EU-note - 2019-20 - E 8: EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

Europaudvalget 2019-20
EUU Alm.del EU-note E 8
Offentligt

EU-note

Til orientering af Europaudvalget

EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

Sammenfatning

Med henblik på at fremme evidensbaseret lovgivning arbejder Kommissi-

onen målrettet med konsekvensanalyser. Siden 2016 har hovedreglen

været, at Kommissionen skal dokumentere konsekvenserne af alle initiati-

ver, der fremgår af arbejdsprogrammet. 68 pct. af initiativerne i arbejds-

programmet for 2018 blev ledsaget af en konsekvensanalyse.

I løbet af lovgivningsprocessen foretages der dog ofte substantielle æn-

dringer af Kommissionens forslag. Det betyder, at Kommissionens konse-

kvensanalyser ikke altid er dækkende for det endelige resultat.

Europa-Parlamentet har arbejdet med at foretage konsekvensanalyser af

substantielle ændringsforslag. Til dato har Europa-Parlamentet udarbej-

det otte konsekvensanalyser af i alt 42 substantielle ændringsforslag. Rå-

det har siden 1. januar 2018 ligeledes haft muligheden herfor, men har

endnu ikke udarbejdet konsekvensanalyser.

Folketingets Europaudvalg har en naturlig interesse i, at der tages højde

for konsekvenserne af EU-initiativer, herunder særligt for danske interes-

senter. Udvalget er dog udfordret af, at der i Rådet allerede meget tidligt i

processen skal anmodes om supplerende konsekvensanalyser af sub-

stantielle ændringsforslag, hvis en sådan skal udarbejdes

”uden

at for-

sinke lovgivningsprocessen unødigt”,

jævnfør Rådets retningslinjer.

Dok.dato

9. december 2019

Det Internationale

Sekretariat

Mathias Grønbek

Lydholm

EU-konsulent

Konsekvensanalyser og deres bidrag til EU’s lovgivningsarbejde

I 2002 begyndte Kommissionen at præsentere egentlige konsekvensanalyser

i forbindelse med præsentationen af initiativer. Med den interinstitutionelle af-

tale om bedre lovgivning fra 2016 blev arbejdet yderligere konkretiseret og

Side 1 | 7

EU-note - 2019-20 - E 8: EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

systematiseret. Jævnfør den interinstitutionelle aftale bør konsekvensanaly-

ser:

”…

omfatte eksistensen, omfanget og konsekvenserne af et problem og

angive, om det er nødvendigt med tiltag fra Unionens side. De bør fore-

slå alternative løsninger og om muligt angive de potentielle omkostninger

og fordele på kort og lang sigt, idet de på en integreret og afbalanceret

måde vurderer de økonomiske, miljømæssige og sociale indvirkninger

ved anvendelse af både kvalitative og kvantitative analyser.”

Konsekvensanalyser er grundlæggende et redskab til at sikre en højere kvali-

tet i lovgivningen ved at bistå de tre institutioner i lovgivningsprocessen

–

Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet

–

i at nå frem til beslutninger,

som bygger på et viden baseret grundlag. Formålet med konsekvensanalyser

ikke

at erstatte den politiske beslutningstagen, men snarere at informere

denne.

Mens Kommissionens konsekvensanalyser bidrager med evidens til drøftel-

serne af Kommissionens forslag som fremsat, udestår dog i høj grad konse-

kvensanalyser af substantielle ændringsforslag, som måtte opstå i forbin-

delse med lovgivernes behandling af Kommissionens initiativer. Kommissio-

nen supplerer ofte allerede udarbejdede konsekvensanalyser, men udarbej-

det ikke særskilte konsekvensanalyser af substantielle ændringer, der måtte

opstå i løbet af lovgivningsprocessen. Det har medført, at der nu også pågår

et arbejde med konsekvensanalyser i særligt Europa-Parlamentet, men også

i Rådet. I det følgende gennemgås de tre institutioners arbejde med konse-

kvensanalyser.

Kommissionens konsekvensanalyser

Den interinstitutionelle aftale forpligter Kommissionen til at udarbejde konse-

kvensanalyser om lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige initiati-

ver, delegerede retsakter og gennemførselsforanstaltninger, der forventes at

have betydelige økonomiske, miljømæssige eller sociale konsekvenser. Som

hovedregel vil alle initiativer, der fremgår af Kommissionens arbejdsprogram

skulle ledsages af en konsekvensanalyse.

