FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Finansudvalget 2019-20
FIU Alm.del Bilag 14
Offentligt

Oktober 2019

— 2/2019

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Danmarks udviklings-

samarbejde med

Myanmar

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

2/2019

Beretning om

Danmarks udviklings-

samarbejde med

Myanmar

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2019

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Udenrigsministeren og ministeren for udviklingssamarbejde afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i februar 2020.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-633-3

ISBN online 978-87-7434-634-0

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Danmarks udviklingssamarbejde

med Myanmar

Statsrevisorerne har bedt om denne beretning, så den kan udgøre en del

af grundlaget for Statsrevisorernes besigtigelsesrejse til Myanmar i efter-

året 2019.

Myanmar er i en langsigtet reformproces på vej væk fra at være et lukket

militærstyre med mange interne væbnede konflikter, bl.a. mellem cen-

tralstyret og etniske grupper i forskellige dele af landet. Danmark har si-

den 2011 prioriteret at støtte reformprocessen, der bl.a. har ledt til, at

Myanmar i 2015 fik sin første demokratisk valgte civile regering. Formålet

med Danmarks første landeprogram for Myanmar er at bidrage til et frede-

ligt og mere demokratisk samfund med forbedret velstand gennem bære-

dygtig økonomisk vækst. Danmark har i perioden 2016-2019 samlet udbe-

talt 474 mio. kr. i bistand til Myanmar.

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Udenrigsministeriet

har udarbejdet og nu implementerer landeprogrammet for Myanmar

i overensstemmelse med ministeriets retningslinjer.

Statsrevisorerne konstaterer, at programmet udmøntes gennem klare ud-

viklingsaftaler, som er indgået med partnerne i Myanmar, og at Udenrigs-

ministeriets forvaltning af udbetalinger til partnerne generelt har været

tilfredsstillende. Statsrevisorerne bemærker, at landeprogrammet er så

ambitiøst, at der er risiko for, at implementeringen ikke helt kan gennem-

føres som planlagt, fx på grund af lav kapacitet hos aftalepartnerne i My-

anmar.

Statsrevisorerne finder, at Udenrigsministeriets opfølgning og rappor-

tering til Folketinget og offentligheden om resultater af udviklingssam-

arbejdet med Myanmar ikke har været tilstrækkeligt systematisk og

forståelig.

11. oktober 2019

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 2

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 6

2. Udarbejdelsen af landeprogrammet .................................................................................. 10

2�½1. Processen for udarbejdelsen af landeprogrammet ........................................................ 11

2�½2. Programdokumentets indhold .................................................................................................. 14

2�½3. Udenrigsministeriets valg af aftalepartnere ....................................................................... 18

3. Implementeringen af udviklingsaftalerne ......................................................................... 20

3�½1. Aftalegrundlaget ............................................................................................................................. 22

3�½2. Udenrigsministeriets opfølgning på udviklingsaftalerne .............................................. 25

3�½3. Udbetalinger til aftalepartnerne............................................................................................... 29

3�½4. Aftalepartnernes tilskudsforvaltning ..................................................................................... 31

4. Opfølgning på og rapportering om landeprogrammet .................................................. 33

4�½1. Udenrigsministeriets opfølgning på fremdrift og resultater ........................................ 34

4�½2. Rapportering om landeprogrammets resultater .............................................................. 37

Bilag 1. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 39

Bilag 2. De 5 udvalgte udviklingsaftaler .................................................................................................. 42

Bilag 3. Ordliste................................................................................................................................................... 57

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende:

Udenrigsministre:

Martin Lidegaard: februar 2014 - juni 2015

Kristian Jensen: juni 2015 - november 2016

Anders Samuelsen: november 2016 - juni 2019

Jeppe Kofod: juli 2019 -

Ministre for udviklingssamarbejde:

Ulla Tørnæs: november 2016 - juni 2019

Rasmus Prehn: juli 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, hvis

bemærkninger er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar. Un-

dersøgelsen er igangsat i januar 2019 på foranledning af Statsrevisorernes besigtigel-

sesrejse til Myanmar i efteråret 2019.

2. Undersøgelsen har fokus på forvaltningen af Danmarks første samlede landepro-

gram for Myanmar. Landeprogrammet gælder for perioden 2016-2020. Det udmøn-

ter bevillinger for i alt 505 mio. kr. I juni 2019 var 53 % af de samlede bevillinger udbe-

talt til Udenrigsministeriets partnere i Myanmar, og 33 % af bevillingerne var forbrugt.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udenrigsministeriet har forvaltet

landeprogrammet for Myanmar tilfredsstillende. En tilfredsstillende forvaltning inde-

bærer, at ministeriet har sikret åbenhed over for Folketinget og offentligheden om

udviklingsbistanden, og at ministeriet har fulgt statens regler om god tilskudsforvalt-

ning og sine egne retningslinjer for udarbejdelse, implementering samt opfølgning på

og rapportering om landeprogrammer. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

•

Har Udenrigsministeriet fulgt gældende regler og retningslinjer for udarbejdelsen

af landeprogrammet for Myanmar?

Har Udenrigsministeriet fulgt gældende regler og retningslinjer for implementerin-

gen af udviklingsaftalerne i landeprogrammet?

Har Udenrigsministeriet fulgt gældende regler og retningslinjer for opfølgning på

og rapportering om landeprogrammet?

Konklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Udenrigsministeriets forvaltning af landeprogrammet for

Myanmar for perioden 2016-2020 på de fleste punkter har været tilfredsstillende. Mi-

nisteriet har dog ikke sørget for en systematisk og forståelig rapportering, der under-

støtter gennemsigtighed og ansvarlighed for udviklingssamarbejdets resultater over

for Folketinget og offentligheden. Konsekvensen er, at det er svært for Folketinget og

offentligheden at få indsigt i de samlede resultater af Danmarks udviklingssamarbejde

med Myanmar.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Introduktion og konklusion

Udenrigsministeriet har udarbejdet landeprogrammet i overensstemmelse med mini-

steriets retningslinjer, og programmet har den krævede dokumentation. Rigsrevisio-

nen bemærker, at ministeriet har valgt et ambitiøst program med store indbyggede ri-

sici for, at implementeringen ikke ville forløbe efter planen. Ministeriet forventede fx

målbare resultater fra det første år af implementeringsperioden, selv om flere af mini-

steriets aftalepartnerne i Myanmar havde lav kapacitet.

Udenrigsministeriet har implementeret programmets udviklingsaftaler på grundlag af

klare aftaler med partnerne i Myanmar, og ministeriet har sørget for løbende rappor-

tering og opfølgning på aftalerne. Nogle af udviklingsaftalerne har haft langsommere

fremdrift end planlagt. Det skyldes bl.a., at det første år af implementeringsperioden

primært blev brugt på opstart og generel kapacitetsopbygning.

Udenrigsministeriets forvaltning af udbetalinger til aftalepartnerne har generelt været

tilfredsstillende. Rigsrevisionen har dog konstateret afvigelser fra nogle af ministeriets

egne retningslinjer for udbetalinger. Udenrigsministeriet oplyser, at ministeriet har

strammet op på procedurerne på ambassaden i Yangon og har tildelt flere resurser til

ambassadens økonomiske forvaltning.

Udenrigsministeriets opfølgning på og rapportering om det samlede landeprogram er

ikke helt tilfredsstillende, idet ministeriet ikke har sørget for en systematisk og forståe-

lig rapportering, der understøtter gennemsigtighed og ansvarlighed for udviklingssam-

arbejdets resultater over for Folketinget og offentligheden. Rigsrevisionen kan samti-

dig konstatere, at ministeriet ikke har fulgt de procedurer for intern resultatrapporte-

ring og resultatorienteret ledelsesdialog, som er beskrevet i ministeriets retningslinjer.

1.2. Baggrund

4. Myanmar er en forbundsrepublik med ca. 55 mio. indbyggere. Landets befolkning

består af ca. 135 forskellige etniske grupper, hvoraf den største gruppe, Bamar, udgør

ca. 68 %. Der har været interne væbnede konflikter i Myanmar stort set siden uafhæn-

gigheden i 1948.

Landet var i mange år et militærstyre med begrænset kontakt til omverdenen. Styret

indledte dog politiske reformer i 2010, og i 2015 fik landet sin første demokratisk

valgte civile regering med nobelprismodtager Aung San Suu Kyi som de facto-leder.

Landets forfatning giver dog stadig hæren stor magt, herunder 25 % af parlamentets

pladser og 3 vigtige ministerier med ansvar for sikkerhed. Landet er også stadig hjem-

sted for en række væbnede konflikter mellem centralstyret og etniske grupper i for-

skellige dele af landet. Siden efteråret 2017 har den politiske situation været særligt

præget af hærens forfølgelse af det muslimske Rohyngia-mindretal i delstaten Rakhine

og fordrivelsen af en stor del af denne befolkningsgruppe.

5. Danmark har i en årrække ydet bistand til Myanmar og til flygtninge i nabolandene.

Udviklingsindsatsen blev før 2016 gennemført gennem støtte til organisationer uden

om Myanmars regering, idet landet var underlagt internationale sanktioner.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Introduktion og konklusion |

Danmark har dog ønsket at bakke op om Myanmars reformproces ved at optrappe

sit engagement i landet og indgå i et aktivt samarbejde med landets regering. Myan-

mar blev optaget på listen over prioritetslande for dansk udviklingssamarbejde i 2011,

og da de internationale sanktioner mod landet blev ophævet i 2013, begyndte Uden-

rigsministeriet at forberede sit første egentlige landeprogram for Myanmar. Folketin-

get bevilgede i alt 470 mio. kr. til landeprogrammet på finanslovene for 2016 og 2017.

I 2017 blev der desuden afsat 35 mio. kr. af klimapuljen til et projekt i Myanmar om kli-

matilpasning og beskyttelse af mangroveskove. Udenrigsministeriet forvalter dette

projekt som en del af landeprogrammet, idet det har synergi med andre dele af lan-

deprogrammet for Myanmar.

Danmark har ifølge Udenrigsministeriets oplysninger samlet set udbetalt 474 mio. kr.

i bistand til Myanmar i perioden 2016-2019. Dette tal omfatter også humanitær bistand,

bistand til erhvervsudvikling mv.

Figur 1

Prioritetsland

Danmark målretter det meste

af sit bilaterale udviklingssam-

arbejde mod et mindre antal

prioritetslande. Danmark har

aktuelt 12 prioritetslande, hvor-

af 8 ligger i Afrika, og 4 ligger i

Asien og Mellemøsten.

Kort over Myanmar

Myanmar

Myanmar blev tidligere kaldt

Burma. Landet optræder un-

der dette navn i Udenrigsmini-

steriets dokumenter indtil

2013.

Myanmars hovedstad hedder

Naypyitaw. Danmarks ambas-

sade ligger i byen Yangon, som

var hovedstad indtil 2005.

Kilde:

Myanmar, Map No. 4168 Rev.3, June 2012, The United Nations.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Introduktion og konklusion

Tematiske programmer

Et landeprogram kan indehol-

de op til 3 tematiske program-

mer, som hvert har et formål,

der peger op mod landepro-

grammets samlede strategi-

ske formål. Hvert tematiske

program indeholder flere ud-

viklingsaftaler.

Udviklingsaftaler

6. Landeprogrammet for Myanmar har til formål at

bidrage til et fredeligt og mere de-

mokratisk samfund med forbedret velstand gennem bæredygtig økonomisk vækst.

Det indeholder 3 tematiske programmer med fokus på: 1) fred, retsstat og menneske-

rettigheder, 2) grunduddannelse og 3) inkluderende og bæredygtig økonomisk vækst.

Under hvert tematiske program har Udenrigsministeriet indgået en række udviklings-

aftaler med partnere i Myanmar. Hver udviklingsaftale har én aftalepartner, som er an-

svarlig for at implementere de aktiviteter, der er omfattet af aftalen. Partneren mod-

tager til dette formål tilskudsmidler fra ministeriet. Landeprogrammet for Myanmar

havde 7 udviklingsaftaler, da det blev underskrevet i december 2016. Senere er der

tilføjet 2 aftaler, så programmet midt i 2019 indeholdt 9 udviklingsaftaler. Figur 2 viser

landeprogrammet og de underliggende udviklingsaftaler. Figuren viser også, hvilke

aftaler Rigsrevisionen har udvalgt til revision i denne beretning (markeret med en

stjerne).

Udenrigsministeriet implemen-

terer udviklingssamarbejdet

gennem aftaler med partnere i

udviklingslandet. Hver udvik-

lingsaftale har én implemente-

ringsansvarlig aftalepartner.

Den har også sit eget formål

og aftalegrundlag.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Introduktion og konklusion |

Figur 2

Danmarks landeprogram for Myanmar 2016-2020

LANDEPROGRAM

TEMATISK PROGRAM 1

FREMME AF FRED,

RETSSTAT OG

MENNESKERETTIGHEDER

UDVIKLINGSAFTALER

STØTTE TIL “JOINT PEACE FUND”

Budget for det danske bidrag:

50 mio. kr.

Aftalepartner: FN’s projekt services (UNOPS)

Budget:

130 mio. kr.

(Heraf 10 mio. kr. til monitorering,

evaluering og senere allokering)

RETSSTAT OG MENNESKERETTIGHEDER

Budget for det danske bidrag:

70 mio. kr.

Aftalepartner: International Commission of Jurists i joint venture med

Dansk Institut for Menneskerettigheder (fundet ved udbud)

MYANMAR PROJEKT OM DECENTRALISERING AF FINANSIERING TIL SKOLER

Budget for det danske bidrag:

100 mio. kr.

Aftalepartner: Verdensbanken

TEMATISK PROGRAM 2

GRUNDUDDANNELSE

Budget:

170 mio. kr.

(Heraf 10 mio. kr. til rådgivning

og evaluering)

STØTTE TIL MYANMAR UDDANNELSESKONSORTIUMS FOND

Budget for det danske bidrag:

40 mio. kr.

Aftalepartner: Myanmar Education Consortium.

Drives af Save the Children International

KAPACITETSUDVIKLINGSFOND FOR MYANMARS UDDANNELSESMINISTERIUM

Budget for det danske bidrag:

20 mio. kr.

Aftalepartner: Myanmars Uddannelsesministerium

BÆREDYGTIGT KYSTFISKERI

Budget for det danske bidrag:

66 mio. kr.

Aftalepartner: Afdelingen for Fiskeri (DOF) under Myanmars Ministerium for Landbrug,

Husdyr og Vanding

TEMATISK PROGRAM 3

INKLUDERENDE OG

BÆREDYGTIG

ØKONOMISK VÆKST

KR.

MYANMAR VIRKSOMHEDS MONITORERING SYSTEM

Budget for det danske bidrag:

10 mio. kr.

Aftalepartner: Den Centrale Statistik Organisation (CSO) under Myanmars

Planlægningsministerium

Budget:

205 mio. kr.

(Heraf 4 mio. kr. til evalueringer

og studier og 2 mio. kr. til en fond

til støtte af partnerskaber med

danske virksomheder)

KLIMATILPASNING I MYANMARS KYSTSAMFUND

Bedre forvaltning af Mangroveskove

Budget for det danske bidrag:

35 mio. kr.

Aftalepartner: Afdelingen for Skov under Myanmars Natur- og Miljøministerium

ANSVARLIG VIRKSOMHEDS FOND (RESPONSIBLE BUSINESS FUND)

Budget for det danske bidrag:

80+8 mio. kr.

Aftalepartner: FCG Swedish Development AB (fundet ved udbud)

Note: Figuren viser landeprogrammet, som det forelå midt i 2019. De aftaler, Rigsrevisionen har udvalgt til revision, er markeret med en stjerne.

Kilde:

Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Introduktion og konklusion

Regler og principper for Udenrigsministeriets forvaltning af udvik-

lingsbistanden

7. Lov nr. 55 af 18. juni 2012 om internationalt udviklingssamarbejde beskriver bl.a.

målsætningen for dansk udviklingssamarbejde og udviklingsministerens rolle og an-

svar. Ifølge lovens § 2 påhviler det ministeren at forvalte den danske stats bilaterale

og multilaterale udviklingssamarbejde. Ifølge § 3 kan udviklingsministeren i den for-

bindelse bevilge faglig og finansiel støtte til partnere i udviklingslande, og ifølge § 4

påhviler det ministeren at sikre åbenhed i forvaltningen af udviklingsbistanden. Mini-

steren skal desuden hvert år fremlægge en 4-års plan for udgiftsrammer for udvik-

lingsaktiviteter.

8. Udenrigsministeriet har udarbejdet en række retningslinjer for forvaltningen af det

internationale udviklingssamarbejde. De kan findes på Aid Management Guidelines.

amg.um.dk. Her findes bl.a. Guidelines for Programmes and Projects, som er retnings-

linjer for ministeriets bilaterale programmer og projekter inkl. landeprogrammer.

Rigsrevisionen konstaterede ved revision i 2017, at Udenrigsministeriets retningslin-

jer for projekt- og programforvaltning var i overensstemmelse med statens princip-

per for god tilskudsforvaltning, som findes i Moderniseringsstyrelsens vejledninger.

Rigsrevisionen havde enkelte bemærkninger, som er indarbejdet i den gældende ver-

sion fra januar 2018.

Danida

Danida er betegnelsen for

Danmarks udviklingssamar-

bejde. Det er organiseret som

et aktivitetsområde under

Udenrigsministeriet.

9. Ifølge § 4, stk. 2, i lov om internationalt udviklingssamarbejde skal udviklingsmini-

steren fastsætte nærmere regler om åbenhed i forvaltningen af udviklingsbistanden.

Lovens intention er udmøntet ved initiativet

Det Åbne Danida,

der dækker over føl-

gende 4 funktioner på Udenrigsministeriets hjemmeside:

•

offentliggørelse af sager om mistanke om korruption (såkaldte c-sager)

offentlig høring af Danidas konceptnoter forud for udarbejdelse af landeprogram-

mer

offentliggørelse af dokumenter og referater fra møder i Udviklingspolitisk Råd

offentliggørelse af data om programmer og projekter på OpenAid.dk.

