FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 68: Offentliggørelse af UNHCR og Udenrigsministeriets fælles evaluering af den integrerede udviklingsplan for Kalobeyei/Turkana i det nordlige Kenya, fra ministeren for udviklingssamarbejde

Finansudvalget 2019-20
FIU Alm.del Bilag 68
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

DECEMBER 2019

EVALUERING

RESUMÉ

UNHCR og Udenrigsministeriets fælles

evaluering af den integrerede udviklingsplan

for Kalobeyei/Turkana i det nordlige Kenya

Kalobeyei Integrerede Socio-

økonomiske Udviklingsplan

(KISEDP) blev iværksat af FN’s

flygtningehøjkommissariat, UNHCR,

nationale myndigheder og andre

internationale aktører i 2018 i

Turkana i det nordvestlige Kenya.

Målet var at udvikle en ny model for

håndtering af en langvarig flygtnin-

gekrise til gavn for både flygtninge

og lokalbefolkning, og KISEDP viser

lovende takter, konkluderer denne

evaluering, der er bestilt af UNHCR

og Udenrigsministeriet og foretaget

af det internationale konsulentfirma

Analysis for Economic Decisions.

måde har KISEDP bidraget til fredelig

sameksistens mellem flygtninge

og lokalbefolkningen, konkluderer

evalueringen.

KISEDP-modellen har potentialet til at

blive det gode eksempel på, hvordan

principperne om flygtninge som et

fælles globalt ansvar kan efterleves

i praksis, konkluderer evalueringen,

der dog også understreger, at KISEDP

stadig er ny og står over for en række

udfordringer og uløste problemer.

F.eks. er det endnu ikke lykkedes at

skabe varige løsninger for de mange

flygtede og få afklaret, om de på et

tidspunkt skal vende hjem, skal blive

permanent i Kenya eller skal til et helt

andet land. Evalueringen kritiserer

også de donorlande, der ligger langt

fra nærområderne, for ikke at påtage

sig deres del af ansvaret for at hjælpe

flygtninge og deres midlertidige

værtslande.

mindst udviklede områder – 79 pct.

af befolkningen lever under fat-

tigdomsgrænsen. I 2015 blev presset

på lejren så stort, at en ny bosættelse,

Kalobeyei, blev etableret 20 km

vest for Kakuma. Området ligger i

Turkana West, der er et af seks amter

i Turkana-regionen. Turkana West har

en befolkning på 320.000 og har siden

2015 skullet huse 190.000 flygtninge.

Overordnede konklusioner

KISEDP-modellen er et meget lovende

forsøg på at håndtere en langvarig

flygtningekrise på en ny og bedre

måde, der sikrer bedre vilkår både

for flygtningene og for de lokale i de

nærområder, flygtningene søger til.

KISEDP bekræfter, at det gavner både

flygtninge og de lokalsamfund og

værtslande, der huser flygtningene,

at integrere flygtningene og give

dem mulighed for at arbejde i stedet

for at isolere dem i lejre. På den

Et hårdt belastet nærområde

Kenya er blandt de lande i Afrika

syd for Sahara, der huser allerflest

flygtninge, omkring 477.000. Ca.

190.000 af dem opholder sig i og

omkring Kakuma-flygtningelejren, der

blev etableret helt tilbage i 1992 tæt

på grænsen til Sydsudan i Turkana-

regionen i det nordvestlige Kenya,

der er blandt Kenyas allerfattigste og

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 68: Offentliggørelse af UNHCR og Udenrigsministeriets fælles evaluering af den integrerede udviklingsplan for Kalobeyei/Turkana i det nordlige Kenya, fra ministeren for udviklingssamarbejde

De fleste flygtninge kommer fra

Somalia og Sydsudan, men der er

også flygtninge fra DR Congo, Etio-

pien, Rwanda, Burundi og Eritrea.

KISEDP reelt har haft – og har – til

rådighed, bemærker evalueringen.

KISEDP er den første virkelighedstest

i stor skala af principperne i den

globale aftale om en koordineret og

integreret indsats, der ikke bare skal

sætte flygtninge bedre i stand til at

klare sig selv, men som også skal være

til gavn for den lokale befolkning i de

områder, flygtningene er søgt til, og

styrke samarbejdet mellem huma-

nitære aktører og udviklingsaktører.

Hvordan det lykkes er derfor af stor

betydning for langsigtede flygtninge-

kriser over hele verden.

niveau er meget svag. Hvis modellen

skal lykkes, skal den lokale kapacitet

styrkes, og de lokale myndigheder

have tilført meget større midler.