Hovedparten af Kommissionens initiativer ledsages således af en konse-

kvensanalyse. Konsekvensvurderingerne er særdeles omfattende og er ofte

Afsnit 12 af

den interinstitutionelle aftale om bedre regulering.

Side 2 | 7

EU-note - 2019-20 - E 8: EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

væsentligt længere end selve forslaget

. Eksempelvis er konsekvensanaly-

sen vedrørende Kommissionens forslag til forordning om fastsættelse af krav

til miljøvenligt design af svejseudstyr 150 sider lang inklusiv annekser.

Kon-

sekvensanalysen indeholder en vurdering af de samlede økonomiske konse-

kvenser fordelt på forbrugere og virksomheder, jobskabelsen, energibespa-

relser (målt op imod Kommissionens overordnede målsætninger om energi-

reduktioner) med videre. Det tager i gennemsnit tager cirka et år at udarbejde

en konsekvensanalyse.

Konsekvensanalyserne udsættes for en faglig vurdering af Udvalget for For-

skriftskontrol

(”Regulatory Scrutiny Board”)

, der består af tre personer udpe-

get af Kommissionen og tre uafhængige eksperter. Udvalget forholder sig i

den forbindelse til Kommissionens vurdering af overholdelsen af nærheds- og

proportionalitetsprincipperne. Udvalgets vurderinger er offentligt tilgængelige.

I 2018 gav Udvalget for Forskriftskontrol en negativ udtalelse for så vidt an-

går 28 pct. af udkastene til konsekvensanalyser. Det er et væsentligt frem-

skridt i forhold til 2016 og 2017, hvor Udvalget afgav en negativ udtalelse i

henholdsvis 42 og 43 pct. af tilfældene.

I visse tilfælde udelader Kommissionen en konsekvensanalyse for eksempel

med henvisning til, at forslaget er ”teknisk”, at der ikke forventes egentlige

konsekvenser, at allerede udarbejde konsekvensanalyser dækker området,

eller at der ikke er egentlige valgmuligheder. Rådet vurderer, at der i perio-

den maj 2018 til maj 2019 ikke blev udarbejdet en konsekvensanalyse for 43

pct. af Kommissionens forslag

, mens Europa-Parlamentet vurderer, at der

manglede konsekvensvurderinger på 32 pct. af initiativerne i Kommissionens

arbejdsprogram for 2018

Europa-Parlamentets konsekvensanalyser

Europa-Parlamentet har, som en del af deres forskningsenhed

, etableret sin

egen kapacitet til at udarbejde konsekvensanalyser. Europa-Parlamentet ud-

arbejder således systematisk vurderinger af udvalgte konsekvensanalyser fra

Kommissionen, ligesom der udarbejdes analyser af EU-merværdi ved politik-

tiltag og analyser af implementeringen af EU-lovgivning. Europa-Parlamentet

For eksempler se Kommissionens

samlede oversigt

over konsekvensanalyser og ledsagende

udtalelser. Alle konsekvensanalyser ledsages af et resumé på dansk.

Se den samlede konsekvensanalyse

her

(engelsk). Et dansk resumé er tilgængeligt for alle

konsekvensanalyser. Resuméet for det nævnte eksempel kan ses

her.

Tidligere Udvalget for Uonsekvensanalyse. Udvalget for Forskriftskontrol har et bredere mandat

end det tidligere Udvalg for Konsekvensanalyse.

Udvalget for Forskriftskontrol

–

årsrapport for 2018

(engelsk).

Rådets årlige rapport vedrørende konsekvensanalyser (10014/19) (engelsk).

European Parliamentary Research Service: European Parliament work in in the fields of Impact

Assessment and European Added Value

–

Activity Report for 2018.

European Parliamentary Research Service.

Side 3 | 7

EU-note - 2019-20 - E 8: EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

har ligeledes mulighed for at foretage konsekvensanalyser af substantielle

ændringsforslag, der er bred enighed om i Europa-Parlamentets udvalg.

Vurdering af Kommissionens konsekvensanalyser

Europa-Parlamentet foretog i 2018 64 indledende vurderinger af Kommissio-

nens konsekvensanalyser. Vurderingerne har karakter af en gennemgang af

Kommissionens konsekvensanalyser med særligt fokus på, om der er sam-

menhæng mellem konsekvensanalysen og det fremsatte forslag, ligesom der

stilles spørgsmålstegn ved, om de fremsatte optioner (der måles op mod hin-

anden) er de rette. Eksempelvis peger Europa-Parlamentets konsekvensana-

lyseenhed på, at der i konsekvensanalysen af en frihandelsaftale med New

Zealand reelt er meget begrænsede realistiske optioner, hvorfor resultatet i

nogen grad er givet på forhånd.

