ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

Erhvervsudvalget 2019-20
ERU Alm.del Bilag 312
Offentligt

Afrapportering fra arbejdsgruppen om

forbrugernes konkurssikring i

forbindelse med pakkerejser m.v.

Juni 2020

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

Afrapportering fra arbejdsgruppen om forbrugernes konkurssikring i

forbindelse med pakkerejser m.v.

Sekretariatet for Arbejdsgruppen om forbrugernes

konkurssikring i forbindelse med pakkerejser m.v.

Carl Jacobsens Vej 35

2500 Valby

Tlf.: +45 41 71 50 00

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

Forord

Erhvervsministeren nedsatte den 3. juni 2020

Arbejdsgruppen om forbrugernes konkurssikring

i forbindelse med pakkerejser m.v.

med henblik på, at arbejdsgruppen senest den 9. juni 2020

afleverer en vurdering af udfordringerne på pakkerejseområdet set i lyset af COVID-19-krisen

samt kommer med forslag til politiske initiativer, der kan afhjælpe disse udfordringer.

Arbejdsgruppen har således to hovedopgaver:



Foretage en overordnet vurdering af den økonomiske situation, herunder konkursrisiko

for pakkerejsebranchen, fx med afsæt i mulige scenarier for udviklingen for forbruger-

nes efterspørgsel på 1-2 års sigt. Vurderingen skal fokusere på betydningen af de økono-

miske forpligtelser, som ligger i Rejsegarantifonden og dermed på den tilbageværende

pakkerejsebranche.

Udarbejde oversigt over mulige politiske initiativer, der på kort sigt sikrer, at den dan-

ske pakkerejsebranche har de bedste forudsætninger for at komme igennem coronakri-

sen, herunder sommerperioden, hvor store dele af branchen har højsæson, og kan sikre

en økonomisk robust forbrugerbeskyttelse for danske rejsende, der både balancerer

forbrugerhensynet og hensynet til de tilbageværende rejseudbydere.



Arbejdsgruppens afrapportering er på den baggrund opdelt i to dele. Del I indeholder arbejds-

gruppens vurdering af den økonomiske situation, herunder trækket på støtteordninger og sce-

narier for den økonomiske belastning for den fremtidige rejsebranche. Del II indeholder ar-

bejdsgruppens anbefalinger og fokuserer på tre elementer: i) anbefalinger omkring indretning

af branchens støtteordning, ii) justeringer af Rejsegarantifondsloven med henblik på at kunne

håndtere den aktuelle risiko for et stigende konkursomfang, iii) justeringer af Rejsegarantifon-

den med henblik på at gøre konkurssikringen for danske forbrugere mere robust over for lig-

nende situationer i fremtiden.

Udgangspunktet for arbejdsgruppens opgave og drøftelser har været samspillet mellem de

forbrugerbeskyttende regler og branchens forretningsmodel og økonomi. Kerneopgaven har

således været at komme med anbefalinger til, hvordan pakkerejsebranchen, herunder Rejse-

garantifonden, bedst muligt kan leve op til sine forpligtelser over for forbrugerne samtidig

med, at der ikke opbygges en uholdbar stor gæld, der skal tilbagebetales kollektivt af den

fremtidige danske pakkerejsebranche. En obligatorisk høj gældsafdragelse for den fremtidige

branche medfører højere priser for forbrugerne og kan udgøre en vigtig barriere for at få nye

rejseudbydere på markedet. Desuden kan et krav om høj gældsafdragelse betyde, at danske

rejseudbydere vælger en garantiordning i et andet EU-land.

Arbejdsgruppen takker alle, der har bidraget til arbejdet, herunder medarbejderne i sekretari-

atet, der har bidraget med analyser, forslag og andre inputs. Der henvises desuden til den tek-

niske baggrundsrapport, som nærmere redegør for beregninger og andre forhold.

København, 9. juni 2020.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

Indhold

Indledning

Del I

Arbejdsgruppens vurdering af pakkerejsebranchens og Rejsegarantifondens

aktuelle økonomiske situation ................................................................................................... 6

2.1

2.2

2.3

Pakkerejsebranchens økonomi........................................................................................................ 6

Pakkerejsebranchens aktuelle økonomiske situation ........................................................... 7

Pres på Rejsegarantifonden og pakkerejsebranchen ............................................................ 9

Del II

Arbejdsgruppens anbefalinger og overvejelser ................................................................ 12

3.1 Den særlige garantiordning for pakkerejsebranchen og øvrige initiativer med

virkning på kort sigt ....................................................................................................................................... 12

3.2 Forbrugernes konkurssikring på længere sigt efter COVID-19 krisen....................... 16

3.3 Administrativ håndtering af et stort omfang konkurser som følge af COVID-19

krisen..................................................................................................................................................................... 21

3.4 Øvrige betragtninger fra arbejdsgruppen................................................................................ 22