Funktionerne er understøttet af Udenrigsministeriets interne instrukser og af ministe-

riets retningslinjer for forvaltning af udviklingsbistanden.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

10. Undersøgelsens formål er at vurdere, om Udenrigsministeriet har forvaltet Dan-

marks landeprogram for Myanmar tilfredsstillende. Det indebærer, at ministeriet har

fulgt gældende regler og retningslinjer under

udarbejdelsen

af landeprogrammet, un-

der

implementeringen

af de enkelte udviklingsaftaler i landeprogrammet samt i

op-

følgningen på og rapporteringen om

det samlede landeprogram.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Introduktion og konklusion |

Revisionskriterier

11. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har fulgt gældende regler og retningslin-

jer for udarbejdelsen af landeprogrammet for Myanmar. Vi har i den forbindelse un-

dersøgt, om Udenrigsministeriet har fulgt sine egne retningslinjer for udarbejdelse af

landeprogrammer, og om ministeriet har sørget for åbenhed om processen. Vi har og-

så undersøgt, om det endelige landeprogramdokument har det indhold og de bilag,

som det skal have ifølge retningslinjerne, og om ministeriet har begrundet og doku-

menteret sin udvælgelse af aftalepartnerne.

Derudover har vi undersøgt, om Udenrigsministeriet har fulgt gældende regler og ret-

ningslinjer under implementeringen af 5 udvalgte udviklingsaftaler under landepro-

grammet. Dvs. at ministeriet har fulgt sine egne retningslinjer for implementeringsfa-

sen, og at ministeriets forvaltning er i overensstemmelse med statens regler for god

tilskudsforvaltning. Vi har konkret undersøgt: 1) om ministeriet har etableret et aftale-

grundlag for hver udviklingsaftale, der sigter mod at nå formålet, 2) om ministeriet har

fulgt op på udviklingsaftalerne og har ført tilsyn, 3) om ministeriet har fulgt sine ret-

ningslinjer for udbetaling af tilskud til aftalepartnerne, og 4) om ministeriet har sørget

for, at de aftalepartnere, der udbetaler tilskud til andre, har en tilfredsstillende tilskuds-

forvaltning.

Endelig har vi undersøgt, om Udenrigsministeriet har fulgt tilfredsstillende op på det

samlede landeprogram for Myanmar og har sørget for en tilfredsstillende rapporte-

ring. Vi har i den forbindelse undersøgt, om ministeriet har fulgt op på udbetalinger,

forbrug og resultater i programmet i overensstemmelse med sine retningslinjer, og

om ministeriet har gennemført den obligatoriske midtvejsevaluering af programmet.

Vi har også undersøgt, om ministeriet har sørget for at kommunikere og rapportere

om programmets resultater i overensstemmelse med sine retningslinjer.

Metode

12. Undersøgelsen af Udenrigsministeriets udarbejdelse af landeprogrammet er ba-

seret på dokumentgennemgang. Vi har gennemgået ministeriets dokumentation for

processen, fx høringssvar og faglige vurderingsrapporter, og vi har gennemgået det

endelige landeprogramdokument og tilhørende bilag.

Undersøgelsen af implementeringen af udviklingsaftalerne tager udgangspunkt i 5 ud-

viklingsaftaler, som vi har udvalgt for at kunne gå i dybden med den enkelte aftale. Ud-

vælgelsen tager udgangspunkt i kriterier om økonomisk væsentlighed, risiko og en

bred afspejling af landeprogrammets forskellige temaer og typer af partnerskaber.

På grund af kriteriet om risiko har vi udvalgt flere af de udviklingsaftaler, som Uden-

rigsministeriet har indgået direkte med Myanmars regeringsinstitutioner, mens vi ik-

ke har udvalgt de aftaler, som ministeriet har indgået med Verdensbanken og FN, der

er store, anerkendte aktører inden for udviklingssamarbejde.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Introduktion og konklusion

De 5 udvalgte udviklingsaftaler fremgår af tabel 1.

Tabel 1

De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Udviklingsaftale

Retsstat og menneskerettigheder (retsstat)

Støtte til Myanmars Uddannelseskonsortiums fond

(uddannelse)

Bæredygtigt kystfiskeri (kystfiskeri)

Responsible Business Fund (virksomheder)

Klimatilpasning i Myanmars Kystsamfund: Bedre

forvaltning af mangroveskove (mangroveskove)

Tema

Type af partnerskab

Offentligt udbud af opgaven som implemente-

rende aftalepartner

Støtte til et konsortium af flere internationale

donorer

Direkte aftale med en regeringsinstitution i

Myanmar

Offentligt udbud af opgaven som implemente-

rende aftalepartner

Direkte aftale med en regeringsinstitution i

Myanmars regering

Budget

70 mio. kr.

40 mio. kr.

66 mio. kr.

88 mio. kr.

35 mio. kr.

Note: I parentes er angivet det navn, som vi bruger i resten af beretningen.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Revisionsbeviset i undersøgelsen af implementeringen af udviklingsaftalerne er ba-

seret på en gennemgang af dokumenter og systemer. Vi har gennemgået de 5 aftale-

dokumenter og øvrige dokumenter, som udgør det samlede aftalegrundlag, og vi har

gennemgået fremdriftsrapporter og finansielle rapporter fra aftalepartnerne, refera-

ter fra styregruppemøder mv. Vi har også gennemgået dokumentation for ministeri-

ets grundlag for udbetalinger, og vi har gennemgået ministeriets systemmæssige un-

derstøttelse af udviklingssamarbejdet.

Vi har derudover holdt møder med medarbejdere fra Udenrigsministeriet i Køben-

havn og ministeriets ambassade i Yangon og med ministeriets aftalepartnere i Myan-

mar for at få kendskab til baggrunden for indhold og status i udviklingsaftalerne. Vi

har også besøgt de endelige aktiviteter og modtagere af støtte, fx lokale kystfisker-

samfund, skoler, virksomheder og universiteter, ligeledes for at få bedre kendskab til

aftalernes indhold og implementering. I bilag 2 beskrives de 5 udvalgte udviklingsaf-

taler, deres aktiviteter og status.

KFU

KFU står for

Kvalitet og Fag-

lighed i Udviklingssamarbej-

det.

KFU-enheden står for

kvalitetssikring og finansiel og

faglig styring af det internatio-

nale udviklingssamarbejde.

Undersøgelsen af Udenrigsministeriets opfølgning på og rapportering om landepro-

grammet er baseret på dokumentgennemgang og opslag på ministeriets hjemmeside

OpenAid.dk, som indeholder oplysninger om udviklingssamarbejdet. Vi har gennemgå-

et mødereferater fra landeprogrammets overordnede styrekomité i Myanmar, og vi

har gennemgået den rapportering af programmets resultater, der findes på OpenAid.dk.

Vi har derudover holdt møder med sagsbehandlere på ambassaden i Yangon og med-

arbejdere i Udenrigsministeriets KFU-enhed i relation til ministeriets rapportering af

landeprogrammets resultater.

13. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Introduktion og konklusion |

Afgrænsning

14. Undersøgelsen er afgrænset til perioden medio 2014 - medio 2019. Medio 2014

begyndte udarbejdelsen af en såkaldt konceptnote for programmet, og medio 2019

forelå Udenrigsministeriets midtvejsevaluering af programmet.

Vi lægger til grund, at en tilfredsstillende forvaltning tager udgangspunkt i, at Uden-

rigsministeriet følger gældende regler og retningslinjer. Dette indebærer, at ministeri-

ets forvaltning er tilrettelagt med henblik på at opnå landeprogrammets formål og

planlagte resultater. Programmets succes afhænger dog også af faktorer i Myanmar,

som ministeriet ikke har indflydelse på, og som kan være svære at forudse og risikos-

tyre til fulde. Vi ser derfor ikke alle fravigelser fra ministeriets programplanlægning

som tegn på utilfredsstillende forvaltning. Vi vurderer dog, om ministeriet har monito-

reret og fulgt op på implementeringen af aftalerne og har handlet med henblik på at

opnå de planlagte resultater.

Udenrigsministeriet er en enhedsorganisation, og vi skelner derfor ikke i undersøgel-

sen mellem ambassadens ansvar og Danidas eller ministeriets ansvar.

I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 beskriver de 5 ud-

valgte udviklingsaftaler. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og

begreber.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Udarbejdelsen af landeprogrammet

2. Udarbejdelsen af

landeprogrammet

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Udenrigsministeriet under udarbejdelsen af landeprogram-

met for Myanmar har fulgt de regler og retningslinjer, der var gældende på det pågæl-

dende tidspunkt.

Udenrigsministeriet har bl.a. fulgt sine procedurer for offentlig høring og faglig kvali-

tetssikring af programmet. Ministeriet har desuden forelagt programmet for Danidas

daværende bevillingskomité, inden det blev godkendt af udviklingsministeren. Bevil-

lingskomitéen udtalte bl.a., at programmet var ambitiøst og udtryk for stor risikovillig-

hed, og komitéen opfordrede til tydelig kommunikation af programmets resultater.

Komitéen rejste også spørgsmålet om, hvordan man ville håndtere den begrænsede

kapacitet hos partnerne i Myanmars regeringsapparat. Det blev i den forbindelse bl.a.

fremhævet, at begrænset kapacitet hos partnerne er et rammevilkår i Myanmar.

Udenrigsministeriet har sørget for, at det endelige landeprogramdokument har det ind-

hold og de bilag, som det skal have ifølge retningslinjerne. Dokumentet indeholder bl.a.

et overblik over programmets planlagte resultater. Rigsrevisionen konstaterer, at mi-

nisteriet forventede at opnå målbare resultater i de fleste udviklingsaftaler fra 2017,

selv om programmet først blev underskrevet i december 2016. Det fremgår ikke af plan-

lægningen, at der ville være behov for en periode med fokus på opstart og generel ka-

pacitetsopbygning.

Landeprogramdokumentet for Myanmar indeholder begrundelser for udvælgelsen af

aftalepartnere, men begrundelserne fremstår ikke systematiske og kriteriebaserede.

Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at den nyeste version af Udenrigsministeriets

retningslinjer indeholder krav om systematisk begrundelse for partnervalget med ind-

dragelse af vurderinger af partnernes kapacitet og behov for kapacitetsudvikling.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Udarbejdelsen af landeprogrammet |

15. Dette kapitel handler om udarbejdelsen af landeprogrammet for Myanmar. Vi har

undersøgt, om Udenrigsministeriet har fulgt sine retningslinjer for, hvordan man udar-

bejder et landeprogram, og om det endelige programdokument har det indhold og de

bilag, som det skal have ifølge retningslinjerne. Vi har også undersøgt, om dokumen-

tet indeholder systematisk, kriteriebaseret begrundelse for udvælgelsen af de aftale-

partnere, der modtager tilskud fra ministeriet.

2.1. Processen for udarbejdelsen af landeprogrammet

16. Vi har undersøgt, om processen for udarbejdelsen af landeprogrammet foregik i

overensstemmelse med Udenrigsministeriets retningslinjer for programudarbejdel-

se, herunder de retningslinjer, der skal sikre åbenhed om udarbejdelsen af program-

met.

17. Udenrigsministeriet begyndte at forberede landeprogrammet i 2014, idet regerin-

gen ønskede at støtte op om reformprocessen i Myanmar. Ministeriet udarbejdede

først et landepolitikpapir, der beskriver Danmarks interesser og mål for sit samlede

engagement i Myanmar. Udenrigsministeren præsenterede landepolitikpapiret, der

gælder perioden 2016-2020, for Folketingets Udenrigsudvalg i november 2015.

Landepolitikpapiret indeholder bl.a. en udviklingsmålsætning, som var udgangspunk-

tet for den videre udarbejdelse af landeprogrammet for Myanmar. Målsætningen er:

Et fredeligt og demokratisk samfund med fremgang, der skabes via bæredygtig øko-

nomisk vækst.

I papiret anerkendes det samtidig, at Myanmar befinder sig i en lang-

sigtet overgangsproces, som kan have tilbageslag, og at der derfor vil være behov for

tålmodighed og for fleksibel anvendelse af de danske indsatser og tilpasning til ud-

viklingen.

18. Undersøgelsen viser, at udarbejdelsen af selve landeprogrammet foregik i 2 faser:

identificeringsfasen og formuleringsfasen. Tabel 2 viser de vigtigste milepæle.

Landepolitikpapir

Et landepolitikpapir beskriver

Danmarks interesser og mål

for det samlede engagement i

et prioritetsland. Papiret skal

godkendes af udviklingsmini-

steren og udenrigsministeren

og præsenteres for Folketin-

gets Udenrigsudvalg.

Tabel 2

Milepæle i udarbejdelsen af landeprogrammet for Myanmar

Fase

Identificering

Milepæl

•

Identificering af temaer, mål og potentielle partnere samt udarbejdelse

Medio 2014 - juli 2015

30. juli - 12. august 2015

20. august 2015

29. februar 2016

25. april - 3. maj 2016

6. september 2016

16. september 2016

af konceptnote for programmet.

•

Offentlig høring af konceptnote for landeprogrammet.

•

Danidas Programkomité behandler konceptnoten.

Formulering

•

Udkast til samlet programdokument.

•

KUF-enheden foretager faglig vurdering af programmet.

•

Danidas Bevillingskomité udtaler sig om programmet.

•

Udviklingsministeren godkender programmet.

Kilde:

Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Udarbejdelsen af landeprogrammet

Danidas råd og komitéer

Danidas Programkomité

er et

internt udvalg, der består af

repræsentanter fra forskellige

kontorer i Udenrigsministeriet.

Udviklingspolitisk Råd (UPR)

er et eksternt rådgivende ud-

valg med op til 11 medlemmer,

der udpeges af udviklingsmi-

nisteren. De fleste medlem-

mer repræsenterer danske

udviklingsorganisationer eller

erhvervsorganisationer.

Indtil 2016 fandtes desuden

bevillingskomité

med både

eksterne og interne medlem-

mer. I 2017 blev dens opgaver

overtaget af UPR.

Det fremgår af tabel 2, at Udenrigsministeriet begyndte at identificere potentielle te-

maer, mål og partnere for programmet midt i 2014, og at ministeriet på dette grund-

lag udarbejdede en konceptnote for programmet, som blev sendt i offentlig høring i

sommeren 2015. Konceptnoten blev behandlet af Danidas Programkomité i august

2015 sammen med et udkast til landepolitikpapiret. Dette er i overensstemmelse

med ministeriets retningslinjer.

I formuleringsfasen udarbejdede Udenrigsministeriet dokumentudkast for landepro-

grammet og for de enkelte udviklingsaftaler, og disse udkast blev vurderet af ministe-

riets KFU-enhed. Herefter blev de endelige dokumenter udarbejdet, og i september

2016 udtalte Danidas daværende bevillingskomité sig om programmet, hvorefter det

blev godkendt af udviklingsministeren. Denne proces er også i overensstemmelse

med retningslinjerne.

Det fremgår af KFU’s rapport, at udarbejdelsen af programmet var forsinket i forhold

til den oprindelige plan. Det skyldtes bl.a. folketingsvalget og regeringsskiftet i 2015. I

december 2016 blev programmet underskrevet af repræsentanter fra Danmark og

Myanmar.

19. Udenrigsministeriets retningslinjer skal bl.a. skabe åbenhed om udarbejdelsen af

programmer. Dette sker i identificeringsfasen ved en offentlig høring af en koncept-

note for programmet. Ved høringen af konceptnoten for landeprogrammet for Myan-

mar kom der svar fra 9 civilsamfundsorganisationer (NGO’er), heraf 7 danske. Tabel

3 viser hovedpointerne i deres høringssvar.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Udarbejdelsen af landeprogrammet |

Tabel 3

Hovedpointer i NGO’ernes svar på den offentlige høring af konceptnoten for Danmarks lande-

program for Myanmar

NGO

Danmission

Sex & Samfund

Hovedpointe i høringssvar

Gør opmærksom på betydningen af religiøse forhold – både som led i fredsprocessen

og som potentiel konfliktfaktor.

Udtrykker ønske om fortsat støtte til projekter for seksuelle minoriteter. Gør opmærk-

som på behovet for seksualundervisning og familieplanlægning. Opfordrer til dialog

med Myanmars regering om en ny lov, der potentielt kan bruges til tvangssterilisation

og tvangsabort hos etniske minoriteter.

Udtrykker ønske om en ekstra udviklingsaftale om frie medier.

Efterlyser større fokus på NGO’ers rolle og udtrykker ønske om projekter om mikrofi-

nansiering. Efterlyser desuden fokus på komplementaritet mellem udviklingsbistand

og humanitær bistand.

Efterlyser mere analyse af flygtningesituationen og mere fokus på NGO’ers rolle.

Udtrykker ønske om støtte til sundhedssektoren. Efterlyser desuden fokus på kom-

plementaritet mellem udviklingsbistand og humanitær bistand.

Argumenterer for, at der med hensyn til retsstat og menneskerettigheder er behov for

en holistisk reformindsats med fokus på både politi, anklagemyndighed, domstole,

fængsler og støtte til torturofre. Fremhæver desuden, at situationen i Myanmar er me-

get uforudsigelig, og at donorkoordination kan blive en udfordring.

Argumenterer for, at der med hensyn til retsstat og menneskerettigheder er behov for

en holistisk reformindsats med fokus på både politi, anklagemyndighed, domstole,

fængsler og støtte til torturofre. Argumenterer endvidere for, at uddannelse ikke er til-

strækkeligt til at skabe forandringer i Myanmars retssystem, og at Danmark bør støtte

potentielle interne reformkræfter.

Gør med hensyn til bæredygtigt kystfiskeri bl.a. opmærksom på mulighederne for at

samarbejde med andre udviklingsorganisationer.

International Media Support

Caritas Danmark

Folkekirkens Nødhjælp

Dansk Røde Kors

DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur

Asian Legal Ressource Center

Land Core Group

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af tabel 3, at nogle af NGO’ernes høringssvar har overlappende budska-

ber. Fx er der flere NGO’er, der efterlyser større fokus på komplementariteten mellem

udviklingssamarbejdet og den humanitære indsats og mere fokus på donorkoordina-

tion og NGO’ers rolle. Der er også flere, der med henvisning til aftalen om retsstat ar-

gumenterer for, at uddannelse og kapacitetsopbygning ikke er tilstrækkeligt til at ska-

be forandring i Myanmars undertrykkende retssystem, og at der er brug for en holi-

stisk reformindsats.

Udenrigsministeriet tog i formuleringsfasen højde for nogle af NGO’ernes pointer. Det

endelige programdokument indeholder et afsnit om donorkoordination, og det frem-

går også, at man vil søge synergi med den humanitære bistand, særligt i delstaten

Rakhine. I udviklingsaftalen om retssamfund har ministeriet taget højde for hørings-

svarene ved at fokusere uddannelsen og kapacitetsopbygningen på menneskerettig-

heder.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Udarbejdelsen af landeprogrammet

20. Danidas Bevillingskomité anbefalede udviklingsministeren at godkende program-

met og den tilhørende bevilling. Bevillingskomitéen bemærkede, at programmet fandt

en realistisk balance mellem høje ambitioner og håndterbare transaktionsomkostnin-

ger. Komitéen fremhævede også, at Danmark med programmet udforskede nyt terri-

torium, og den opfordrede ambassaden i Yangon til at lægge vægt på at kommunike-

re resultaterne af den danske bistand.

