EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik

Europaudvalget 2019-20
EUU Alm.del EU-note E 18
Offentligt

EU-note

Til orientering af Europaudvalget

EU’s sanktionspolitik

Sanktioner

(formelt ”restriktive foranstaltninger”)

er over de senere år blevet

et centralt

instrument i EU’s

fælles udenrigspolitik. EU har aktuelt 44 sankti-

onsregimer

, som er rettet mod en bred vifte af lande (f.eks. Nordkorea, Ve-

nezuela, Rusland og Tyrkiet), organisationer (Al-Qaeda og ISIS) og tematik-

ker (kemiske våben og terrorisme). EU benytter sig af en bred vifte af instru-

menter til at gennemføre disse sanktioner såsom våbenembargo, indrejsefor-

bud til EU, indefrysning af midler og sanktioner rettet mod hele økonomiske

sektorer. I nærværende note gives et overblik over

EU’s brug af

sanktionsin-

strumentet.

Lande omfattet af EU-sanktioner

Dok.dato

20. august 2020

Det Internationale

Sekretariat

Mathias Grønbek

Lydholm

EU-konsulent

Kilde:

EU Sanctions Map

https://www.sanctionsmap.eu/#/main?search=%7B%22value%22:%22%22,%22se-

archType%22:%7B%7D%7D

Side 1 | 7

EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik

Grundlæggende vedrørende EU’s sanktioner

Formålet

med EU’s sanktioner

Mens sanktioner politisk ofte

EU’s udenrigspolitiske mål:

fremstilles som en måde at



Fremme af EU’s værdier, grundlæg-

straffe et tredjelands ageren i en

gende interesser og sikkerhed.

bestemt sag

–

f.eks. krænkelse



Bevare fred.

af et andet lands suverænitet,



Konsolidering og støtte til demokrati,

menneskerettighedskrænkelser

retsstatsprincippet, menneskerettigheder

eller udvikling af masseødelæg-

og international lov.

gelsesvåben

–

er det formelle for-



Forhindre konflikter og styrkelse af inter-

mål med sanktioner at få den på-

national sikkerhed.

gældende aktør til at ændre ad-

færd. Formålet er således ikke af-

straffelse, men at sikre at den pågældende aktør fremadrettet lever op til

nogle bestemte krav.

Sanktioner

er blot ét af EU’s udenrigspolitiske

redskaber og står således

sjældent alene. Forud for vedtagelsen af sanktioner vil der typisk være på-

gået et omfattende diplomatisk arbejde med henblik på at få den pågæl-

dende aktør

–

f.eks. et tredjelands regering

–

til at ændre adfærd. Sanktioner

skal støtte op om EU’s udenrigspolitiske mål.

EU eller FN?

Alle FN-medlemslande har en forpligtelse til at implementere sanktioner ved-

taget af FN’s sikkerhedsråd.

EU-landenes implementering foregår dog i ho-

vedsagen gennem EU. Det er derfor vigtigt at skelne

mellem EU’s egne

sanktionsregimer og de sanktioner, der er blot er en implementering af FN-

sanktioner. Eksempler på FN-sanktionsregimer er sanktionerne over for Den

Centralafrikanske Republik, der blandt andet omfatter en våbenembargo og

en fastfrysning af midler (se nedenfor for yderligere om de forskellige typer af

sanktioner).

FN’s sanktionsregimer

er, grun-

Tre typer af sanktioner:

det muligheden for et veto i FN’s

1. FN-sanktioner implementeret af EU.

sikkerhedsråd, ofte mindre vidt-

2. FN-sanktioner implementeret af EU og

gående end, hvad der politisk er

styrket med yderligere EU-sanktioner.

ønske om at gennemføre af

3. EU-sanktioner.

sanktioner i EU-regi. Det er der-

for ikke unormalt, at EU supplerer FN-sanktioner med egne sanktioner. Ek-

sempler på lande, der er omfattet af både FN- og supplerende EU-sanktioner

er Den Demokratiske Republik Congo, Guinea-Bissau, Iran og Sudan.

