FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 10: Skriftlig opfølgning på samråd om Økonomisk Redegørelse 27. august 2019, fra finansministeren

Finansudvalget 2019-20
FIU Alm.del Bilag 10
Offentligt

Notat

Skriftlig opfølgning på samråd i FIU om ØR august 2019

Til samrådet i Finansudvalget d. 27 august om Økonomisk Redegørelse, august

2019 lovede Finansministeren at sende skriftlige svar på nedenstående spørgsmål.

1. Hvilket oliepris-scenarie og forudsætninger om produktionsmængde mv.

ligger bag skønnet for Nordsøindtægter på kort og langt sigt? Hvad er

virkningen hvis IEAs ”New Policies”-scenarie erstattes med deres ”Sustai-

nable Development”-scenarie?

2. Hvordan kommer FM frem til sit skøn for PAL-indtægter og hvorfor er

afvigelserne så store fra gang til gang?

3. Hvorfor er 2020 ikke med i opgørelsen af det finanspolitiske råderum i

august-publikationen, og er det en praksis-ændring i forhold til tidligere?

Svar

08. oktober 2019

1. Hvilket olieprisscenarie og forudsætninger om produktionsmængde mv. ligger bag skønnet for

Nordsøindtægterne på kort og lang sigt? Hvad er virkningen, hvis ”New Policies”-scenariet

erstattes med deres ”Sustainable Development”-scenarie.

Fremskrivningen af olieprisen i Økonomisk Redegørelse, der ligger til grund for

skønnet for Nordsøindtægterne, baseres som vanligt dels på det Internationale

Energiagenturs (IEA’s) centrale olieprisscenarie (”New Policies Scenario”, NPS),

dels den seneste tids udvikling i markedsforventningerne til olieprisen (futurespri-

ser).

Ud over NPS udarbejder IEA et scenarie for olieprisen, hvor Paris-aftalens mål

bliver opfyldt.

Dette kaldes ”Sustainable Development Scenario” (SDS). I SDS er

olieprisen lavere, hvorfor statens forventede indtægter fra Nordsøaktiviteterne er

lavere. Der henvises til svar på EFK spørgsmål nr. 3 (alm. del) af 5. oktober 2018

for en uddybende beskrivelse af Finansministeriets principper og metode vedrø-

rende den fremadrettede prisudvikling på olie og gas.

Figur 1 præsenterer de to prisscenarier frem mod 2050, mens figur 2 viser de

skønnede indtægter fra Nordsøen, når de hver især lægges til grund. Den årlige

virkning af at lægge SDS til grund i stedet for NPS skønnes at stige frem mod

2035, hvor forudsætningerne inkl. SDS-scenariet vil indebære et strukturelt min-

dreprovenu på omtrent 0,2 pct. af BNP. Herefter aftager forskellen frem mod

2050, hvor produktionen i Nordsøen forudsættes at være ophørt i begge scenarier.

Den varige virkning skønnes til omtrent ¾ mia. kr.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 10: Skriftlig opfølgning på samråd om Økonomisk Redegørelse 27. august 2019, fra finansministeren

Side 2 af 5

Figur 1

Scenarier for olieprisen frem mod 2050

USD pr. tønde (2019-priser)

120

100

USD pr. tønde (2019-priser)

120

100

Figur 2

Statens indtægter fra Nordsøen frem mod 2050

Pct. af BNP

1,8

1,6

Pct. af BNP

1,8

1,6

1,4

1,2

0,8

0,6

1,4

1,2

0,8

0,6

0,4

0,2

0,4

0,2

Opdateret 2025-forløb

IEA SD-scenarie

Sustainable Development prisscenarie

Mellemfristet fremskrivning, august 2019

Anm.: I figur 2 er statens indtægter opgjort som et 7 års glidende gennemsnit, svarende til opgørelsen i beregningen

af den strukturelle saldo. Statens indtægter fra Nordsøen dækker selskabsskat, kulbrinteskat og tillægsskat

samt indtægter fra statsdeltagelse via Nordsøfonden.

Kilde: IEA, ENS, Skatteministeriet og egne beregninger.

Forudsætningerne om indvindingen af olie og gas i Nordsøen følger af Energisty-

relsens årlige produktionsprognose, som senest er offentliggjort 27. august 2019.

2. Hvordan kommer FM frem til sit skøn for PAL-indtægterne og hvorfor er afvigelserne så

store fra gang til gang?

Indtægterne fra PAL-skatten bestemmes af det løbende afkast på pensionsfor-

muen, som primært er påvirket af udviklingen i aktie- og obligationskurser.