Bevillingskomitéen bemærkede også, at nogle af de planlagte udviklingsprojekter var

behæftet med høj risiko, og at det ville være nødvendigt at være fleksibel, så man kun-

ne tilpasse landeprogrammet til fremgangen i Myanmars reformer. Komitéen rejste

bl.a. spørgsmålet om, hvordan man ville håndtere den begrænsede kapacitet i Myan-

mars regeringsapparat. Det blev i den forbindelse fremhævet, at begrænset kapaci-

tet hos partnerne er et rammevilkår i Myanmar, og at kapacitetsudvikling er et nøgle-

element i de fleste aktiviteter i landeprogrammet.

Bevillingskomitéens formand konkluderede, at Myanmar var i en kritisk fase af sin

transitionsproces, hvilket retfærdiggjorde at tage risici, så længe Udenrigsministeriet

sørgede for at tage de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger ved forvaltningen af

danske midler.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet fulgte sine egne retningslinjer under pro-

cessen for udarbejdelsen af landeprogrammet for Myanmar, og at der var offentlig

åbenhed herom. Rigsrevisionen bemærker, at bevillingskomitéen i sin stillingtagen til

programmet fremhævede, at programmet var ambitiøst, og at komitéen opfordrede

til tydelig kommunikation af programmets resultater. Komitéen bemærkede også, at

der var høje risici ved nogle af udviklingsprojekterne, og at det ville være nødvendigt

at udvise fleksibilitet i forvaltningen af programmet. Komitéen rejste også spørgsmå-

let om, hvordan man ville håndtere den begrænsede kapacitet i Myanmars regerings-

apparat, og det blev i den forbindelse bl.a. fremhævet, at begrænset kapacitet hos

partnerne er et rammevilkår i Myanmar.

2.2. Programdokumentets indhold

21. Vi har undersøgt, om dokumentationen af landeprogrammet for Myanmar lever op

til Udenrigsministeriets retningslinjer. Vi fokuserer her på det overordnede program-

dokuments indhold og bilag og på dokumentets præsentation af landeprogrammets

planlagte resultater og styringsforhold. Vores undersøgelse af programmets enkelte

udviklingsaftaler præsenteres i kapitel 3.

22. Undersøgelsen viser, at programdokumentet indeholder beskrivelse af: 1) lande-

programmets kontekst, 2) de enkelte tematiske programmer og udviklingsaftaler og

3) landeprogrammets overordnede styringsforhold og budget. Det har desuden en

række obligatoriske bilag om bl.a. partnerne, resultatstyringen i de enkelte udviklings-

aftaler, budgettet og risikostyringen.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Udarbejdelsen af landeprogrammet |

23. Programdokumentets formidling af de planlagte resultater er baseret på Uden-

rigsministeriets resultatstyringsmodel. Modellen bruger de engelske resultatbegre-

ber, som vi derfor også bruger her. Figur 3 viser sammenhængen mellem de enkelte

resultatbegreber.

Figur 3

Udenrigsministeriets resultatmodel og resultatbegreber

Resultater

Resurser

Aktiviteter

Outputs

Outcomes

Impacts

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 3, at Udenrigsministeriets resultatstyringsmodel tager udgangs-

punkt i, at udviklingsaftalernes resurser og aktiviteter omsættes til

outputs.

Disse

outputs skal føre til de planlagte

outcomes

impacts.

Hver udviklingsaftale har en

forandringsteori, der begrunder, hvorfor de planlagte outputs antages at føre til de

ønskede outcomes og impacts.

Udenrigsministeriets resultatplanlægning er desuden baseret på en hierarkisk logik.

Den indebærer, at landeprogrammets formål nedbrydes i formål for de tematiske

programmer, som igen nedbrydes i resultatmål for de underliggende udviklingsafta-

ler.

24. Figur 4 viser de formål, der fremgår af landeprogramdokumentet for Myanmar, og

illustrerer, hvordan de nedbrydes i resultatmål for de enkelte udviklingsaftaler. De

planlagte resultater af de udviklingsaftaler, som vi har udvalgt til revision, fremgår af

bilag 2.

Resultatbegreber

Output = produkt

Outcome = effekt

Impact = langsigtet virkning

eller effekt.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Udarbejdelsen af landeprogrammet

Figur 4

Formål og resultatmål i landeprogramdokumentet for Myanmar

Landeprogram

Samlet strategisk formål

At bidrage til et fredeligt og mere demokratisk samfund med forbedret velstand gennem bæredygtig økonomisk vækst

Tematisk program 1

Formål: Fremme af fred, retsstat og

menneskerettigheder

Tematisk program 2

Formål: Forbedret adgang til og

kvalitet af grunduddannelse for alle

børn

Tematisk program 3

Formål: Forstærket, inkluderende og

ansvarlig økonomisk vækst, herun-

der bedre levevilkår for marginalise-

rede og etniske befolkningsgrupper

Udviklingsaftaler

Retsstat

Outcome 1:

•

output 1.1.-1.4.

•

output 2.1.-2.3.

•

output 3.1.-3.2.

Uddannelse

Outcome 1: Outcome 2:

•

output 1

•

output 4

•

output 2

•

output 5

•

output 3

Kystfiskeri

Outcome 1:

•

output 1

•

output 2

•

output 3

•

output 4

Virksomheder

Outcome 1:

•

output 1

•

output 4

•

output 2

•

output 5

•

output 3

Note: Vi har illustreret de planlagte resultater af de udviklingsaftaler, som indgår i det oprindelige landeprogram, og som vi har udvalgt til revision.

Landeprogrammet har i alt 9 underliggende udviklingsaftaler (jf. figur 1), som alle har planlagte outcomes og outputs.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 4, at de tematiske programmers formål nedbrydes i 1 eller 2 plan-

lagte outcomes for hver udviklingsaftale, og disse outcomes nedbrydes i et antal out-

puts. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer bør der være 1 eller 2 planlagte out-

comes og op til 5 planlagte outputs pr. udviklingsaftale. Programdokumentet for My-

anmar er i overensstemmelse med dette. Dog har aftalen om retsstat hele 9 planlag-

te outputs.

På hvert niveau (formål, outcome, output) findes indikatorer til måling af resultatop-

nåelsen og konkrete fremdriftsmål. Fremdriftsmålene for programmets formål og

outcomes gælder hele programperioden, mens der er årlige fremdriftsmål for aftaler-

nes outputs.

De første fremdriftsmål gælder i de fleste aftaler (4 ud af 7) for 2017, i 1 aftale gælder

de for 2016 (aftalen med Verdensbanken om decentraliseret finansiering af uddan-

nelse). I 2 aftaler (aftalerne om støtte til Joint Peace Fund og Myanmar Education

Consortium) blev det planlagt at formulere fremdriftsmål i begyndelsen af implemen-

teringsperioden. Det fremgår ikke, at Udenrigsministeriet forventede en periode med

fokus på opstart og generel kapacitetsopbygning.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Udarbejdelsen af landeprogrammet |

Tabel 4 viser de tematiske programmers formål og tilknyttede impact-indikatorer,

som de fremgår af programdokumentet for landeprogrammet for Myanmar.

Tabel 4

De tematiske programmers formål og impact-indikatorer

Tematisk program 1

Impact-indikator 1

Formål: Fremme af fred, retsstat og menneskerettigheder

National fredsaftale eller andet fredsinstrument

underskrevet af parterne og under implemente-

ring.

Baseline 2015: National våbenhvileaftale under-

skrevet og implementeringen begyndt hos 8 et-

niske bevæbnede grupper.

Målsætning 2020: National våbenhvileaftale

og/eller andre fredsinstrumenter underskrevet

af alle etniske bevæbnede grupper og under im-

plementering.

Impact-indikator 2

Bedre rangering i World Justice Projects-indeks

over retsstatsprincipper – alle landene rangeres

på en skala fra 0-1.

Baseline 2015: 0�½42.

Målsætning 2020: 0�½50.

Tematisk program 2

Impact-indikator 1

Impact-indikator 2

Formål: Forbedret adgang til og kvalitet af grunduddannelse for alle børn

Forbedrede overgangsrater fra grundskole til

mellemskole.

Forbedrede gennemførselsrater for etniske sko-

ler og klosterskoler på grundskoleniveau.

Baseline 2015: 75 %.

Målsætning 2020: 85 %.

Baseline 2015: indeks for 2015 = 100.

Målsætning 2020: 10 % forbedring pr. år på ud-

valgte skoler.

Tematisk program 3

Impact-indikator 1

Formål: Forstærket, inkluderende og ansvarlig økonomisk vækst, herunder bedre levevilkår

for marginaliserede og etniske befolkningsgrupper

Forbedret understøttende miljø for virksom-

heder.

Baseline 2016: Myanmar er rangeret 167 på

Ease of Doing Business-indeks.

Målsætning 2020: Myanmar er rangeret 140 el-

ler bedre.

Impact-indikator 2

Skabelse af arbejdspladser i både formelle og

uformelle virksomheder.

Baseline 2016: Ingen systematisk politik for små

og mellemstore virksomheder baseret på repræ-

sentative data for hele landet.

Målsætning 2020: Politikker for små og mellem-

store virksomheder afspejler forhold på virksom-

hedsniveau med udgangspunkt i kvantitative og

kvalitative undersøgelser og analyser.

Impact-indikator 3

Bedre bæredygtig forvaltning af havfiskeresur-

ser.

Udgangspunkt 2015: Overudnyttelse af resurser

har ført til ringe levevilkår.

Målsætning 2020: Fiskebestand forvaltet bære-

dygtigt og levevilkår forbedret i pilotlokalsam-

fund (og derfra videre ud i resten af samfundet).

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Denmark-Myanmar Country Programme 2016-2020, Country Programme Document.

Det fremgår af tabel 4, at programdokumentet indeholder et antal impact-indikato-

rer, som skal måle opnåelsen af de tematiske programmers langsigtede formål.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Udarbejdelsen af landeprogrammet

25. Undersøgelsen viser, at programdokumentet også indeholder en oversigt over,

hvordan programmet skal styres. Ifølge oversigten skal programmet have en over-

ordnet styrekomité med delt formandskab mellem Myanmars planlægnings- og fi-

nansministerium og den danske ambassadør. Desuden skal ambassaden repræsen-

teres i de enkelte udviklingsaftalers styregruppe eller bestyrelse – i nogle tilfælde

som formand for styregruppen.

Resultater

Undersøgelsen viser, at landeprogramdokumentet for Myanmar har det indhold og

de bilag, som det skal have ifølge retningslinjerne. Dokumentet og tilhørende bilag gi-

ver tilsammen overblik over programmets planlagte indhold, resultater og styrefor-

hold. Det fremgår ikke af programplanlægningen, at Udenrigsministeriet forventede

en indledende periode med fokus på opstart og generel kapacitetsopbygning.

2.3. Udenrigsministeriets valg af aftalepartnere

Partnerne

Hver udviklingsaftale har én

aftalepartner, som modtager

Udenrigsministeriets tilskud

og implementerer aktiviteter-

ne. Det kan fx være modtager-

landets regeringsinstitutioner,

multilaterale regeringssamar-

bejder, nationale eller interna-

tionale NGO’er eller virksom-

heder.

Nogle af aftalerne har også in-

teressenter, som ikke modta-

ger tilskudsmidler, men hvis

samarbejde er afgørende for

projekternes succes. Disse

parter er ikke forpligtet af ud-

viklingsaftalen, men der kan

udarbejdes supplerende for-

ståelsespapirer (Memoran-

dums of Understanding) med

dem.

26. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har sørget for, at programdokumentatio-

nen indeholder begrundelser for udvælgelsen af aftalepartnere. Undersøgelsen skal

vise, om ministeriets valg af partnere er i overensstemmelse med statens principper

for god tilskudsforvaltning, som indebærer, at en tilskudsforvalter skal begrunde sit

valg af tilskudsmodtager i kriterier, og at sagsbehandlingen skal være dokumenteret.

27. Undersøgelsen viser, at programdokumentet forskellige steder i teksten indehol-

der begrundelser for valget af aftalepartnere. Begrundelserne fremstår dog ikke sy-

stematiske og kriteriebaserede. Begrundelsen er i de fleste tilfælde, at partneren er

den regeringsinstitution i Myanmar, der har ansvaret for området, eller at partneren

har et unikt netværk eller et etableret samarbejde med de relevante institutioner i

Myanmar. I 2 udviklingsaftaler var der ikke blevet udpeget en aftalepartner under ud-

arbejdelsen af programmet, idet denne skulle findes ved offentligt udbud.

Udenrigsministeriet har hertil bemærket, at Rigsrevisionen ved sin revision af mini-

steriets retningslinjer i 2017 havde en bemærkning om manglende systematik i part-

nervalg, og at ministeriet i den nyeste version af retningslinjerne fra januar 2018 har

tilføjet krav om systematiske overvejelser og dokumentation for partnervalget med

inddragelse af kapacitetsvurderinger af partnerne. Landeprogrammet for Myanmar

er dog udarbejdet med udgangspunkt i en tidligere version af retningslinjerne.

Rigsrevisionen bemærker hertil, at kravet om dokumenteret, kriteriebaseret begrun-

delse for valget af tilskudsmodtager indgår i statens principper for god tilskudsforvalt-

ning, som har været gældende i hele perioden. Rigsrevisionen finder det velbegrun-

det, at Udenrigsministeriets nyeste retningslinjer indeholder krav om systematiske,

dokumenterede begrundelser af valg af aftalepartnere med inddragelse af kapaci-

tetsvurderinger af partnerne og deres behov for kapacitetsudvikling.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Udarbejdelsen af landeprogrammet |

Resultater

Undersøgelsen viser, at landeprogramdokumentet for Myanmar indeholder begrun-

delser for udvælgelsen af aftalepartnere. Begrundelserne er dog ikke systematiske

og kriteriebaserede. Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at den nyeste version af

Udenrigsministeriets retningslinjer indeholder krav om systematiske, dokumentere-

de begrundelser af valg af aftalepartnere med inddragelse af kapacitetsvurderinger

af partnerne og deres behov for kapacitetsudvikling.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Implementeringen af udviklingsaftalerne

3. Implementeringen af

udviklingsaftalerne

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Udenrigsministeriet overordnet set har fulgt gældende reg-

ler og retningslinjer i implementeringen af de undersøgte udviklingsaftaler under lan-

deprogrammet for Myanmar. Rigsrevisionen har dog konstateret enkelte afvigelser.

Udenrigsministeriet har etableret et grundlag for hver af de undersøgte udviklingsafta-

ler, som er i overensstemmelse med retningslinjerne. Aftalerne indeholder formål,

delmål, resultatkrav, redskaber til risikostyring og beskrivelser af parternes forpligtel-

ser og ansvar. De indeholder endvidere krav til aftalepartnerne om, at de skal monito-

rere deres resultater og rapportere om fremdriften i aftalerne.

Partnernes fremdriftsrapporter viser, at nogle af de undersøgte udviklingsaftaler har

haft den forventede fremdrift, mens andre har haft langsommere fremdrift. Den lang-

somme fremdrift i nogle af aftalerne skyldes bl.a., at der har været en længere op-

startsfase, og at partnernes behov for kapacitetsudvikling har været større end forud-

set under planlægningen. Udenrigsministeriet har dog fulgt op på udviklingsaftalerne

og handlet med henblik på at sikre fremdrift og dokumentation af resultaterne.

Udenrigsministeriets forvaltning af udbetalinger har på de fleste punkter været i over-

ensstemmelse med retningslinjerne. Rigsrevisionen har dog konstateret enkelte afvi-

gelser fra de gældende dokumentationskrav i forbindelse med udbetalinger.

Rigsrevisionens undersøgelse viser også, at Udenrigsministeriet har truffet beslutnin-

ger om at afvige fra ministeriets retningslinjer for udbetalinger, og at ministeriet ikke

har dokumentation for overvejelserne bag disse beslutninger.

Udenrigsministeriets midtvejsevaluering af landeprogrammet viser, at der midt i 2019

er udbetalt 102 mio. kr. mere til aftalepartnerne i Myanmar, end de har forbrugt. Stør-

stedelen af dette beløb er udbetalt til Verdensbanken og en FN-organisation.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet har strammet op på procedurerne på am-

bassaden i Yangon, og at ambassaden har fået tildelt en økonomifuldmægtig til deling

med en anden ambassade.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Implementeringen af udviklingsaftalerne |

28. Dette kapitel handler om implementeringen af udviklingsaftalerne i landeprogram-

met for Myanmar. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har implementeret ud-

viklingsaftalerne i overensstemmelse med sine egne retningslinjer og statens regler

for god tilskudsforvaltning. Vi har herunder undersøgt aftalegrundlaget og ministeri-

ets opfølgning på aftalerne og tilsyn med aftalepartnerne. Vi har også undersøgt mi-

nisteriets udbetalinger af tilskud til aftalepartnerne og tilskudsforvaltningen hos de

aftalepartnere, der uddeler tilskud til underliggende partnere eller støttemodtagere.

29. Undersøgelsen tager udgangspunkt i de 5 udvalgte udviklingsaftaler (jf. tabel 1). I

tabel 5 præsenteres disse udviklingsaftalers aftalepartnere og målgrupper. Aftalen

om mangroveskove adskiller sig fra de andre aftaler, idet den først er tilføjet til lande-

programmet i december 2017 og løber i perioden 2018-2023.

Tabel 5

De 5 udvalgte udviklingsaftalers aftalepartnere og målgrupper

Udviklingsaftale

Retsstat

Aftalepartner

Joint venture af International Commission of Jurists

(ICJ) og Dansk Institut for Menneskerettigheder

Målgrupper

•

2 universiteter i Yangon

•

Myanmars højesteret og offentlige anklagemyn-

dighed

•

NGO’er, der arbejder med menneskerettigheder,

samt brancheforening for advokater

Uddannelse

Myanmar Education Consortium (MEC) under Save

the Children International

Afdelingen for fiskeri (DOF) under Myanmars mini-

sterium for landbrug, husdyr og vanding

FCG Swedish Development AG (kaldes i sammen-

hæng med aftalen RBF-sekretariat)

Afdelingen for skov (FD) under Myanmars ministe-

rium for naturresurser og miljøbeskyttelse

•

etniske organisationer og klosterorganisationer,

der udbyder uddannelse uden for det officielle

skolesystem

•

lokalsamfund, der lever af kystfiskeri

•

Myanmars fiskerimyndigheder

•

små og mellemstore virksomheder

•

lokalsamfund i områder med mangroveskov

Kystfiskeri

Virksomheder

Mangroveskove

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af de 5 udviklingsaftaler.