Side 2 | 7

EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik

Slutteligt er der også tilfælde, hvor FN’s sikkerhedsråd enten ikke vedtager

sanktioner,

eller hvor man fra EU’s medlemslandes side ikke

mener, at det

går tilstrækkeligt hurtigt. EU kan i disse tilfælde introducere egne sanktioner,

der står alene og således er uafhængige af FN-systemet. Eksempler herpå er

EU-sanktionerne over for Hviderusland, Myanmar og Rusland.

Typer af sanktioner

EU har en række forskellige in-

strumenter til rådighed, når det

kommer til sanktioner. Hvilket in-

strument der anvendes, afhæn-

ger af det politiske ønske og den

konkrete målgruppe. De mindst

vidtrækkende sanktioner er per-

sonspecifikke og kan have fokus

på indefrysning af midler i euro-

pæiske banker eller indrejsefor-

bud. De mest vidtrækkende

sanktioner omfatter hele økono-

miske sektorer i det pågældende

land.

Tomme sanktionslister

En særlig variant af personrettede EU-sanktio-

ner er de såkaldte ”tomme sanktionslister”. Det

er sanktionsregimer, der tillader, at personer

f.eks. tilknyttet et regime, sanktioneres, men

hvor ingen personer sanktioneres. Det skyldes

ofte, at der enten alene er behov for at signa-

lere villighed til senere at sanktioner, eller at

man ønsker at støtte op om en positiv udvikling

og derfor har fjernet alle personer fra listen,

men ønsker at have muligheden for hurtigt at

reintroducere sanktioner. Et eksempel på en

tom sanktionsliste er

sanktionerne over for

Bosnien-Hercegovina.

De oftest anvendte sanktioner er

personrettede sanktioner.

Med personer forstås både fysiske og juridiske per-

soner, herunder f.eks. virksomheder og organisationer. Denne type af sankti-

oner er en komponent i langt de fleste sanktionsregimer (både EU og FN) og

har fokus på at påvirke individers opførsel, herunder støtte til en bestemt poli-

tik. De to primære redskaber i

EU-borgere kan rammes af sanktioner

den forbindelse er fastfrysning af

Sanktioner, herunder personrettede sanktioner,

midler i europæiske banker og

anvendes i udgangspunktet over for tredje-

indrejseforbud. Disse typer sank-

lande eller ikke-europæiske organisationer.

tioner bruges blandt andet over

Dette forhindrer dog ikke, at EU-borgere kan

for personer, der støtter terror og

omfattes. Et eksempel herpå er Bashar Al-As-

personer tilknyttet forskellige re-

sads kone

Asma Al-Assad,

der på tidspunktet

gimer, som bidrager til disse regi-

for listning var EU-borger (UK). Det er dog ofte

mers undertrykkelse af befolknin-

gen eller til misbrug af offentlige

svært at håndhæve et indrejseforbud for EU-

midler. Et eksempel på et sankti-

borgere, da disse i udgangspunktet har ret til at

onsregime med fokus på inde-

vende hjem til deres hjemland. Problematikken

frysning af midler er EU’s sankti-

med EU-borgere på sanktionslister er særligt

oner over for en række egyptere

relevant for

de tematiske sanktioner vedrø-

fra 2011. Sanktionerne blev be-

rende terrorisme og støtte hertil

(ISIS og Al-Qa-

grundet med, at de pågældende

eda).

personers misbrug af offentlige

Side 3 | 7

EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik

midler bidrog til at underminere landets mulighed for på længere sigt at skabe

en bæredygtig økonomi. Blandt personer omfattet af sanktionerne er med-

lemmer af Mubarak-familien.

En anden ofte anvendt form for sanktioner er

våbenembargo.

Våbenembar-

goer og forbud mod salg af udstyr, der kan anvendes til intern undertrykkelse

af borgere (f.eks. overvågningsudstyr)

eller ”dual use”-produkter

(produkter,

der kan anvendes til både civil og militær brug) er ofte et element i både EU-

og FN-sanktioner over for lande, der er i krig, eller som aktivt undertrykker en

befolkningsgruppe. Eksempler på sanktionsregimer, der indeholder sådanne

våbenembargoer eller forbud er sanktionerne over for Kina som følge af begi-

venhederne på Den Himmelske Freds Plads samt over for Hviderusland, Iran

og en række afrikanske lande.

