på risici.
Finanstilsynet har oplyst, at Finanstilsynet er ved at udarbejde en mini-vejledning til
små og mellemstore virksomheder. Den forventes offentliggjort primo 2020. Finans-
tilsynet har desuden i nyhedsbreve til brancheorganisationer og forpligtede virksom-
heder i 2019 sammenfattet, hvor Finanstilsynet på baggrund af sine kontroller vurde-
rer, at virksomhedernes indsats generelt kan forbedres.
43. Erhvervsstyrelsen har ikke udarbejdet en selvstændig vejledning til hvidvasklo-
ven, der er målrettet de virksomheder, som Erhvervsstyrelsen fører tilsyn med. Revi-
sorer, ejendomsmæglere m.m. må derfor støtte sig til Finanstilsynets generelle vej-
ledning, der på de centrale områder ikke indeholder sektorspecifikke eksempler for
deres brancher.
Erhvervsstyrelsen har i december 2018 udgivet en quickguide målrettet bogholdere
og virksomhedsoprettere. Quickguiden indeholder information om bogholderes og
virksomhedsopretteres hvidvaskforpligtelser, men vejleder ikke om, hvordan virk-
somhederne fx kan udarbejde en risikovurdering, eller hvilke sektorspecifikke risici
de bør være opmærksomme på. Siden efteråret 2019 er Erhvervsstyrelsen derud-
over begyndt at adressere de oftest stillede spørgsmål på området på styrelsens
hjemmeside.
Udgivelser af dele af vej-
ledningen
Dele af Finanstilsynets vejled-
ning om reglerne for politisk
eksponerede personer og reg-
lerne for kundekendskabs-
analyser udkom før den sam-
lede version i henholdsvis ef-
teråret 2017 og foråret 2018.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
22
| Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder
Lov om spil
Før 2017 var hvidvaskregler
for spiludbydere forankret i
lov om spil.
44. Spillemyndigheden udarbejdede første gang en skriftlig vejledning til spiludbyde-
res hvidvaskforpligtelser i 2013, der blev opdateret i 2016. Undersøgelsen viser, at
vejledningen fra 2016 indeholdt sektorspecifikke eksempler, der tog udgangspunkt i
branchen, fx risikofaktorer for misbrug ved både landbaseret kasino og onlinekasino.
Vejledningen var efter den nye hvidvasklov i juni 2017 ikke længere dækkende, og Spil-
lemyndigheden offentliggjorde i august 2019 en vejledning til den nye hvidvasklov,
dvs. 2 år efter, at loven trådte i kraft.
45. Advokatrådet udarbejdede en skriftlig vejledning til hvidvaskloven i 2012, da ad-
vokater blev omfattet af lovens krav. Umiddelbart efter vedtagelsen af den nye hvid-
vasklov i juni 2017 udarbejdede Advokatrådet en opdateret version af vejledningen.
Vejledningen omfatter en fortolkning af, hvornår loven finder anvendelse for advoka-
ter, og hvornår advokater er undtaget fra pligten til at underrette om mistanker om
hvidvask eller finansiering af terrorisme. Disse fortolkninger er uændrede siden vej-
ledningen fra 2012.
46. I forbindelse med vores undersøgelse har Erhvervsministeriet – som ansvarligt
ministerium for hvidvaskloven – gennemgået Advokatrådets vejledning fra 2017. Mi-
nisteriet vurderer, at vejledningens fortolkning af, hvornår loven finder anvendelse for
advokater, ikke kan udledes af hvidvaskloven eller EU’s hvidvaskdirektiv. Ministeriet
vurderer også, at vejledningens fortolkning af, hvornår advokater er undtaget fra plig-
ten til at underrette, går videre, end hvad der følger af ordlyden i hvidvaskloven og di-
rektivet. Det betyder, at advokater har været vejledt til at være undtaget fra under-
retningspligten i højere grad, end hvad Erhvervsministeriets fortolkning af loven og
direktivet foreskriver. Det er Rigsrevisionens vurdering, at det kan have haft den kon-
sekvens, at advokater ikke har underrettet så meget, som de er forpligtet til.
Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke har forholdt sig til indholdet af Ad-
vokatrådets vejledning tidligere, fordi Advokatrådet ikke er en ministeriel underord-
net myndighed, som ministeriet har instruktionsbeføjelse over. På baggrund af gen-
nemgangen af Advokatrådets vejledning har Erhvervsministeriet og Advokatrådet
indledt en videre dialog om at revidere vejledningen.
Tilsynsmyndighedernes øvrige vejledningsaktiviteter
Hvidvaskloven om advo-
kater
Hvidvaskloven gælder for ad-
vokater, når de yder bistand
ved rådgivning om eller udfø-
relse af transaktioner for de-
res klienter, eller når de på en
klients vegne og for dennes
regning foretager en finansiel
transaktion eller en transak-
tion vedrørende fast ejendom.
(§ 1, stk. 1, nr. 14).
Ifølge hvidvaskloven er advo-
kater undtaget fra pligten til at
foretage underretning på bag-
grund af oplysninger, som dis-
se modtager fra eller indhen-
ter om en klient i forbindelse
med, at advokaten fastslår
den pågældende klients rets-
stilling eller forsvarer eller re-
præsenterer denne under el-
ler i forbindelse med en rets-
sag (§ 27, stk. 1).
47. Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen og Spillemyndigheden har oplyst, at deres øv-
rige vejledningsindsats bl.a. består af vejledning ved kontrolbesøg, hvor tilsynsmyn-
dighederne uddyber baggrunden for eventuelle påbud og svarer på virksomhedernes
spørgsmål, og ved deltagelse som oplægsholdere ved seminarer afholdt af branche-
organisationer og virksomheder. Spillemyndigheden har i undersøgelsesperioden
desuden holdt 2 årlige kontaktudvalgsmøder for henholdsvis deres udvalg for land-
baserede kasinoer og udvalg for onlinekasino og væddemål. Finanstilsynet og Er-
hvervsstyrelsen har oplyst, at det er en udfordring af nå ud til de virksomhedstyper,
der ikke har en brancheorganisation, fx valutavekslingsvirksomheder og bogholdere.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksomheder |
23
Resultater
Undersøgelsen viser, at tilsynsmyndighederne ikke har haft en tilstrækkelig vejled-
ningsindsats.
Undersøgelsen viser, at Finanstilsynet og Spillemyndigheden har udarbejdet en ny
skriftlig vejledning til hvidvaskloven med sektorspecifikke eksempler, der dog først
blev offentliggjort henholdsvis ca. 1�½ år og 2 år efter hvidvasklovens ikrafttrædelse i
2017. Erhvervsstyrelsen har ikke udarbejdet en selvstændig, skriftlig vejledning til
hvidvaskloven. Undersøgelsen viser yderligere, at tilsynsmyndighederne har vejledt
virksomheder i forbindelse med kontrolbesøg, men at Finanstilsynets og Erhvervs-
styrelsens kontrolbesøg kun har omfattet en lille andel af de forpligtede virksomhe-
der årligt. Det finder Rigsrevisionen særligt uhensigtsmæssigt for de virksomheder,
som Erhvervsstyrelsen har tilsynsansvar for, da de ikke har kunnet tage udgangs-
punkt i sektorspecifikke eksempler, når de bl.a. har skullet udarbejdet en risikovurde-
ring og risikovurdere deres kunder.
Erhvervsministeriet har i forbindelse med vores undersøgelse vurderet, at Advokat-
rådets vejledning til advokater om hvidvaskloven fra 2017 på udvalgte punkter ikke er
i overensstemmelse med ministeriets fortolkning af hvidvaskloven og EU’s hvidvask-
direktiv. Ministeriet har ikke tidligere forholdt sig til indholdet i vejledningen. Rigsrevi-
sionen vurderer, at uoverensstemmelserne i Advokatrådets vejledning kan have haft
den konsekvens, at advokater i mindre omfang har underrettet om mistænkelige for-
hold, end de har været forpligtet til.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0031.png
24
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
3. Hvidvasksekretariatets
behandling af under-
retningerne
Delkonklusion
Rigsrevisionen vurderer, at Hvidvasksekretariatet i utilstrækkelig grad har
udnyttet underretningerne fra de forpligtede virksomheder til at udarbej-
de videregivelser.
Hvidvasksekretariatet har modtaget 79.000 underretninger i perioden 2016-2018. For
at håndtere det stigende antal underretninger gik sekretariatet i 2017 fra at visitere alle
underretninger manuelt til ved hjælp af en elektronisk screeningsmodel at udsøge de
mest relevante underretninger til manuel visitation. Rigsrevisionen vurderer dog, at
screeningsmodellen er simpel og indeholder en række svagheder, som medfører en
risiko for, at ikke alle relevante underretninger bliver udsøgt. Fx forholder modellen
sig til få elementer i underretningerne og sammenholder dem ikke med oplysninger
fra tidligere modtagne underretninger. Risikoen forhøjes af, at Hvidvasksekretariatet
ikke har overblik over, hvilke og hvor mange underretninger screeningen har udsøgt,
og dermed ikke kan efterprøve, om den har udsøgt alle relevante underretninger.
Hvidvasksekretariatet har med databasen over underretninger en unik adgang til at
analysere og påvise relationer i forhold til mistænkelige transaktioner og underliggen-
de kriminel aktivitet og kan udarbejde efterforskningsoplæg til fx politiet, når der er
grundlag for at indlede en efterforskning. Hvidvasksekretariatet har kun 3 gange i pe-
rioden 2016-2018 udarbejdet sådanne efterforskningsoplæg. Sekretariatet vurderede
selv, at der var basis for at udarbejde flere, men havde ikke prioriteret det, fordi se-
kretariatet ikke kunne finde aftagere til dem hos politiet. Rigsrevisionen finder, at Ju-
stitsministeriet bør sikre, at Hvidvasksekretariatet udarbejder og videregiver efter-
forskningsoplæg, når der er fagligt belæg for det.
Derudover viser undersøgelsen for det første, at ⅔ af de almindelige videregivelser til
politiet er sendt til brug for politiets igangværende arbejde, mens ⅓ er sendt af egen
drift (dvs. nye sager). For det andet viser undersøgelsen, at 60 % af videregivelserne
alene omhandler oplysninger fra 1 underretning, og at hvidvaskpotentialet i videregi-
velserne generelt er lavt. For det tredje viser undersøgelsen, at videregivelserne i be-
grænset omfang er beriget med fx oplysninger fra eksterne kilder, særskilte analyser
eller anbefalinger til fremadrettede efterforskningsskridt.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0032.png
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
25
Rigsrevisionen vurderer på baggrund af ovenstående, at Hvidvasksekretariatet i be-
grænset omfang har haft fokus på at udnytte sin unikke adgang til at se på tværs af un-
derretningerne og identificere sager med et stort hvidvaskpotentiale. Hvidvasksekreta-
riatet har i stedet haft fokus på at understøtte politiets igangværende arbejde. Justits-
ministeriet har oplyst, at politiet i 2019 har fået adgang til selv at foretage opslag i
Hvidvasksekretariatets database over underretninger, hvorved ministeriet forudser, at
Hvidvasksekretariatet i højere grad vil kunne fokusere på at udsøge sager med stort
hvidvaskpotentiale.
48. Dette kapitel handler om, hvorvidt Hvidvasksekretariatet under SØIK har udnyt-
tet underretningerne fra de forpligtede virksomheder tilstrækkeligt i udarbejdelsen af
videregivelser. Vi undersøger, om Hvidvasksekretariatet i sin indledende behandling
af de modtagne underretninger har sikret, at de mest relevante underretninger bliver
analyseret, og om Hvidvasksekretariatet i analysefasen i tilstrækkelig grad beriger
oplysningerne, inden de videregives.
49. Som Danmarks finansielle efterretningsenhed spiller Hvidvasksekretariatet en
central rolle i indsatsen mod hvidvask og finansiering af terrorisme. Ifølge EU’s hvid-
vaskdirektiv skal alle medlemslande oprette en finansiel efterretningsenhed, som
skal indsamle og analysere underretninger og andre relevante oplysninger for at på-
vise forbindelser mellem mistænkelige transaktioner og de underliggende kriminelle
aktiviteter for at forebygge og bekæmpe hvidvask og finansiering af terrorisme. Ef-
terretningsenheden skal også formidle resultaterne af sin analyse og alle yderligere
relevante oplysninger til relevante myndigheder, når der er begrundet mistanke om
hvidvask, tilknyttede underliggende forbrydelser eller finansiering af terrorisme. En-
delig skal enheden operere uafhængigt og autonomt.
50. Hvidvasksekretariatet har via forskellige retskilder vide beføjelser til at behandle
oplysningerne fra de modtagne underretninger, uden at det strider imod retssikker-
hedsreglerne for dem, der underrettes om. Boks 3 beskriver de centrale regler for
behandling af oplysninger, som Hvidvasksekretariatet er underlagt.
Underretningernes form
og indhold
Ifølge Finanstilsynets be-
kendtgørelse om indsendelse
af underretninger skal under-
retningerne indgives elektro-
nisk til Hvidvasksekretariatet
og bl.a. indeholde:
stamoplysninger om de per-
soner eller virksomheder,
der underrettes om
oplysninger om eventuelt
mistænkelige transaktioner,
herunder bl.a. afsender/
modtager, kontonumre og
beløbsstørrelse
grundlaget for mistanken
beskrevet i fritekst.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0033.png
26
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
Boks 3
Retssikkerheden for de personer og virksomheder, der underrettes om
Retshåndhævelsesloven regulerer Hvidvasksekretariatets behandling af personoplysninger i forbindelse med retshåndhæ-
velsesformål – dvs. når oplysningerne bruges til at forebygge, efterforske, afsløre eller retsforfølge strafbare handlinger
eller fuldbyrde strafferetlige sanktioner.