I de følgende afsnit gennemgår vi resultaterne af vores undersøgelse af aftalegrund-

laget, Udenrigsministeriets opfølgning og tilsyn, ministeriets udbetalinger af tilskud og

aftalepartnernes forvaltning af tilskud. Bilag 2 indeholder en mere detaljeret beskri-

velse af de 5 udviklingsaftalers formål, rammer, aktiviteter og status.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Implementeringen af udviklingsaftalerne

3.1. Aftalegrundlaget

30. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har etableret et grundlag for hver udvik-

lingsaftale, der sigter mod at nå formålet. Vi lægger til grund, at udviklingsaftalerne

skal følge ministeriets retningslinjer og indeholde tydelig beskrivelse af aftalens for-

mål, delmål og resultatkrav og af parternes ansvar og forpligtelser. De skal endvidere

indeholde redskaber til styring af risici, herunder korruption, og krav til partnerne om

monitorering og rapportering.

Aftalegrundlaget består både af officielle aftaledokumenter (såkaldte Development

Engagement Documents), som er udarbejdet med udgangspunkt i Udenrigsministeri-

ets skabelon, og af supplerende kontrakter, forståelsespapirer mv., som ministeriet

har indgået med aftalepartnerne og med andre interessenter.

Udviklingsaftalernes formål, resultatramme og risikostyring

31. Vores gennemgang viser, at alle de 5 udvalgte udviklingsaftaledokumenter følger

Udenrigsministeriets retningslinjer. De indeholder alle en klar beskrivelse af aftalens

formål. I tabel 6 præsenteres aftalernes formål.

Tabel 6

De 5 udvalgte udviklingsaftalers formål

Udviklingsaftale

Retsstat

Uddannelse

Formål

Forøget anvendelse af og respekt for internationale menneskerettighedsstandarder og retsstatslige

principper i Myanmars retssystem.

At støtte de supplerende uddannelsessystemer i at give de børn, som er sværest at nå, adgang til ak-

krediteret kvalitetsuddannelse, og at bidrage til et sammenhængende, inkluderende nationalt uddan-

nelsessystem.

At sikre bæredygtige levevilkår for lokalsamfund ved kysten.

Forøget ansvarlig adfærd og konkurrencedygtighed for små og mellemstore virksomheder.

Forøget robusthed over for klimaforandringer blandt sårbare og marginaliserede grupper gennem

bæredygtig forvaltning af mangroveskove.

Kystfiskeri

Virksomheder

Mangroveskove

Note: Teksten er oversat fra engelsk til dansk af Rigsrevisionen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af de 5 udviklingsaftaler.

32. Hver aftales formål er nedbrudt i en resultatramme, der viser de planlagte resul-

tater, indikatorer til måling af resultatopnåelsen, baselinemålinger og konkrete frem-

driftsmål. I aftalen om uddannelse og i aftalen om mangroveskove er der ikke formu-

leret konkrete fremdriftsmål, idet det i stedet aftales, at aftalepartneren skal fastsæt-

te baselines og fremdriftsmål som led i den indledende implementering af aftalen. I af-

talen om uddannelse skal det ske inden for de første 6 måneder af implementerings-

perioden.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Implementeringen af udviklingsaftalerne |

I figur 5 har vi som eksempel illustreret resultatrammen i aftalen om små og mellem-

store virksomheder.

Figur 5

Resultatrammen i aftalen om små og mellemstore virksomheder

Formål

Forøget ansvarlig adfærd og konkurrencedygtighed for de støttede virksomheder som følge af adgang til medfinansiering

Outcome

Et større antal private virksomheder forbedrer deres:

•

energi-, vand- og affaldseffektivitet

•

arbejdsforhold, sikkerhed på arbejdspladsen og levnedsmiddelsikkerhed

•

personaleforvaltning

Output 1

Et passende antal teknikere

og revisorer er tilgængelige

Output 2

Virksomheder gøres op-

mærksomme på fordelene

ved forbedringer af energi-,

vand- og affaldseffektivitet,

arbejdsforhold, sikkerhed

på arbejdspladsen og

levnedsmiddelsikkerhed

samt personaleforvaltning

Output 3

Effektiv energi- og vand-

forbrug og affaldshånd-

tering hos de støttede

virksomheder

Output 4

Forbedrede arbejdsfor-

hold, sikkerhed på arbejds-

pladsen og levnedsmiddel-

sikkerhed hos de støttede

virksomheder

Output 5

Forbedret personale-

forvaltningskapacitet hos

de støttede virksomheder

Output indikator 1:

Baseline 2016:

Fremdriftsmål 2017:

Fremdriftsmål 2018:

Fremdriftsmål 2019:

Fremdriftsmål 2020:

Antal teknikere og revisorer, som er oplært og certificeret

Mindst 30 teknikere og revisorer er oplært og certificeret

Yderligere 20 teknikere og revisorer er certificeret

Opfølgende oplæring af mindst 25 teknikere og revisorer

Opfølgende oplæring af mindst yderligere 25 teknikere og revisorer

Fremdriftsmål slut 2020: Et korps af mindst 50 kvalificerede og erfarne eksperter i energi-, vand- og affaldseffektivitet, arbejdsforhold, sikkerhed på

arbejdspladsen og levnedsmiddelsikkerhed samt personaleforvaltning

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af aftalen om små og mellemstore virksomheder (RBF Myanmar).

Det fremgår af figur 5, at aftalens formål er udmøntet i et planlagt outcome, som er

nedbrudt i 5 planlagte outputs. Der er desuden defineret indikatorer og mål for afta-

lens opfyldelse af sit formål (dens impact) og for outcomes og outputs. Målene for

impacts og outcomes gælder hele programperioden, mens der er årlige fremdrifts-

mål for aftalens outputs. Figuren viser et eksempel på aftalens output-indikatorer og

fremdriftsmål. Eksemplet tager udgangspunkt i output 1, som drejer sig om oplæring

af teknikere og revisorer, der kan bistå virksomhederne i at udforme investeringspro-

jekter og dokumentere deres effekter.

33. Aftaledokumenterne indeholder endvidere et skema for risikostyring, hvor risici

vurderes ud fra sandsynlighed og konsekvens, og der angives handlinger for at imø-

degå risici. Dette er i overensstemmelse med Udenrigsministeriets retningslinjer.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Implementeringen af udviklingsaftalerne

Aftaleparternes forpligtelser

34. Vores gennemgang viser, at aftalerne indeholder beskrivelser af aftaleparternes

forpligtelser, og at der indgår et fast afsnit om ansvarsfordeling og ledelsesforhold.

Her beskrives det bl.a., hvordan Udenrigsministeriets implementerende aftalepartner

er organiseret, og hvilken styregruppe eller bestyrelse, der er ansvarlig for aftalen.

Den danske ambassade i Yangon er medlem af alle udviklingsaftalernes styregrup-

per eller bestyrelser.

I én af udviklingsaftalerne (aftalen om retsstat) har Udenrigsministeriet indgået sup-

plerende forståelsespapirer med de interessenter, som ikke modtager tilskud, men

som skal deltage i aftalens aktiviteter og bidrage med egne resurser (fx deres ansat-

tes tid). Det drejer sig om 2 universiteter, Myanmars højesteret, Myanmars offentlige

anklagemyndighed og en uafhængig advokatforening. I forståelsespapirerne beskri-

ves parternes forpligtelser.

Krav til aftalepartnerne om monitorering og rapportering

35. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer skal kravene til budgetlægning, planlæg-

ning og rapportering så vidt muligt baseres på aftalepartnerens systemer. Der skal

dog mindst udarbejdes én årlig finansiel rapport og én årlig fremdriftsrapport, og der

skal være mindst ét årligt møde mellem ambassaden og aftalepartneren. Ministeriet

skal desuden sørge for, at aftalepartneren monitorerer sine resultater, risici mv.

36. Vores gennemgang af de 5 udviklingsaftaler viser, at de alle indeholder krav til af-

talepartnerne om at sørge for finansiel og faglig monitorering, rapportering og revision.

Tabel 7 viser aftalernes krav til partnerne om finansiel styring og rapportering. Der er

i alle aftaler krav om et årsregnskab, som er revideret efter internationale standarder.

Tabel 7

Udviklingsaftalernes finansielle styring og rapportering

Udviklingsaftale

Retsstat

Uddannelse

Kystfiskeri

Virksomheder

Mangroveskove

Aftalens finansielle styring og rapportering

ICJ skal følge de danske regler og Udenrigsministeriets guidelines i sin finansielle styring og rapporte-

ring til ambassaden.

MEC skal fremsende konsortiets samlede finansielle rapportering til Udenrigsministeriet. Der er ikke

krav om særskilt at kunne følge de danske midler.

Aftalen baserer sig på DOF og Myanmars landbrugsministeriums egne finansielle systemer og sigter

mod at styrke disse. Regnskabet revideres af Myanmars rigsrevision efter internationale standarder.

RBF’s sekretariat skal følge de danske regler og Udenrigsministeriets guidelines i sin finansielle styring

og rapportering til ambassaden.

Aftalen baserer sig på FD’s og Myanmars miljøministeriums egne finansielle systemer og sigter mod at

styrke disse. Regnskabet revideres af Myanmars rigsrevision efter internationale standarder.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af de 5 udviklingsaftaler.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Implementeringen af udviklingsaftalerne |

Det fremgår af tabel 7, at de aftalepartnere, som er dele af Myanmars regering (DOF

og FD), skal følge deres egne retningslinjer for finansiel styring og rapportering, og

deres regnskaber skal revideres af Myanmars rigsrevision. Dette er i overensstem-

melse med retningslinjen om så vidt muligt at bruge aftalepartnernes egne finansielle

systemer og arbejde med at styrke disse, hvis det er nødvendigt. De 2 partnere, som

er fundet ved udbud (ICJ og RBF), skal derimod følge Udenrigsministeriets finansielle

retningslinjer. I aftalen om uddannelse administrerer MEC midler fra flere donorer

(Danmark, Storbritannien og Australien) til det samme formål, og der stilles derfor

krav om en samlet rapportering.

Aftalerne indeholder også bestemmelser om den faglige monitorering og rapportering.

Partnerne pålægges i de fleste tilfælde at ansætte en monitorerings- og evaluerings-

ekspert, hvis de ikke allerede har én, og i nogle aftaler afsættes midler til monitorering

af fremdrift og resultater. Aftalerne indeholder desuden bestemmelser om, hvor ofte

aftalepartnerne skal rapportere til deres respektive styregrupper og bestyrelser. Af-

talerne indeholder krav om mindst én halvårlig fremdriftsrapportering.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet har etableret et grundlag for hver udvik-

lingsaftale, som er i overensstemmelse med de retningslinjer, der var gældende, da

aftalegrundlaget blev udarbejdet. Aftalerne indeholder klare formål, mål og resultat-

krav og et risikostyringsskema. De indeholder også beskrivelser af parternes forplig-

telser og krav om monitorering og rapportering.

3.2. Udenrigsministeriets opfølgning på udviklingsafta-

lerne

37. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har fulgt op på udviklingsaftalerne i over-

ensstemmelse med gældende retningslinjer, herunder om ministeriet har monitoreret

fremdriften og handlet med henblik på at sikre fremdrift og resultater i aftalerne. Vi

har også undersøgt, om ministeriet har ført tilsyn med aftalepartnerne. Undersøgelsen

er baseret på aftalepartnernes fremdriftsrapporter, referater fra styregruppemøder

mv.

38. Undersøgelsen viser, at der foreligger årsregnskaber og revisionsrapporter til af-

talerne, og at Udenrigsministeriet har gennemgået og godkendt dem. Denne proces

understøttes af ministeriets sagsbehandlingssystem GRAM (Grant Management). Re-

visionsrapporterne for de aftaler, der implementeres af Myanmars regeringsinstitutio-

ner, har været forsinket, da Myanmars rigsrevision har haft vanskeligheder ved at le-

vere de ønskede rapporter. Ministeriet rykkede for de udestående rapporter på et

møde i programmets styrekomité i december 2018, og de blev leveret i januar 2019.

39. Undersøgelsen viser, at der foreligger årsrapporter og halvårlige fremdriftsrap-

porter i alle 5 udviklingsaftaler. Den seneste rapport er enten en årsrapport for 2018

eller 2018-2019 eller en halvårsrapport for 1. halvdel af 2019, jf. tabel 8.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Implementeringen af udviklingsaftalerne

Fremdriftsrapporterne tager udgangspunkt i aftalepartnernes egne systemer og for-

mater, hvilket er i overensstemmelse med Udenrigsministeriets retningslinjer. De in-

deholder kvalitative beskrivelser af aktiviteter, fremdrift og udfordringer og opgørel-

ser af fremdriften i forhold til resultatrammens indikatorer og fremdriftsmål.

40. Ifølge rapporterne for aftalen om retsstat og for aftalen om virksomheder har frem-

driften været nogenlunde som planlagt. I aftalen om kystfiskeri har fremdriften været

væsentligt langsommere end planlagt, men der har dog været fremdrift på alle 4 out-

puts.

MEC og MECs partnere

MEC er aftalepartner i udvik-

lingsaftalen om uddannelse.

MEC drives af Save the Chil-

dren International. MEC har 4

underliggende partnere, som

de hjælper med at udvikle

kvaliteten af deres uddannel-

sestilbud. Partnerne er etni-

ske organisationer og kloster-

organisationer, der tilbyder

supplerende uddannelsestil-

bud til børn, der ellers er svæ-

re at nå.

I aftalen om uddannelse har MEC brugt længere tid end aftalt på at etablere baseline-

målinger og årlige fremdriftsmål, så man kan vurdere aftalens fremdrift i forhold til

planlagte mål. Det er først muligt i forbindelse med årsrapporten for juni 2018 til maj

2019, som Rigsrevisionen har modtaget i september 2019. Det fremgår af denne rap-

port, at der har været fremdrift på de fleste af aftalens områder, og at MECs underlig-

gende partnere i varierende grad har nået årets fremdriftsmål. Det er også opgjort, i

hvor høj grad aftalens samlede mål for året er nået. For de fleste resultatindikatorer

er målopnåelsen under 100 %.

I aftalen om mangroveskove har der været fremdrift på 3 ud af 4 outputs. Aftalen gæl-

der dog for perioden 2018-2023, så det er for tidligt at vurdere, om fremdriften er ef-

ter planen.

Tabel 8

De 5 udviklingsaftalers fremdrift og resultater

Udviklingsaftale

Retsstat

Seneste rapport

Årsrapport 2018

Fremdrift på aftalens outputs

Fremdriften er nogenlunde som planlagt. Større fremdrift end forventet på de

outputs, der handler om universiteternes uddannelse i menneskerettigheder.

Mindre fremdrift end forventet på de outputs, der handler om den uafhængige

advokatforenings aktiviteter.

Fremdriften er langsommere end planlagt. Det har taget længere tid end aftalt at

etablere baselinemålinger og mål, så man kan vurdere fremdriften. MECs part-

nere har i varierende grad opfyldt fremdriftsmålene for 2018-2019. Samlet set er

de fleste mål ikke opfyldt.

Fremdriften er langsommere end planlagt. Der har dog været fremdrift på alle 4

outputs. Der er bl.a. etableret 6 lokale fiskeriforeninger, som dækker 11 pilot-

landsbyer. Der er også gennemført træning af 16 community facilitatorer og

planlagt træning af et antal fiskeriinspektører og fødevareinspektører i DOF.

Fremdriften er nogenlunde som planlagt. Mere fremdrift end forventet for ud-

dannelse af rådgivere og for opmærksomhedsskabende begivenheder. Mindre

fremdrift end forventet med hensyn til antallet af gennemførte investeringspro-

jekter. Dette afspejler dog primært en tidsforskydning mellem godkendelse og

afslutning af projektet.

Der har været fremdrift på 3 ud af 4 outputs. Fremdriften kan dog endnu ikke

vurderes med udgangspunkt i baselinemålinger og konkrete mål for den årlige

fremdrift.

Uddannelse

Årsrapport 2018-

2019

Kystfiskeri

Årsrapport 2018

Virksomheder

Halvårsrapport,

juni 2019

Mangroveskove

Årsrapport 2018

Kilde:

Rigsrevisionens vurderinger på baggrund af aftalepartnernes fremdriftsrapporter.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Implementeringen af udviklingsaftalerne |

41. Udenrigsministeriet har forholdt sig til aftalepartnernes rapporteringer og reage-

ret på de udfordringer og forsinkelser, der har været. I det følgende giver vi eksem-

pler på, hvad ministeriet har gjort for at håndtere udfordringerne og skabe fremdrift.

Vi tager udgangspunkt i aftalen om kystfiskeri og aftalen om uddannelse, idet frem-

driften har været langsommere end planlagt i disse 2 aftaler.

Aftalen om kystfiskeri

42. Aftalens opstartsfase trak længere ud end planlagt, idet flere af de landsbyer,

som skulle indgå i pilotområderne for samforvaltning af fiskeresurser, var befolket af

muslimer, som i løbet af 2017 blev fordrevet eller fik frataget deres ret til at fiske. Af-

talepartneren foreslog at holde de berørte landsbyer ude af projektet, men Udenrigs-

ministeriet fastholdt, at projektet også skulle tilgodese den muslimske befolkning.

Dette betød, at det tog længere tid at blive enige om den endelige udvælgelse af pi-

lotområder og pilotlandsbyer.

En anden væsentlig årsag til forsinkelser var, at aftalepartneren manglede procedu-

rer og kompetencer til indkøb af bl.a. både, som skulle bruges til fiskerikontrol. Uden-

rigsministeriet fastholdt, at indkøbene skulle gennemføres efter internationale stan-

darder, og at der skulle være personale til at sejle og vedligeholde bådene. Aftalens

styregruppe kunne først godkende projektets opstartsrapport og standardprocedu-

rer for indkøb i efteråret 2017, og aftalepartneren nåede ikke at gennemføre de plan-

lagte aktiviteter og indkøb i 2017. Det betød, at indkøbene blev forsinket. Indkøbene

blev yderligere forsinket, efter at regeringen i Myanmar besluttede at ændre finans-

året og at suspendere alle indkøb i den mellemliggende budgetperiode i 2018.

Aftalens styregruppe har reageret på forsinkelserne ved at tildele midler til en konsu-

lent, der kan bidrage til at opbygge den nødvendige kapacitet i DOF. Samtidig har man

tilføjet et nyt ”output 0” om generel kapacitetsopbygning til projektets resultatramme.