De mest vidtgående sanktioner

Eksempel på sanktionsregime

indeholder

–

typisk i tillæg til

Mange sanktionsregimer består af en hel

ovenstående redskaber

–

sankti-

række forskellige sanktioner. Et eksempel

oner rettet mod hele økonomiske

herpå er EU’s sanktioner over for Venezuela,

sektorer. Sådanne sanktioner an-

der indeholder følgende elementer:

vendes i begrænset omfang af



Våbenembargo.

FN, men er et centralt element i



Indefrysning af midler.

de særligt tunge EU-sanktionsre-



Indrejseforbud.

gimer, herunder over for Rusland



Begrænsninger på udstyr, der kan bru-

(underminering af Ukraines suve-

ges til intern undertrykkelse.

rænitet og annekteringen af



Telekommunikationsudstyr.

Krim), Nordkorea, Venezuela og

Iran. Økonomiske sanktioner, der

rammer hele sektorer, kan have vidtgående konsekvenser. F.eks. vurderedes

det, at de samlede vestlige

–

ikke kun europæiske

–

finansielle sanktioner

mod Rusland, ramte det russiske BNP med -2,4 procentpoint i 2017

I tillæg til ovenstående anvendes yderligere en række forskellige sanktioner.

Det gælder f.eks. forbud mod handel med kulturskatte fra Irak og Syrien, for-

bud mod køb af olieprodukter fra visse konfliktområder, forbud mod køb af

guld og diamanter og forbud mod at lade skibe fra et bestemt land lægge til

kaj. Generelt gælder, at sanktioner i høj grad kan tilpasses den enkelte situa-

tion og problematik.

Kilde: EU’s Sanctions Map –

informationer vedrørende sanktionerne mod Egypten (på engelsk)

Kilde: Evsey Gurvich & Ilya Prilepskiy: The impact of financial sanctions on the Russian econ-

omy (kan læses

her)

Side 4 | 7

EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik

Vedtagelse af sanktioner

Uanset om der er tale om implementering af FN-sanktioner, eller om der er

tale om selvstændige EU-sanktioner, skal de vedtages efter en fast proce-

dure i Rådet. Europa-Parlamentet spiller ingen rolle i vedtagelsen af EU-

sanktioner.

Første skridt er,

at EU’s højtstå-

Det Europæiske Råds rolle i vedtagelsen af

ende repræsentant for udenrigs-

sanktioner

anliggender eller en medlemsstat

Vedtagelse af nye sanktionsregimer er ofte

fremsætter et forslag til en råds-

storpolitik og drøftes blandt stats- og regerings-

beslutning vedrørende målret-

cheferne i Det Europæiske Råd. Det Europæi-

tede sanktioner. Rådsbeslutnin-

ske Råd har dog ingen formel rolle i vedtagel-

gen har hjemmel i Lissabontrak-

sen af sanktioner. Enighed i Det Europæiske

tatens art. 29

, om fælles uden-

Råd gør dog processen med udformningen af

rigspolitiske positioner. Rådsbe-

rådsbeslutningen lettere, idet der allerede forud

slutningen, der udgør den over-

for fremsættelse af forslag hertil er generel

ordnede politiske ramme for

enighed om, at der skal udarbejdes sanktioner.

sanktionerne, drøftes i den rele-

vante rådsarbejdsgruppe

–

f.eks.

en rådsarbejdsgruppe med geografisk ansvar for det pågældende land

–

udsættes for en juridisk gennemgang i Rådets RELEX-arbejdsgruppe (juridi-

ske og økonomiske spørgsmål under udenrigspolitikken). Herefter behandles

sagen i COREPER, der består af medlemslandenes faste repræsentanter

(ambassadører). I sidste ende vedtages rådsbeslutningen af Rådet med en-

stemmighed, jævnfør Lissabontraktatens artikel 31.

I de tilfælde, hvor sanktionerne alene omfatter f.eks. våbenembargo og ind-

rejseforbud, vil medlemsstaterne på baggrund af rådsbeslutningen skulle im-

plementere disse. Kommissionen overvåger, om medlemsstaterne gennem-

fører implementeringen tilstrækkeligt hurtigt.