Regler for opbevaring (sletning) af oplysninger
Ifølge retshåndhævelsesloven må indsamlede oplysninger ikke opbevares længere end det, der er nødvendigt i forhold til
de formål, oplysningerne behandles efter. Ifølge SØIKs interne forskrifter skal Hvidvasksekretariatet slette oplysninger om
bestemte fysiske og juridiske personer senest 10 år efter, at de er blevet brugt.
Regler for videregivelse af oplysninger
Ifølge retshåndhævelsesloven og databeskyttelsesloven kan oplysninger videregives til andre myndigheder, hvis det er
nødvendigt for at forebygge, efterforske, afsløre eller retsforfølge strafbare handlinger eller fuldbyrde strafferetlige sank-
tioner. Dette gælder således for de videregivelser, Hvidvasksekretariatet sender til de retshåndhævende myndigheder, fx
politiet, SØIK eller PET. Videregivelse af oplysninger til myndigheder i andre sammenhænge – fx til at træffe administrative
afgørelser i Skatteforvaltningen – sker i henhold til forvaltningslovens § 28 og databeskyttelseslovens grundlæggende be-
handlingsregler.
Retten til egenacces
Databeskyttelsesloven begrænser den registreredes ret til aktindsigt, hvis den registreredes interesse i oplysningerne fin-
des at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder forebyggelse, efterforskning, afsløring eller rets-
forfølgning af strafbare handlinger. Hvorvidt dette er tilfældet, beror på en konkret vurdering. Det gælder dog af hvidvask-
loven, at en registreret person ikke har ret til indsigt i personoplysninger, der vedrører den pågældende selv, fordi det kan
skabe hindringer for igangværende efterforskninger e.l. og kan bringe opdagelse af hvidvask og finansiering af terrorisme i
fare. På den baggrund er det Hvidvasksekretariatets praksis at afvise anmodninger om egenacces i oplysninger fra Hvid-
vasksekretariatets database.
Som det fremgår af boks 3, håndterer Hvidvasksekretariatet retssikkerheden for de
personer og virksomheder, der underrettes om, i henhold til regler om opbevaring og
videregivelse af oplysninger. Sekretariatet kan opbevare oplysningerne i op til 10 år
efter, at de sidst er blevet brugt, og må efter forskellige regelsæt videregive oplysnin-
gerne til andre myndigheder, når sekretariatet vurderer, det er relevant. For så vidt
angår retten til egenacces er det sekretariatets praksis at afvise anmodninger her-
om, fordi det kan skabe hindringer for igangværende efterforskninger og kan bringe
opdagelse af hvidvask og finansiering af terrorisme i fare. Dette skal dog ske på bag-
grund af en konkret vurdering.
3.1. Hvidvasksekretariatets indledende behandling af
underretningerne
51. Det er en forudsætning for, at oplysningerne i underretningerne kan blive udnyttet
tilstrækkeligt, at de mest relevante underretninger bliver udsøgt og analyseret. Vi har
undersøgt dette ved at se på Hvidvasksekretariatets processer for den indledende
behandling af underretningerne, hvilket er vist i figur 3.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0034.png
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
27
Figur 3
Hvidvasksekretariatets processer for den indledende behandling af
underretninger
Underretninger om
mistanke om hvidvask
eller finansiering af
terrorisme
Hvidvasksekretariatets
database over
underretninger
Elektronisk scree-
ningsmodel
Løbende
visitation
Risikoscore-
model
Tværgående
analyse
Manuel
visitation
Manuel
analyse
Videre manuel
behandling
Operativ eller stra-
tegisk analyse
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Hvidvasksekretariatet.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0035.png
28
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
Det fremgår af figur 3, at der er 2 overordnede spor i Hvidvasksekretariatets indle-
dende behandling af underretningerne – løbende visitation og tværgående analyse –
som vi gennemgår nedenfor.
Hvidvasksekretariatets løbende visitation af underretningerne
52. Antallet af underretninger til Hvidvasksekretariatet er steget markant de seneste
år. For at ruste sekretariatet til det stigende antal underretninger ændrede SØIK i fe-
bruar 2017 strukturen i sekretariatet og lancerede en model til at screene underret-
ningerne elektronisk. Hvidvasksekretariatet havde indtil da visiteret alle indkomne
underretninger manuelt. Boks 4 beskriver sekretariatets model for at screene under-
retningerne på baggrund af søgeords- og matchlister.
Boks 4
Hvidvasksekretariatets model til screening af underretningerne
Hvidvasksekretariatet screener hver enkelt underretning ved hjælp af 2 værktøjer:
Søgeordslister,
der indeholder udvalgte søgeord til at beskrive overordnede fænomener, som kan relatere sig til hvid-
vask, terrorfinansiering og/eller tilknyttede førforbrydelser. Fx har Hvidvasksekretariatet en liste over relevante søgeord,
der er relateret til henholdsvis skatteunddragelse og bedrageri. Søgeordslisterne opdateres løbende. Sekretariatet scre-
ener underretningerne for, om de indeholder ord fra listerne.
Matchlister
over personer og virksomheder, som Hvidvasksekretariatet skal være særligt opmærksom på. Derudover
kan sekretariatet sætte søgninger op på enkeltpersoner, som konkrete politikredse ønsker at følge. Sekretariatet scree-
ner underretningerne for de personer og virksomheder, som optræder på matchlisterne.
Som det fremgår af boks 4, screener Hvidvasksekretariatet underretningerne for, om
de indeholder udvalgte søgeord og/eller omhandler udpegede personer eller virk-
somheder. Rigsrevisionen vurderer, at screeningen er simpel og indeholder en række
svagheder. Fx forholder screeningen sig kun til enkelte elementer i underretningerne
og sammenholder dem ikke med oplysninger fra tidligere modtagne underretninger.
Rigsrevisionens vurdering er baseret på yderligere oplysninger om, hvordan scree-
ningen mere præcist foregår, men disse oplysninger er fortrolige og kan derfor ikke
beskrives i beretningen.
53. De underretninger, som bliver udsøgt på baggrund af screeningen, bliver efterføl-
gende visiteret manuelt. I den manuelle visitation gennemgår sagsbehandleren un-
derretningen for at vurdere, om underretningen er tilstrækkelig relevant til at sende
videre til manuel behandling. I den manuelle behandling af underretningen kan sags-
behandleren samkøre underretningens oplysninger med de øvrige oplysninger i
Hvidvasksekretariatets database samt slå op i eksterne registre.
54. Figur 4 viser en fordeling af, hvor mange af de ca. 79.000 underretninger, som
Hvidvasksekretariatet har modtaget i perioden 2016-2018, der henholdsvis er og ikke
er blevet sendt videre til manuel behandling.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0036.png
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
29
Figur 4
Antal underretninger, der henholdsvis er og ikke er sendt videre til
manuel behandling i perioden 2016-2018
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2016
Videresendt til manuel behandling
2017
2018
Ikke videresendt til manuel behandling
18.700
15.000
13.700
9.900
22.100
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Hvidvasksekretariatet.
Det fremgår af figur 4, at antallet af underretninger, som årligt er blevet videresendt
til manuel behandling, har været faldende i perioden 2016-2018. Det fremgår også af
figuren, at sammenlagt 32.000 af underretninger modtaget i 2017 og 2018 ikke er
blevet videresendt til manuel behandling. Hvidvasksekretariatet har ikke overblik
over, om disse 32.000 er frasorteret som følge af den elektroniske screening eller
som følge af den manuelle visitation. Det skyldes, at sekretariatet ikke har registreret,
hvilke underretninger screeningen har frasorteret, og hvilke underretninger der er
blevet frasorteret i den manuelle visitation. Da sekretariatet ikke ved, hvilke under-
retninger screeningsmodellen har frasorteret, har sekretariatet heller ikke kunnet te-
ste og vurdere, om screeningen har udsøgt alle relevante underretninger. Dermed er
der risiko for, at screeningen har frasorteret relevante underretninger, som burde
være blevet videresendt til manuel behandling.
55. Vi har gennemgået de 32.000 underretninger, som ikke er blevet videresendt til
manuel behandling. Gennemgangen viser, at ca. 16.000 indeholder ét eller flere ord
fra Hvidvasksekretariatets søgeordslister. Det indikerer, at disse underretninger er
blevet udsøgt af screeningen og frasorteret i den manuelle visitation. Dermed indike-
rer gennemgangen også, at de resterende ca. 16.000 underretninger, som ikke inde-
holder ord fra søgeordslisterne, er blevet frasorteret allerede i screeningen. Imidlertid
er søgeordslisterne løbende blevet justeret, hvorfor det ikke er muligt præcist at op-
gøre, hvilke underretninger screeningen skulle have udsøgt og frasorteret hvornår.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
30
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
Blandt de underretninger, som indeholdt ét eller flere søgeord fra Hvidvasksekretaria-
tets søgeordslister, men som ikke var blevet videresendt til manuel behandling, viser
vores gennemgang, at fx søgeordet
skatteunddragelse
figurerer ca. 2.000 gange,
mens søgeordet
bedrageri
figurerer ca. 650 gange. Ifølge sekretariatets visitations-
proces burde de pågældende underretninger være blevet udsøgt i screeningen og ef-
terfølgende frasorteret i den manuelle visitation. Imidlertid kan Hvidvasksekretariatet
ikke dokumentere, om underretningerne er blevet læst eller frasorteret i screeningen.
Hvidvasksekretariatet har oplyst, at sekretariatet fremover vil gemme ændringer i
søgeordslister, og at underretninger, som er frasorteret på baggrund af den manuelle
visitation, bliver registreret. Dermed vil sekretariatet fremadrettet have et grundlag
for at vurdere, om screeningen udsøger alle relevante underretninger, og om de mest
relevante underretninger bliver videresendt til manuel behandling.
Hvidvasksekretariatets tværgående analyse af underretningerne
Operativt og strategisk
analysearbejde
Hvidvasksekretariatets ope-
rative arbejde handler om at
analysere oplysninger med
henblik på videregivelse til re-
levante myndigheder til videre
foranstaltning.
Hvidvasksekretariatets stra-
tegiske analysearbejde føder
ind til fx udarbejdelsen af den
nationale risikovurdering.
56. Alle indkomne underretninger lagres samlet i en database, uanset om de bliver
frasorteret eller videresendt til manuel behandling i den løbende visitation. Til at se
på tværs af alle underretningerne i databasen har Hvidvasksekretariatet udarbejdet
en risikoscoremodel. På baggrund af en række risikoparametre indikerer modellen,
hvilke personer og virksomheder der ifølge oplysningerne i databasen umiddelbart
udgør den største risiko for at være involveret i hvidvask eller finansiering af terroris-
me. Siden 2017 har sekretariatet på baggrund af denne risikoscoremodel kvartalsvist
registreret de 30 mest risikofyldte personer og virksomheder på en liste. Listen er ef-
terfølgende blevet sendt til politiet og PET som input til deres kriminalitetsbillede, og
så de kunne forespørge om de personer og virksomheder, som de fandt relevante.
Sekretariatet har derudover selv kunnet bruge modellen til at udpege risikofyldte
personer og virksomheder til såvel operative som strategiske analyser.
Hvidvasksekretariatet har siden 2017 registreret ca. 200 unikke personer og virk-
somheder på baggrund af risikoscoremodellen og videregivet oplysninger om 125 af
dem. For knap halvdelen af disse er videregivelserne sendt på baggrund af en fore-
spørgsel fra fx politiet eller PET. For den resterende del har sekretariatet oplyst, at
videregivelserne typisk allerede er blevet sendt som led i den løbende visitation og
dermed ikke som følge af risikoscoremodellen. Hvidvasksekretariatet har ikke over-
blik over, hvor mange gange sekretariatet har brugt risikoscoremodellen til af egen
drift at udpege risikofyldte personer og virksomheder til at udarbejde og videregive
operative analyser om.
Sikringen af underretningernes datakvalitet
57. Effektiviteten af Hvidvasksekretariatets indledende behandling af underretnin-
gerne afhænger i høj grad af underretningernes datakvalitet. Vores undersøgelse vi-
ser, at der kan være simple fejl og unøjagtigheder i de oplysninger, de forpligtede
virksomheder sender ind, som sekretariatet ikke har korrigeret i sin kvalitetssikring af
data i underretningerne. Dermed er der risiko for, at screeningen ikke udsøger alle re-
levante underretninger, og at risikoscoremodellen ikke automatisk sammenkæder
alle relevante oplysninger om de mest risikofyldte personer og virksomheder.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
31
Hvidvasksekretariatet har i juli 2019 igangsat et projekt, der fremadrettet skal for-
bedre datakvaliteten i underretningerne. Projektet vil bl.a. have fokus på at indføre
mere faste formater i den skabelon, som de forpligtede virksomheder skal underrette
i. Sekretariatet har oplyst, at de skærpede krav til, hvordan de forpligtede virksomhe-
der skal underrette, kan ske inden for rammerne af Finanstilsynets gældende be-
kendtgørelse herfor. Det langsigtede mål med projektet er, at sekretariatet i højere
grad skal kunne bruge machine learning-værktøjer til at analysere data med.
Machine learning
Machine learning er en tekno-
logi, hvor computere på bag-
grund af erfaringer kan finde
regler og sammenhænge i sto-
re mængder data. Ved hjælp
af algoritmer og statistisk
analyse ”lærer” computeren
at genkende mønstre ud fra
data og eksempler.
Resultater
Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatet ikke siden 2017 har sikret, at de mest
relevante underretninger bliver analyseret i den indledende behandling.