Global aftale om fælles

ansvar

Flygtningelejre skal være en undta-

gelse og blot en midlertidig foranstalt-

ning. Det gav verdens lande hinanden

håndslag på ved FN’s generalforsam-

ling i 2016 i New York-deklarationen

om Flygtninge og Migranter. Den var

verdenssamfundets reaktion på de

tiltagende flygtningestrømme og det

faktum, at flygtninge og fordrevne

mange steder på kloden tilbringer

årtier i de lejre, der egentlig skulle

være midlertidige. Deklarationen

fastslog, at det er et fælles globalt

ansvar at beskytte flygtninge og

sikre dem en afklaring på deres

fremtid. Den byrde og det ansvar skal

befolkningerne i de nærområder, hvor

flygtningene søger hen, ikke stå alene

med. Deklarationen afstak også ram-

mer og principper for, hvordan alle de

mange aktører – lokale og nationale

myndigheder, FN-organisationer,

donorer, NGO’er – bør koordinere

deres indsats og sikre, at humanitær

bistand og udviklingsindsatser

supplerer hinanden.

Principperne om fælles ansvar blev

bekræftet i FN’s flygtningepagt (Global

Compact on Refugees) i december

2018.

Ros og ris til nationale myn-

digheder

Kenya har underskrevet Flygtninge-

konventionen fra 1951, og det er den

nationale regering, der har ansvaret

for flygtningemodtagelse. Regeringen

har da også arbejdet aktivt sammen

med UNHCR om KISEDP, ligesom

regeringen også var parat til at

stille et område på ca. 1.500 hektar

i Kalobeyei til rådighed, da flygtnin-

gepresset på Kakuma-lejren blev for

stort.

Men på andre områder modarbejder

Kenyas politik over for flygtninge

ideen i KISEDP, noterer evalueringen

og beskriver, hvordan Kenya prakti-

serer en restriktiv flygtningepolitik,

hvor de fleste flygtninge placeres i to

store flygtningelejre: Dadaab med ca.

210.000 flygtninge og Kakuma/Kalo-

beyei med 190.000. Det er forbudt for

flygtninge at bevæge sig ud af lejrene

uden særlig tilladelse. Forbuddet er

erklæret ulovligt af Kenyas højesteret,

men gælder fortsat.

Ros til lokale myndigheder

KISEDP er et forsøg på at gøre op med

den traditionelle model for flygt-

ningelejre, hvor en stribe eksterne,

humanitære aktører kommer ind og

forsyner flygtninge med vand, mad og

andre ydelser helt parallelt med det

eksisterende, lokale system. Målet er

i stedet at styrke det lokale system,

så det bliver i stand til at håndtere

den voldsomme ekstrabelastning fra

flygtningene. Samtidig vil den tilgang

komme lokalbefolkningen til gode.

Evalueringen konkluderer, at KISEDP-

tilgangen er rigtig, og det skyldes ikke

mindst, at de lokale myndigheder har

taget godt imod de mange flygtninge

og været meget lydhøre over for de

nye tanker. De har set KISEDP som

noget, der kan styrke deres kapacitet

og stimulere den lokale økonomi. Der-

med har de i praksis vist, at flygtninge

og migranter ikke blot repræsenterer

en byrde for det lokalsamfund, de

søger til, men også en ressource der

kan stimulere vækst og udvikling.

Evalueringen fremhæver, at KISEDP

nu er fuldstændig indarbejdet i de

lokale udviklings- og investerings-

planer, og at de lokale myndigheder

ligefrem indbød flygtningene til

høringen om planerne. Det kalder

evalueringen et eksempel på best

practise. Det viser, at det er lykkedes

KISEDP at undgå at opbygge en paral-

lelstruktur til det eksisterende, lokale

system, konkluderer evalueringen, der

dog også maner til besindighed: Den

lokale kapacitet på amts- og distrikts-

UNHCR påtog sig pionerrolle

Ét er at vedtage globale erklæringer

om nye og bedre måder at håndtere

øgede flygtningestrømme på. Noget

helt andet er at omsætte dem i

praksis, for hvem er det blandt de

mange forskellige aktører, der skal

tage ansvar for det? spørger evalu-

eringen og roser UNHCR for at have

taget de første modige og innovative

skridt med KISEDP, hvor UNHCR påtog

sig en koordinerende rolle og dermed

tog teten i forsøget på at omsætte

principperne fra FN’s flygtningepagt i

praksis.

UNHCR har vist vilje og evne til at

bryde med den traditionelle opdeling

mellem humanitær bistand på den

ene side og udviklingsbistand på den

anden, så den humanitære indsats

tænkes bedre ind i et udviklingsper-

spektiv. Men UNHCR kan ikke løfte

opgaven alene og har heller ikke

mandat til at gøre det på længere

Global aftale testet i Kenya

KISEDP er en forkortelse for Kalobeyei

Integrated Socio-Economic Develop-

ment Plan. Planen blev udviklet i

2016-2017 af FN’s flygtningehøjkom-

missariat, UNHCR, i samarbejde med

den kenyanske regering, de lokale

myndigheder og en række andre

aktører som WFP, FAO, UN Habitat,

UNICEF og Verdensbanken. Den blev

igangsat i 2018 med en første fase

frem til 2022 og en anden og tredje

fase frem til 2030.