BILAG

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 5

Indledning

Udbredelsen af COVID-19 har sat en stopper for størstedelen af aktiviteten i rejsebranchen

gennem de seneste måneder, herunder den del af branchen som sælger pakkerejser. Det gæl-

der særligt fra og med fredag den 13. marts 2020, hvor Udenrigsministeriet ændrede sine rej-

sevejledninger således, at man frarådede alle ikke-nødvendige rejser til resten af verden. Det

skete samtidig med, at andre lande gennemførte lignende foranstaltninger. Den 29. maj 2020

blev det meddelt, at rejsevejledningerne fastholdes over sommeren og frem til den 31. august

2020, dog ikke for Island, Norge og Tyskland. Endvidere er der mulighed for, at der inden den

31. august 2020 også kan indgås aftaler om hele eller delvise åbninger af grænsen mod Fin-

land og Sverige. De danske vejledninger, som er en følge af COVID-19, kan få stigende selv-

stændig betydning for rejsebranchen i det omfang, at andre lande åbner for indrejse.

Da rejserestriktionerne trådte i kraft i marts, gav det umiddelbart økonomiske udfordringer

for rejseselskaberne, fordi allerede bestilte rejser måtte aflyses eller annulleret. Rejseselska-

berne havde forudbetalt underleverandører, som eksempelvis hoteller, og der herskede stor

usikkerhed om, hvorvidt man kunne få refunderet disse udlæg, og om rejseselskaberne kunne

få mistede udlæg dækket af forsikringer. Samtidig medfører de forbrugerbeskyttende regler i

pakkerejsedirektivet, at forbrugerne i disse situationer har ret til at få deres penge betalt til-

bage.

Det er en udbredt praksis i dele rejsebranchen, at forbrugerne betaler et depositum ved bestil-

ling af deres rejseydelse og herefter det fulde beløb i god tid, før selve rejsen finder sted. Det

gælder bl.a. for pakkerejser og sammensatte rejser. Dermed adskiller pakkerejsebranchen sig

fra mange andre serviceerhverv, hvor forbrugeren først betaler i forbindelse med, at den på-

gældende serviceydelse bliver leveret eller udført.

Der er indført fælles forbrugerbeskyttende regler i EU i det såkaldte pakkerejsedirektiv for

pakkerejser og sammensatte rejser. Reglerne sigter bl.a. på at beskytte forbrugerne ved at

sikre, at de kan få deres forudbetalte beløb tilbage, hvis et rejseselskab går konkurs. Medlems-

staterne kan selv afgøre, hvordan beskyttelse mod konkurs eller insolvens organiseres, så

længe det sikres, at beskyttelsen er effektiv og i overensstemmelse med direktivet. I Danmark

har man valgt en kollektiv model i Rejsegarantifonden, men kombineret med garantier, der

fastsættes af fonden og skal stilles individuelt af rejseselskaberne ud fra deres risikoprofil. Mo-

dellen indebærer, at der ved en omfattende konkursbølge er risiko for, at der opbygges en stor

gæld, der skal tilbagebetales af den fremtidige branche, hvilket bl.a. kan blive afspejlet i højere

priser på fremtidige rejser.

For at understøtte pakkerejsebranchen i forbindelse med COVID-19 er der ydet et samlet til-

skud på 725 mio., ligesom der er stillet et statsgaranteret lån på op til 1,5 mia. kr. til rådighed

til dækning af faktiske omkostninger i forbindelse med annullerede rejser som følge af COVID-

19.

Arbejdsgruppen om forbrugernes konkurssikring i forbindelse med pakkerejser m.v. har på

den baggrund belyst rejsebranchens økonomi, træk på støtteordninger samt samspil med Rej-

segarantifondens konkursdækning. Dette beskrives nærmere i Del I nedenfor. Der henvises

endvidere til den vedlagte baggrundsrapport for uddybende beskrivelser.

Arbejdsgruppen har endvidere drøftet mulige initiativer, der kan understøtte forbrugernes

konkurssikring i den aktuelle situation samt styrke Rejsegarantifondens økonomi på længere

sigt. Som led heri har arbejdsgruppen også drøftet mulige initiativer, der på samfundsøkono-

misk ansvarlig vis kan understøtte pakkerejsebranchen. Disse initiativer gennemgås i Del II.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 6

Del I

Arbejdsgruppens vurdering af pakkerejsebranchens

og Rejsegarantifondens aktuelle økonomiske situa-

tion

2.1

Pakkerejsebranchens økonomi

Pakkerejsebranchen består af en række pakkerejseselskaber, som arrangerer forskellige rej-

ser for forbrugere. I denne afrapportering fokuseres særligt på pakkerejser omfattet af Rejse-

garantifondens dækning. Der er omkring 650 rejseudbydere, som har tilsluttet sig den danske

rejsegarantiordning. De havde tilsammen en omsætning omfattet af fondens dækning på ca.

15,5 mia. kr. i 2019. Pakkerejsebranchen består generelt af mange små selskaber og nogle få,

relativt store selskaber. Målt ved bidrag til bruttoværditilvækst og beskæftigelse udgør pakke-

rejsebranchen en forholdsvis lille del af den danske økonomi.