Siden 2017 har Hvidvasksekretariatet brugt en screeningsmodel til elektronisk at
kunne udsøge de mest relevante underretninger. Rigsrevisionen finder imidlertid, at
den pågældende screeningsmodel er simpel og indeholder en række svagheder. Fx
forholder modellen sig kun til få delelementer af indholdet i underretningerne og sam-
menholder dem ikke med oplysninger fra tidligere modtagne underretninger. Det
medfører en risiko for, at ikke alle relevante underretninger bliver udsøgt i screenin-
gen.
Når screeningsmodellen medfører en risiko for, at ikke alle relevante underretninger
bliver udsøgt, er det nødvendigt, at Hvidvasksekretariatet løbende følger med i, hvad
screeningen fanger og ikke fanger, og efterprøver, om de mest relevante underretnin-
ger er blevet udsøgt. Men sekretariatet har ikke overblik over, hvilke eller hvor mange
underretninger screeningsmodellen har frasorteret, og har derfor ikke kunnet efter-
prøve, om screeningen har udsøgt de mest relevante underretninger.
Undersøgelsen viser, at ca. 32.000 ud af de ca. 60.000 underretninger, der er mod-
taget siden 2017, ikke er blevet videresendt til manuel behandling. Men Hvidvaskse-
kretariatet ved ikke, om de er frasorteret på baggrund af screeningen eller på bag-
grund af den manuelle visitation. Sekretariatet har iværksat tiltag, som fremadrettet
skal sikre overblik over, hvor i processen konkrete underretninger er blevet frasorte-
ret, så sekretariatet får et grundlag at vurdere effekten af den løbende visitation af
underretningerne ud fra, herunder effekten af screeningsmodellen.
Undersøgelsen viser også, at Hvidvasksekretariatet ud over den løbende visitation
har udarbejdet en risikoscoremodel til at foretage tværgående analyser af oplysnin-
gerne fra alle underretninger i sekretariatets database. På baggrund af risikoscore-
modellen har sekretariatet hvert kvartal siden 2017 udpeget de 30 mest risikofyldte
personer og virksomheder i databasen, så politiet og PET kunne forespørge om op-
lysninger om dem, hvis de fandt dem relevante. Sekretariatet har også haft mulighed
for af egen drift at igangsætte operative analyser af risikofyldte personer og virksom-
heder, som modellen har udpeget, men sekretariatet har oplyst, at det typisk ikke
sender videregivelser på baggrund af risikoscoremodellen, idet oplysningerne som
oftest allerede er videregivet som led i den løbende visitation.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0039.png
32
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
Endelig viser undersøgelsen, at Hvidvasksekretariatet ikke i tilstrækkelig grad har
sikret underretningernes datakvalitet, hvilket kan have negativ betydning for effekti-
viteten af sekretariatets indledende behandling af underretningerne. Sekretariatet
har igangsat et datakvalitetsprojekt, der skal øge underretningernes datakvalitet, så
sekretariatet på længere sigt vil kunne benytte sig mere af machine learning.
3.2. Hvidvasksekretariatets analysearbejde
58. Hvis underretningerne skal udnyttes tilstrækkeligt i udarbejdelsen af videregivel-
ser, er det afgørende, at de i videst muligt omfang bliver beriget i Hvidvasksekretaria-
tets analysearbejde. Ved beriget forstår vi, at sekretariatet udnytter sin adgang til op-
lysninger i egne og eksterne databaser til i videst muligt omfang at påvise forbindel-
ser mellem mistænkelige transaktioner og de underliggende kriminelle aktiviteter for
at forebygge og bekæmpe hvidvask og finansiering af terrorisme. Vi forstår også der-
ved, at sekretariatet identificerer sager med stort hvidvaskpotentiale i overensstem-
melse med SØIKs interne mål for analysearbejde.
59. Hvidvasksekretariatets indledende behandling af underretningerne sker for at
vurdere, om oplysningerne skal:
videregives i form af egentlige efterforskningsoplæg eller almindelige videregivel-
ser til politikredsene eller SØIK i forhold til mistanke om hvidvask
videregives til PET i forhold til mistanke om finansiering af terrorisme
videregives til Skatteforvaltningen, kommuner eller andre myndigheder med hen-
blik på eventuel regulering af skatter, afgifter, sociale ydelser mv.
60. Hvidvasksekretariatet har i alt udsendt ca. 6.700 videregivelser i perioden 2016-
2018. Videregivelserne indeholder informationer fra ca. 16.000 underretninger. Figur
5 viser, hvordan videregivelserne er fordelt på modtagere i perioden.
Figur 5
Hvidvasksekretariatets videregivelser fordelt på modtagere i perioden 2016-2018
Hvidvasksekretariatet
6.700 videregivelser afsendt
Politiet
1.600 videregivelser
modtaget
SØIK
200 videregivelser
modtaget
PET
1.200 videregivelser
modtaget
Skatteforvaltningen
3.400 videregivelser
modtaget
Andre myndigheder
300 videregivelser
modtaget
Note: Tallene er afrundede. Videregivelser til politiet dækker politikredsene og Rigspolitiets Nationale Efterforskningscenter.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Hvidvasksekretariatet.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
33
Det fremgår af figur 5, at politiet, SØIK, PET og Skatteforvaltningen tilsammen har
modtaget ca. 6.400 videregivelser i perioden 2016-2018, svarende til ca. 95 % af alle
videregivelserne. De resterende ca. 5 % er sendt til andre myndigheder, bl.a. kommu-
ner og tilsynsmyndigheder. Tilsynsmyndighederne kan i forbindelse med kontrolbe-
søg indhente oplysninger fra Hvidvasksekretariatet til at få indsigt i antallet og kvali-
teten af de underretninger, den pågældende forpligtede virksomhed har indsendt.
Sekretariatets videregivelser hertil undersøger vi ikke nærmere.
Hvidvasksekretariatets videregivelser i form af egentlige efterforsk-
ningsoplæg
61. Et efterforskningsoplæg er en fast skabelon til at præsentere resultaterne af de
gennemførte analyser, som skal give modtageren et solidt fundament til fx at kunne
planlægge en konkret efterforskning eller indhente yderligere oplysninger, så en
eventuel strafbar handling kan stoppes og sanktioneres.
Ifølge SØIKs beskrivelse af Hvidvasksekretariatets lovmæssige opgaveportefølje kan
sekretariatet udarbejde dybdegående analyser og sende et efterforskningsoplæg
herom til den relevante myndighed – fx en politikreds – hvis sekretariatet vurderer, at
der er grundlag for at indlede en efterforskning. Sekretariatets egne arbejdsbeskri-
velser angiver desuden, hvilke enheder i sekretariatet, der har det daglige ansvar for
at udfærdige efterforskningsoplæg. Endelig fremgår det af sekretariatets interne gui-
de til udarbejdelsen af operative analyser, at analyserne i videst muligt omfang bør
formidles i form af et efterforskningsoplæg. Af guiden fremgår det også, at der skal
være identificeret en aftager af efterforskningsoplægget – fx en politikreds – inden
udarbejdelsen sættes i gang.
62. Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatet i perioden 2016-2018 samlet set
har udarbejdet 3 efterforskningsoplæg – dvs. gennemsnitligt ét efterforskningsoplæg
om året. Vores gennemgang af efterforskningsoplæggene viser, at oplæggene er om-
fattende, henviser til et omfattende dataindsamlingsarbejde fra egne og eksterne da-
tabaser og beskriver mistankegrundlaget og den formodede fremgangsmåde. Der-
udover indeholder enkelte oplæg konkrete anbefalinger til videre efterforsknings-
skridt. Oplæggene vedrører hver især et formodet hvidvaskpotentiale på mellem
knap 10 mio. kr. og godt 100 mio. kr.
63. Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatet i sine halvårlige målrapporteringer
til SØIK i 2018 vurderede, at der på baggrund af antallet og kvaliteten af de indkomne
underretninger var basis for at udarbejde flere efterforskningsoplæg vedrørende sa-
ger med stort hvidvaskpotentiale, men at sekretariatet ikke havde prioriteret at udar-
bejde flere, fordi politikredsene af resursemæssige årsager ikke ønskede at modtage
dem. Rigspolitiet har oplyst, at det ikke kan udelukkes, at politikredsene over for Hvid-
vasksekretariatet har tilkendegivet, at de ikke har kunnet afse resurser til efterforsk-
ning af økonomiske sager, fordi de har været udfordret af andre store opgaver.
Indholdet af en operativ
analyse
I Hvidvasksekretariatets in-
terne guide til udarbejdelse af
operative analyser beskrives
en operativ analyse som pro-
cessen med at indsamle, vur-
dere, organisere og integrere
information fra underretnin-
ger og andre informationskil-
der på en måde, så det er til at
forstå for og ansporer til hand-
ling hos modtageren, fx poli-
tiet.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0041.png
34
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
Hvidvasksekretariatets almindelige videregivelser til politiet
64. Hvidvasksekretariatet har oplyst, at efterforskningsoplæg ikke er det eneste
værktøj til at videregive sager med stort hvidvaskpotentiale, men at almindelige vide-
regivelser også kan omhandle større sager. Sekretariatet har dog ikke nogen defini-
tion af, hvornår der er tale om en større sag, og har heller ikke noget overblik over,
hvor mange større sager der er blevet sendt som almindelige videregivelser i perio-
den.
65. Hvidvasksekretariatet har samlet set sendt ca. 1.600 videregivelser til politiet i
perioden 2016-2018. Vi har på baggrund af et udtræk over grunddata for videregivel-
serne undersøgt indholdet af dem, der er sendt til politikredsene – dvs. antallet af un-
derretninger, mistænkelige personer og virksomheder, transaktioner samt det sam-
lede transaktionsbeløb. Det har vi gjort for at se, om videregivelserne har kædet op-
lysninger sammen fra flere underretninger i sekretariatets database, og i hvilket om-
fang videregivelserne omhandler sager med stort hvidvaskpotentiale.
66. Undersøgelsen viser, at ca. 60 % af videregivelserne omhandler 1 underretning.
Det betyder ifølge Hvidvasksekretariatet, at der i disse tilfælde ikke har været andre
relevante oplysninger i databasen at kæde oplysningerne i underretningen sammen
med forud for videregivelsen. Knap 5 % af videregivelserne til politiet omhandler 10
underretninger eller mere. I disse videregivelser har sekretariatet i højere grad kædet
oplysninger fra flere underretninger sammen, svarende til det omfang, vi har set i ef-
terforskningsoplæggene.
Figur 6 viser videregivelserne til politiet fordelt på transaktionsbeløb.
Figur 6
Hvidvasksekretariatets almindelige videregivelser til politiet fordelt på
transaktionsbeløb
Kr.
10.000.001+
100.001-10.000.000
0-100.000
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Videregivelser
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger om Hvidvasksekretariatets videregivelser til politikredsene i
perioden 2016-2018.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0042.png
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
35
Det fremgår af figur 6, at ca. 25 % af videregivelserne til politiet omhandlede transak-
tionsbeløb på under 100.000 kr., mens godt 65 % omhandlede transaktionsbeløb på
mellem 100.000 kr. og 10 mio. kr. De resterende knap 10 % af videregivelserne om-
handlede transaktionsbeløb på 10 mio. kr. eller derover, hvilket svarer til det formo-
dede hvidvaskpotentiale i de 3 efterforskningsoplæg, som Hvidvasksekretariatet
havde udarbejdet i perioden. Data for videregivelsernes samlede transaktionsbeløb
er dog behæftet med stor usikkerhed, fordi det blot opsummerer det beløb, der sam-
let set er angivet i de tilknyttede underretninger. Derudover er transaktionsbeløbet
ikke nødvendigvis nogen god indikator for, hvor relevant en videregivelse er. Imidler-
tid er det Rigsrevisionens opfattelse, at det er den bedste parameter til at illustrere
hvidvaskpotentialet i de konkrete videregivelser.
Boks 5 viser et eksempel på en meget omfattende almindelig videregivelse.
Boks 5
Eksempel på en meget omfattende almindelig videregivelse
I 1. halvår 2017 svarede Hvidvasksekretariatet på en forespørgsel fra Københavns Politi, som havde spurgt ind til en konkret
virksomhed samt en række personer tilknyttet virksomheden.
Videregivelsen indeholdt oplysninger fra i alt 76 underretninger fra primært 2015 og 2016, omtalte 690 personer og havde
knap 10.000 transaktioner tilknyttet. Det samlede transaktionsbeløb var på over 400 mio. kr.
Hvidvasksekretariatet bemærkede til videregivelsen, at sekretariatet
for længe siden
havde sendt et efterforskningsoplæg
til en anden politikreds vedrørende nogenlunde den samme kreds af personer og virksomheder, som den pågældende vi-
deregivelse omhandlede, men ikke vidste, om den pågældende politikreds havde arbejdet videre med oplægget.
Ifølge Rigsrevisionens oplysninger figurerede videregivelsen pr. maj 2019 som
henlagt
i politiets sagsstyringssystem.
Kilde:
Rigsrevisionens stikprøve af Hvidvasksekretariatets videregivelser til politikredsene.
67. På baggrund af en repræsentativ stikprøve af videregivelserne til politikredsene
fra perioden 2016-2018 har vi undersøgt årsagen til, at videregivelserne er blevet
sendt. Figur 7 viser resultaterne heraf.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0043.png
36
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
Figur 7
Årsager til Hvidvasksekretariatets videregivelser til politikredsene
Egen drift
34 %
Videregivet
til brug for politiets
igangværende
arbejde
66 %
Kilde:
Rigsrevisionens stikprøve af Hvidvasksekretariatets videregivelser til politikredsene.