Vurderingerne udgør ikke selvstændige kon-

sekvensanalyser. I et enkelt tilfælde i 2018 har Europa-Parlamentets konse-

kvensanalyseenhed gennemført en særligt detaljeret gennemgang af Kom-

missionens konsekvensanalyse med fokus på, om den anvendte metodologi

og kilder er de rette, og hvilke fejlkilder disse afføder

Konsekvensanalyser af substantielle ændringsforslag

I overensstemmelse med den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning

har Europa-Parlamentet mulighed for at gennemføre konsekvensanalyser af

substantielle ændringsforslag, der er bred enighed om i et af Europa-Parla-

mentets udvalg. Det er en forudsætning for udarbejdelsen, at en sådan kon-

sekvensanalyse ikke medfører en unødig forsinkelse af Europa-Parlamentets

lovgivningsarbejde.

Europa-Parlamentet har, ved hjælp af upartiske, eksterne eksperter, gen-

nemført otte konsekvensanalyser af i alt 42 substantielle ændringsforslag.

Eksempelvis udarbejdede Europa-Parlamentet i 2017 en større analyse

Se Europa-Parlamentets vurdering

her

(engelsk). En samlet oversigt over Europa-Parlamentets

vurderinger i 2018 fremgår af

årsrapporten

(engelsk).

Se Europa-Parlamentets detaljerede gennemgang af

”Protection

of workers from exposure to

carcinogens or mutagens: Third proposal”

her

(engelsk)

Financing the environmentally sound recycling and treatment of ships - Impact assessment of

a substantive amendment to the Proposal for a Regulation on ship recycling

(februar 2013 -

ENVI);

Potential impact on SMEs of certain EP amendments to two proposed Public Procure-

ment Directives

(maj 2013 - IMCO);

Registration of Motor Vehicles Previously Registered in An-

other Member State: Choice of Number Plates in Union colours. Impact Assessment of a Sub-

stantive Amendment

(november 2013 - IMCO);

‘EU Safety Tested’ Marking: Impact Assess-

ment of a Substantive EP Amendment

(april 2014 - IMCO);

Money Market Funds: Impact As-

sessment of Substantive EP Amendments

(marts 2015 - ECON);

Legal aid: Impact assessment

of substantial amendments

(juni 2016 - LIBE);

Online and other distance sales of goods: impact

assessment of substantial amendments

(juli 2017 - IMCO);

Introduction of a lifespan guarantee

in the proposed online sales and digital content directives: impact assessment of substantial

amendments

(oktober 2017 - IMCO).

Den samlede konsekvensanalyse er tilgængelig

her

(engelsk)

Side 4 | 7

EU-note - 2019-20 - E 8: EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

to ændringsforslag til Kommissions forslag til direktiv om online handel med

varer

. Konsekvensanalysen indeholder en konkret analyse af fordele og

ulemper ved de to ændringsforslag, herunder en kvantificering af ulemperne

(forventede tilpasningsomkostninger i størrelsesordningen 12 mia. euro). Der

er således tale om egentlige selvstændige konsekvensanalyser, der redegør

for konsekvenserne af et konkret ændringsforslag.

Egne konsekvensanalyser

Europa-Parlamentet har videre mulighed for a udarbejde egne konsekvens-

analyser. I 2018 blev denne mulighed brugt én gang

. Udarbejdelsen af

egne konsekvensanalyser er alene relevant i de tilfælde, hvor Europa-Parla-

mentet opfordrer Kommissionen til at fremsætte et initiativ, men hvor Kom-

missionen ikke ønsker at gøre dette grundet uklare konsekvenser. Konse-

kvensanalysen vedrørende ”possible

action at EU level for an open, efficient

and independent EU administration”

har således karakter af en konsekvens-

analyse svarende til de konsekvensanalyser, som Kommissionen gennemfø-

rer. Europa-Parlamentets konsekvensanalyser udsættes ikke

–

som det er til-

fældet med Kommissionens

–

for en faglig vurdering ved Udvalget for For-

skriftskontrol.

Rådets konsekvensanalyser

Rådet har siden januar 2018 i kraft af et pilotprojekt haft muligheden for at

gennemføre egne konsekvensanalyser af substantielle ændringsforslag. Før-

end Rådet udarbejder selvstændige analyser af substantielle ændringsforslag

skal en række kriterier være opfyldt:

”Den

foreslåede rådsændring anses for at være en

væsentlig æn-

dring

af Kommissionens forslag.

