FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 276: Offentliggørelse af evaluering af det danske myndighedssamarbejde 2015-2020

Finansudvalget 2019-20
FIU Alm.del Bilag 276
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

SEPTEMBER 2020

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af det danske

myndighedssamarbejde

2015-2020

Evalueringen omfatter den danske

støtte til myndighedssamarbejder

i perioden fra januar 2015, hvor

programmet blev lanceret, og

frem til marts 2020, hvor der var

40 myndighedssamarbejder i 18

forskellige lande, og hvor der i alt

var bevilget næsten 200 mio. kr.

i udviklingsbistand til formålet.

Evalueringen blev foretaget af PEM

Consult og gennemført i månederne

oktober 2019 til maj 2020 med

landebesøg i Brasilien, Indien,

Indonesien og Kenya.

har vist sig i stand til at bidrage til

udvikling i partnerlandene. Og det

er vel at mærke en ekspertise, som

uden programmet ikke ville have

været til rådighed.

De foreløbige resultater giver belæg

for at konkludere, at programmet

’præsterer over sin vægtklasse’,

forstået på den måde at det leverer

flotte resultater i forhold til den

relativt lave støtte til de enkelte

projekter. Det giver løfter om, at

effekten på længere sigt kan blive

endnu større. Evalueringen tager

dog generelt forbehold for, at

vurderingerne er baseret på forelø-

bige resultater og et begrænset

antal landestudier.

Overordnede konklusioner

Effekten af myndighedssamarbejdet

tegner lovende, selv om programmet

stadig er relativt nyt, og resultater

først nu er begyndt at vise sig. De

lokale partnere, evalueringsholdet

mødte, udtrykte stor tilfredshed

med og ligefrem entusiasme for

deres samarbejde med danske

myndigheder, og flere af dem kunne

allerede pege på konkrete resultater

af samarbejdet.

På relativt kort tid er det lykkedes at

mobilisere ekspertise hos en bred

vifte af danske myndigheder, der

Stor fleksibilitet har

styrket lokalt ejerskab

Myndighedssamarbejdet har i

sine første fem år fungeret uden

et egentligt programdokument.

Evalueringsholdet har derfor måttet

sammenstykke strategien ud fra det,

der løbende har stået om programmet

i de årlige finanslove. Manglen på en

klar, overordnet strategi har faktisk

haft flere positive konsekvenser, men

dog også medført nogle ulemper.

F.eks. manglede der klare kriterier for

valg af nye partnerlande og sektorer,

da programmet blev udvidet.

Men alt i alt har det på mange måder

været positivt, at mål og metoder

ikke var fuldstændig fasttømrede

fra starten. Programmet får

netop ros for ikke at have udviklet

’nøglefærdige’, danske løsninger og

eksporteret dem til partnere i vidt

forskellige lande og sektorer. Den

fleksible tilgang fremhæves som en

vigtig årsag til programmets popu-

laritet hos de repræsentanter for

myndigheder i partnerlandene, som

evalueringsholdet mødte. Den tillod,

at der blev brugt tid på at designe

projekter ud fra lokale behov, til at

opbygge det tillidsforhold mellem

parterne, der er en forudsætning for

samarbejdet, og – ikke mindst – til at

sikre lokal indflydelse på og ejerskab

til projekterne.

Nu er det, anbefaler evalueringen,

på tide at få udarbejdet en overord-

net strategi, der mere klart udstikker

mål og metoder for programmet

og for de enkelte projekter. Det skal

ske, uden at den fleksibilitet, der gør

programmet lydhørt over for lokale

behov, sættes over styr.