Det fremgår af figur 7, at ⅔ af videregivelserne i stikprøven er sendt til brug for politi-
ets allerede igangværende arbejde. Det betyder, at videregivelsen enten er sendt
som svar på en konkret forespørgsel fra en politikreds, fordi oplysningerne vedrører
personer eller virksomheder, som optræder på Hvidvasksekretariatets matchlister,
eller fordi sekretariatet har kunnet henvise til en igangværende eller kendt sag i politi-
kredsen. Den resterende ⅓ har sekretariatet sendt af egen drift.
68. FATF kritiserede i sin evaluering fra 2017, at Hvidvasksekretariatet prioriterede
at analysere og videregive oplysninger fra underretninger, hvortil der allerede var en
igangværende efterforskning af en førforbrydelse, eller hvor personerne allerede var
kendt af politiet, frem for at identificere og forfølge nye tilfælde af mulig hvidvask og
finansiering af terrorisme. Resultaterne fra vores stikprøve bekræfter dette billede.
Justitsministeriet har oplyst, at sekretariatets database over underretninger i foråret
2019 er blevet koblet op på politiets analyseværktøj, POLINTEL, så politiet selv kan
slå personer og virksomheder op i databasen og kun anmode sekretariatet om oplys-
ninger, hvis det er relevant for den konkrete efterforskning. Det vil ifølge Justitsmini-
steriet betyde, at sekretariatet fremover i større omfang kan fokusere på at identifi-
cere sager med stort hvidvaskpotentiale.
Hvidvasksekretariatets øvrige berigelse af videregivelserne
69. Hvidvasksekretariatet kan også berige videregivelserne ved fx at koble oplysnin-
ger fra eksterne registre til oplysningerne i underretningerne, udarbejde netværksdia-
grammer, anbefale efterforskningsskridt mv.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0044.png
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
37
70. Vores stikprøve viser, at godt 45 % af videregivelserne ikke refererer til noget op-
slag i eksterne registre, mens andre godt 45 % refererer til 1 opslag, og knap 10 % re-
fererer til mere end 1 registeropslag. Derudover viser stikprøven, at ca. 15 % af videre-
givelserne har vedhæftet et analysebilag over fx transaktionsstrømme mellem perso-
ner og virksomheder. I ingen af videregivelserne i stikprøven har sekretariatet angivet
forslag til fremadrettede efterforskningsskridt, medmindre der skulle tages stilling til,
om der skulle ske beslaglæggelse. Justitsministeriet har oplyst, at politiet har adgang
til samme registre, og det er derfor i en lang række tilfælde mere hensigtsmæssigt, at
politikredsene selv slår op i relevante registre i forbindelse med behandlingen af vi-
deregivelserne.
Hvidvasksekretariatets videregivelser til SØIK, PET og Skatteforvalt-
ningen
71. Videregivelserne til SØIK, PET og Skatteforvaltningen er generelt kendetegnet
ved, at en række overordnede rammer definerer, hvornår Hvidvasksekretariatet vi-
deregiver oplysninger til dem.
72. Hvidvasksekretariatets videregivelser til SØIK er kendetegnet ved, at de enten er
sendt på baggrund af en konkret forespørgsel fra SØIK eller omhandler overtrædel-
ser af hvidvasklovens kontantforbud, jf. boks 6.
Boks 6
Hvidvasklovens bestemmelser om kontantforbud
Kontantforbuddet indebærer, at erhvervsdrivende, som ikke i øvrigt er omfattet af hvidvasklovens regler om foranstalt-
ninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme, ikke må modtage kontantbetalinger på 50.000 kr. eller derover.
Bødestraffen for at overtræde kontantforbuddet er ifølge hvidvaskloven som udgangspunkt 25 % af beløbet over beløbs-
grænsen på de 50.000 kr., dog minimum 10.000 kr. Ved særligt grove eller omfattende forsætlige overtrædelser kan der
dog idømmes fængsel i op til 6 måneder.
SØIK har enekompetence til at behandle sager om overtrædelse af kontantforbuddet, og derfor skal alle underretninger
herom videregives til SØIK.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af hvidvasklovens § 5 og lovbemærkningerne hertil.
Vores undersøgelse af videregivelserne til SØIK i perioden 2016-2018 viser, at der
gennemsnitligt var knyttet knap 5 underretninger til hver videregivelse, men at ca.
50
%
af dem havde 1 underretning tilknyttet. Derudover er beløbsstørrelserne gene-
relt betydeligt højere end i videregivelserne til politiet. Vores stikprøve over videregi-
velserne til SØIK viser, at de i alle tilfælde var sendt som følge af en konkret fore-
spørgsel fra SØIK.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
38
| Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
73. Hvidvasksekretariatets videregivelser til PET er kendetegnet ved, at sekretariatet
arbejder med en særdeles bred sikkerhedsmargin i forhold til underretninger om mu-
lig terrorfinansiering. Det skyldes ifølge sekretariatet, at PET har bedre forudsætnin-
ger for at vurdere relevansen af underretninger om mulig finansiering af terrorisme.
Sikkerhedsmarginen indebærer, at sekretariatet forud for hver videregivelse foreta-
ger opslag i alle tilgængelige registre og rapporterer om udfaldet heraf og udarbejder
transaktionsdiagrammer mv., uanset hvor få personer, virksomheder eller transaktio-
ner underretningerne omhandler. Knap 80 % af videregivelserne omhandler 1 under-
retning, hvilket ifølge sekretariatet skyldes, at målsætningen er at videregive alle rele-
vante oplysninger om mulig finansiering af terrorisme inden for 24 timer. Vores stik-
prøve af videregivelserne til PET har vist eksempler på, at sekretariatet sender vide-
regivelsen, selv om sekretariatets undersøgelser ikke underbygger den mistanke,
som underretningen beskriver.
74. Hvidvasksekretariatets videregivelser til Skatteforvaltningen omhandler mistan-
ker om skattemæssige overtrædelser. Dermed vedrører videregivelserne ikke i ud-
gangspunktet mistanker om hvidvask eller finansiering af terrorisme. Dog kan Skat-
teforvaltningens efterfølgende behandling af oplysningerne medføre, at Skattefor-
valtningen vurderer, at der er sket en strafferetlig overtrædelse, som skal politian-
meldes. Videregivelserne er kendetegnet ved, at sekretariatet ikke har sendt under-
retningernes beskrivelse af mistankegrundlaget til Skatteforvaltningen, fordi Skatte-
forvaltningen ikke har hjemmel til at hemmeligholde, hvor oplysningerne kommer fra.
Sekretariatet har i stedet angivet tematisk, hvad mistanken handler om, så det ikke
kan ses, hvor underretningen kommer fra. Vores stikprøve viser, at videregivelserne
primært har omhandlet 1 underretning og ikke har været beriget med fx oplysninger
fra eksterne registeropslag. Videregivelserne i vores stikprøve har omhandlet trans-
aktionsbeløb i størrelsesordenen 500.000 kr. til 15 mio. kr.
Resultater
Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatets videregivelser i meget begrænset
omfang er blevet beriget som følge af sekretariatets analysearbejde.
Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatet 3 gange i perioden 2016-2018 har ud-
arbejdet et efterforskningsoplæg, som er den form for videregivelse, hvor sekretaria-
tet bedst muligt kan påvise relationer mellem mistænkelige transaktioner og under-
liggende kriminel aktivitet. Sekretariatet vurderede ad 2 omgange i 2018, at der var
basis for at udarbejde flere efterforskningsoplæg vedrørende sager med stort hvid-
vaskpotentiale, men prioriterede ikke at udarbejde dem, da det var sekretariatets
opfattelse, at politikredsene af resursemæssige årsager ikke ønskede at aftage dem.
Rigsrevisionen finder, at sekretariatet tilsidesætter faglige hensyn ved ikke at udar-
bejde efterforskningsoplæg, når sekretariatet selv vurderer, at der er basis for det.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne |
39
Hvidvasksekretariatet har oplyst, at sager med stort hvidvaskpotentiale også kan
sendes til politiet som almindelige videregivelser. Undersøgelsen viser imidlertid, at
ca. 10 % af videregivelserne til politiet i perioden omhandler transaktionsbeløb på 10
mio. kr. eller derover, svarende til hvidvaskpotentialet i de 3 udarbejdede efterforsk-
ningsoplæg. 25 % omhandler et hvidvaskpotentiale på 100.000 kr. eller derunder.
Derudover viser undersøgelsen, at ca. 60 % af videregivelserne omhandler oplysnin-
ger fra 1 underretning, at ⅔ af videregivelserne er sendt til brug for politiets igangvæ-
rende arbejde, og at Hvidvasksekretariatets øvrige berigelse af videregivelserne i
form af opslag i eksterne registre, vedlagte analysebilag mv. er begrænset. Med an-
dre ord omhandler få almindelige videregivelser et stort hvidvaskpotentiale, få af
dem sammenkæder oplysninger fra flere underretninger, få er sendt af egen drift, og
den øvrige berigelse af dem er begrænset.
Rigsrevisionen vurderer, at Hvidvasksekretariatet i sine videregivelser til politiet i be-
grænset omfang har haft fokus på at udnytte sin unikke adgang til at se på tværs af
underretningerne og identificere sager med et stort hvidvaskpotentiale. Hvidvaskse-
kretariatet har i stedet haft fokus på at understøtte politiets igangværende arbejde.
Justitsministeriet har oplyst, at sekretariatets database over underretninger i foråret
2019 er blevet koblet op på politiets analyseværktøj, POLINTEL, så politiet selv kan
slå oplysninger op i databasen. Det vil ifølge Justitsministeriet betyde, at sekretaria-
tet i større omfang kan fokusere på at udsøge sager med stort hvidvaskpotentiale.
Undersøgelsen har derudover vist, at der er nogle overordnede rammer for, hvornår
Hvidvasksekretariatet sender videregivelser til SØIK, PET og Skatteforvaltningen. Vi-
deregivelser til SØIK sker enten som svar på en konkret forespørgsel fra SØIK, eller
hvis en underretning vedrører mistanke om overtrædelse af hvidvasklovens kontant-
forbud. For underretninger om mulig terrorfinansiering opererer Hvidvasksekretaria-
tet med en særdeles bred sikkerhedsmargin og videregiver derfor alle oplysninger til
PET hurtigst muligt, så PET selv kan vurdere relevansen af oplysningerne. Endelig vi-
ser undersøgelsen, at godt halvdelen af sekretariatets videregivelser i perioden blev
sendt til Skatteforvaltningen. Videregivelser til Skatteforvaltningen vedrører mistan-
ker om skattemæssige overtrædelser, hvorved de ikke i udgangspunktet omhandler
hvidvask eller finansiering af terrorisme.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0047.png
40
| Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne
4. Myndighedernes
feedback om brugen af
videregivelserne
Delkonklusion
Rigsrevisionen finder, at de relevante myndigheder ikke i tilstrækkelig
grad har givet feedback om, hvordan videregivelserne er blevet nyttiggjort
med henblik på at sikre en målrettet indsats.
Politiet og SØIK har ikke i tilstrækkeligt omfang givet den direktivpligtige feedback,
som det fremgår af Justitsministeriets cirkulære, at de skal, og politiet har i perioden
2016-2018 i begrænset omfang haft overblik over, hvad videregivelserne er blevet
brugt til. PET har ikke opgjort eller givet feedback om, hvad videregivelserne har ført
til. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet vil undersøge muligheden for at stille
krav til PET herom.
Skatteforvaltningen har af egen drift siden 2017 opgjort, hvordan videregivelserne er
inddraget i forvaltningens kontrolindsats, og har af hensyn til forvaltningens særlige
tavshedspligt alene givet summarisk feedback om, hvad det har ført til.
På baggrund af den feedback, som Hvidvasksekretariatet har modtaget fra de oven-
nævnte myndigheder, har sekretariatets feedback til de forpligtede virksomheder ikke
været baseret på fuldstændige oplysninger om, hvor nyttige underretningerne samlet
set har været, og hvordan der er blevet fulgt op. Sekretariatet har heller ikke kunnet
udnytte hjemlen i hvidvaskloven og forudsætningerne i lovbemærkningerne om så
vidt muligt at give tilbagemelding om sagens status til de forpligtede virksomheder.
Dermed har ingen led i indsatskæden haft et solidt grundlag at justere indsatsen ud
fra. Justitsministeriet vil undersøge mulighederne for at give mere systematisk tilbage-
melding til de forpligtede virksomheder om sagens status.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0048.png
Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne |
41
Til brug for vores undersøgelse har politiet, SØIK og Skatteforvaltningen opgjort, hvad
der er sket med videregivelserne, imens det ikke har været muligt for PET. Politiet har
dog ikke lokaliseret 22 % af de videregivelser, de har modtaget. Politiets opgørelse vi-
ser, at de har anvendt 36 % af de videregivelser, som de modtog i perioden 2016-2018 i
straffesager, og at en mindre del af videregivelserne, der er modtaget i 2016 og 2017,
endnu ikke er blevet sagsbehandlet. SØIKs og Skatteforvaltningens opgørelser viser, at
de har anvendt en stor del af de modtagne videregivelser.
Undersøgelsen viser, at der på baggrund af videregivelser til politiet og SØIK i perio-
den 2016-2018 indtil videre er truffet ca. 150 fældende afgørelser, hvoraf 50 vedrører
overtrædelse af hvidvasklovens kontantforbud, som normalt straffes med mindre bø-
der. Derudover er der truffet ca. 70 ikke-fældende afgørelser, mens ca. 150 sager fort-
sat verserer. Der er i undersøgelsesperioden truffet 2 fældende og 11 ikke-fældende af-
gørelser vedrørende finansiering af terrorisme. Endelig viser opgørelserne fra Skatte-
forvaltningen, at videregivelser har givet skatteforvaltningen grundlag for at opkræve
et nettoprovenu på 610 mio. kr. i perioden 2017-2018. Ud over at indgå i strafferetlige
og administrative afgørelser kan videregivelserne bidrage med input til det generelle
efterretningsbillede og fx bruges til at udarbejde strategiske analyser.