Det fremgår af referater af styregruppemøderne, at ambassadøren har opfordret DOF

til at sætte implementeringstempoet op. DOF har rekrutteret facilitatorer og fiskeriin-

spektører til projektet og har igangsat en undersøgelse af, om der er NGO’er i de ud-

valgte lokalområder, der kan bidrage til at implementere de aktiviteter, som handler

om at forøge fangstens værdi.

Aftalen om uddannelse

Aftalen om uddannelse har også haft en langsommere opstart end planlagt. MEC har

bl.a. været længere om at etablere et kontraktgrundlag for samarbejdet med sine un-

derliggende partnere, hvilket bl.a. skyldes, at partnernes organisationer var svagere

og mere komplekse end forudset. Det betød, at MEC senere end planlagt kunne ud-

betale tilskud til partnerne, og at flere af dem måtte udskyde at gå i gang med de

planlagte aktiviteter. MEC holdt opstartsmøder med parterne fra sidst i juli til sidst i

oktober 2017, og den sidste kontrakt med en partner blev underskrevet i november

2017. Det har også taget væsentligt længere end planlagt at etablere et grundlag for

at kunne vurdere aftalens fremdrift i forhold dens resultatmål.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Implementeringen af udviklingsaftalerne

Udenrigsministeriet har dog oplyst, at ministeriet har vurderet fremdriften i aftalen

løbende, både ved de faste styregruppemøder og ved en række møder med MECs

ledelse og deres team med ansvar for monitorering. Gennem disse møder er partner-

planer og status for fremtid blevet drøftet. Derudover er der gennemført workshops

vedrørende MECs status og fremtid, som også indgår i et review, der planlægges gen-

nemført senere i 2019.

Udenrigsministeriet og den øvrige donorgruppe har desuden afholdt en række møder

om MECs ledelse og administration med Save the Children’s landedirektør, der er over-

ordnet ansvarlig for programmets gennemførelse. Save the Children har i den proces

styrket MECs administration, og der er indsat en ny leder for MEC.

Udenrigsministeriets tilsyn med aftalepartnerne

43. Udenrigsministeriet fører et halvårligt finansielt tilsyn med partnerne. Det fremgår

af tilsynsrapporten fra marts 2019, at der fortsat var stort behov for opmærksomhed

på de 2 regeringspartneres (DOF og FD) finansielle monitorering og rapportering.

Det finansielle tilsyn omfatter også Myanmars rigsrevision. Det blev ved Udenrigsmi-

nisteriets tilsynsbesøg i februar 2019 aftalt med Myanmars rigsrevision, at dens revi-

sionsrapporter fremadrettet vil leve op til de aftalte internationale standarder.

44. Udenrigsministeriet fører også fagligt stedligt tilsyn på de steder, hvor partnerne

har aktiviteter. Ministeriet har oplyst, at der ikke ligger en plan for dette, men at besøg

afholdes, når der er mulighed for det eller ved særligt behov. Endvidere har ministeriet

oplyst, at programmets tekniske rådgivere i praksis også bidrager til tilsynet.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriets aftalepartnere har leveret de aftalte regn-

skaber og rapporter.

Partnernes fremdriftsrapportering viser, at nogle af udviklingsaftalerne har haft frem-

drift som planlagt, mens andre aftaler har haft langsommere fremdrift. Forsinkelser-

ne skyldes bl.a., at opstarten har taget længere tid end planlagt, og at der har været

større behov for kapacitetsudvikling end forudset blandt partnerne i Myanmar. I flere

af aftalerne blev 2017 primært brugt på opstartsaktiviteter og generel kapacitetsop-

bygning.

Udenrigsministeriet har dog fulgt op på udviklingsaftalerne og handlet med henblik på

at sikre fremdrift og dokumentation af resultaterne, og ministeriet har også ført tilsyn.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Implementeringen af udviklingsaftalerne |

3.3. Udbetalinger til aftalepartnerne

45. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har forvaltet udbetalingerne af tilskud til

aftalepartnerne i overensstemmelse med gældende retningslinjer.

46. Ifølge Budgetvejledning 2016 (2.2.13) må statens myndigheder som hovedregel ik-

ke forudbetale tilskud. Udenrigsministeriet har dog en særlig hjemmel på finansloven

(§ 06.3) til at fravige dette princip, så man kan forudbetale tilskud i forbindelse med

udviklingssamarbejdet.

47. Udenrigsministeriet har en række retningslinjer for udbetalinger, som bl.a. skal sik-

re, at de forudbetalte midler anvendes til det rigtige formål, og at der ikke ophobes

uforbrugte midler fra Danmark hos aftalepartnerne. Retningslinjerne består af en lis-

te med betingelser for overførsler og af flere andre principper for udbetalinger. Tabel

9 viser alle betingelserne for overførsler og nogle af de andre principper for udbeta-

linger.

Tabel 9

Uddrag af ministeriets retningslinjer for udbetalinger

Betingelser for overførsler

•

Tilfredsstillende brug af tidligere overførsler.

•

Tilfredsstillende teknisk og finansiel rapportering vedrørende tidligere perioder.

•

Bekræftet modtagelse af tidligere overførsler.

•

Alle udeståender med samme partner er opgjort.

•

Der er en godkendt arbejdsplan og budget for den relevante periode.

Andre principper for udbetalinger

•

Hver udbetaling bør dække forventede udgifter for op til 6 måneder.

•

Udbetalinger tager udgangspunkt i overførselsanmodninger fra partneren. En kvittering

skal indgives senest 14 dage efter modtagelse.

•

Hvis danske penge holdes på separat konto, skal et kontoudtog vedhæftes anmodningen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Guidelines for Programmes and Projects.

48. Undersøgelsen viser, at aftalepartnerne har fremsendt det meste af den krævede

dokumentation i forbindelse med udbetalinger, men de har ikke konsekvent fremsendt

kontoudtog med hver anmodning. Rigsrevisionen konstaterer, at de manglende kon-

toudtog er en afvigelse fra Udenrigsministeriets gældende retningslinjer. Ministeriet

har hertil oplyst, at ambassaden siden Rigsrevisionens besøg har strammet op på pro-

cedurerne for udbetalinger, så der nu leves op til alle dokumentationskravene i de gæl-

dende retningslinjer.

49. Rigsrevisionen har desuden konstateret, at Udenrigsministeriet har udbetalt til-

skud til en aftalepartner (DOF), selv om denne endnu ikke havde opbrugt de tidligere

udbetalte midler, idet partnerens indkøb af materiel til fiskerikontrol var blevet forsin-

ket. I alt foretog ministeriet 5 udbetalinger frem til juni 2018. Partneren havde derfor

på tidspunktet for Rigsrevisionens besøg i marts 2019 ophobet ca. 16 mio. kr. på en

konto til formålet. Ministeriet har oplyst, at udbetalingerne skete med ambassadørens

godkendelse for at opbygge et tillidsfuldt samarbejde med DOF. Der foreligger dog

ikke dokumentation for overvejelserne bag beslutningen.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Implementeringen af udviklingsaftalerne

50. Udenrigsministeriets midtvejsevaluering af landeprogrammet indeholder en

oversigt over landeprogrammets bevillinger, udbetalinger og forbrug efter 2. kvartal

2019. Oversigten viser, at ministeriet havde udbetalt 261 mio. kr. af midlerne i lande-

programmet til aftalepartnerne, og at disse havde forbrugt 159 mio. kr. Der var såle-

des akkumuleret 102 mio. kr. hos partnerne midt i 2019.

De fleste af de akkumulerede midler var ifølge oversigten udbetalt til Verdensbanken

eller FN-organisationen UNOPS. Det fremgår fx, at Udenrigsministeriet havde udbe-

talt 80 mio. kr. til en udviklingsaftale med Verdensbanken om decentraliseret finan-

siering af Myanmars skolesystem, og at kun 17,5 mio. kr. af disse midler var forbrugt.

Det fremgår også af midtvejsevalueringen, at denne udviklingsaftale var kraftigt for-

sinket, og at de danske midler først ville bidrage til resultaterne fra skoleåret 2018/19.

Udenrigsministeriet har oplyst, at forudbetaling af midler som udgangspunkt følger et

princip om kun at betale for 6 måneders forbrug ad gangen, men at princippet ikke er

en håndfast regel og under ingen omstændigheder kan stå alene. Beslutninger om ud-

betalinger indebærer også en række andre overvejelser, herunder om forventet frem-

drift i projektet og om partnerens kapacitet og risici i forhold til at udbetale og akku-

mulere midler hos partneren.

Udenrigsministeriet har også oplyst, at der ikke foreligger særskilt dokumentation for

de overvejelser, der lå bag udbetalingerne til Verdensbanken i 2017 og 2018. Beslut-

ningerne om udbetalingerne blev truffet af den daværende ambassadør.

I Udenrigsministeriets midtvejsevaluering fremgår det, at Verdensbanken og UNOPS

betragtes som betroede partnere, hvor risikoen ved at akkumulere midler er begræn-

set.

51. Undersøgelsen viser i øvrigt, at ambassaden i Yangon er blandt de få danske am-

bassader, som ikke har en fast medarbejder med ansvar for finansiel styring. Det er i

stedet aftalt, at KFU fører finansielt tilsyn med udviklingssamarbejdet og rådgiver am-

bassaden. Tilsynet føres ved halvårlige besøg på ambassaden og hos partnerne. De

seneste besøg har dog haft fokus på partnernes finansielle styring og har ikke forholdt

sig til ambassadens sagsgange.

Udenrigsministeriet har hertil anført, at det i lyset af bistandsvolumen samt den skrø-

belige kontekst i Myanmar er besluttet pr. 1. august 2019 at tildele ambassaden en

økonomifuldmægtig, der også vil dække ambassaden i Dhaka.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet overordnet set har fulgt sine retningslin-

jer for udbetalinger til aftalepartnerne i Myanmar, men Rigsrevisionen har dog konsta-

teret enkelte afvigelser fra de gældende dokumentationskrav. Ministeriet har oplyst,

at man har strammet op på procedurerne, så ministeriet nu opfylder alle gældende

dokumentationskrav for udbetalinger.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Implementeringen af udviklingsaftalerne |

Rigsrevisionen konstaterer, at Udenrigsministeriet i enkelte tilfælde har besluttet at

afvige fra sine principper om kun at udbetale midler til 6 måneders forbrug ad gangen

efter dokumentation for partnerens forbrug af tidligere udbetalte midler. Udenrigsmi-

nisteriet har oplyst, at ministeriet ikke har dokumentation for overvejelserne bag dis-

se beslutninger.

Rigsrevisionen kan samtidig konstatere, at der ifølge Udenrigsministeriets midtvejs-

evaluering er akkumuleret over 100 mio. kr. hos aftalepartnerne i Myanmar midt i

2019. Akkumuleringen er dog primært sket hos Verdensbanken og FN-organisatio-

nen UNOPS, som ministeriet anser for betroede partnere, hvor risikoen forbundet

med at akkumulere midler er begrænset.

3.4. Aftalepartnernes tilskudsforvaltning

52. I 2 af de 5 udvalgte udviklingsaftaler skal Udenrigsministeriets aftalepartnere ud-

betale tilskud til andre. Vi har undersøgt, om disse 2 aftalepartnere udvælger deres

tilskudsmodtagere, så alle potentielle modtagere har lige vilkår for at søge og få til-

skud. Det indebærer, at de skal offentliggøre muligheden for at søge tilskuddet, og at

de skal kunne dokumentere deres begrundelser for valg af tilskudsmodtagere ud fra

faste kriterier. Vi har også undersøgt, om de monitorerer anvendelsen af tilskudsmid-

lerne og fører tilsyn.

53. Udviklingsaftalen om virksomheder indebærer, at der fra en fond udbetales tilskud

til små og mellemstore virksomheder til medfinansiering af investeringer i ansvarlig

virksomhedsdrift. Aftalen har en svensk konsulentvirksomhed som aftalepartner. Den-

ne virksomhed har oprettet et sekretariat (RBF-sekretariatet), som står for annonce-

ring af fondsmidlerne, rådgivning og sagsbehandling af ansøgninger. Fonden har des-

uden en bestyrelse, som tager beslutning om tildeling af tilskud. Bestyrelsen består af

repræsentanter fra ambassaden, erhvervsforeninger og Myanmars industriministe-

rium.

RBF-sekretariatet har afholdt arrangementer rundt om i Myanmar og brugt nationale

erhvervsforeninger til at gøre opmærksom på muligheden for at søge om tilskud. RBF

har derudover brugt sin egen og den danske ambassades hjemmeside og Facebook-

side til at indkalde ansøgninger. Sekretariatet har over for Rigsrevisionen kunnet do-

kumentere, at alle ansøgere er vurderet efter faste kriterier. Hvis der har været tvivl

om, hvorvidt en ansøger lever op til kriterierne, har fondens bestyrelse truffet afgørel-

sen.

RBF-sekretariatet har endvidere indhentet rapporter om anvendelsen af tilskudsmid-

lerne, herunder billeddokumentation for de installationer, der er investeret i, og regi-

streringer af investeringernes betydning for virksomhedernes energiforbrug, økono-

mi mv. RBF-sekretariatet gennemfører endvidere kontrolbesøg hos de relevante

virksomheder.

54. I aftalen om uddannelse udbetaler MEC tilskud til 4 udvalgte partnere, som er et-

niske organisationer og klosterorganisationer, der tilbyder grunduddannelse.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Implementeringen af udviklingsaftalerne

MEC har afholdt en række møder rundt om i Myanmar for at gøre opmærksom på sit

program og på muligheden for at søge om partnerskab. MEC udvalgte de 4 partnere

blandt 12 ansøgere på baggrund af et sæt kriterier, som MEC havde udviklet på for-

hånd.

MEC indhenter løbende rapportering fra partnerne og holder møder med dem. MEC

fører desuden tilsyn ved at deltage i partnernes aktiviteter såsom efteruddannelse af

lærere.

Resultater

Undersøgelsen viser, at aftalepartnerne har tildelt tilskud efter relevante kriterier, og

at de har monitoreret anvendelsen og resultaterne af deres tilskud.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Opfølgning på og rapportering om landeprogrammet |

4. Opfølgning på og

rapportering om lande-

programmet

Delkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Udenrigsministeriet ikke har sørget for en helt tilfredsstil-

lende opfølgning på og rapportering om det samlede landeprogram.

Udenrigsministeriet har fulgt op på det samlede landeprogram, idet ministeriet har

monitoreret fremdriften og drøftet den med aftalepartnerne og andre repræsentanter

fra Myanmars regering, bl.a. i landeprogrammets overordnede styrekomité. Ministeri-

et har desuden gennemført en midtvejsevaluering, som har ført til en række anbefalin-

ger om justeringer og forbedringer af programmet. Én af anbefalingerne er, at syste-

met til resultatmonitorering og evaluering bør gennemgå et større eftersyn og en om-

organisering.

Udenrigsministeriet har også sørget for, at landeprogrammet er blevet drøftet i den

årlige ledelsesdialog mellem ambassaden i Myanmar og Udenrigsministeriet i Køben-

havn. Ministeriets interne resultatrapportering og resultatorienterede ledelsesdialog

har dog ikke fulgt de procedurer, der er beskrevet i ministeriets retningslinjer.

Udenrigsministeriet har ikke sørget for en systematisk og forståelig rapportering om

landeprogrammets resultater, der understøtter gennemsigtighed og ansvarlighed over

for offentligheden og de bevilgende myndigheder. Ifølge ministeriets retningslinjer er

OpenAid.dk det formelle kommunikationsredskab for fremdriftsrapportering til Folke-

tinget om udviklingssamarbejdet. Denne hjemmeside viser dog ikke landeprogrammets

fremdrift og resultater på en forståelig måde.

Udenrigsministeriet har heller ikke andre kanaler, der fremstiller de samlede resulta-

ter af udviklingssamarbejdet i en letforståelig og systematisk form. Ministeriet har op-

lyst, at ministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at der er et behov for at systematisere

resultatrapporteringen og fremstille den i en mere forståelig form.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Opfølgning på og rapportering om landeprogrammet

55. Dette kapitel handler om Udenrigsministeriets opfølgning på landeprogrammet i

Myanmar og rapportering om landeprogrammets resultater. Vi har undersøgt, om mi-

nisteriet har monitoreret landeprogrammets fremdrift og resultater og fulgt op på re-

sultaterne i overensstemmelse med ministeriets retningslinjer. Vi har også undersøgt,

om ministeriet har sørget for en tilfredsstillende rapportering om landeprogrammets

resultater i overensstemmelse med ministeriets retningslinjer om kommunikation og

rapportering af resultater.

4.1. Udenrigsministeriets opfølgning på fremdrift og re-

sultater

56. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har fulgt op på landeprogrammet i My-

anmar ved at: 1) monitorere programmets fremdrift og resultater og drøfte dem med

repræsentanter fra regeringen i Myanmar, 2) dokumentere programmets fremdrift

og resultater og drøfte dem i ministeriets interne ledelsesdialog og 3) gennemføre

den midtvejsevaluering af programmet, som er obligatorisk ifølge retningslinjerne.

Opfølgningen gennem dialog med Myanmars regering

57. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer skal ambassaden have regelmæssige dia-

logmøder med partnerne på programniveau. På møderne skal man bl.a. drøfte frem-

driften hen imod programmets forventede resultater, mulige afvigelser, udbetalinger i

den foregående periode, budgetter for den kommende periode og eventuelle re-allo-

keringer.

Ifølge landeprogramdokumentet for Myanmar skal dialogen foregå i en styrekomité

med delt formandskab mellem Myanmars planlægnings- og finansministerium og

den danske ambassadør. Komitéen skal mødes årligt og drøfte fremdriften på alle de

tematiske programmer. Fokus skal være på den samlede fremdrift i forhold til indika-

torer og mål i resultatstyringsrammen, udviklingen i forhold til risikostyring, status på

implementering samt anvendelse af ikke-allokerede midler.

58. Styrekomitéen har hidtil holdt 2 møder. Det fremgår af referatet af det seneste

møde i december 2018, at Udenrigsministeriets monitorering havde vist, at kun ca. 18 %

af programmets budgetterede midler var blevet brugt, selv om programmet var halv-

vejs i implementeringsperioden. Ambassadøren opfordrede på den baggrund part-

nerne til at sætte implementeringstempoet op. Komitéen besluttede desuden at allo-

kere 8 mio. kr. til udviklingsaftalen om virksomheder, som havde haft betydelig frem-

drift i 2018.