Vigtigt resultat går

under radaren

De fleste myndighedssamarbejder

bidrager til bedre rammebetingelser

for bæredygtig vækst og udvikling i

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 276: Offentliggørelse af evaluering af det danske myndighedssamarbejde 2015-2020

partnerlande. Det sker ved at styrke

forvaltning, offentlige institutioner,

lovgivning, regler, standarder og

offentlige myndigheders samarbejde

med den private sektor. Evalueringen

fremhæver især adskillige eksempler

på, at myndigheder i partnerlande

har ladet sig inspirere af den særlige

danske tradition for, at offentlige

myndigheder samarbejder og deler

informationer på kryds og tværs

med hinanden, med den private

sektor, med civilsamfundet og andre

relevante aktører. Evalueringen

fremhæver, at en særlig styrke ved

myndighedssamarbejdet netop er

dets evne til at gøre myndigheder

i partnerlandene mere åbne over

for og bedre i stand til at foretage

forandringer, gennemføre reformer

og til at indgå i et konstruktivt

samarbejde med andre vigtige og

relevante aktører. I Brasilien er

sundhedsministeriet blevet inspireret

til (delvist) at lægge sin traditionelle

silotænkning på hylden og åbne mere

for samarbejde med andre aktører.

Og i Indien har det Internationale

Institut for Vindenergi suppleret sit

stærke fokus på teknologi, så det

nu også – i samarbejde med andre

indiske myndigheder – ser på de

institutionelle barrierer for øget brug

af vedvarende energi.

Denne inspiration fra den danske

model for samarbejde og gennem-

sigtighed er – ifølge evalueringen

- et af de mest centrale resultater af

myndighedssamarbejderne og en

nøgle til at forstå det fulde udbytte

af programmet. Men effekten er

svær at måle, og derfor går den ofte

under radaren i monitoreringen af

samarbejderne.

giver det god mening, at program-

met bevidst har satset på sektorer,

hvor Danmark er internationalt

kendt for sin stærke ekspertise. Det

understøtter danske myndigheders

og Danmarks troværdighed, og så

betyder det mindre, at Danmark er så

lille et land. Det er der flere eksem-

pler på, ikke mindst fra et par af de

meget store lande, der er omfattet af

programmet, Brasilien og Indien.

Evalueringen fremhæver også, at

der i mellemindkomstlande typisk er

færre donorfinansierede projekter

og programmer at konkurrere med.

Og at det er i lande som Brasilien

og Indien, at myndighedssamar-

bejderne især styrker Danmarks

bilaterale relationer, og som repræ-

senterer store potentialer for private

danske firmaer.

Justeret fokus på at fremme

danske firmaer

Da myndighedssamarbejdet blev

lanceret, var der stort fokus på den

del af dets formål, der handlede

om at åbne døre for danske firmaer

på nye vækstmarkeder. Det blev

understreget, at programmet skulle

fokusere på sektorer med stærk

dansk knowhow og teknologi

med henblik på at fremme dansk

eksport, og at de nye vækstrådgivere

skulle være særligt opmærksomme

på de kommercielle muligheder

for danske firmaer.

Evalueringen konstaterer, at

programmets stærke fokus i de

tidlige år på at fremme danske

privatsektor-interesserer er nedtonet

og nu mere ses som en afledt effekt,

der kan komme på længere sigt.

Den udvikling hilser evalueringen

velkommen, og den anbefaler, at

det signaleres klart i et kommende

programdokument.

Udfordringer i lande,

der modtager bistand

Myndighedssamarbejdets begræn-

sede ressourcer gør det ifølge

evalueringen alt andet lige sværere

at håndtere de fundamentale

udfordringer, mindre udviklede lande

slås med. Kenya er det eneste af de

fire lande omfattet af evalueringen,

som fortsat er et prioritetsland for

det danske udviklingssamarbejde,

og hvor Danmark yder omfattende

traditionel udviklingsbistand. Her kan

myndighedssamarbejdet få karakter

af at være et mindre vedhæng til det

egentlige udviklingssamarbejde, og

det skaber udfordringer. F.eks. er

de lokale myndigheder her vant til

traditionel udviklingsbistand med

langt større budgetter og udsendelse

af langtidsrådgivere, og derfor er det

vigtigt, at de gensidige forventninger

på forhånd afklares. Det er også

for ambitiøst at tro, at myndigheds-

samarbejdet med de beskedne

ressourcer, det tilbyder, kan bidrage

til at løse fundamentale udfordringer

i mindre udviklede lande.