75. Dette kapitel handler om, hvorvidt politiet, SØIK, PET og Skatteforvaltningen har
givet feedback om, hvordan videregivelserne er blevet nyttiggjort. Feedback er vigtig
for en effektiv og målrettet indsats. Når videregivelserne bliver sendt, har de oprinde-
lige underretninger allerede gennemgået behandling og vurdering hos de forpligtede
virksomheder og i Hvidvasksekretariatet. Dvs. at der er brugt resurser på at udarbej-
de videregivelserne, hvorfor det er vigtigt at vide, hvad myndighederne bruger vide-
regivelserne til, og at de tidligere led i indsatskæden bliver informeret om, hvilke vide-
regivelser der kunne bruges. Et velfungerende feedbacksystem er således afgørende
for, at alle led i indsatskæden kan fungere effektivt.
76. Hvidvaskdirektivet indeholder krav til feedbackmekanismen. For det første skal
medlemslandene sørge for, at de myndigheder, der modtager videregivelser, giver
feedback til Hvidvasksekretariatet om, hvad videregivelserne er blevet brugt til. For
det andet skal medlemslandene sørge for, at den indsamlede feedback formidles vi-
dere på 2 måder – dels skal de forpligtede virksomheder modtage feedback om an-
vendeligheden og opfølgningen af de underretninger, de har sendt, dels skal Europa-
Kommissionen modtage statistik over antallet af efterforskede sager, antallet af rets-
forfulgte personer mv.
Hvidvaskloven indeholder desuden bestemmelse om, at Hvidvasksekretariatet kan –
og i henhold til lovbemærkningerne i videst muligt omfang skal – give den forpligtede
virksomhed, der har foretaget en underretning, meddelelse om status i sagen. Det
betyder fx oplysninger om, hvorvidt der er rejst sigtelse, om der foreligger endelig af-
gørelse, eller om sagen er henlagt. Dette forudsætter, at de relevante myndigheder
giver sekretariatet feedback om status på de enkelte videregivne sager.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
42
| Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne
Vi undersøger derfor, om Justitsministeriet og Skatteministeriet har fastlagt rammer
for den direktivpligtige feedback, som deres underliggende myndigheder skal give til
Hvidvasksekretariatet, og om politiet, SØIK, PET og Skatteforvaltningen i praksis har
givet denne feedback. Dernæst undersøger vi, om Hvidvasksekretariatet har givet
feedback til de forpligtede virksomheder, og om Finanstilsynet har indsamlet stati-
stik. Afslutningsvis søger vi at skabe et overblik over, hvad videregivelserne i perio-
den 2016-2018 er anvendt til.
4.1. Myndighedernes feedback til Hvidvasksekretariatet
Politiets, SØIKs og PETs feedback til Hvidvasksekretariatet
77. Justitsministeriet udsendte et cirkulære, hvoraf det fulgte, at politiet og SØIK
skulle give Hvidvasksekretariatet feedback om anvendelsen af videregivelserne og
resultaterne heraf, da sekretariatet blev oprettet i 1993. I 2005 henledte Justitsmini-
steriet på ny opmærksomheden på dette cirkulære, fordi sekretariatet kun i meget
begrænset omfang havde modtaget de krævede oplysninger fra politikredsene om,
hvor mange sigtelser/tiltaler, afslutning af sager, beslaglæggelser og domme, som vi-
deregivelserne fra sekretariatet havde medvirket til. I august 2018 trådte en ny vej-
ledning fra Rigsadvokaten om behandling af efterretninger om hvidvask i kraft. Med
den blev der indført en ændret registreringspraksis, der i højere grad fremadrettet
skal gøre politi- og anklagemyndighed i stand til at opgøre videregivelsernes status.
78. Der er i forhold til PET ikke udstedt et cirkulære e.l., hvoraf forpligtelsen fremgår,
men Justitsministeriet har i forbindelse med undersøgelsen oplyst, at ministeriet vil
undersøge muligheden for at stille krav til PETs feedback.
79. Politiet har i perioden 2016-2018 i meget begrænset omfang fulgt Justitsministe-
riets cirkulære og givet den krævede skriftlige feedback til Hvidvasksekretariatet om,
hvad videregivelserne er blevet brugt til. Undersøgelsen viser, at politiet ikke har haft
et fuldstændigt overblik over eller har kunnet følge med i, hvad der er sket med de
enkelte videregivelser, som de har modtaget i perioden. Politiets manglende overblik
skyldes, at de forskellige politikredse ikke har haft en systematisk og ensartet praksis
for at registrere videregivelserne frem mod august 2018. Det er dog blevet ændret
med Rigsadvokatens vejledning fra juni 2018. Rigspolitiet har oplyst, at politiet har gi-
vet Hvidvasksekretariatet feedback på mere uformel vis, fx telefonisk eller ved årlige
møder, men har ikke kunnet forevise dokumentation herfor. Da politiet ikke har haft
et fuldstændigt overblik over, i hvilket omfang videregivelserne er blevet brugt, kan
den overleverede feedback dog ikke have hvilet på et fyldestgørende grundlag.
80. SØIK har i perioden 2016-2018 i meget begrænset omfang givet skriftlig feedback
til Hvidvasksekretariatet om, hvad videregivelserne er blevet brugt til. SØIK har kun i
meget begrænset omfang dokumentation for sin feedback. Det skyldes ifølge SØIK,
at nogle af medarbejderne i SØIK også har haft opgaver i Hvidvasksekretariatet, og
at de derigennem har givet mundtlig feedback om domme, bødeforlæg mv. i de sa-
ger, hvori videregivelserne er indgået.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne |
43
81. PET har ikke givet feedback om, hvorvidt de enkelte videregivelser er inddraget i
strafferetlige efterforskninger vedrørende finansiering af terrorisme, sådan som di-
rektivet foreskriver det. Dette kritiserede FATF også i deres evaluering af Danmark
fra 2017. Der findes således ikke nogen statistik over, hvor mange efterforskninger
videregivelserne har indgået i. Ifølge PET ville det kræve, at PET gennemgik alle efter-
retningsoperationer manuelt. PET kan dog dokumentere at have givet Hvidvaskse-
kretariatet mere generel feedback om, hvordan sekretariatet kunne gøre videregivel-
serne mere brugbare for PET. Fx har PET givet specifik feedback på videregivelser,
hvor mistanken om finansiering af terrorisme ikke var tilstrækkeligt underbygget, og
foreslået, hvordan de kunne underbygges yderligere, inden de blev sendt til PET.
Skatteforvaltningens feedback til Hvidvasksekretariatet
Skatteforvaltningens sær-
lige tavshedspligt
82. Skatteministeriet har ikke haft klare rammer for Skatteforvaltningens feedback til
Hvidvasksekretariatet om, hvad der er kommet ud af videregivelserne. Undersøgel-
sen viser dog, at Skatteforvaltningen siden 2017 internt har foretaget en årlig evalue-
ring af, hvordan videregivelserne er indgået i forvaltningens kontrolarbejde, hvorved
forvaltningen kan redegøre for, hvad der er sket med hovedparten af de videregivel-
ser, der er modtaget i perioden 2016-2018. Undersøgelsen viser også, at Skattefor-
valtningen tidligere har givet Hvidvasksekretariatet skriftlig feedback på sagsniveau.
Primo 2018 besluttede Skatteforvaltningen dog at stoppe med det, da forvaltningen
vurderede, at det var i strid med forvaltningens særlige tavshedspligt at viderefor-
midle oplysninger på enkeltsagsniveau.
I stedet valgte Skatteforvaltningen at give feedback til Hvidvasksekretariatet på
summarisk niveau på baggrund af evalueringerne. Derudover har forvaltningen bi-
draget med generel feedback om kvaliteten af videregivelser, herunder hvilke søge-
ord sekretariatet med fordel kunne screene efter for at højne videregivelsernes kvali-
tet og brugbarhed, og har iværksat drøftelser med sekretariatet om at modtage un-
derretningernes beskrivelse af mistankegrundlaget.
Skatteministeriet har oplyst, at Skattestyrelsen i oktober 2019 er nået til enighed
med Hvidvasksekretariatet om, at Skatteforvaltningen skal give feedback på sum-
marisk niveau og i relevant omfang udveksle oplysninger på sagsniveau, dvs. specifik
tilbagemelding på enkeltsager.
Ifølge skatteforvaltningsloven
har skattemyndighederne, un-
der ansvar efter en række be-
stemmelser i straffeloven,
ubetinget tavshedspligt over
for uvedkommende med hen-
syn til oplysninger om en fy-
sisk eller en juridisk persons
økonomiske, erhvervsmæs-
sige eller privatlivet tilhørende
forhold, som de under vareta-
gelsen af deres arbejde bliver
bekendt med.
Resultater
Undersøgelsen viser, at Justitsministeriet via et cirkulære har fastlagt klare rammer
for den direktivpligtige feedback, som politiet og SØIK skulle give til Hvidvasksekre-
tariatet om, hvordan videregivelserne er blevet brugt, men at ministeriet ikke har
fastsat rammer for den feedback, som PET skulle give herom. Politiet og SØIK har
dog kun i begrænset omfang givet den feedback, som cirkulæret påskrev dem, og
kan ikke dokumentere den øvrige feedback, de har givet. Politiet har kun i begrænset
omfang haft overblik over, hvad de modtagne videregivelser i perioden 2016-2018 er
blevet brugt til. PET har ikke en registreringspraksis, der understøtter, at PET kan op-
gøre, hvad de modtagne videregivelser er blevet brugt til, og derfor har PET ikke kun-
net give feedback herom.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
44
| Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne
Undersøgelsen viser også, at Skatteforvaltningen siden 2017 har opgjort, hvordan ho-
vedparten af de modtagne videregivelser er blevet inddraget i Skatteforvaltningens
kontrolindsats, og Skatteforvaltningen har givet Hvidvasksekretariatet feedback her-
om på summarisk niveau, idet Skatteforvaltningen vurderede, at det var i strid med
deres særlige tavshedspligt at give feedback på sagsniveau. Skatteministeriet har op-
lyst, at Skattestyrelsen i efteråret 2019 er nået til enighed med Hvidvasksekretariatet
om en summarisk feedbackform for Skatteforvaltningen, der i relevant omfang mu-
liggør udveksling af oplysninger på sagsniveau. Rigsrevisionen konstaterer, at sekre-
tariatet dermed ikke har mulighed for at give de forpligtede virksomheder feedback
på sagsniveau, sådan som lovbemærkningerne i hvidvaskloven forudsætter, da Skat-
teforvaltningens særlige tavshedspligt forhindrer dette.
Endelig viser undersøgelsen, at PET og Skatteforvaltningen begge har givet feedback
om kvaliteten af Hvidvasksekretariatets videregivelser, mens SØIK ikke har fundet
dette nødvendigt på grund af medarbejdersammenfald mellem SØIK og Hvidvaskse-
kretariatet. Politiet kan ikke dokumentere at have givet feedback om kvaliteten af vi-
deregivelserne og har ikke haft et systematisk grundlag herfor.
4.2. Feedback til de forpligtede virksomheder og ind-
samling af statistik
Hvidvasksekretariatets feedback til de forpligtede virksomheder
Lovbemærkninger til
hvidvaskloven om feed-
back
Af lovbemærkningerne til
Hvidvasklovens § 29, stk. 1,
fremgår det:
At tilbagemelding til under-
83. Hvidvaskdirektivets krav om at sikre feedback til de forpligtede virksomheder er
implementeret i hvidvasklovens § 29, stk. 1, med bestemmelse om, at sekretariatet
kan – og ifølge lovbemærkningerne i videst muligt omfang skal – give den underret-
tende virksomhed meddelelse om status i sagen.
Da lovforslaget var i høring, efterspurgte en række finansielle brancheorganisationer,
at Hvidvasksekretariatet blev forpligtet til at give meddelelse efter bestemmelsen, da
det ville være til stor gavn for de forpligtede virksomheder at få be- eller afkræftet de
mistanker, som en underretning er udtryk for.
Det har internt i Hvidvasksekretariatet tidligere været et mål at kunne give en sådan
feedback på sagsniveau til de forpligtede virksomheder. Erhvervsministeriet og Ju-
stitsministeriet fortolker i dag hvidvaskloven sådan, at feedback til de underretnings-
pligtige enten kan ske specifikt eller generelt, og at det må bero på en konkret vurde-
ring, hvad der er det mest egnede i de enkelte tilfælde med henblik på at opnå formå-
let med ordningen.
84. Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatet som udgangspunkt ikke har givet
feedback om status i sager til de forpligtede virksomheder. Det har sekretariatet ikke
haft det fornødne grundlag til at kunne gøre, fordi sekretariatet har modtaget be-
grænsede opgørelser og feedback fra de relevante myndigheder, jf. ovenstående.
Derudover har sekretariatet ikke fundet det hensigtsmæssigt at gøre. Sekretariatet
har oplyst, at det dog er sket i enkelte tilfælde.
retteren kan ske i form af
meddelelse om status i sa-
gen, herunder om der er
rejst sigtelse, om der fore-
ligger endelig afgørelse, el-
ler om sagen er henlagt.
Hvidvasksekretariatet kan
også meddele underette-
ren, at oplysningen indgår i
en verserende sag, eller at
videre efterforskning er sat
i bero, men at sagen ikke er
henlagt.