59. Undersøgelsen viser, at man ikke som planlagt drøftede programmets samlede

fremdrift i forhold til indikatorer og mål i resultatstyringsrammen. Udenrigsministeriet

har oplyst, at ambassaden havde fravalgt at etablere en oversigt over programmets

samlede resultater ud fra en vurdering af, at de resurser, der oprindeligt var afsat til

at udarbejde en oversigt over resultaterne, i stedet var bedre anvendt til at styrke de

enkelte aftalepartneres evne til at monitorere deres resultater og til at bistå ambas-

sadens medarbejdere i dialogen med partnerne om deres resultater. På styrekomité-

ens møde drøftede man i stedet fremdrift og resultater med udgangspunkt i møde-

deltageres briefings om de vigtigste resultater og udfordringer i de udviklingssamar-

bejder, som omfatter offentlige institutioner.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Opfølgning på og rapportering om landeprogrammet |

Resultatopfølgningen i Udenrigsministeriet

60. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer skal udviklingssamarbejdets resultater

dokumenteres, så den ansvarlige ambassade og ministeriet som helhed kan lære af,

hvad der har virket, og hvad der ikke har virket.

Den årlige rapportering og dialog mellem ambassaden og Udenrigsministeriet i Køben-

havn skal ifølge retningslinjerne baseres på de resultatdata, der rapporteres af am-

bassaden gennem ministeriets resultatrapporteringssystem. Disse resultatdata skal

ifølge retningslinjerne omdannes til et sæt nøgleindikatorer, som skal indgå i en 3 si-

ders rapport (Annual Portfolio Performance Report (APPR)), der danner grundlag for

en årlig resultatorienteret dialog mellem ambassaden og ministeriet.

61. Undersøgelsen viser, at ambassaden har indrapporteret mål og resultatdata for

alle landeprogrammets 9 udviklingsaftaler undtagen aftalen om mangroveskove,

som først er blevet implementeret fra 2018.

62. Undersøgelsen viser videre, at Udenrigsministeriet ikke har udarbejdet den resul-

tatrapport (APPR) for landeprogrammet i Myanmar, som ifølge retningslinjerne skal

ligge til grund for den årlige ledelsessamtale mellem ambassaden og ministeriets chef

for udviklingssamarbejde. Ministeriet har oplyst, at konceptet for APPR er nyt og un-

der afprøvning på udvalgte ambassader, men ikke ambassaden i Myanmar.

Udenrigsministeriet afholder dog årlige mål- og resultatstyringssamtaler med alle am-

bassader. I det dokument, der lå til grund for samtalen med ambassaden i Yangon i

2018, indgår landeprogrammets implementering som én af 3 prioriteter. Det fremgår,

at programmet er i sit andet driftsår, og at det første år primært blev brugt på at

etablere procedurer og samarbejdsformer og på indledende aktiviteter. Ifølge doku-

mentet forventer ministeriet en accelereret implementeringsrate i 2018 og 2019.

Midtvejsevaluering af landeprogrammet

63. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har gennemført den obligatoriske midt-

vejsevaluering af landeprogrammet.

64. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer skal der gennemføres faglige midtvejs-

evalueringer af større programmer. Formålet med midtvejsevalueringen er at vurde-

re en række faktorer i forbindelse med programmet, herunder dets relevans set i ly-

set af udviklingen i landet og dets resultater, fremdrift, udfordringer og risikofaktorer.

65. Udenrigsministeriet gennemførte en midtvejsevaluering af programmet i maj-juni

2019. Midtvejsevalueringen skal ifølge retningslinjerne normalt gennemføres 2-3 år

inde i implementeringsperioden for et 5-årigt program. Programdokumentet blev un-

derskrevet i december 2016, og implementeringen af programmet begyndte primo

2017. Det er dermed i overensstemmelse med retningslinjerne at gennemføre midt-

vejsevalueringen i midten af 2019, dvs. 2,5 år inde i implementeringsperioden.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Opfølgning på og rapportering om landeprogrammet

66. Udenrigsministeriet vurderer i evalueringsrapporten fra juni 2019, at landeprogram-

met stadig er meget relevant i forhold til at understøtte Myanmars transition frem

mod demokrati, markedsøkonomi og fred. Den politiske udvikling og krisen i Rakhine

er en stor udfordring, men ambassadens kombination af støtte, kritisk dialog og pres

gennem FN har ifølge rapporten været rigtig indtil nu. Hvis situationen forværres, kan

det dog have implikationer for programmet.

Udenrigsministeriet vurderer også, at landeprogrammet stadig er i en tidlig implemen-

teringsfase, og at det er for tidligt at vurdere programmets effekter og virkninger. Det

fremhæves i rapporten, at programmets oprindelige design var meget ambitiøst – og

måske for ambitiøst givet den politiske kontekst i Myanmar og partnernes lave kapa-

citetsniveau. Programmet har haft en langsom opstart, men ifølge midtvejsevaluerin-

gen er fremdriften accelereret i 2018 og 2019, og ambassaden i Yagon har foretaget

handlinger, som ser ud til at kunne skabe mere fremdrift. Fx har ambassaden sørget

for at få allokeret flere midler til de udviklingsaftaler, der har mest fremdrift (bl.a. afta-

len om virksomheder).

Evalueringsrapporten indeholder en række anbefalinger om tilpasninger af program-

met, herunder re-allokering af midler fra nogle af de eksisterende udviklingsaftaler til

nye initiativer vedrørende antikorruption, støtte til frie medier mv. Udenrigsministeriet

fremhæver også i rapporten, at det er vigtigt at få etableret et velfungerende system

til monitorering af udviklingsaftalernes resultater. Det eksisterende system fungerer

ifølge rapporten ikke efter hensigten, og det anbefales derfor at foretage et større ef-

tersyn og en omorganisering af systemet.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet har fulgt op på landeprogrammet ved at

drøfte fremdriften med partnerne i programmets overordnede styrekomité, ved at

drøfte landeprogrammet i den årlige mål- og resultatstyringssamtale og ved at gen-

nemføre en midtvejsevaluering af programmet. Midtvejsevalueringen viser, at pro-

grammets system til resultatmonitorering bør udsættes for et større eftersyn og om-

organisering.

Udenrigsministeriet har også sørget for, at ministeriets interne systemer indeholder

resultatdata om udviklingsaftalerne i Myanmar, men ministeriet har ikke udarbejdet

den resultatrapport, som ifølge ministeriets retningslinjer udgør grundlaget for den

årlige resultatorienterede ledelsesdialog.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Opfølgning på og rapportering om landeprogrammet |

4.2. Rapportering om landeprogrammets resultater

67. Vi har undersøgt, om Udenrigsministeriet har sørget for en tilfredsstillende rap-

portering om landeprogrammets resultater til Folketinget og den danske offentlig-

hed.

68. Ifølge Udenrigsministeriets retningslinjer skal resultaterne af udviklingssamarbej-

det dokumenteres og kommunikeres, og der skal foretages løbende tilpasninger af

ministeriets planer for kommunikation. Dette skal ske

for at sikre ansvarlighed over

for de interessenter, vi søger at hjælpe, over for den danske offentlighed og over for

beslutningstagerne

(jf. Guidelines for Programmes and Projects, s. 34).

Det fremgår videre af retningslinjerne, at aftalepartnerne skal rapportere med ud-

gangspunkt i projekternes resultatrammer, at Udenrigsministeriets enheder skal ind-

rapportere resultatdata i ministeriets systemer, og at disse data straks offentliggøres

på OpenAid.dk. Denne hjemmeside er ifølge retningslinjerne

det formelle kommuni-

kationsredskab for fremdriftsrapportering til Folketinget om udviklingssamarbejde

(Guidelines for Programmes and Projects, s. 37).

69. OpenAid.dk blev lanceret i 2014. Hjemmesiden erstattede

program- og projekt-

orienteringen

(PPO), som var et årligt udtræk fra Udenrigsministeriets projektdata-

base og fungerede som bilag til Danidas årsberetning. OpenAid.dk er ifølge ministeri-

ets hjemmeside om Danidas årsberetninger Danidas nye rapporteringskoncept. Fra

og med 2016 har ministeriet således ikke udgivet en årsberetning for Danida, men ud-

kommer løbende med resultathistorier. Alle tal kan desuden findes på OpenAid.dk.

OpenAid.dk er også et vigtigt element i initiativet

Det Åbne Danida,

som udmønter

kravet i lov om internationalt udviklingssamarbejde om, at der skal være åbenhed i

forvaltningen af udviklingsbistanden, og at udviklingsministeren skal fastsætte regler

herom. Ifølge Udenrigsministeriet opfylder OpenAid.dk kravet om åbenhed – eller

transparens – i udviklingsbistanden, for så vidt angår offentliggørelse af data om pro-

grammer og projekter, idet der gives adgang til dagsaktuelle data fra ministeriets sy-

stemer vedrørende hvert eneste projekt, der er finansieret af udviklingsbistanden,

under sloganet

publish what you have.

70. Vores gennemgang af OpenAid.dk viser imidlertid, at hjemmesiden ikke er egnet

som kommunikationsredskab for rapportering af udviklingsbistandens fremdrift og

resultater til Folketinget eller offentligheden.

Det er muligt at slå op på hvert af de 3 tematiske programmer under landeprogram-

met for Myanmar og her finde en kort beskrivelse af det tematiske program og de un-

derliggende udviklingsaftaler samt en liste med resultatindikatorer. Dog afrapporte-

res der udelukkende med udgangspunkt i en usorteret liste af output-indikatorer. Si-

den viser ikke Udenrigsministeriets data om, hvilke outcomes og impacts de enkelte

output-indikatorer skal bidrage til at realisere, og den formidler heller ikke, hvilke ud-

viklingsaftaler indikatorerne hører til.

Rigsrevisionen konstaterer, at output-indikatorerne ikke alene kan kommunikere lan-

deprogrammets resultater, idet de kun er meningsfulde og forståelige, når de knyttes

til de tilhørende udviklingsaftaler, outcomes og impacts.

Resultatstyringen er op-

bygget hierarkisk

Udenrigsministeriets resultat-

styring baserer sig på en så-

kaldt forandringsteori om,

hvordan aftalernes aktiviteter

og produkter (outputs) vil føre

til de ønskede effekter (out-

comes) og langsigtede virk-

ninger eller forandringer (im-

pacts).

Resultater

Outputs

Outcomes

Impacts

Resultathierarkiet er beskre-

vet i kapitel 2.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Opfølgning på og rapportering om landeprogrammet

Udenrigsministeriet har hertil oplyst, at OpenAids.dks anvendelighed i kommunika-

tionsmæssig sammenhæng kan forbedres – uagtet at dette ikke er hjemmesidens

primære formål. Ministeriet anfører dog også, at OpenAid.dk for hvert projekt inde-

holder kontaktoplysninger for de ansvarlige enheder i ministeriet, der kan kontaktes

for yderligere information. Ministeriet har endvidere oplyst, at der findes forskellige

kilder til kommunikation af resultater på forskellige platforme, men ingen system-

mæssig opsamling, der fremstiller de samlede resultater af udviklingsbistanden i en

letforståelig og systematisk form. Dette skyldes mangler i den systemmæssige un-

derstøttelse af rapporteringen.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at der er et

behov for at systematisere resultatrapporteringen og fremstille den i en mere forståe-

lig form.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Udenrigsministeriet ikke har sørget for en systematisk og for-

ståelig rapportering af landeprogrammets resultater, der understøtter gennemsigtig-

hed og ansvarlighed over for offentligheden og de bevilgende myndigheder. OpenAid.dk

er ifølge ministeriets retningslinjer det formelle kommunikationsredskab til fremdrifts-

rapportering til Folketinget. Hjemmesiden viser imidlertid ikke en forståelig rapporte-

ring af resultaterne af landeprogrammet for Myanmar. Det er Rigsrevisionens vurde-

ring, at ministeriet bør sørge for en systematisk og forståelig rapportering af udvik-

lingssamarbejdets resultater gennem bredt tilgængelige kanaler. Ministeriet er enig

med Rigsrevisionen i, at der er behov for at systematisere resultatrapporteringen og

fremstille den i en mere forståelig form.

Rigsrevisionen, den 3. oktober 2019

Lone Strøm

/Peder Juhl Madsen

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Metodisk tilgang |

Bilag 1. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udenrigsministeriet har forvaltet lan-

deprogrammet for Myanmar tilfredsstillende. Derfor har vi undersøgt følgende:

•

Har Udenrigsministeriet fulgt gældende regler og retningslinjer for udarbejdelsen

af landeprogrammet for Myanmar?

Har Udenrigsministeriet fulgt gældende regler og retningslinjer for implementerin-

gen af udviklingsaftalerne i landeprogrammet?

Har Udenrigsministeriet fulgt gældende regler og retningslinjer for opfølgning på

og rapportering om landeprogrammet?

I undersøgelsen indgår Udenrigsministeriet. Revisionen er gennemført ved dokument-

gennemgang og møder i ministeriet i København og ved et revisionsbesøg på den dan-

ske ambassade i Yangon i marts 2019. Vi skelner i undersøgelsen ikke mellem mini-

steriets, Danidas og ambassadens ansvar, idet ministeriet er en enhedsorganisation.

Undersøgelsen omhandler perioden medio 2014 - medio 2019. Vi har undersøgt Uden-

rigsministeriets udarbejdelse af landeprogrammet i perioden 2014-2016, ministeriets

implementering af udviklingsaftalerne i perioden 2017-2019 og ministeriets opfølgning

på det samlede landeprogram i 2018 og 2019. Vi har indhentet det sidste materiale i

september 2019.

Undersøgelsen af Udenrigsministeriets udarbejdelse af landeprogrammet er baseret

på forarbejder til programmet, høringssvar, faglige vurderingsrapporter mv. Vi har end-

videre gennemgået det endelige programdokument og tilhørende bilag.

Undersøgelsen af Udenrigsministeriets implementering tager udgangspunkt i 5 udvalg-

te udviklingsaftaler under programmet. Udviklingsaftalerne er udvalgt med udgangs-

punkt i kriterier om økonomisk væsentlighed, risiko og en bred afspejling af landepro-

grammets temaer og samarbejdsformer.

Vi har for hver udviklingsaftale gennemgået aftalegrundlaget, fremdriftsrapporter, fi-

nansielle rapporter, referater fra styregruppemøder, og Udenrigsministeriets doku-

mentation i forbindelse med udbetalinger.

Undersøgelsen af Udenrigsministeriets opfølgning på det samlede landeprogram er

baseret på referater fra møder i landeprogrammets styrekomité i Myanmar, doku-

menter fra ministeriets mål- og resultatstyring af ambassaden i Yangon, ministeriets

midtvejsevaluering af landeprogrammet mv. Endelig har vi foretaget opslag på mini-

steriets hjemmesider, herunder OpenAid.dk, som bl.a. viser data om landeprogram-

mets fremdrift og resultater.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Metodisk tilgang

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

landepolitikpapir, konceptnote for landeprogrammet, høringssvar og faglig vurde-

ringsrapport i forbindelse med udarbejdelsen af landeprogrammet

det endelige landeprogramdokument og tilhørende bilag

aftalegrundlaget for de 5 udviklingsaftaler (såkaldte Development Engagement

Documents, supplerende kontrakter, forståelsespapirer mv.)

fremdriftsrapporter og finansielle rapporter for de 5 udviklingsaftaler

referater af styregruppemøder for de 5 udviklingsaftaler

regnskabsbilag, kontoudtog og anden dokumentation for ambassadens grundlag

for udbetalinger

referater fra møder i landeprogrammets styrekomité og skriftlige briefings i forbin-

delse med disse møder

rapporten vedrørende ministeriets midtvejsevaluering af landeprogrammet

skriftlig rapportering i forbindelse med ministeriets mål- og resultatstyringssam-

taler.

Møder

Vi har holdt møder med følgende:

•

repræsentanter fra Udenrigsministeriets enhed for kvalitet og faglighed i udviklings-

samarbejdet

ambassadør, souschef og sagsbehandlere på ambassaden i Myanmar

repræsentanter for ministeriets aftalepartnere i Myanmar

personer og grupper, som udviklingsaftalerne skal støtte (etniske grupper, fiskere,

virksomheder).

Formålet med møderne har været at få indsigt i ambassadens praksis i forbindelse

med opfølgningen på udviklingsaftalerne og det samlede landeprogram, tilsyn med

aftalepartnerne og udbetalinger til aftalepartnerne. Møderne har også haft til formål

at få indblik i aftalepartnernes tilskudsforvaltning, i de tilfælde hvor det har været re-

levant.

Systemgennemgang og opslag

Vi har gennemgået Udenrigsministeriets systemmæssige understøttelse af udviklings-

samarbejdet, herunder tilsagn, udbetalinger og opfølgning på regnskaber. Formålet

med gennemgangen har været at undersøge, i hvilket omfang systemerne understøt-

ter en korrekt forvaltning af tilskudsmidlerne, og om systemerne bliver brugt efter

hensigten.

Vi har foretaget opslag på Udenrigsministeriets hjemmesider, herunder ministeriets

hjemmeside med interne retningslinjer, ministeriets hjemmesider i forbindelse med

Det Åbne Danida og OpenAid.dk.

Formålet med opslagene har været at konstatere, hvilke retningslinjer Udenrigsmini-

steriet har, hvilke dokumenter og data i forbindelse med forvaltningen af udviklings-

bistanden som ministeriet giver offentlig adgang til, og hvordan ministeriet rapporte-

rer til Folketinget og offentligheden om udviklingssamarbejdets fremdrift og resulta-

ter.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Metodisk tilgang |

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Bilag 2. De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Aftalen om retsstat og menneskerettigheder

Udviklingsaftalens formål er at fremme anvendelsen af og respekten for internatio-

nale menneskerettigheder og retsstatslige principper i Myanmars retssystem.

Aftalens partnere, resurser og aktiviteter

Udenrigsministeriet har indgået aftalen med International Commission of Jurists i et

joint venture med Dansk Institut for Menneskerettigheder. Partneren er fundet ved

offentligt udbud.

Udviklingsaftalens indsatser består i: 1) støtte til 2 universiteter til bl.a. forbedringer af

den juridiske uddannelse og adgang til viden om menneskerettigheder, 2) støtte til ci-

vilsamfundslige organisationer og advokatsamfund som fortalere for menneskeret-

tigheder og 3) kapacitetsopbygning i højesteret og den offentlige anklagemyndighed

med hensyn til fremme af menneskerettigheder. Aktiviteterne foregår primært i

Yangon, hvor de 2 universiteter ligger, og i regeringshovedstaden Naypyitaw.