År-til-år udsving i aktie- og obligationskurser er i høj grad uforudsigelige. Det lig-

ger i sagens natur, for aktivpriserne afspejler på et givet tidspunkt den information

og de forventninger, der er i markedet. Derfor er det primært ikke-forventede

hændelser, der driver de løbende kursudsving.

Finansministeriet gør ikke forsøg på at forudsige udviklingen i aktie- og obligati-

onskurser over prognoseperioden, men baserer sig grundlæggende på (1) mar-

kedsforventninger til renteudviklingen i prognoseperioden, samt (2) standardfor-

udsætninger om et normalafkast på andre aktiver, primært aktier.

Det er Finansministeriets vurdering, at det ikke er realistisk at forudsige udviklin-

gen på de finansielle markeder, og derfor heller ikke realistisk, at det igennem et

forsøg herpå skulle være muligt at nå frem til mere sikre skøn for den fremadret-

tede udvikling i PAL-provenuet end med de nuværende metoder.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 10: Skriftlig opfølgning på samråd om Økonomisk Redegørelse 27. august 2019, fra finansministeren

Side 3 af 5

De midlertidige og ofte betydelige udsving i de finansielle priser, og derigennem

PAL-provenuet, har dog primært kun betydning for, om statslige indtægter falder i

det ene år eller et andet. Udsving i PAL-provenuet fra år til år har således ikke no-

gen nævneværdig betydning for den finanspolitiske holdbarhed eller for råderum-

met i finanspolitikken, jf. også nedenfor.

Mere konkret er Finansministeriets skøn for de faktiske PAL-indtægter baseret på

oplysninger om pensionssektorens formue ultimo seneste regnskabsår, herunder

en opdeling af formuen på aktivklasser. Skønnet for et indeværende år fremkom-

mer ved en approksimativ opgørelse af afkastet på formuens forskellige aktivklas-

ser år til dato og en forudsætning om afkastet i den resterende del af året, som til-

sammen udgør skattebasen. De skønnede indtægter udgør således 15,3 pct. af

skattebasen justeret for yderligere en række forhold, herunder fradrag for frem-

førte underskud.

Særligt afkastet for den resterende del af året på skønstidspunktet er forbundet

med betydelig usikkerhed. Det samme gælder skønnet for det kommende år.

Denne usikkerhed bidrager derfor til, at skønnet kan udvise store afvigelser mel-

lem konjunkturvurderingerne. Usikkerheden skal som nævnt ses i lyset af, at afka-

stet på pensionsformuen følger afkastene på de finansielle markeder.

Opjusteringen af skønnet for PAL-indtægterne ved den seneste konjunkturvurde-

ring i august (set i forhold til den forrige konjunkturvurdering fra december 2018)

skyldes således, at pensionssektoren har oplevet betydelige afkast på deres formue

i det første halve år af 2019, især som følge af faldende renter og stigende aktie-

kurser. Selv små afvigelser mellem forventningerne på skønstidspunktet og den

realiserede renteudvikling kan give anledning til relativt store ændringer i skønnet

for afkastet på obligations- og derivatporteføljen. Hertil kommer, at aktiemarke-

derne ligeledes kan vise store udsving mellem konjunkturvurderinger og fra år til

år. Udsvingene fra år til år

–

som grundlæggende er uforudsigelige

–

er afspejlet i

de historiske indtægter fra PAL-skatten, som er meget volatile,

jf. figur 3.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 10: Skriftlig opfølgning på samråd om Økonomisk Redegørelse 27. august 2019, fra finansministeren

Side 4 af 5

Figur 3

Statens indtægter fra pensionsafkastskatten

Pct. af BNP

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Pct. af BNP

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Anm: Statens historiske indtægter fra pensionsafkastskatten er her opgjort i faktiske termer, dvs. svarende til

opgørelsen i Nationalregnskabet.

Kilde: Danmarks Statistik.

Det bemærkes, at opgørelsen af indtægterne fra PAL-skatten i beregningen af den

strukturelle saldo er betydeligt mere stabil fra år til år end de faktiske indtægter.

Det er den strukturelle saldo, som ligger til grund for det finanspolitiske råderum

og dermed tilrettelæggelsen af finanspolitikken.

3. Hvorfor er 2020 ikke med i opgørelsen af det finanspolitiske råderum i august-

publikationen, og er det en praksis-ændring i forhold til tidligere?