At uanset at der i lovtek-
sten står, at Hvidvaskse-
kretariatet
kan
give specifik
tilbagemelding, så
skal
der
så vidt muligt gives specifik
tilbagemelding.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne |
45
Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatet har valgt at give mere generel feed-
back til de forpligtede virksomheder gennem kvartalsrapporter. Sekretariatet rede-
gør i kvartalsrapporterne bl.a. for, hvilke brancher underretningerne kommer fra, hvil-
ke rapporttyper der er tale om, de 20 hyppigst angivne indikatorer i underretningerne
og en oversigt over de lande, hvor summen og antallet af mistænkelige transaktioner
til og fra landet er størst. Derudover indeholder kvartalsrapporterne en kvalitativ
nøgleordsanalyse af underretningernes mistankegrundlag for derigennem at se, hvil-
ke tendenser der kendetegner underretningerne fra det pågældende kvartal. Kvar-
talsrapporterne indeholder også konkrete eksempler på sager, hvori der er indgået
underretninger. Som supplement til kvartalsrapporterne har Hvidvasksekretariatet
deltaget i en række møder med brancheforeninger for de forpligtede virksomheder,
hvor det bl.a. er blevet drøftet, hvordan man kan sikre, at underretningerne er så
brugbare for sekretariatet som muligt.
Mens denne type feedback er relevant for de forpligtede virksomheder på et mere
generelt niveau og bidrager til at højne kvaliteten af underretningerne til brug for
Hvidvasksekretariatets arbejde, så giver den ikke de forpligtede virksomheder fyl-
destgørende viden om, hvor nyttige de enkelte underretninger har været, og hvordan
de følges op, sådan som hvidvaskloven og hvidvaskdirektivet foreskriver det.
85. Justitsministeriet oplyser, at ministeriet i forbindelse med Hvidvasksekretariatets
datakvalitetsprojekt vil undersøge muligheden for at give en mere systematisk feed-
back til de forpligtede virksomheder om status på konkrete underretninger.
Finanstilsynets indsamling af statistik
86. Medlemslandene skal ifølge direktivet indsamle statistisk, herunder bl.a. data,
som måler underretninger, efterforskninger og retslige faser i den nationale ordning
for bekæmpelse af hvidvask og finansiering af terrorisme. Det er fx antallet af under-
retninger til den finansielle efterretningsenhed, antallet af efterforskede sager og an-
tallet af retsforfulgte personer. Statistikken skal sendes til Europa-Kommissionen.
87. Finanstilsynet har indsendt statistik på en række områder til Europa-Kommissio-
nen, men har ikke i undersøgelsesperioden kunnet indhente den krævede statistik
om antallet af efterforskede sager og retslige faser i den nationale ordning for be-
kæmpelse af hvidvask og finansiering af terrorisme. Det skyldes, at forudsætningen
for, at Finanstilsynet har kunnet indhente denne statistik, ikke har været til stede, da
politiet, SØIK og PET ikke løbende har indsamlet oplysningerne om, hvad videregivel-
serne er blevet brugt til. Med indførelsen af en ny registreringspraksis i politiet og
SØIK forventes det, at politiet og SØIK fremadrettet vil kunne levere den nødvendige
statistik til Europa-Kommissionen.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
46
| Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne
Resultater
Undersøgelsen viser, at Hvidvasksekretariatet ikke i perioden 2016 frem til august
2018 har kunnet udnytte hjemlen til at give feedback til de forpligtede virksomheder
om status for de enkelte underretninger, sådan som hvidvasklovens lovbemærknin-
ger forudsætter det.
Hvidvasksekretariatet har i stedet givet feedback til de forpligtede virksomheder om
antallet af underretninger og om, hvordan de fordeler sig på brancher m.m. Sekretaria-
tet har også givet mere kvalitativ feedback og har søgt at fortælle de forpligtede virk-
somheder, hvad der sikrer en god underretning. Sekretariatets rapporter har dog ik-
ke været baseret på fuldstændige oplysninger om, hvor nyttige underretningerne
samlet set har været, og hvordan der er blevet fulgt op, sådan som hvidvaskdirektivet
foreskriver det.
Undersøgelsen viser yderligere, at Finanstilsynet ikke har kunnet indsamle den direk-
tivpligtige statistik, da politiet, SØIK og PET ikke løbende har indsamlet de relevante
oplysninger herfor. Med politiet og SØIKs nye registreringspraksis forventes grundla-
get for at indsamle den nødvendige statistik til Europa-Kommissionen i højere grad at
være til stede.
4.3. Myndighedernes seneste opgørelse over videregivel-
serne fra perioden 2016-2018
88. Vi har til brug for denne undersøgelse bedt politiet, SØIK, PET og Skatteforvalt-
ningen om at opgøre, hvad videregivelserne fra perioden 2016-2018 er blevet brugt til
– dvs. en yderligere opgørelse, end hvad de har oplyst til Hvidvasksekretariatet i lø-
bet af perioden. Vi har gennemgået opgørelserne og angivet, hvor mange videregivel-
ser de enkelte myndigheder kan lokalisere på nuværende tidspunkt, og hvordan de
enkelte videregivelser er blevet visiteret, herunder hvor mange videregivelser der er
blevet henlagt, ikke visiteret endnu eller har indgået i efterforsknings- eller kontrolsa-
ger.
Politiets opgørelse over status på videregivelser modtaget i perioden
2016-2018
89. Til brug for denne undersøgelse har de 12 største politikredse sammen med Rigs-
politiet kunnet lokalisere 78 % af de videregivelser, som de har modtaget i perioden
2016-2018. Rigspolitiet har oplyst, at det vil være uforholdsmæssigt resursekræven-
de at lokalisere de resterende 22 %, da det ville kræve, at politikredsene manuelt
gennemgik alle sager om økonomisk kriminalitet for perioden 2016-2018.
Politiet skal visitere hver enkelt videregivelse for at vurdere, om den kan anvendes i
en ny eller verserende sag, eller om den skal henlægges, fordi der ikke er en begrun-
det mistanke om, at der er begået et strafbart forhold. For videregivelser, der afven-
ter sagsbehandling, har politiet endnu ikke taget stilling til, om den kan anvendes, el-
ler den skal henlægges. Figur 8 viser status på politiets visitation af videregivelserne
modtaget i perioden fordelt på de nævnte kategorier.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0054.png
Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne |
47
Figur 8
Status på politiets visitation af videregivelser modtaget i perioden
2016-2018
Afventer
sagsbehandling
17 %
Anvendt
36 %
Henlagt
25 %
Ikke lokaliseret
22 %
Note: N=1.523.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Rigspolitiet.
Det fremgår af figur 8, at politiet i sin indledende visitation har henlagt 25 % af de
modtagne videregivelser i perioden, da de har vurderet, at der ikke har været grund-
lag for at mistænke den pågældende for at have begået et strafbart forhold. Rigspoli-
tiet har oplyst, at de henlagte videregivelser er relevante for politiet, fordi de bidrager
til det generelle efterretningsbillede og giver indsigt i fremgangsmåde, trends mv.
Derudover kan oplysninger i de henlagte videregivelser blive relevante på et senere
tidspunkt, ligesom de kan blive brugt til strategisk eller operationelt analysearbejde,
hvorfor videregivelserne fortsat er tilgængelige i politiets systemer, selv om de er ble-
vet henlagt.
Det fremgår også af figuren, at 17 % af videregivelserne afventer sagsbehandling.
Dvs. at politiet endnu ikke har vurderet, om videregivelsen skal henlægges, eller om
den kan anvendes i en ny eller verserende sag. Ca. ⅓ af de videregivelser, som endnu
ikke er sagsbehandlet, blev sendt til politiet i 2016 og 2017.
Endelig fremgår det af figuren, at 36 % af videregivelserne er anvendt ved enten at
være blevet inddraget i en ny eller i en verserende straffesag. Politiet har kunnet do-
kumentere, at politiet har rejst 318 sigtelser i sager, hvori videregivelser fra perioden
2016-2018 er indgået. Da sigtelserne er individbaserede, kan der være rejst flere sig-
telser i den samme sag, som én eller flere videregivelser er indgået i. På baggrund af
de 318 sigtelser er der truffet 87 fældende afgørelser og 43 ikke-fældende afgørelser,
mens 188 sigtelser verserer i godt 90 sager.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0055.png
48
| Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne
SØIKs opgørelse over status på videregivelser modtaget i perioden
2016-2018
Straffelovens hæleri- og
hvidvaskparagraffer
Danmark fik en selvstændig
paragraf om hvidvask i straf-
feloven i juni 2018. Før det
blev alle sager om hvidvask
behandlet under hæleripara-
graffen.
90. SØIK har til brug for denne undersøgelse opgjort status på de ca. 200 videregi-
velser, som SØIK har modtaget fra Hvidvasksekretariatet i perioden 2016-2018, og
har redegjort for, hvordan de er blevet brugt. Som tidligere nævnt er videregivelser til
SØIK hovedsageligt kendetegnet ved, at de omhandler overtrædelser af hvidvasklo-
vens kontantforbud eller er sendt, fordi SØIK konkret har forespurgt om oplysninger
fra sekretariatet. Ca. 40 % af videregivelserne til SØIK i perioden vedrørte sager om
overtrædelse af kontantforbuddet. Derudover er videregivelserne primært indgået i
større straffesager om bedrageri og/eller momssvig eller om overtrædelse af straffe-
lovens hæleriparagraf og/eller den nye hvidvaskparagraf.
Der er truffet ca. 60 fældende afgørelser på baggrund af videregivelser sendt til SØIK
i perioden 2016-2018. Heraf omhandler knap 50 overtrædelse af kontantforbuddet,
hvilket i de fleste tilfælde blev straffet med bøder i størrelsesordenen 10.000-50.000
kr. Derudover er der truffet ca. 25 ikke-fældende afgørelser, mens yderligere godt 60
sager fortsat verserer. Boks 7 viser variationen i de sager, der træffes afgørelse i på
baggrund af videregivelser til SØIK.
Boks 7
Eksempler på mindre og større sager på baggrund af videregivelser til SØIK
Bøder for overtrædelse af hvidvasklovens kontantforbud
Bøderne for overtrædelse af kontantforbuddet, som er givet på baggrund af videregivelser til SØIK i perioden 2016-2018,
har primært ligget i størrelsesordenen 10.000-50.000 kr. Størstedelen af tilfældene omhandlede sager, hvor bilforhandlere
(eller juvelerer) havde modtaget kontanter, som oversteg beløbsgrænsen på de 50.000 kr.
Straffesag for hvidvask i valutavekslingskontor
I en dom fra Østre Landsret i januar 2017 blev 2 personer hver idømt 6 års fængsel, mens deres virksomhed blev idømt en
bøde på 111 mio. kr. Videregivelser med underretninger tilbage fra 2012 blev brugt i selve efterforskningen og som bevis i
retten.
PETs opgørelse over status på videregivelser modtaget i perioden 2016-
2018
91. Som nævnt er det ikke muligt for PET at opgøre, hvordan de enkelte videregivel-
ser er inddraget i strafferetlige efterforskninger vedrørende terrorfinansiering. PET
har oplyst, at PET visiterer videregivelserne ved at vurdere deres farlighed. De mindst
farlige videregivelser behandles ikke yderligere efter visitationen, mens de øvrige
sagsbehandles manuelt. PET vurderer på baggrund af en analyse af videregivelser-
nes kvalitet, at ca. halvdelen af videregivelserne modtaget i 2017 var kategoriseret
som mindst farlige, mens de mindst farlige blot udgjorde ca. ¼ af videregivelserne i
2018.
Der er samlet set truffet 3 fældende og 11 ikke-fældende strafferetlige afgørelser ved-
rørende finansiering af terrorisme i perioden 2016-2018. PET har ikke kunnet oplyse,
om oplysninger fra videregivelser er indgået i disse sager.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0056.png
Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne |
49
PET har oplyst, at uagtet om oplysninger fra videregivelser har indgået i strafferetlige
afgørelser, kan oplysningerne fortsat være af stor værdi for varetagelsen af PETs øv-
rige opgaver – herunder at forebygge og modvirke finansiering af terrorisme og at
rådgive og bistå offentlige myndigheder i sikkerhedsspørgsmål – da videregivelserne
bidrager til det samlede efterretningsbillede.
Skatteforvaltningens opgørelse over status på videregivelser modtaget
i perioden 2016-2018
92. Skatteforvaltningen kan opgøre, hvad der er sket med 93 % af de videregivelser,
som forvaltningen har modtaget i perioden 2016-2018. Videregivelserne er primært
indgået i 3 af forvaltningens kontrolprojekter, jf. boks 8.
Boks 8
Kontrolprojekter, som videregivelser til Skatteforvaltningen primært indgår i
Projektet
Særlige oplysninger fra politiet
modtager hovedparten af videregivelserne fra Hvidvasksekretariatet til Skatte-
forvaltningen. Projektet kontrollerer fx sager om uregistreret virksomhed, sort arbejde og udeholdt omsætning.
Projektet
Kædesvig
kontrollerer sager, hvor det offentlige unddrages skat og afgifter ved, at der arbejdes i store komplekse
virksomhedskonstruktioner med uklare ejerforhold, der slører pengestrømmene og de reelle leverandører af arbejdskraft i
kæderne. Der bliver ofte anvendt falske fakturaer til uberettigede fradrag i flere led af kæderne.
Projektet
Momskarrusel-svig og EU-momssvig
kontrollerer sager om handler mellem virksomheder i forskellige EU-lande,
hvor der benyttes underleverandører, der ikke afregner skatter og afgifter.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.