Første fase havde et samlet budget

på 500 mio. dollar, men bidragene

kommer fra mange forskellige kilder,

og det er uklart, hvor mange penge

sigt. Her skal de mange andre aktører

helt anderledes på banen, opfordrer

evalueringen.

– skal bære hele regningen for at lade

flygtninge få adgang til lokale skoler,

sundhedsklinikker og andre goder.

Desuden viser donorlandene stigende

modvilje mod at påtage sig deres del

af ansvaret for flygtningenes fremtid:

Der er lille og svindende appetit

blandt donorer for at støtte genhus-

ningen af flygtninge. Det gælder både

globalt, men især for de flygtninge,

som Kenya har givet asyl. Dermed

overlades hovedansvaret og byrden

til Kenya, advarer evalueringen og

beskriver, hvordan donorer synes at

forvente, at deres støtte til KISEDP

og Kenya vil hjælpe flygtninge til at

klare sig selv og derfor ikke flygte

videre. Det understreges af, at den

globale, humanitære bistand – især til

langvarige flygtningekriser – nærmest

er eksploderet de seneste 15 år. Men

denne støtte bliver mere og mere en

del af migrations- end udviklingspoli-

tikken, advarer evalueringen.

OM EVALUERINGEN

Evalueringen er sat i værk

af Danmark og UNHCR i

fællesskab for at undersøge

effekterne – både for flygtnin-

gene og for lokalbefolkningen –

af KISEDP-modellen, som ligger

i krydsfeltet mellem humanitær

bistand og udviklingsbistand.

Evalueringen er foretaget af

det internationale konsulent-

firma Analysis for Economic

Decisions. Evalueringsholdet

besøgte Kenya i marts

2019, hvor de blandt andet

gennemførte 24 fokusgruppe-

diskussioner i Turkana med

flygtninge og lokale i og

omkring Kakuma og Kalobeyei.

Ris til multilaterale og

bilaterale donorer

Modsat UNHCR har andre multilate-

rale aktører som UNDP og Verdens-

banken foreløbigt været noget mere

fodslæbende og mindre parate til at

gøre op med vanetænkning og tra-

ditionelle måder at gøre tingene på,

konstaterer evalueringen. Ligeledes

har FN’s Udviklingsprogram, UNDP,

som er ansvarlig for koordination af

FNs øvrige organisationer i Kenya,

ikke haft megen kontakt til UNHCR

om KISEDP. Det er UNDP og ikke

UNHCR, der har mandat, kapacitet

og ekspertise til at løfte opgaven på

længere sigt, og det skal der snarest

findes en model for.

Der skal også findes en mere per-

manent model for finansieringen af

KISEDP, og her skal donorsamfundet

blive bedre til at tænke humanitær

bistand og udviklingsindsatser

sammen. Trods intentionerne om

at gøre det, kniber det nemlig

fortsat i praksis. Donorer ser stadig

indsatsen for flygtninge som noget,

der skal klares af den humanitære

bistand, noterer evalueringen og

nævner Danmark som eksempel.

Danmark har i mange år haft et stort

landeprogram i Kenya, men den

danske støtte til Kenya fastlægges

i 5-årige landeprogrammer og har

ikke indarbejdet flygtningeindsatsen

i Turkana. Den sorterer under den

humanitære bevilling.

Fortsat masser af dilemmaer

og udfordringer

Selv om KISEDP foreløbigt viser

mange lovende takter, så er der stadig

masser af udfordringer og dilem-

maer, understreger evalueringen og

advarer bl.a. mod at have alt for høje

og urealistiske forventninger til, at

flygtninge efter nogle års starthjælp

vil kunne klare sig selv økonomisk.

Disse forventninger skal afstemmes

efter forholdene i lokalområdet, i

dette tilfælde Turkana, der er fattigt

og dårligt udviklet.

På den baggrund er det positivt,

at flygtningene faktisk har skabt

øget aktivitet i lokalområdet. Det

er ikke mindst hjulpet på vej af de

små kontantbeløb, flygtningene får

udbetalt som et led i mere moderne

humanitær bistand. Det er dog ikke

en bæredygtig løsning, og man bør

derfor også sætte ind over for de

hindringer, flygtningene støder på,

hvis de vil være erhvervsaktive. I

Turkana må flygtningene f.eks. ikke

bevæge sig uden for lejrene, og de

har heller ikke de identitetspapirer,

der skal til for at låne penge eller bare

købe et simkort til en mobiltelefon på

legal vis.