Udenrigsministeriet har indgået forståelsesaftaler med de 2 universiteter, Myanmars

højesteret, den offentlige anklagemyndighed og en ny uafhængig advokatforening.

Disse organisationer modtager støtte i form af uddannelsesforløb, workshops, udstyr

mv. og skal også selv bidrage med tid og resurser. Figur A viser aftalens resurser, part-

nere og ydelser.

Figur A

Aftalen om retsstat og menneskerettigheder

Udenrigsministeriet

har givet

tilsagn om 70 mio. kr. for 2016-

2020

Heraf er 26 mio. kr. udbetalt pr.

juni 2019

Aftalepartneren International

Commision of Jurist i joint

venture med Dansk Institut

for Menneskerettigheder

modtager tilskud og implemen-

terer aftalens aktiviteter

Støttemodtagere

•

Dagon University

•

East Yangon University

•

Myanmars højesteret

•

Myanmars offentlige

anklagemyndighed

•

ny uafhængig branche-

forening for advokater

•

civilsamfundsorganisationer

Støtte

•

uddannelsesforløb

•

udstyr til forskning og under-

visning

•

workshops og træning

Resultater

•

uddannelse i menneske-

rettigheder

•

forskning i menneskerettig-

heder

•

forskningsbibliotek og center

for retshjælp

•

kapacitetsopbygning hos de

statslige aktører, branche-

foreningen for advokater og

civilsamfundsorganisationer

Kilde:

Rigsrevisionen.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

De 5 udvalgte udviklingsaftaler |

Aftalens resultatramme

Udviklingsaftalen har ét planlagt outcome og 9 planlagte outputs. Aftalepartneren

har senere nedbrudt det planlagte outcome i 3 mellemliggende outcomes: ét for hver

gruppe af støttemodtagere. Aftalens outcomes er nedbrudt i 9 outputs, som har til-

knyttet indikatorer og årlige fremdriftsmål. Tabel A viser aftalens planlagte outcomes

og outputs.

Tabel A

Planlagte resultater i aftalen om retsstat og menneskerettigheder

Outcomes

Undervisningen i menneskerettig-

heder ved de 2 universiteter bliver

obligatorisk og mere interaktiv og

effektiv.

Civilretsorganisationer og advokat-

netværk arbejder uafhængigt og

aktivt sammen for at adressere

brud på menneskerettighederne

gennem retssystemet.

Outputs

Oprettelse af uddannelse i menneskerettigheder.

Oprettelse af et resursecenter (forskningsbibliotek).

Oprettelse af en klinik for retshjælp.

Forskningsbaseret reformmiljø.

5. Civilsamfundsorganisationer kan monitorere, doku-

mentere og advokere mod brud på menneskerettig-

heder.

6. Den uafhængige advokatforening i Myanmar kan føre

principielle sager om menneskerettigheder.

7. Advokatforeningen kan rådgive medlemmer om men-

neskerettigheder.

8. Domstolene kan forstå og bruge menneskerettigheder.

9. Anklagemyndigheden kan bruge menneskerettighe-

der i sit arbejde, herunder i forskning og i de førte sa-

ger.

Højesteret og anklagemyndigheden

har øget sin institutionelle kapacitet

til at beskytte og fremme menne-

skerettigheder.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af aftalegrundlaget.

Status og problemer

Ifølge fremdriftsrapporterne skrider aktiviteterne frem som planlagt. Dog har samar-

bejdet med den uafhængige advokatforening ikke medført alle de aktiviteter, som var

forventet.

I aftalen lægges der op til, at indholdet bør tilpasses i tilfælde af en uventet udvikling

eller nye muligheder for at opnå formålet. Ifølge fremdriftsrapporterne har den øgede

politiske uro og spændinger mellem militæret og regeringen medført generel usikker-

hed om opbakningen til menneskerettigheder i Myanmar, men dette har ikke ført til

et behov for større ændringer af aktiviteterne i forhold til aftalen, og det har ikke haft

konsekvenser for aftalens fremdrift. Der er dog indsat en ledende medarbejder fra

militæret i højesteret, hvilket har medført en mere formel samarbejdsform med denne

partner.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Bøger i det nye forskningsbibliotek for menneskerettigheder på East Yangon

University. Billedet er fra Rigsrevisionens besøg.

Foto:

Rigsrevisionen

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

De 5 udvalgte udviklingsaftaler |

Aftalen om grunduddannelse for børn, der er svære at nå

Udviklingsaftalens formål er at øge adgangen til kvalitetsuddannelse for de børn i My-

anmar, som er sværest at nå. Det skal ske ved at øge undervisningens kvalitet på sko-

ler, der drives af etniske organisationer og klosterorganisationer, og få dem anerkendt

i det nationale skolesystem.

Aftalens baggrund er, at mange etniske grupper i Myanmar savner anerkendelse af

deres sprog og kultur i det nationale skolesystem, som heller ikke er udbredt til alle

landområder. Derfor har mange etniske grupper drevet deres egne skolesystemer

med støtte fra et kludetæppe af NGO’er. Desuden har klostre drevet skoler. Begge

typer skoler tilbyder undervisning til børn i de fattigste og mest konfliktramte dele af

Myanmar, som ellers er svære at nå. Undervisningen giver dog typisk ikke adgang til

det videregående uddannelsessystem.

Aftalens partnere, resurser og aktiviteter

Udenrigsministeriet har indgået en udviklingsaftale med Myanmar Education Con-

sortium (MEC), som drives af Save the Children International og også modtager støt-

te fra den engelske og den australske udviklingsorganisation.

Aftalens aktiviteter skal bl.a. styrke undervisningens kvalitet og elevernes læringsud-

bytte. Det skal ske ved efteruddannelse af lærere, udvikling af skolemateriale, styrkel-

se af skolernes ledelse og opbygning af skolesystemer, som kan støtte skolerne og

anvende data om elevernes deltagelse og læringsudbytte. Data skal bl.a. anvendes

som dokumentation i forhandlingerne om anerkendelse i det nationale videregående

uddannelsessystem.

MEC har indgået partnerskab med 4 organisationer, som driver skoler: Mon National

Educational Committee, Monistic Educational Development Group, Karen Education

System Strengthening og Kachin Educational Consortium. De 4 partnere modtager

bl.a. rådgivning, træning og uddannelse fra MEC og herudover midler til deres egne

aktiviteter. Figur B viser aftalens indhold.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Figur B

Aftalen om grunduddannelse for børn, der er svære at nå

Udenrigsministeriet

har givet

tilsagn om 40 mio. kr. for 2017-

2020

Heraf er 26 mio. kr. udbetalt pr.

juni 2019

Aftalepartneren Myanmar

Educational Consortium

(MEC)

modtager tilskud og

implementerer aftalens

aktiviteter

Støttemodtagere

4 organisationer, som driver

skoler uden for det nationale

skolesystem

Støtte

•

rådgivning

•

træning

•

uddannelse

•

workshops

•

tilskudsmidler, som bl.a.

anvendes til læreruddannelse

og lærerstipendier

Resultater

•

kapacitetsopbygning af de 4

partnere

•

udvikling af pensum på

modersmål

•

uddannelse af lærere

•

bedre drift af skoler

•

dialog mellem partnere og

det nationale skolesystem

Kilde:

Rigsrevisionen.

Aftalens resultatramme

Aftaledokumentet indeholder 2 planlagte outcomes og 5 planlagte outputs. Doku-

mentet indeholder også resultatindikatorer, men der er ikke fastsat årlige fremdrifts-

mål. Dette skal ifølge aftalen gøres som led i implementeringen. MEC har under im-

plementeringen af aftalen udviklet en meget detaljeret resultatramme, som bl.a. inde-

holder årlige fremdriftsmål for hver af MECs 4 partnere. Tabel B viser de planlagte

resultater, som fremgår af aftalen mellem MEC og den danske ambassade.

Tabel B

Planlagte resultater i aftalen om uddannelse

Outcomes

Styrkelse af de supplerende uddan-

nelsessystemer.

Outputs

1. Rammer for skolekvalitet og forbedring for etniske or-

ganisationer og klosterorganisationer med deltagelse

af lokalsamfund.

2. Lærere trænet i højt prioriterede kompetencer.

3. Tilpasset pensum med passende sprogbrug og ræk-

kefølge.

4. Stærkere, mere inkluderende netværk for læring, for-

talervirksomhed og dialog om uddannelse.

5. Forskning, analyse og dokumentation af høj kvalitet af

læring om vigtige emner.

Forandringer af politik og praksis.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af aftalegrundlaget.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

De 5 udvalgte udviklingsaftaler |

Status og problemer

Ifølge fremdriftsrapporterne varierer fremdriften mellem de 4 partnere, og 2 af dem

har måttet revidere deres planer og mål i opstartsfasen. Det skyldes bl.a. forsinkelser

i udbetalinger, som har afholdt nogle af partnerne fra at igangsætte planlagte aktivi-

teter.

Det fremgår af rapporterne og referater, at det har været en udfordring for etablerin-

gen af samarbejdet, at de 4 partnere er dårligere organiserede og mere resursesvage

end forventet. Manglen på resurser har bl.a. betydet, at MEC har måttet bruge tilskuds-

midler på at betale lærerstipendier (dvs. en andel af lærernes løn) for at kunne skabe

et stabilt fundament for partnernes aktiviteter. Dette var ikke oprindeligt en del af af-

talen. Det er i budgettet for partnerne for skoleåret 2018/19 godkendt, at op til 16 % af

midlerne kan bruges til lærerstipendier. Det planlægges at nedbringe denne andel i

skoleåret 2019/20.

Det er værd at bemærke, at nogle af de etniske grupper, som driver skoler i MECs pro-

gram, er væbnede grupper. Dermed har dialogen mellem de etniske skolesystemer

og det nationale skolesystem betydning for fredsforhandlingerne i Myanmar og vice

versa. Der er fx væbnede etniske grupper, som er med i forhandlinger om skolesyste-

merne, selv om de har trukket sig fra den nationale våbenhvile.

Skolemateriale, Karen-folkets historiske personligheder og forældre, der delta-

ger i forældresamarbejdet. Billederne er fra Rigsrevisionens besøg på skole for

Karen-folket.

Foto:

Rigsrevisionen

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Aftalen om bæredygtigt kystfiskeri

Udviklingsaftalens formål er at skabe mere bæredygtige levevilkår for kystsamfund.

Baggrunden er, at ureguleret fiskeri fra bl.a. semiindustrielle fiskerifartøjer (nationale

og internationale) har ført til en halvering af bestanden af kommercielle fiskearter. Fi-

skeri er for mange kystnære samfund den eneste indtægtsmulighed, og de er derfor

afhængige af, at fiskeriet reguleres. Det skal ifølge aftalen ske ved at opbygge en fi-

skeriforvaltning, som er baseret på samarbejde mellem lokalsamfundene og det an-

svarlige ministerium.

Aftalens partnere, resurser og aktiviteter

Udenrigsministeriet har indgået aftalen med afdelingen for fiskeri (Department of Fi-

sheries, DOF) i Myanmars ministerium for landbrug, husdyr og vanding. Ministeriet

skal også selv bidrage med tid og resurser.

Med aftalen forpligter DOF sig til at udvikle en fiskeripolitik for hele Myanmar, der er ba-

seret på samarbejde mellem lokale fiskerimyndigheder og kystnære lokalsamfund.

DOF skal bl.a. sørge for at etablere 10 lokale fiskeriforeninger (co-management com-

mittees), der skal formulere lokale regler for fiskeri og håndhæve reglerne sammen

med de lokale fiskerimyndigheder. Aftalens 10 fiskeriforeninger er tænkt som forløbe-

re, der skal bruges til at opbygge erfaring til brug en udrulning af samforvaltning af fi-

skeri til hele Myanmar. Aftalen omfatter også aktiviteter, som skal øge fangstens

værdi ved bedre håndtering, transport, markedsføring mv. Aktiviteterne foregår i

Naypyitaw, i den nordvestlige delstat Rakhine og i den sydlige delstat Tanintharyi.

Midlerne i aftalen skal bl.a. bruges til at aflønne lokale rådgivere (community facilita-

tors) og til træning, workshops og en studietur til Thailand. Endvidere skal DOF som

led i aftalen købe udstyr til fiskerikontrol, herunder 2 kontrolfartøjer og bøjer til at af-

mærke fredede fiskeområder. Den aftalte støtte omfatter også 2 internationalt re-

krutterede tekniske rådgivere. Figur C viser aftalens indhold.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

De 5 udvalgte udviklingsaftaler |

Figur C

Aftalen om bæredygtigt fiskeri

Udenrigsministeriet

har givet

tilsagn om 66 mio. kr. for 2016-

2020

Heraf er 26 mio. kr. udbetalt pr.

juni 2019

Aftalepartneren Department

of Fisheries (DOF)

modtager

tilskud og implementerer

aftalens aktiviteter

Støttes af 2 internationale

tekniske rådgivere

Støttemodtagere

•

Department of Fisheries

•

10 udvalgte kystfiskersam-

fund i delstaterne Rakhine og

Tanintharyi

Ydelser

•

teknisk rådgivning

•

lokale rådgivere

•

workshops og rådgivning

•

teknisk udstyr og uddannelse

•

kontrolfartøjer og bøjer

Resultater

•

lovmæssige rammer for regu-

lering af fiskeri

•

kapacitetsopbygning hos

centrale og lokale fiskeri-

myndigheder

•

fiskeriforvaltning og -kontrol

•

kapacitet til samfunds-

grupper

•

erhvervsudvikling af fisker-

samfund

Kilde:

Rigsrevisionen.

Aftalens resultatramme

Aftalens planlagte outcome er nedbrudt i 4 outputs med underliggende indikatorer

og fremdriftsmål. I de seneste fremdriftsrapporter indgår desuden et output 0, som

handler om god generel kapacitetsopbygning som grundlag for forvaltning af pro-

grammet hos DOF. Tabel C viser aftalens planlagte resultater.

Tabel C

Planlagte resultater i aftalen om bæredygtigt kystfiskeri

Outcome

Der er introduceret samforvaltning

af fiskeriet, og fiskebestandene er

bedre forvaltet i pilotområderne.

Outputs

1. DOF har vedtaget og implementeret en lovgivnings-

ramme for samforvaltning af kystfiskeri og for bekæm-

pelse af ulovligt, urapporteret og ureguleret fiskeri.

2. DOF har udviklet personalemæssig og teknisk kapaci-

tet til samforvaltning af fiskeri på alle forvaltningsni-

veauer.

3. Institutioner til samforvaltning er på plads i de kyst-

samfund, der indgår som piloter i aftalen.

De understøtter fiskeriforvaltning baseret på be-

grænsning af adgangen til resurserne og territorielle

brugerrettigheder.

4. Lokalsamfundenes levevilkår er forbedret på grund af

bæredygtig resurseudnyttelse og tiltag til forøgelse af

fangstens værdi.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af aftalegrundlaget.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Status og problemer

Ifølge fremdriftsrapporterne er aftalens aktiviteter bagud i forhold til planen, men der

har dog været aktiviteter inden for alle outputs. Der er bl.a. udarbejdet et udkast til en

ny fiskerilov, man har rekrutteret og uddannet personale i DOF, og man har etableret

lokale fiskeriforeninger. Samlet set har aftalen

dog været præget af en række imple-

menteringsudfordringer:

1. Det har været vanskeligt at etablere samforvaltning i flere af de planlagte aktivi-

tetsområder i Rakhine, som er præget af væbnede konflikter mellem regeringen

og rakhinske grupper og af hærens fordrivelse af det muslimske Rohingya-folk.

2. Ministerierne i Myanmar har et princip om, at medarbejdere roterer ofte. Dette

har gjort det svært at opbygge og fastholde kompetencer og viden i DOF.

3. Ministeriet mangler kapacitet til finansiel styring. Der er nu opstillet mål for udar-

bejdelse af finansielle guidelines og for oplæring af personale. Der er også ansat

konsulenter til implementering.

4. DOF har manglet de nødvendige procedurer og kompetencer til at gennemføre

indkøb efter WTO-standarder. Det har betydet, at en række større indkøb af kon-

trolfartøjer, bøjer og biler ikke er blevet gennemført som planlagt. For at rette op

på dette, har partnerne tildelt midler til en ekstern konsulent, som skal hjælpe

med at opbygge den nødvendige kapacitet i DOF. Indkøbene er dernæst blevet

yderligere forsinkede, efter at regeringen i Myanmar besluttede at ændre finans-

året og suspendere alle indkøb i det mellemliggende budgetår.

Kystnært fiskeri i Myanmar. Billederne er fra Rigsrevisionens besøg i fiskerlands-

byen i Thanintharyi.

Foto:

Rigsrevisionen

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

De 5 udvalgte udviklingsaftaler |

Aftalen om små og mellemstore virksomheder

Udviklingsaftalens formål er at øge ansvarlig adfærd og konkurrenceevne hos små og

mellemstore virksomheder. Baggrunden er, at erhvervslivet i Myanmar længe har væ-

ret domineret af konglomerater under statens og militærets kontrol. Aftalen skal un-

derstøtte de små og mellemstore virksomheder og dermed bidrage til inkluderende

og bæredygtig økonomisk vækst. Den skal også gøre virksomhederne bevidste om

deres sociale og miljømæssige ansvar og om de langsigtede fordele ved en ansvarlig

forretningsstrategi.

Aftalens partnere, resurser og aktiviteter

Udenrigsministeriet har oprettet Responsible Business Fund (RBF), som tildeler tilskud

til små og mellemstore virksomheder. Tilskuddene anvendes til medfinansiering af

investeringer, der kan forbedre virksomhedernes ansvarlige adfærd og konkurrence-

dygtighed. Fonden har 3 ansøgningsvinduer med temaerne:

1. Effektiv brug af energi og vand samt affaldshåndtering.

2. Arbejdsforhold, sikkerhed på arbejdspladsen og levnedsmiddelsikkerhed.

3. Personaleforvaltningskapaciteter.

RBF har en bestyrelse med repræsentanter fra den danske ambassade, erhvervslivet

og Myanmars industriministerium. Den har også et sekretariat, som drives af den im-

plementerende aftalepartner, der er et svensk konsulentfirma, som er fundet ved of-

fentligt udbud. Denne partner står for alle udbetalinger af tilskudsmidler. Midlerne ud-

betales dog som udgangspunkt ikke direkte til de små og mellemstore virksomheder.

I stedet betaler RBF sin andel af investeringen direkte til virksomhedernes leverandø-

rer.