Den foreslåede ændring opnår

tilstrækkelig støtte

fra delegatio-

nerne.

Gennemførelsen af konsekvensanalysen vil

ikke forsinke

lovgiv-

ningsprocessen

unødigt.

Som hovedregel bør der træffes beslutning

om Rådets anmodning om gennemførelse af en konsekvensanalyse,

inden der opnås enighed om en generel indstilling, og inden trilo-

gerne med Europa-Parlamentet indledes. Rådet kan dog på et se-

nere tidspunkt i lovgivningsproceduren vurdere, at en konsekvens-

analyse af en væsentlig rådsændring er hensigtsmæssig og nødven-

dig. En konsekvensanalyse af en del af et forslag bør ikke automatisk

medføre, at drøftelserne om andre dele af det pågældende forslag

suspenderes.”

(fremhævninger i original)

KOM (2015) 0635.

Se Europa-Parlamentets konsekvensanalyse af egenbetænkningen vedrørende

”possible

ac-

tion at EU level for an open, efficient and independent EU administration”

her

(engelsk).

Se 8397/19:

Konsekvensanalyse i Rådet

–

procedure for fremsættelse.

Side 5 | 7

EU-note - 2019-20 - E 8: EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

Ind til videre har der dog været begrænset interesse blandt medlemslandene

for at drage nytte af muligheden for en konsekvensanalyse af substantielle

ændringsforslag. Pr. maj 2019 havde der været én anmodning, der dog var

blevet afvist.

Rådets pilotprojekt har således endnu ikke været anvendt.

Den bagvedliggende udfordring synes at være, at substantielle ændringsfor-

slag først relativt sent i lovgivningsprocessen vil samle bred støtte i Rådet.

Derved vil anvendelsen af pilotprojektet risikere at ”forsinke lovgivningspro-

cessen unødigt”. Det bemærkes dog, at retningslinjerne eksplicit indeholder

muligheden for, at en konsekvensanalyse gennemføres efter vedtagelsen af

en generel indstilling i Rådet, selvom hovedreglen bør være, at dette ikke er

tilfældet.

Perspektiver for brugen af konsekvensanalyser fremadrettet

Selvom konsekvensanalyser har til formål at bidrage med et faktuelt grund-

lag, hvorpå lovgiverne kan stå, er de fortsat politisk kontroversielle. Eksempel

vil De Grønne i Europa-Parlamentet alene at forholde sig til deres egen in-

terne konsekvensanalyse i vurderingen af frihandelsaftalen med Mercosur

Dette ændrer dog ikke ved, at konsekvensanalyser bidrager med en kvantifi-

cering af de enkelte initiativers konsekvenser.

Der er plads til forbedring, hvis Kommissionen skal levere konsekvensanaly-

ser af alle initiativer, der er omfattet af arbejdsprogrammet. Men den primære

udfordring synes dog at være, hvordan man sikrer tilstrækkeligt med konse-

kvensanalyser af substantielle ændringsforslag, der lægger på bordet i løbet

af forhandlingerne internt i Rådet og Europa-Parlamentet.

Folketingets Europaudvalg vil, i sagens natur, blive forelagt initiativer, hvor

forhandlingerne i Rådet har medført substantielle ændringer i Kommissio-

nens initiale forslag. I disse tilfælde har man sjældent adgang til opdaterede

konsekvensanalyser, der tager højde for disse ændringer. Regeringen har

mulighed for at anmode om, at der udarbejdes konsekvensanalyser af sub-

stantielle ændringer i forbindelse med forhandlingerne i Rådet. Europaudval-

get har

–

f.eks. i forbindelse med, at der skal afgives forhandlingsoplæg

–

mulighed for at opfordre Regeringen hertil. I praksis vil det dog ofte være for

sent, idet Rådets retningslinjer lægger op til, at en sådan konsekvensanalyse

ikke må forsinke lovgivningsprocessen ”unødigt”, og at arbejdet hermed skal

færdiggøres inden der stemmes om den generelle indstilling i Rådet.

Impact assessment within the Council

–

2019 Annual Report

(10014/19) (engelsk)

Se f.eks. De Grønne i Europa-Parlamentets udtalelse om, at de agter at bruge deres egen

konsekvensanalyse som grundlag for drøftelserne af frihandelsaftalen med Mercosur (Agence

Europe

EB 12374).

Side 6 | 7

EU-note - 2019-20 - E 8: EU-institutionernes arbejde med konsekvensanalyser

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 7 | 7