Et andet uafklaret dilemma er

flygtningenes fremtid og status.

Kakuma-lejren blev etableret helt

tilbage i 1992 og bekræfter, at mange

flygtningelejre nærmest får karakter

af permanente løsninger, selv om der

er global enighed om, at de skal være

midlertidige. Hvis det skal efterleves,

kræver det politisk vilje, globalt og

nationalt, til at tage fat på det ømtå-

lelige spørgsmål om flygtningenes

fremtid: Skal de blive, skal de hjem,

eller skal de genhuses i et helt andet

land?

Endelig er der et uafklaret dilemma

i forhold til den lokale befolkning i

Turkana. Det er positivt, at området

har oplevet øget aktivitet som følge

af flygtningene og KISEDP, og at de

i kraft af KISEDP har fået adgang til

bedre ydelser. Men hvad sker der,

når den ekstraordinære humanitære

bistand til området stopper? Hvem

skal så føre indsatsen videre, og

hvordan håndteres overgangen i det

hele taget fra humanitær bistand til

mere langsigtede indsatser?

Det er nogle af nogle af de mange

dilemmaer og udfordringer, KISEDP

og de mange aktører bag KISEDP

må gå sammen om at finde svar på,

Donorerne påtager sig ikke

deres del af det fælles

ansvar

Evalueringen er i det hele taget

hård i sin kritik af donorlandenes

manglende vilje til at leve op til

principperne i FN’s flygtningepagt

som et fælles, globalt ansvar. Hverken

KISEDP eller de lokale myndigheder

har fået tilført ekstra midler, der

matcher den enorme opgave, det er

at tage hånd om 190.000 flygtninge.

Evalueringen advarer ligefrem mod

donorernes stiltiende forventning om,

at værtslande – i dette tilfælde Kenya

hvis de resultater, der er opnået med

den gode start, skal fastholdes og

udbygges.

Anbefalinger

Der er overvældende enighed blandt

alle involverede om behovet for at

udvikle nye og alternative tilgange til

at håndtere langvarige flygtningekri-

ser, og at KISEDP repræsenterer en

lovende start. Evalueringen indehol-

der en række anbefalinger, til hvordan

det videre arbejde kan foregå. Nogle

af dem lyder:

•

Sæt gang i en dialog på højt niveau

i Kenya mellem myndighederne

og donorerne for at udvikle en

langsigtet og fælles plan for,

hvordan flygtningekrisen i Turkana

håndteres, og hvordan KISEDP

føres videre og finansieres.

•

Styrk de lokale myndigheders

kapacitet, så de bliver i stand til

at koordinere, overvåge og afrap-

portere om KISEDP.

•

Andre aktører med specialviden,

som UNDP, UNICEF og Verdensban-

ken skal gå mere aktivt ind i KISEDP

og supplere UNHCR.

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Udenrigsministeriet og UNHCR hilser

evalueringen af KISEDP velkommen.

Selv om KISEDP er et nyt program, og

det derfor er for tidligt at vurdere dets

resultater, konkluderer evalueringen,

at den nye model viser den rigtige vej

at gå i håndteringen af flygtninge og

fordrevne, men også at den rummer

store udfordringer. Evalueringen er

dermed et vigtigt bidrag til debatten

om, hvordan man bedst håndterer

overgangen mellem humanitær

bistand og udviklingsbistand til

langvarige flygtningekriser.

Eftersom formålet med evalueringen

var at lære om KISEDP som mulig

model for langvarige flygtningekriser,

giver den ikke konkrete anbefalinger

til selve indsatsen. Men den viser,

at mens humanitære aktører som

UNHCR har engageret sig positivt

i KISEDP, så har de traditionelle

udviklingsaktører svigtet. Det gælder

både UNDP og Verdensbanken,

men også EU og bilaterale donorer,

herunder Danmark. Evalueringen

konkluderer, at de ikke lever op til FN’s

flygtningepagt, som anbefaler mere

langsigtet bistand til både flygtninge

og lokalbefolkning i de nærområder,

flygtningene søger til.

Udenrigsministeriet noterer sig

evalueringens anbefalinger og vil

arbejde for at forbedre koordinerin-

gen af udviklingsbistanden og den

humanitære indsats i Danmarks nye

landeprogram i Kenya, som netop nu

er under udarbejdelse.

Udenrigsministeriet vil ikke kun bruge

evalueringens anbefalinger i Kenya,

men over alt hvor Danmark arbejder

i krydsfeltet mellem udvikling og

humanitær bistand. Udenrigsmini-

steriet vil undersøge muligheden for

at støtte modeller som KISEDP, der

kombinerer beskyttelse af flygtninge

med bistand til lokal udvikling, med

det formål at forbedre forholdene for

alle i det berørte område.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]