Men myndighedssamarbejder

kan i lande som Kenya være et

godt værktøj til at supplere det

mere traditionelle udviklings-

samarbejde. Det forudsætter,

at de indarbejdes i og koordineres

med det danske landeprogram for

udviklingssamarbejde i landet.

Erfaringer fra Indonesien peger

også på, at myndighedssamarbejde

kan være et oplagt redskab at

benytte i lande, hvor Danmark

udfaser sit bilaterale udviklings-

samarbejde.

Tyder på særligt egnet

til mellemindkomstlande

Evalueringen understreger, at de

lokale forhold i de enkelte lande er

afgørende, men noterer overordnet,

at programmet i sin nuværende

form især gør det velegnet til mel-

lemindkomstlande, der har kapacitet

til at udnytte de nye muligheder,

samarbejderne byder på. Her er

typisk de bedste forudsætninger

for, at myndighedssamarbejderne

kan have en katalytisk effekt, selv

om der ikke følger stor økonomisk

støtte fra Danmark med. Et eksempel

på dette er det dansk-brasilianske

samarbejde i sundhedssektoren,

der har bidraget til og påvirket en

sundhedsreform i Brasilien.

Danmark skal have

noget at byde på

Sandsynligheden for at opnå gode

resultater er størst, når myndig-

hederne i partnerlandene aktivt

efterspørger dansk ekspertise og

teknologi og gerne vil benytte den

mulighed, programmet giver dem

for at komme til Danmark og på

første hånd se den teknologi og det

samarbejde, der er fundamentet for

anerkendte, danske succeser. Derfor

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 276: Offentliggørelse af evaluering af det danske myndighedssamarbejde 2015-2020

Danske myndigheder har

meget at byde på

Det er lykkedes at engagere danske

myndigheder i relevant interna-

tionalt udviklingsarbejde. Uden

myndighedssamarbejderne var

det ikke sket i samme grad. Og de

danske myndigheder har meget at

byde på. Evalueringen konstaterer,

at de mange positive ting, der er

opnået, vidner om danske myndig-

heders evne til at engagere sig i

internationalt arbejde, til at levere

bidrag, der er afpasset til og

relevante i den givne sammenhæng,

og til at sikre at partnere føler

ejerskab til processen.

Generelt er den støtte, de danske

myndigheder leverer, relevant

og af høj kvalitet. Samtidig kon-

staterer evalueringen også et

behov for bedre dialog og udveks-

ling af erfaringer.

Muligheden for at blive involveret i

internationalt samarbejde bliver

i øvrigt også set som et aktiv for

de danske myndigheder. ”Det træner

vores ansatte i at reflektere over,

hvordan vi selv gør tingene,

og i at argumentere for den måde,

vi arbejder på,” som en repræ-

sentant fra en dansk myndighed

udtrykte det.

gør det muligt for dem at have en

tæt dialog. Det understøtter

den fleksibilitet, der er en af pro-

grammets store styrker.

Det er også sektorrådgivernes

opgave at arbejde for synergi

imellem myndighedssamarbejderne

og andre danske aktiviteter i de

respektive lande. Evalueringen

konkluderer, at mulighederne

for synergi mellem de forskellige

danske indsatser varierer meget

fra land til land, men også at de

langt hen ad vejen udnyttes, når

de er til stede.

Anbefalinger

Den måde, programmet hidtil er

kørt på, har gjort det muligt at prøve

sig frem, at opbygge partnerskaber

og at levere foreløbige resultater

med et stort potentiale for langsig-

tede effekter. Men nu er der ifølge

evalueringen brug for at konsolidere

programmet og den måde, det

administreres på.

Hvordan det kan ske, har evalue-

ringen flere anbefalinger til.

Blandt dem er:

• Myndighedssekretariatet

bør styrke sammenhængen i

og koordineringen af program-

met igennem bedre udveksling

af information, viden og erfa-

ringer mellem de involverede

aktører, herunder også organisa-

tioner, der repræsenterer den

private sektor.