De 7 % af videregivelserne, som Skatteforvaltningen ikke har kunnet opgøre, vedrø-
rer videregivelserne sendt til Skatteforvaltningen i 2016. Skatteforvaltningen har op-
lyst, at videregivelserne i 2016 er registreret på en sådan måde, at det ville kræve en
manuel gennemgang af et meget stort antal sager at finde dem. Figur 9 viser status
på videregivelserne til Skatteforvaltningen i perioden.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0057.png
50
| Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne
Figur 9
Status på Skatteforvaltningens brug af videregivelser modtaget i perio-
den 2016-2018
Anvendt på
primære
kontrolprojekter
62 %
Henlagt
13 %
Oversendt til
andre
kontrolprojekter
18 %
Ikke lokaliseret
7%
Note: N=3.391.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet.
Det fremgår af figur 9, at 62 % af videregivelserne til Skatteforvaltningen er anvendt
på de 3 primære kontrolprojekter. At de er anvendt, betyder her, at de indgår i enten
en afsluttet eller en planlagt kontrolsag under et af de 3 undersøgte projekter. Ca. ⅓
af de planlagte kontroller, hvor Skatteforvaltningen vurderer, at der er høj sandsynlig-
hed for at kunne opkræve et provenu, afventer at blive sat i gang. Det skyldes ifølge
Skatteforvaltningen, at det med de afsatte resurser ikke har været muligt at håndtere
det stigende antal videregivelser fra Hvidvasksekretariatet. Skatteministeriet har op-
lyst, at Skatteforvaltningen prioriterer sine aktiviteter ud fra en vurdering af risiko og
væsentlighed inden for politisk fastlagt økonomisk ramme.
Nettoprovenu
Skatteforvaltningen anvender
begrebet nettoprovenu i rela-
tion til opgørelse af resultatet
af en kontrolindsats. Netto-
provenuet opgøres ved at
multiplicere ændringens stør-
relse med den procentsats,
der er fast for den pågælden-
de skatteart.
For de afsluttede kontroller har Skatteforvaltningen opgjort nettoprovenuet af de
skattemæssige korrektioner på de 3 projekter til sammenlagt 610 mio. kr. Derudover
er en del af kontrolsagerne blevet videregivet til Skatteforvaltningens straffesagsen-
hed for at vurdere, om der var grundlag for en politianmeldelse. Foreløbigt er 3 sager
oversendt til politiet.
Det fremgår også af figur 9, at 13 % af videregivelserne er blevet henlagt efter visite-
ring. Skatteforvaltningen har oplyst, at en del af henlæggelserne skyldes, at Skatte-
forvaltningen allerede havde foretaget en kontrol af den pågældende, hvorfor oplys-
ningerne ikke gav anledning til yderligere undersøgelse. Endelig fremgår det af figu-
ren, at 18 % af videregivelserne er blevet oversendt til andre kontrolprojekter i Skat-
teforvaltningen. Skatteforvaltningen har oplyst, at disse videregivelser også er an-
vendt, men har dog ikke redegjort for udfaldet heraf i forbindelse med denne under-
søgelse.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne |
51
Resultater
I forbindelse med denne undersøgelse har SØIK og Skatteforvaltningen stort set kun-
net opgøre, hvordan alle videregivelser modtaget i perioden 2016-2018 er blevet
brugt, mens politiet har kunnet redegøre for 78 %, og PET ikke har kunnet opgøre det.
Resultaterne af opgørelserne viser, at Skatteforvaltningen og SØIK har haft en høj
anvendelsesgrad, mens politiet har anvendt 36 % af de modtagne videregivelser ved
at inddrage dem i konkrete straffesager og har henlagt 25 % i den indledende visite-
ring. I øvrigt indgår videregivelserne i politiets operative og strategiske analyser af det
generelle kriminalitetsbillede. PET har vurderet, at ca. halvdelen af videregivelserne i
2017 og ¼ i 2018 havde et for lavt farlighedsniveau til, at PET arbejdede videre med
dem.
Politiet, SØIK og PET har oplyst, at videregivelserne nyttiggøres dels som bidrag til ef-
terretningsbilledet og til brug for strategisk/operationel analyse, dels i strafferetlige
og administrative afgørelser. På baggrund af videregivelser til politiet er der truffet 87
fældende og 43 ikke-fældende afgørelser, mens godt 90 sager fortsat verserer. På
baggrund af videregivelser til SØIK er der truffet 60 fældende afgørelser, hvoraf 50
vedrører sager om overtrædelse af kontantforbuddet, der i de fleste tilfælde har
medført bødestraffe i størrelsesordenen 10.000-50.000 kr. Der er endvidere truffet
ca. 25 ikke-fældende afgørelser, mens 60 sager fortsat verserer. Rigsrevisionen kan
derudover se, at der i undersøgelsesperioden er truffet 3 fældende og 11 ikke-fælden-
de afgørelser vedrørende finansiering af terrorisme, men det vides ikke, om videregi-
velser til PET er indgået i disse sager.
Skatteforvaltningen har på baggrund af videregivelser gennemført kontroller, som
samlet set har indbragt et nettoprovenu på 610 mio. kr. i perioden. Derudover afven-
ter et antal planlagte kontroller at blive sat i gang.
Rigsrevisionen, den 16. januar 2020
Lone Strøm
/Inge Laustsen
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0059.png
52
| Statsrevisorernes anmodning
Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning
Undersøgelsen skal ifølge Statsrevisorerne
Er indsamlingen af informationer om potentiel
hvidvask og terrorfinansiering tilrettelagt, så den
kan danne grundlag for en effektiv forebyggelse
og retsforfølgelse?
I den forbindelse ønskes undersøgt, i hvilken grad
informationer fra indberetningspligtige myndig-
heder, personer og virksomheder samt andre of-
fentlige myndigheder, der har tilgang til informa-
tioner om sager med mistanke om hvidvask og
terrorfinansiering, nyttiggøres (informationer fra
Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen, Danske Spil,
told- og skattemyndigheder mv.)
Har Finanstilsynet ført effektivt tilsyn med, om de
virksomheder og personer, der er omfattet af
hvidvaskloven, overholder lovens krav om bl.a.
indberetning og gennemførelse af kundekend-
skabsanalyser?
Har Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og In-
ternational Kriminalitet (SØIK) en effektiv tilrette-
læggelse af arbejdet med at modtage, analysere
og videreformidle underretninger om mulig hvid-
vask og terrorfinansiering, og hvordan har SØIK
planlagt at skulle behandle det stigende antal ind-
beretninger, som må forventes i de kommende
år?
I hvilket omfang sker der en løbende evaluering af
den samlede indsats mod hvidvask, hvor både
nationale og internationale erfaringer inddrages?
Vi undersøger
Beretningens hovedformål er at undersøge, om
Erhvervsministeriets, Justitsministeriets og Skat-
teministeriets indsats mod hvidvask og finansie-
ring af terrorisme har været effektiv.
Her besvares spørgsmålet
Kapitel 2, 3 og 4.
Om Erhvervsministeriet, Justitsministeriet og
Skatteministeriet har understøttet i at opdage og
underrette om mulig hvidvask og finansiering af
terrorisme.
Kapitel 2.
Om Hvidvasksekretariatet under SØIK har udnyt-
tet underretningerne fra de forpligtede virksom-
heder tilstrækkeligt i udarbejdelsen af videregi-
velser.
Kapitel 3.
Vi beskriver, hvilke nationale og internationale
evalueringer der er gennemført af de forebyggen-
de foranstaltninger mod hvidvask og finansiering
af terrorisme i Danmark.
Vi beskriver, hvilke retssikkerhedsmæssige hen-
syn Hvidvasksekretariatet skal tage, når Hvid-
vasksekretariatet behandler oplysninger om de
personer og virksomheder, der er underrettet om.
Kapitel 1.
Hvordan håndterer SØIK retssikkerheden for
personer og virksomheder, der sker underretning
om?
Kapitel 3.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Metodisk tilgang |
53
Bilag 2. Metodisk tilgang
Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Erhvervsministeriets, Justitsministe-
riets og Skatteministeriets indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme har
været effektiv. Derfor har vi undersøgt følgende:
Har Erhvervsministeriet, Justitsministeriet og Skatteministeriet understøttet de
forpligtede virksomheder i at opdage og underrette om mulig hvidvask og finan-
siering af terrorisme?
Har Hvidvasksekretariatet under SØIK udnyttet underretningerne fra de forplig-
tede virksomheder tilstrækkeligt i udarbejdelsen af videregivelser?
Har myndighederne givet feedback om, hvordan videregivelserne er nyttiggjort
med henblik på at sikre en målrettet indsats?
I undersøgelsen indgår Erhvervsministeriet, herunder Finanstilsynet og Erhvervssty-
relsen, Justitsministeriet, herunder SØIK, PET og politiet (dvs. politikredsene og Rigs-
politiet), og Skatteministeriet, herunder Skatteforvaltningen, som i dag udgør 7 for-
skellige styrelser, bl.a. Skattestyrelsen.
Vores undersøgelsesperiode er fra 2016 til 2018, men har hovedvægten på perioden
efter vedtagelsen af den nye hvidvasklov i juni 2017 og frem.
Til baggrund for hele undersøgelsen ligger lovgivning om forebyggende foranstaltnin-
ger mod hvidvask og finansiering af terrorisme fra 2013 og 2017.
Som baggrund for undersøgelsen har vi læst relevant materiale udgivet af FATF, her-
under Mutual Evaluation Report Denmark (FATF 2017), Denmark 1st Enhanced Fol-
low-up Report & Technical Compliance Re-Rating (FATF 2018), FATF Methodology
opdateret februar 2019 og Denmark 2nd Enhanced Follow-up Report & Technical
Compliance Re-Rating (FATF 2019). Vi har desuden afholdt et møde med FATF for
at få uddybet metoden og resultaterne af deres evaluering af Danmarks hvidvaskind-
sats fra 2017 og den første follow-up-rapport.
Vi har derudover afholdt et møde med et større dansk pengeinstitut for at få et ind-
blik i, hvordan et pengeinstitut sikrer de foranstaltninger, som de af loven er forpligtet
til at gennemføre.
Nedenfor beskrives mere specifikt den data og metode, der ligger til grund for hvert
enkelt kapitel.
Kapitel 1. Introduktion og konklusion
Kapitlet bygger på tilsynsmyndighedernes materiale, herunder myndighedernes op-
gørelser af deres tilsynsaktiviteter, Hvidvasksekretariatets opgørelse af modtagne
underretninger og FATF’s evalueringsrapporter.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
54
| Metodisk tilgang
Kapitel 2. Myndighedernes understøttelse af de forpligtede virksom
heder
Kapitlet bygger på myndighedernes materiale, herunder strategier, procedurer, sy-
stemer o.l. for gennemførelsen af tilsynet. Derudover har vi stikprøvevist udtaget ma-
teriale fra konkrete tilsynssager for at illustrere, hvordan tilsynsmyndighederne i
praksis tilgår deres kontroller.
Væsentlige dokumenter
Vi har gennemgået:
de nationale risikovurderinger udarbejdet af SØIK og PET
den nationale strategi for bekæmpelse af hvidvask og finansiering af terrorisme
fra 2018
tilsynsmyndighedernes respektive vejledninger til hvidvaskloven
materiale omkring tilsynsmyndighedernes vejledningsindsatser
undersøgelse vedrørende forsvarsadvokater af Justitsministeriet bistået af Ernst
& Young fra 2017
retningslinjer/arbejdsskrivelser om Finanstilsynets, Erhvervsstyrelsens og Spille-
myndighedens tilsyn
materiale om Finanstilsynets, Erhvervsstyrelsens og Spillemyndighedens risiko-
scoremodeller
stikprøver af tilsynsmyndighedernes kontrolsager.
Vi har holdt møder med Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen og Spillemyndigheden.
Formålet med møderne har været at tilrettelægge og kvalitetssikre undersøgelsen og
drøfte materialet til brug for undersøgelsen. Vi har også holdt møder med Advokatrå-
det og med brancheforeningerne Finans Danmark, Danske Revisorer – FSR og Dansk
Ejendomsmæglerforening for at høre, hvordan de oplever myndighedernes tilsyns-
praksis og arbejdet med at gennemføre foranstaltningerne mod hvidvask og finansie-
ring af terrorisme.
Vi har udtaget stikprøver af tilsynsmyndigheders kontrolsager for at få indblik i, hvor-
dan tilsynsmyndighederne har gennemført kontroller, og om de følger klare metoder
og procedurer herfor. For Finanstilsynet har vi udtaget og gennemgået 12 sager, for
Erhvervsstyrelsen 23 sager og for Spillemyndigheden 11 sager. Sagerne er udtaget
med henblik på diversitet i forhold til virksomhedstyper og år for at give et bredt ind-
blik i tilsynsmyndighedernes tilgange. Kontrolsagerne er ikke udtaget med henblik på,
at stikprøven skal være repræsentativ eller generaliserbar, da formålet har været at
anvende kontrolsagerne som eksempler.
Kapitel 3. Hvidvasksekretariatets behandling af underretningerne
Kapitlet bygger på dokumentgennemgang og en række dataudtræk fra Hvidvaskse-
kretariatets database, særligt omkring videregivelserne. Vi har for at kunne verificere
dataudtrækkene udtaget konkrete stikprøver af videregivelserne.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Metodisk tilgang |
55
Væsentlige dokumenter
Vi har gennemgået:
interne styringsdokumenter, procesbeskrivelser og politikker for samt afrappor-
teringer af Hvidvasksekretariatets arbejde
skriftlige redegørelser fra Hvidvasksekretariatet om, hvordan sekretariatet arbej-
der
opgørelser og dataudtræk fra Hvidvasksekretariatets Efterforskningsstøtte og
Analyse Database (HEAD)
en række stikprøver over Hvidvasksekretariatets videregivelser til de relevante
myndigheder.