Virksomhedernes investeringer skal fungere som demonstrationsprojekter, der viser

andre virksomheder, at det kan betale sig at investere i bæredygtige løsninger. Virk-

somhederne forpligter sig derfor til at dokumentere de økonomiske resultater, de får

ud af deres investering, fx øget produktion eller besparelser på brændstof, og til at

dele deres erfaringer med andre virksomheder og interessenter. RBF yder også træ-

ning til rådgivere, der hjælper virksomhederne med at udforme deres projekter og an-

søgninger og med at opfylde dokumentationskravene.

RBF’s sekretariat ligger i Yangon. De støttede virksomheder er spredt over det meste

af Myanmar – med undtagelse af de mest konfliktramte områder. Figur D viser afta-

lens indhold.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Figur D

Aftalen om små og mellemstore virksomheder

Udenrigsministeriet

har givet

tilsagn om i alt 88 mio. kr. for

2016-2020

Heraf er 39 mio. kr. udbetalt pr.

juni 2019

Aftalepartneren FCG Swedish

Development AB

modtager

tilskud og implementerer

aftalens aktiviteter

Støttemodtagere

Små og mellemstore virksom-

heder, der søger tilskud til

bæredygtige investeringer

Ydelser

•

uddannelse af rådgivere

•

opmærksomhed om støtte-

muligheden

•

hjælp til ansøgninger og

businesscases

•

medfinansiering af investe-

ringer

•

hjælp til at monitorere og

dokumentere udbyttet af

investeringer

Resultater

•

forbedret konkurrence-

dygtighed og ansvarlighed

•

videndeling og demonstra-

tion af effekten af investe-

ringer i ansvarlig adfærd

Kilde:

Rigsrevisionen.

Aftalens resultatramme

I aftaledokumentets resultatramme indgår et planlagt outcome, som er nedbrudt i 5

planlagte outputs. Der er også indikatorer til måling af outcomes og outputs og kon-

krete fremdriftsmål. Tabel D viser aftalens planlagte outcomes og outputs.

Tabel D

Planlagte resultater i aftalen om små og mellemstore virksomheder

Outcome

Et øget antal private virksomheder

forbedrer deres: 1) energi-, vand-

og affaldseffektivitet, 2) arbejdsfor-

hold, sikkerhed på arbejdspladsen

og levnedsmiddelsikkerhed og 3)

personaleforvaltning.

Outputs

1. Der er et passende antal teknikere og revisorer (råd-

givere) tilgængelig.

2. Virksomheder er opmærksomme på fordelene ved af-

talens formål.

3. Effektiv brug af energi, vand og affaldshåndtering

blandt støttede virksomheder.

4. Forbedrede arbejdsforhold og levnedsmiddelsikker-

hed blandt støttede virksomheder.

5. Forbedringer af personalets færdigheder blandt støt-

tede virksomheder.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af aftalegrundlaget.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

De 5 udvalgte udviklingsaftaler |

Status og problemer

Det fremgår af aftalepartnerens fremdriftsrapporter, at

2017 blev brugt på opstarts-

aktiviteter, aftaleindgåelse og en pilotansøgningsrunde, og at der har været forsinkel-

ser i behandlingen af ansøgninger i 2018. Målsætningen for antallet af virksomheder,

der i 2020 har fået støtte og oplevet forbedringer ser ud til at kunne nås. Der har især

været efterspørgsel på tilskud til investeringer inden for energi, vand og affaldshånd-

tering samt arbejdsforhold, sikkerhed på arbejdspladsen og levnedsmiddelsikkerhed,

mens færre virksomheder har været interesserede i at investere i opkvalificering af

personalet. Dette skyldes bl.a., at andre donorer har træningsprogrammer uden lokal

medfinansiering.

Aftalens udfordringer har bl.a. været, at en del små og mellemstore virksomheder in-

den for fx landbrug har svært ved at møde RBF’s krav. Det gælder fx krav om, at an-

søger skal være en registreret virksomhed og/eller aflevere et revideret regnskab, og

at de skal indrapportere data for resultaterne af investeringen, og at de selv skal skaf-

fe penge til medfinansiering af investeringen. Endelig har det været en udfordring, at

kvaliteten af rådgivningssektoren har været lav. Det er blandt aftalens mål at udvikle

kvaliteten af denne sektor, men træningen har måttet begynde på et lavere niveau

end forudset.

Et vandrensningsanlæg, som er medfinansieret af RBF, hos en mindre virksom-

hed, der producerer snacks. Billedet er fra Rigsrevisionens besøg.

Foto:

Rigsrevisionen

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Aftalen om klimatilpasning og mangroveskove

Udviklingsaftalens formål er at øge modstandsdygtigheden mod klimaforandringer

blandt sårbare og marginaliserede grupper gennem bæredygtig forvaltning af man-

groveskov. Det skal ske ved samfundsbaseret skovforvaltning.

Baggrunden er, at Myanmar forventes at blive ramt hårdt af klimaforandringer, som

fører til højere vandstand, flere oversvømmelser og kraftigere storme. Sunde man-

groveskove er vigtige for naturens og menneskers modstandsdygtighed mod disse

forandringer, fordi de kan holde på aflejringer, mindske jorderosion og afbøde virk-

ningerne af storme og oversvømmelser. Samtidig kan mangroveskove opfange og

lagre CO

. Myanmar har en af verdens største mangroveskove, men den er på retur

på grund af skovhugst, og fordi den omdannes til landbrugsjord og rejefarme.

Aftalens partnere, resurser og aktiviteter

Udenrigsministeriet har indgået aftalen med afdelingen for skov, Forest Department

(FD), i Myanmars ministerium for naturresurser og miljøbeskyttelse. Aftalen er finan-

sieret af klimapuljen, som Udenrigsministeriet deler med Energi-, Forsynings- og Kli-

maministeriet. Aftalen er indgået for perioden 2018-2023.

Aftalen skal hjælpe FD med at realisere Myanmars politik for skovgenoprettelse og

samfundsbaseret skovforvaltning, som indeholder mål for bæredygtigt forvaltet man-

groveskov. For at nå dertil skal FD have bedre kapacitet til at etablere og håndhæve

offentlig beskyttet skov, der skal plantes ny mangroveskov, og der skal etableres lo-

kale kyst-skovforvaltningsgrupper og lokalejet skov. Endvidere skal der være lokale

projekter, der gør lokalsamfundene mindre tilbøjelige til at overudnytte mangrove-

skoven (fx. mere brændselseffektive komfurer). Det danske bidrag består af en inter-

national teknisk rådgiver og af tilskudsmidler, som FD kan bruge til interne uddannel-

sesaktiviteter og studieture, indkøb og drift af motorbåde og biler, opgradering af lo-

kale feltkontorer, produktion af stiklinger og genplantning samt udvikling af skovfor-

valtningsgrupperne og de lokale efterspørgselsdrevne projekter.

Aftalens aktiviteter skal primært foregå i delstaten Rakhine, som er fattig og har store

områder af truet mangroveskov. Der vil dog også være aktiviteter i Thanintharyi, hvor

mangroveskoven er i bedre stand, og hvor der allerede er lokale skovforvaltnings-

grupper. Det skal gøre det muligt at overføre læring fra disse grupper til de nye grup-

per i Rakhine. Figur E viser aftalens indhold.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

De 5 udvalgte udviklingsaftaler |

Figur E

Aftalen om klimatilpasning og mangroveskove

Udenrigsministeriet

har givet

tilsagn om 35 mio. kr. for 2018-

2023

Heraf er 8 mio. kr. udbetalt pr.

juni 2019

Aftalepartneren Forest

Department (FD)

modtager

tilskud og implementerer

aftalens aktiviteter

Støttes af 1 international

teknisk rådgiver

Støttemodtagere

•

Forest Department

•

udvalgte kystnære samfund –

primært i Rakhine

Ydelser

•

teknisk rådgivning

•

træning

•

studiekontorer

•

bedre feltkontorer

•

motorbåde og biler

•

stiklinger og planter

•

projekter for lokalsamfund

(fx komfurer)

Resultater

Større arealer af mangrove-

skove under bæredygtig

forvaltning

Kilde:

Rigsrevisionen.

Resultatrammen

Udviklingsaftalen indeholder ét planlagt outcome og 4 planlagte outputs. Det frem-

går, at der i 2018 skal etableres baselines for hvert output, som de årlige fremdrifts-

mål skal tage udgangspunkt i. Tabel E viser aftalens planlagte outcomes og outputs.

Tabel E

Planlagte resultater i aftalen om klimatilpasning og mangroveskove

Outcome

De kystnære lokalsamfunds mod-

standsdygtighed over for klimafor-

andringer er styrket gennem forbed-

ret forvaltning af mangroveskove.

Outputs

1. Forbedret kapacitet i FD til at advokere for, etablere

og håndhæve offentlig beskyttet skov, særligt i Rakhine.

2. Etablering af kystnære skovforvaltningsgrupper med

hjælp fra FD og eksterne parter såsom NGO’er og uni-

versiteter.

3. Genopretning af mangroveskov i udpegede områder i

Rakhine.

4. Lokale projekter, der kan lette presset på mangrove-

skovene og styrke lokalsamfundenes modstandsdyg-

tighed over for klimaforandringer.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af aftalegrundlaget.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| De 5 udvalgte udviklingsaftaler

Status og problemer

Ifølge aftalepartnerens fremdriftsrapporter modtog man de første midler i juni 2018.

Herefter har man bl.a. arrangeret en studietur, hvor landsbyboere og personale fra de

nye projektområder kunne studere succesfulde skovforvaltningsprojekter andre ste-

der. Man har også igangsat en såkaldt sårbarhedsvurdering af projektområderne, ind-

købt både og biler, forberedt etableringen af base camps ved projektområderne, for-

beredt etableringen af mere beskyttet skov og lokale skovforvaltningsgrupper, ind-

købt materiale til nye planteskoler for mangroveskov mv. Der har således været akti-

vitet inden for 3 af de 4 output-områder, mens aktiviteterne inden for output 4 afven-

ter resultaterne af sårbarhedsvurderingen.

Der har ifølge rapporten været fokus på at inddrage muslimske samfund i Rakhine i

aftalens aktiviteter allerede inden indgåelse af aftalen. I løbet af 2018 besluttede afta-

lens parter at udvide aftalens fokus til også at omfatte 3 landsbyer med muslimsk be-

folkning uden for de oprindeligt udpegede mangroveområder. Ifølge årsrapporten for

2018 har man dog ikke kunnet få tilladelse fra delstatsmyndighederne til at arbejde i

disse landsbyer. Man sigter i stedet mod at inkludere dem i projekterne under output

4, når disse kommer i stand.

Stiklinger til genetablering af mangroveskov. Billedet er fra Rigsrevisionens

besøg hos en lokal skovforvaltningsgruppe i Thanintharyi.

Foto:

Rigsrevisionen

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Ordliste |

Bilag 3. Ordliste

Aftalepartner

Udenrigsministeriets udviklingsaftaler har hver én implementeringsansvarlig partner, som modta-

ger tilskud fra ministeriet og er ansvarlig for at implementere aftalens aktiviteter.

Baseline betyder udgangspunkt. Ordet bruges om den situation, som en udviklingsaftale tager ud-

gangspunkt i og har til formål at forandre. Baselinemålinger er målinger af en resultatindikators

værdi i udgangspunktet, dvs. inden der er skabt resultater. Baselinemålinger er i mange tilfælde en

forudsætning for at kunne fastsætte mål for fremdrift og resultater.

Folkelig bevægelse eller organisation, som hverken er statslig eller orienteret mod et marked. Bru-

ges ofte synonymt med NGO (Non-Governmental Organization).

Lokale rådgivere, som i udviklingsaftalen om bæredygtigt kystfiskeri skal understøtte de lokale fi-

skeriforeningers arbejde og deres samarbejde med DOF.

Aftaler og ordninger mellem udviklingssamarbejdets donorer, som skal sikre, at udviklingssamar-

bejdet samlet set bliver så effektivt som muligt.

En af de 4 faser i Udenrigsministeriets programcyklus. I formuleringsfasen færdiggøres de doku-

menter, der senere udgør grundlaget for implementeringen af programmet.

Papir, der beskriver den fælles forståelse, som udgør grundlaget for et samarbejde.

Baselinemåling

Civilsamfundsorganisation

Community facilitator

Donorkoordination

Formuleringsfase

Forståelsespapir

(Memorandum of

Understanding)

Fremdrift

Det at noget bevæger sig fremad eller udvikler sig i en positiv retning. Vi bruger ordet om udvikling

hen imod de ønskede resultater af udviklingssamarbejdet.

Mål for udviklingen hen imod de ønskede resultater af et udviklingssamarbejde.

Rapport om udviklingen hen imod de ønskede resultater af et udviklingssamarbejde.

En af de 4 faser i Udenrigsministeriets programcyklus. I denne fase identificeres mulige temaer,

mål og samarbejdspartnere for programmet, og der udarbejdes udkast til nogle af de dokumenter,

der senere ligger til grund for programmet.

Langsigtede effekter eller virkninger af fx et program eller en udviklingsaftale.

Gennemførelse eller virkeliggørelse af noget. Bruges i beretningen om gennemførelsen af de pla-

ner, der blev udarbejdet i programmets indledende faser.

Evne til at præstere eller yde noget. Ordet bruges inden for udviklingssamarbejde til at beskrive or-

ganisationers (herunder regeringsinstitutioners) kompetencer, procedurer, systemer mv., som ud-

gør grundlaget for, at de kan opnå formålet med det pågældende tilskud.

Udenrigsministeriets enhed for kvalitet og faglighed i udviklingssamarbejdet. KFU-enheden står for

kvalitetssikring og finansiel og faglig styring af det internationale udviklingssamarbejde.

Den bedst mulige arbejdsdeling mellem flere aktører for at opnå optimal brug af resurser.

Fremdriftsmål

Fremdriftsrapport

Identificeringsfase

Impact

Implementering

Kapacitet

KFU

Komplementaritet

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

| Ordliste

Konceptnote

Et notat, der udarbejdes i forbindelse med Udenrigsministeriets forberedelse af et større program (fx

et landeprogram). Konceptnoten udarbejdes under identificeringsfasen og indeholder bl.a. overvejel-

ser om programmets kontekst, mulige mål og resultater, valg af partnere og samarbejdsformer, sty-

ringsforhold og budget.

Et papir, der beskriver Danmarks interesser og mål for det samlede engagement i et prioritetsland. Pa-

piret skal godkendes af udviklingsministeren og udenrigsministeren og præsenteres for Folketingets

Udenrigsudvalg.

En samlet pakke af udviklingssamarbejde med et samlet strategisk mål, der indeholder flere underlig-

gende programmer og projekter.

En evaluering midtvejs i et programs implementeringsperiode. Midtvejsevalueringen skal normalt om-

fatte vurdering af udviklingen i landet, strategiske forhold, programmets fremdrift og dokumentation af

resultater, udvikling i risikohåndtering, finansiel styring, udbetalinger mv.

I beretningens sammenhæng bruges ordet til at beskrive arbejdet med at registrere, måle og følge

fremdrift og resultater.

Udenrigsministeriet har et system til mål- og resultatstyring, som bl.a. omfatter en årlig proces for at

formulere mål for de enkelte ambassadører og følge op på, om de er opnået.

En ikke-statslig organisation med et socialt eller politisk formål, som ikke er kommercielt. Bruges ofte

synonymt med civilsamfundsorganisation.

Bruges i Udenrigsministeriets resultatmodel om de planlagte effekter af hver udviklingsaftale i slutnin-

gen af programperioden.

Bruges i Udenrigsministeriets resultatmodel om de planlagte produkter eller ydelser, som skal leveres i

udviklingsaftalen, og som ifølge forandringsteorien vil føre til de ønskede effekter (outcomes) og lang-

sigtede virkninger (impacts).

Et land, som Danmark målretter det meste af sit bilaterale udviklingssamarbejde mod. Danmark har

p.t. 12 prioritetslande.

Et dokument, der beskriver programmets kontekst, strategiske begrundelser, underliggende program-

mer og projekter, ønskede resultater, styringsforhold og budget mv. Programdokumentet og tilhørende

bilag er grundlag for den senere implementering af programmet.

Den planlægning, der foretages i forbindelse med identificering og formulering af et program.

De ønskede effekter og virkninger af et udviklingssamarbejde og de produkter, der ifølge planen skal

føre til de ønskede effekter og virkninger.

Middel til at måle graden af resultatopnåelse.

En samlet visning af de planlagte resultater af en udviklingsaftale, inkl. indikatorer til at måle resulta-

terne, baselinemålinger og fremdriftsmål.

Handlinger og systemer, som har til formål at identificere og vurdere risici samt planlægge håndterin-

gen af de identificerede risici.

Forvaltning, som er baseret på et samarbejde mellem den ansvarlige statslige myndighed og de be-

rørte lokale grupper og samfund.

Landepolitikpapir

Landeprogram

Midtvejsevaluering

Monitorering

Mål- og resultatstyring

NGO

Outcome

Output

Prioritetsland

Programdokument

Programplanlægning

Resultater

Resultatindikator

Resultatramme

Risikostyring

Samforvaltning

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 14: Beretning nr. 2/2019 om Danmarks udviklingssamarbejde med Myanmar

Ordliste |

Styregruppe

Gruppe af mennesker, som har ansvar for styringen af fx et projekt. I beretningen bruges ordet om de

grupper, der har ansvaret for styringen af de enkelte udviklingsaftaler. Styregruppernes medlemmer

repræsenterer oftest donorerne, aftalepartneren og andre vigtige interessenter.

Gruppe af mennesker, som er valgt til at varetage en styringsopgave. I beretningen bruges ordet om

den gruppe, der har ansvaret for styringen af hele landeprogrammet, og som har delt formandskab

mellem den danske ambassade og Myanmars planlægnings- og finansministerium.

Den måde styringen af noget er organiseret på.

En klynge af udviklingsaftaler med et fælles tema inden for et landeprogram.

En myndighed eller anden organisation, som er ansvarlig for at tildele og følge op på en offentlig til-

skudsordning.

I beretningen bruger vi ordet om Udenrigsministeriets arbejde i identificeringsfasen og formuleringsfa-

sen med at forberede og planlægge landeprogrammet og formulere de dokumenter, der ligger til grund

for den senere implementering af programmet.

En aftale om tilskud mellem Udenrigsministeriet og en implementerende aftalepartner og tilskudsmod-

tager. Aftalen angiver formål med tilskuddet, resultatkrav og ansvarsfordelingen i aftalen.

Samlet betegnelse for Udenrigsministeriets indsats for at skabe udvikling gennem udviklingsaftaler.

Styrekomité

Styringsforhold

Tematisk program

Tilskudsforvalter

Udarbejdelse

Udviklingsaftale

Udviklingssamarbejde