• Myndighedssekretariatet bør

udarbejde en samlet strategi

for programmet, der indeholder

en teori for, hvordan program-

met understøtter den ønskede

forandring, og som også kan

bruges, når og hvis programmet

skal udvides til nye lande og

sektorer.

• En ny strategi bør specifikt

afspejle, at mål ét om at styrke

rammebetingelserne for

bæredygtig vækst og udvikling

i partnerlandene er program-

mets overordnede og vigtigste

mål, mens de to øvrige mål – at

styrke bilaterale relationer til

Danmark og åbne døre for dansk

erhvervsliv – er afledte og mere

langsigtede mål.

• Udenrigsministeriet og danske

myndigheder bør styrke

den interne rekruttering af

sektorrådgivere med henblik

på at styrke myndighedernes

internationale kompetencer ved

at skabe mulighed for et kar-

rierekredsløb af sektorrådgivere

og projektledere.

Kurserne på Danida Fellow-

ship Centre er populære

Et fast element i myndighedssam-

arbejderne er, at repræsentanter fra

partnerlandene får tilbudt kurser

på Danida Fellowship Centre (DFC),

hvor de tilbydes relevante faglige

kurser tilrettelagt og gennemført

af universiteterne og får en mere

bred introduktion til Danmark og

danske metoder. Kurserne giver

også mulighed for at netværke med

kolleger fra andre partnerlande.

De varer en til seks uger, og der

arrangeres både overordnede,

tværfaglige kurser og sektorspeci-

fikke kurser. I alt 1.200 repræsen-

tanter for myndighedsprojekter

har deltaget i sådanne kurser siden

2017.

Programmet om myndigheds-

samarbejder indeholder også et

forskningselement: Danidas bevilling

til udviklingsforskning har et særligt

vindue reserveret til forskning,

der udspringer af myndigheds-

samarbejder. I alt er der i perioden

2017-2020 bevilget omkring 150

mio. kr. til 31 forskningsprojekter i

12 lande i 15 sektorer.

Det er for tidligt at sige noget om

resultaterne af denne forskning,

men evalueringen understreger,

at det er vigtigt at sikre, at der

er en strategisk sammenhæng

mellem programmet og den støt-

tede forskning, og at indhøstede

forskningsresultater bliver delt

og brugt.

Lille, men velfungerende

sekretariat

Myndighedssamarbejderne

koordineres af et sekretariat i

Udenrigsministeriet med fire

ansatte, og de gør det godt, kon-

kluderer evalueringen. Danske

myndigheder værdsætter den støtte,

de får fra sekretariatet og den flek-

sibilitet, sekretariatet udviser. Men

de – og erhvervslivet – efterlyser dog

en stærkere dialog om programmets

indhold og mere udveksling

af erfaringer.

Sektorrådgivere med

mange opgaver

Sektorrådgiverne er ifølge evalue-

ringen rigtigt placeret på de

respektive danske ambassader,

fordi det placerer dem tæt på

myndighederne i partnerlandet og

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 276: Offentliggørelse af evaluering af det danske myndighedssamarbejde 2015-2020

FAKTA OM MYNDIGHEDSSAMARBEJDET

Historie: Ideen om myndighedssamarbejder dukkede første

gang op som en del af den daværende SR-regerings vækst-

pakke i juni 2014, og programmet kom med på finansloven

for 2015 som ”Partnering with Denmark”-initiativet på to

forskellige konti: en konto til samarbejdsprojekter og en anden

til vækstrådgivere (senere omdøbt til sektorrådgivere) placeret

på de danske ambassader.

Modsat mest andet udviklingssamarbejde foreligger der ikke et

programdokument for myndighedssamarbejdet. Det har – som

evalueringen udtrykker det – udviklet sig ’organisk’ siden 2015

som et resultat af indhøstede erfaringer, diskussion blandt

involverede aktører mm.