Vi har foruden dokumentgennemgangen holdt en række møder med Hvidvasksekre-
tariatet for at tilrettelægge og kvalitetssikre undersøgelsen og drøfte materialet til
brug for undersøgelsen.
Vedrørende dataudtræk fra Hvidvasksekretariatets Efterforskningsstøtte og
Analyse Database (HEAD)
Hvidvasksekretariatets Efterforskningsstøtte og Analyse Database (HEAD) er et ar-
bejdsredskab til bl.a. at behandle underretningerne fra de forpligtede virksomheder.
Databasen indeholder oplysningerne om alle modtagne underretninger, om alle mod-
tagne forespørgsler (indenrigs og udenrigs), om alle videregivelser mv. Vi har bedt om
følgende udtræk for perioden 2016-2018:
antal modtagne og afgivne forespørgsler i internationalt regi
oplysninger knyttet til videregivelser sendt til politiet, SØIK og PET i perioden
2016-2018 på følgende parametre:
referencenummer
dato for videregivelse
antal underretninger, personer, virksomheder, transaktioner samt samlet
transaktionsbeløb tilknyttet videregivelserne
modtager
de ca. 32.000 underretninger, som ikke er blevet videresendt til manuel behand-
ling, indeholdende referencenummer, beskrivelse af mistankegrundlag og dato
for modtagelse
antal forpligtede virksomheder tilmeldt Hvidvasksekretariatets system til at un-
derrette i.
Vi har ikke anmodet om udtræk over videregivelser til Skatteforvaltningen.
Udtrækkene giver aggregeret data for, hvad der er gået ind og ud af Hvidvasksekre-
tariatets database. For så vidt angår Hvidvasksekretariatets videregivelser har data-
udtrækkene imidlertid ikke kunnet give os et tilstrækkeligt indblik i, hvad videregivel-
serne indeholder. Derfor har vi suppleret udtrækkene ved at udtage stikprøver af vi-
deregivelserne.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
56
| Metodisk tilgang
Vedrørende stikprøveudtræk over Hvidvasksekretariatets videregivelser
Vi har udtaget 4 stikprøver over videregivelserne, hvoraf stikprøven fra politiet har
været tilstrækkelig stor til, at vi med høj grad af sikkerhed har kunnet udtale os om
hele populationen af videregivelser til politiet. De øvrige 3 stikprøver har tjent som
bekræftelse på det, vi i forvejen har vidst om, hvad der kendetegner videregivelserne
til SØIK, PET og Skatteforvaltningen. Vi har valgt at fokusere på videregivelserne til
politiet for at få mere klarhed over, hvad de indeholder, hvordan de er blevet beriget,
og hvorfor de er blevet sendt. Vi har mere grundlæggende valgt at fokusere på vide-
regivelserne til politiet, da hensigten med disse er at forfølge strafferetlige forhold,
hvilket er i tråd med hvidvasklovens overordnede formål om at forhindre, at krimi-
nelle misbruger danske virksomheder og det finansielle system til hvidvask og finan-
siering af terrorisme.
I stikprøven over videregivelser til politiet har vi udtaget 307 ud af de 1.523 videregi-
velser, der er sendt til politikredsene i perioden 2016-2018. Stikprøven er udtaget
simpelt tilfældigt. Med den pågældende stikprøvestørrelse kan vi udtale os med et
konfidensniveau på 95 % inden for et konfidensinterval på 5. Det betyder, at vi på
baggrund af stikprøven kan udtale os med 95 % sikkerhed om populationen ±5 pro-
centpoint. Når vores stikprøve over videregivelser til politiet viser, at 34 % af videre-
givelserne er sendt af egen drift (jf. figur 7), kan vi således med 95 % sikkerhed sige,
at andelen af videregivelser, der er sendt af egen drift i populationen, ligger mellem
29
%
og 39 %. For at sikre at stikprøven er repræsentativ, har vi desuden sammen-
stillet den med det ovennævnte dataudtræk over videregivelser til politiet. Vores
sammenstilling viser, at stikprøven er repræsentativ.
Kapitel 4. Myndighedernes feedback om brugen af videregivelserne
Kapitlet bygger på en række dataudtræk fra Hvidvasksekretariatets database om
antallet af afsendte videregivelser og modtagne feedbackblanketter i perioden 2016-
2018. Desuden tager kapitlet udgangspunkt i lovgrundlaget for myndighedernes
feedback om brugen af videregivelser, myndighedernes interne retningslinjer og mål-
sætninger mv.
Væsentlige dokumenter
Vi har gennemgået:
hvidvaskloven og forarbejder
4. hvidvaskdirektiv
Justitsministeriets cirkulære fra 2005
samarbejdsaftaler og mødereferater fra møder mellem myndighederne om feed-
back
kvartalsrapporter fra Hvidvasksekretariatet
materiale og referater fra Hvidvasksekretariatets oplysningsarbejde til de forplig-
tede virksomheder
dokumentation for feedback
redegørelser fra myndighederne om deres feedback og opgørelser.
Derudover har vi holdt møder med Hvidvasksekretariatet, Rigspolitiet, SØIK, PET og
Skatteforvaltningen. Formålet med møderne har været at tilrettelægge og kvalitets-
sikre undersøgelsen og drøfte materialet til brug for undersøgelsen.
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
Metodisk tilgang |
57
Vedrørende nye opgørelser fra politiet, SØIK, PET og Skatteforvaltningen om bru-
gen af videregivelserne i perioden 2016-2018
Vi har til kapitlet i videst muligt omfang forsøgt at indhente oplysninger om, hvad der
konkret er sket med de specifikke videregivelser, som de pågældende myndigheder
har modtaget fra Hvidvasksekretariatet i perioden 2016-2018.
Da myndighedernes registreringspraksis og organisering adskiller sig fra hinanden,
har der været variationer i metoden for indsamling af oplysningerne.
Hvad angår politiet, er indsamlingen af data sket i samarbejde med politikredsene,
hvor det i kredsenes styringsark har været muligt at finde en kobling mellem videregi-
velserne og politiets journalnummer. På baggrund af denne kobling har Rigspolitiet
oplyst status for journalnumrene i Rigspolitiets centrale it-systemer.
Hvad angår SØIK, er indsamlingen af data sket med udgangspunkt i SØIKs opgørel-
ser af, hvordan videregivelserne er blevet brugt og til hvad.
Hvad angår PET, har det ikke været muligt at indhente data, der konkret redegør for,
hvad hver enkelt videregivelse er blevet brugt til. Det skyldes, at PET ikke har haft en
registreringspraksis, der tillader dette. Vi har i stedet gennemlæst underliggende do-
kumentation fra PET, der beskriver, hvordan videregivelserne er visitereret.
Endelig har vi for Skatteforvaltningen gennemlæst de allerede eksisterende projekt-
evalueringer af, hvad videregivelserne er blevet brugt til, og vi har på den baggrund
bedt Skatteforvaltningen opgøre, hvad der er sket med de videregivelser, som de har
modtaget inden for undersøgelsesperioden. Skatteforvaltningen har opgjort anven-
delsen af videregivelserne.
Vi har med udgangspunkt i opgørelserne holdt møder med Rigspolitiet, SØIK, PET og
Skatteforvaltningen for at sikre kvaliteten af opgørelserne. Vi har desuden holdt mø-
de med politikredsen Københavns Politi vedrørende Rigspolitiets data.
Kvalitetssikring
Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-
ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på
forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet af chefer og medarbejdere i Rigsrevi-
sionen med relevante kompetencer.
Standarderne for offentlig revision
Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.
Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-
nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-
læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI
100-999).
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0065.png
58
| Ordliste
Bilag 3. Ordliste
Advokatrådet
Er Advokatsamfundets bestyrelse. Ifølge retsplejeloven skal alle advokater være medlem af Advo-
katsamfundet.
Det analysearbejde, Hvidvasksekretariatet foretager af de modtagne underretninger, hvor de sam-
menkæder oplysninger, som de videresender som videregivelser til myndighederne.
Når et af Folketingets udvalg har arbejdet med et forslag, skriver udvalget en rapport, som kaldes
en betænkning.
Skrivelse fra en højere myndighed til underordnede myndigheder vedrørende den praktiske gen-
nemførelse af en lov.
Det mest omfattende produkt, som Hvidvasksekretariatet kan udarbejde til myndighederne. Et ef-
terforskningsoplæg skal give modtageren et analytisk fundament for fx at kunne planlægge en kon-
kret efterforskning eller indhente yderligere oplysninger, så en eventuel strafbar handling kan stop-
pes og sanktioneres.
Er et uafhængigt mellemstatsligt samarbejde, som har til formål at udvikle og fremskynde tiltag til
at bekæmpe hvidvask og finansiering af terrorisme.
Defineres i straffeloven bl.a. som direkte eller indirekte at yde økonomisk støtte eller tilvejebringe
eller indsamle midler til rådighed for terrorhandlinger.
De forpligtede virksomheder af hvidvaskloven er fx pengeinstitutter, realkreditinstitutter, advoka-
ter, revisorer, ejendomsmæglere og spiludbydere. Samlet set er ca. 20�½000 personer og virksom-
heder omfattet af reglerne i hvidvaskloven.
En fældende afgørelse er enten en dom truffet ved domstolene (om enten fængsels- eller bøde-
straf) eller en udenretlig bødevedtagelse. En ikke-fældende afgørelse er enten frifindelse, at påta-
len må opgives, eller at efterforskningen må indstilles før sigtelse.
En videregivelse, som den modtagende myndighed vurderer ikke er relevant at igangsætte en sag
på baggrund af, henlægges. Hvad angår politiet, så er oplysningerne fra en videregivelse stadig til-
gængelige i politiets systemer efter en henlæggelse.
Defineres i hvidvaskloven bl.a. som uberettiget at modtage eller skaffe sig eller andre del i økono-
misk udbytte, der er opnået ved en strafbar lovovertrædelse.
De indsatser, som de forpligtede virksomheder ifølge hvidvaskloven skal implementere for at
mindske risikoen for at blive udnyttet til hvidvask eller finansiering af terrorisme, fx udarbejdelse af
risiko- eller kundekendskabsanalyse.
Omfanget at det økonomiske udbytte, som en given sag om mulig hvidvask formodes at vedrøre.
Er Danmarks finansielle efterretningsenhed og har til opgave at modtage underretningerne, analy-
sere dem og vurdere, om der er grundlag for, at oplysningerne skal videregives til andre myndighe-
der.
Berigelse
Betænkning
Cirkulære
Efterforskningsoplæg
FATF
(Financial Action Task Force)
Finansiering af terrorisme
Forpligtede virksomheder
Fældende og ikke-fældende
afgørelser
Henlæggelse
Hvidvask
Hvidvaskforanstaltninger
Hvidvaskpotentiale
Hvidvasksekretariatet
FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 96: Beretning 9/2019 om statens indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme
2140202_0066.png
Ordliste |
59
Kundekendskabsanalyser
Det er et krav i hvidvaskloven, at de forpligtede virksomheder indhenter legitimation fra deres kun-
der og vurderer, om risikoen for hvidvask eller finansiering af terrorisme er lav, mellem eller høj,
hvilket har betydning for, hvor meget virksomheden løbende skal undersøge og kontrollere kunden.
En teknologi, hvor computere på baggrund af erfaringer kan finde regler og sammenhænge i store
mængder data. Ved hjælp af algoritmer og statistisk analyse ”lærer” computeren at genkende
mønstre ud fra data og eksempler.
De nationale risikovurderinger af hvidvask og finansiering af terrorisme har til formål at vurdere ri-
sikoen for, at hvidvask af udbytte fra kriminalitet og finansiering af terrorisme finder sted, og identi-
ficere de risikoområder – dvs. sektorer, systemer og produkter/services – som i særlig grad bliver
benyttet og er sårbare over for udnyttelse i Danmark.
Skatteforvaltningen anvender begrebet nettoprovenu, når resultatet af en kontrolindsats opgøres.
Nettoprovenuet opgøres ved at multiplicere ændringens størrelse med den procentsats, der er fast
for den pågældende skatteart.
Hvis en virksomhed udøver en lovstridig adfærd eller undlader at handle, hvor en handling er på-
krævet, kan tilsynsmyndighederne udstede et påbud. Tilsynsmyndigheden påbyder således en be-
stemt handling eller adfærd fremover.
En tilgang, hvor der er fokus på at prioritere resurser efter, hvor risiciene er højst.
Det værktøj, Hvidvasksekretariatet anvender i sin visitering af underretninger.
De myndigheder, der, jf. hvidvaskloven, skal påse, at virksomheder, der er omfattet af hvidvasklo-
ven, overholder loven og de regler, som er udstedt i medfør heraf. Myndighederne er Finanstilsynet,
Erhvervsstyrelsen, Spillemyndigheden og Advokatrådet.
De forpligtede virksomheder skal sende en underretning til Hvidvasksekretariatet, hvis de får mis-
tanke om mulig hvidvask eller finansiering af terrorisme, som de ikke kan afkræfte. En underretning
indeholder fx oplysninger om transaktionerne, hvem afsender og modtager er, kontonummeroplys-
ninger, beløbsstørrelse og grundlag for mistanken.
Det produkt, som Hvidvasksekretariatet videresender til myndigheder på baggrund af sit arbejde
med at sammenkæde informationer fra underretninger modtaget fra de forpligtede virksomheder.
En videregivelse kan indeholde én eller flere underretninger og i visse tilfælde også informationer
fra andre kilder.
Machine learning
National risikovurdering
Nettoprovenu
Påbud
Risikobaseret
Screeningsmodel
Tilsynsmyndigheder
Underretning
Videregivelse