Såfremt de sanktioner, der er politisk enighed om i rådsbeslutningen, omfat-

ter fastfrysning af individers midler eller andre typer af økonomiske eller fi-

nansielle sanktioner, skal disse implementeres i en rådsforordning. Den højt-

stående repræsentant og Kommissionen fremsætter i fællesskab et forslag

hertil. Forslaget, der tæt følger rådsbeslutningen og afklarer de tekniske ele-

menter heraf, drøftes herefter i RELEX-arbejdsgruppen, inden den sendes vi-

dere til COREPER og efterfølgende Rådet. Forordningen kan herefter vedta-

TEU art. 29: ”Rådet

vedtager afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang til et bestemt spørgs-

mål af geografisk eller tematisk karakter. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres natio-

nale politik er i overensstemmelse med Unionens holdninger.”

Side 5 | 7

EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik

ges med kvalificeret flertal i Rådet, mens Europa-Parlamentet alene skal un-

derrettes

. Det bemærkes dog, at det samlede sanktionsregime i praksis vil

skulle samle enstemmig opbakning, idet forordningen normalt vedtages pa-

rallelt med rådsafgørelsen, der vedtages med enstemmighed.

En ændring eller ophævelse af sanktioner vil i udgangspunktet kræve en-

stemmighed. Sanktioner udformes dog altid med en såkaldt solnedgangs-

klausul. Det betyder, at sanktionerne typisk udløber efter et halvt eller et helt

år, med mindre der træffes anden beslutning. Fornyelse af sanktionerne vil

–

på linje med den oprindelige vedtagelse

–

kræve enstemmighed. Det bety-

der, at et enkelt medlemsland kun i en begrænset periode vil kunne insistere

på at fastholde sanktioner mod de øvrige medlemslandes vilje, idet sanktio-

nerne alligevel udløber med solnedgangsklausulen.

Retssikkerhed

Oprindelig blev anvendelsen af sanktioner opfattet som et rent udenrigspoli-

tisk instrument, som EU-domstolen ikke havde mulighed for at bedømme.

Kadi I-dommen (C-402/05

P og C-415/05 P)

fra 2008 ændrede denne prak-

sis, idet EU-domstolen understregede, at den rådsforordning, der implemen-

terer rådsbeslutningen, kan indbringes for Domstolen med henblik på at

sikre, at den beskytter de grundlæggende rettigheder for personer, som ram-

mes af sanktionerne. Det indebærer bl.a., at der skal gives en tilstrækkeligt

god grund for, at en person sættes på en sanktionsliste og f.eks. får indefros-

set sine midler. Dette krav gælder også i forbindelse med implementering af

FN-sanktioner.

I praksis betyder det, at Rådet i forbindelse med udformningen af sanktionsli-

ster skal kunne sandsynliggøre, at en person kan siges at have forbindelse til

den type handlinger, man ønsker at forhindre. Det betyder konkret, at såfremt

man ønsker at pålægge f.eks. en forretningsmand sanktioner for støtte til ter-

ror, skal det kunne sandsynliggøres, at vedkommende rent faktisk bidrager til

terror. Eller tilsvarende, at f.eks. en guvernør bidrager til undertrykkelse af

menneskerettigheder.

Det betyder også, at Rådet er underlagt en forpligtelse til at høre personer,

der sættes på sanktionslister. Høringen skal ikke foregå forud for en listning

(idet sanktionen ville miste sin reelle betydning, da f.eks. økonomiske midler i

så fald ville kunne flyttes), men skal efterfølgende give den omfattede person

mulighed for at gøre indsigelse.

Vedtagelsen i Rådet sker i henhold til

TEUF art. 215.

Side 6 | 7

EU-note - 2019-20 - E 18: EU’s sanktionspolitik

Vil du vide mere?

De grundlæggende principper for EU-sanktioner kan findes

her

(på engelsk)

De officielle retningslinjer for implementeringen og evalueringen

af sanktioner findes

her

(på engelsk).

Den Fælles Udenrigstjenestes gennemgang af sanktionsinstru-

mentet kan læses

her

(på engelsk)

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 7 | 7