Det finanspolitiske råderum opgøres som den beregningsteknisk højest mulige of-

fentlige forbrugsvækst målt i forhold til et givet år. I

Opdateret 2025-forløb: Grundlag

for udgiftslofter 2023

–

teknisk fremsættelse, august 2019

er det finanspolitiske råderum

frem mod 2025 opgjort til 28¾ mia. kr. (2020-priser) målt i forhold til udgiftsni-

veauet i 2020. Råderummet indeholder således den højest mulige vækst i det of-

fentlige forbrug i 2021-2025.

I augustforløbet i år er der skiftet basisår, sådan at råderummet frem mod 2025

måles ift. finanslovsåret (dvs. 2020). Det skyldes, at det finanspolitiske råderum år-

ligt disponeres i forbindelse med finanslovforslaget mv. (med afsæt i de fastsatte

udgiftslofter på budgetform

), hvormed råderummet for det pågældende år kon-

verteres til konkrete politiske prioriteringer, herunder prioriteringer af tiltag som

indgår i det offentlige forbrug.

I forbindelse med de årlige finanslovforslag mv. afsættes konkrete prioriterede be-

villinger på de forskellige ministerområder (på budgetform). På baggrund heraf

Det bemærkes i forlængelse heraf, at det er udgiftslofterne

–

og ikke det finanspolitiske råderum (den bereg-

ningstekniske forbrugsvækst)

–

der udgør den udgiftsmæssigt bindende ramme for tilrettelæggelsen af det år-

lige finanslovforslag mv.

FIU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 10: Skriftlig opfølgning på samråd om Økonomisk Redegørelse 27. august 2019, fra finansministeren

Side 5 af 5

udarbejdes et skøn for de forventede udgifter til offentligt forbrug, subsider, of-

fentlige investeringer mv. (på nationalregnskabsform).

Skønnet for den offentlige forbrugsvækst i 2020 er således udtryk for, hvor stor

en del af udgiftsloftet i 2020, der med finanslovforslaget prioriteres til driftsudgif-

ter mv., der indgår i det offentlige forbrug. Det offentlige forbrugsskøn med afsæt

i det tekniske finanslovforslag for 2020 afspejler fx, at fordelingen af de budgette-

rede udgifter under udgiftsloftet indebar en større andel til offentligt forbrug end

tidligere beregningsteknisk forudsat,

jf. Økonomisk Redegørelse,

august 2019.

Baseret på det tekniske finanslovforslag for 2020 og en forudsat fuld udmøntning

af udgiftslofterne i 2020 skønnes der i augustforløbet en offentlig forbrugsvækst

på 0,7 pct. i 2020, svarende til ca. 3�½ mia. kr. (opgjort ekskl. afskrivninger),

jf. tabel

Med afsæt i den prioriterede udgiftsvækst i 2020 og den beregningsteknisk for-

udsatte forbrugsvækst i 2021-25 kan der samlet set opgøres en akkumuleret for-

brugsvækst på 32¼ mia. kr. fra 2019 til 2025.

Tabel 1

Finanspolitisk råderum og årlig vækst i det offentlige forbrug i Opdateret 2025-forløb, august 2019

Mia. kr. (2020-priser)

Finanspolitisk råderum målt i forhold til 2020

Akkumuleret realvækst i det offentlige forbrug

(ekskl. afskrivninger)

2020

3�½

2021

4¾

2022

6�½

2023

14¾

18¼

2024

22¼

25¾

2025

28¾

32¼

Anm.: Råderummet opgøres aktuelt som den højest mulige offentlige forbrugsvækst ift. udgiftsniveauet i 2020. Tal

er afrundet til nærmeste kvarte milliard. Råderummet er opgjort med usikkerhed, som er stigende ud i tid.

Kilde: Opdateret 2025-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2023

–

teknisk fremsættelse.

I forbindelse med regeringens fulde finanslovforslag for 2020 vil der blive udar-

bejdet et opdateret skøn for den offentlige forbrugsvækst i 2020, der tager afsæt i

regeringens udgiftspolitiske prioriteringer mv.

Det bemærkes, at der inden for rammerne af udgiftslofterne vil være mulighed for

at omprioritere de offentlige udgifter frem mod fastlæggelsen af de endelige bud-

getter for 2020 (finansloven mv.). Hvis der på den endelige finanslov for 2020 pri-

oriteres et andet niveau for de udgifter, som indgår i det offentlige forbrug end ni-

veauet på finanslovforslaget, vil den skønnede vækst i det offentlige forbrug i

2020 som følge af de givne prioriteringer således også være en anden.