Formål:

Kernen i myndighedssamarbejdet er at støtte peer

to peer-samarbejde mellem offentlige myndigheder i Danmark

og i partnerlandene. Programmet har tre forskellige formål, der

gensidigt understøtter hinanden:

At bidrage til bæredygtig vækst og udvikling i partner-

landene ved at understøtte rammebetingelser til at nå

Verdensmålene.

At styrke og udvide de bilaterale relationer mellem Danmark

og partnerlandene.

At åbne døre for danske virksomheder på nye markeder.

Oprindeligt var de tre formål ligestillede, men evalueringen

konstaterer, at der er sket et gradvist skred, så det nu er formål

ét, der er hovedformålet, mens de to øvrige formål ses som

afledte effekter, der kan komme på længere sigt.

Hvor/hvilke lande:

Myndighedssamarbejder kan indgås i

lande, hvor Danmark har en ambassade, og som er på OECD’s

liste over udviklingslande. Den primære målgruppe er mel-

lemindkomstlande som Kina og Brasilien, og lande, der er på

vej til at blive det, som Ghana, Kenya, Sydafrika og Indonesien.

Sådan virker det:

Programmet koordineres af myndighedssek-

retariatet i Udenrigsministeriet som også har ansvaret for

bevillingen. Projekter indgås mellem en offentlig myndighed

i Danmark og en tilsvarende myndighed i et partnerland. De

enkelte samarbejder understøttes af en sektorrådgiver på den

danske ambassade i partnerlandet.

Vokseværk:

Programmet kom hurtigt fra start: Allerede efter

1�½ år var 20 myndighedssamarbejder i gang eller på vej i

12 forskellige lande. Status i marts 2020 var, at 21 forskellige

danske myndigheder – 8 ministerier, 11 styrelser og

2 kommuner – var involveret i 40 myndighedssamarbejder i

18 forskellige lande, og at 35 sektorrådgivere var ansat på de

danske ambassader.

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Udenrigsministeriet hilser evalueringen

og dens positive bedømmelse af

myndighedssamarbejdet velkommen.

Det er opmuntrende, at evalueringen

helt overordnet bekræfter, at der er god

grund til, at programmet trods sin korte

levetid har opnået stigende opmærk-

somhed som et velegnet værktøj til

at forfølge nye strategiske initiativer

f.eks. på klimaområdet. Ligeledes at

den bekræfter, at det giver god mening

at gøre myndighedssamarbejdet til et

centralt policy instrument for Uden-

rigsministeriet. Evalueringen og dens

konklusioner og anbefalinger giver

derfor et godt grundlag for at opdatere

og gentænke programmet, som det

vil ske den kommende tid i dialog med

relevante partnere.

Udenrigsministeriet noterer sig også

de områder, der er behov for at kigge

nærmere på, og er enig i, at der bl.a.

skal sikres en bedre sammenhæng

mellem programmet og Danmarks

overordnede strategiske prioriteter

for eksempelvis klimaområdet og

udviklingssamarbejdet. Udenrigsmini-

steriet er også enig i, at programmet

kan bidrage endnu mere til at styrke

Danmarks bilaterale dialog med

partnerlandene og fortællingen om

dansk udenrigs- og udviklingspolitik.

Det samme gælder anbefalingen om

at skabe mere klarhed om, hvordan

programmets delmål om at styrke

danske kommercielle interesser kan

ske i respekt for, at myndighedssamar-

bejdet er et nøgleelement i Danmarks

udviklingssamarbejde. Dette kan ske

i dialog med Investeringsfonden for

Udviklingslande, The Trade Council og

organisationer, der repræsenterer den

private sektor.

Endelig er Udenrigsministeriet enig i

behovet for at konsolidere forvaltnin-

gen og administrationen af program-

met, men understreger, at det skal ske

på en måde, hvor den fleksibilitet, der

har bidraget til programmets succes de

første fem år, ikke sættes over styr.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Kontoret for Evaluering, Læring & Kvalitet

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Holle Wlokas

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]