Den danske rejsebranche udbyder en række forskellige rejseformer i henholdsvis Ind- og ud-

land, jf. figur 1.1. Pakkerejser udgør en del af disse ydelser. Derudover er der også selvarran-

gerede rejser. En gennemsnitlig dansk husholdning brugte i 2018 ca. 6.800 kr. på pakkerejser,

mens forbrugsudgiften til selvarrangerede rejser var på 6.100 kr. per husholdning. Pakkerej-

sebranchen har ud over sin direkte betydning for økonomien også en afledt betydning for en

række, særligt udenlandske, underleverandører som fx hoteller og flyselskaber.

Figur 2.1

Skematisk oversigt over rejsebranchen

Note 1:

Mindst 4 overnatninger.

Anm.:

Selvarrangerede rejser udgøres af forbrug af hoteller, kroer mm., internationale flyrejser samt rejseforsikringer. I analysen er brugt en række forskellige datakilder

til at beskrive selskaber, der sælger pakkerejser og rejsebranchen mere generelt. Disse datakilder er beskrevet i baggrundsrapportens kapitel 3.

Kilde: Egen illustration på baggrund af tal fra Statistikbanken og data fra Rejsegarantifonden

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 7

Der har været en gradvis bevægelse i efterspørgslen mod selvarrangerede rejser. Således

brugte en gennemsnitlig dansk husstand ca. 200 pct. mere på internationale flyvninger, hotel-

ler, moteller, kroer og rejseforsikring i 2018 end i 2000. Dette tal var 40 pct. i samme periode

for en gennemsnitlig dansk hustands forbrug af pakkerejser.

Det er en naturlig del af et velfungerende marked, at der løbende kommer nye virksomheder

til, mens nogle af de eksisterende virksomheder, som har det svært i konkurrencen, i stedet

træder ud af markedet fx som følge af konkurs. Det er med til at understøtte vækst og højere

produktivitet i økonomien. Tilgangen af nye virksomheder inden for rejsebranchen var om-

kring 12 pct. i 2017. For hele erhvervslivet var tilgangsraten på cirka 11 pct. i 2017.

Der er ikke fundet særlige adgangsbarrierer for nye selskaber, som gerne vil sælge pakkerej-

ser. Det kræver fx ikke investeringer i et betydeligt kapitalapparat at træde ind på pakkerejse-

markedet. Således er aktivernes omsætningshastighed meget høj i pakkerejsebranchen i for-

hold til andre brancher, hvilket viser, at branchen ikke kræver særlig meget kapital. Pakkerej-

seselskabernes typiske forretningsmodel, hvor de modtager forudbetalinger fra kunder, som

kan bruges til at betale underleverandører, medfører ligeledes, at et nystartet selskab i be-

grænset omfang vil have behov for at optage lån.

Erfaringer fra finanskrisen peger på, at rejsebranchen er i stand til at justere sin kapacitet til

ændringer i efterspørgslen uden konkurser i større omfang. Finanskrisen medførte således en

omsætningsnedgang på godt 13 pct. i rejsebranchen fra 2008 til 2009. Tilpasningen foregik

særligt ved omsætningsnedgang i eksisterende selskaber af nogenlunde samme omfang. Sam-

tidigt faldt antallet af især små selskaber i branchen. Der var kun en mindre stigning i antallet

af konkurser blandt de selskaber, der var registreret i Rejsegarantifonden. I årene 2005-2019

var der i gennemsnit 4 selskaber i Rejsegarantifonden, som gik konkurs hvert år. Det svarer til

en årlig konkurssandsynlighed på ca. 1 pct., målt på antal selskaber.

Det er dog vigtigt at understrege, at COVID-19 har medført et markant større fald i efter-

spørgslen efter rejser end under finanskrisen, og erfaringerne kan derfor ikke direkte overfø-

res. Det skal ses i sammenhæng med, at COVID-19 krisen både har medført en adfærdsbaseret

opbremsning i efterspørgslen, ligesom rejserestriktioner i Danmark og andre lande i en peri-

ode fjerner store dele af branchens afsætningsgrundlag.

2.2

Pakkerejsebranchens aktuelle økonomiske situation

COVID-19 har medført, at kunderne i pakkerejsebranchen kan være tilbageholdende med at

rejse pga. usikkerhed om forholdene og den økonomiske situation i almindelighed. Det har

sænket efterspørgslen efter pakkerejser betydeligt og skaber også usikkerhed om den fremti-

dige efterspørgsel.

Pakkerejseselskabernes forretningsmodel indebærer som nævnt indledningsvist, at betalin-

gen for ydelsen finder sted forholdsvis lang tid, før ydelsen leveres. Når rejser annulleres, skal

forbrugerne have tilbagebetalt de penge, de har betalt på forhånd. Det kan, sammen med det

ret store fald i selskabernes salg af rejser og dermed i deres indtægter, medføre likviditetspro-

blemer for selskaberne. Samtidig er der fortsat usikkerhed om, hvordan rejsevejledningen vil

__________________

Forbruget omfatter både pakkerejser omfattet af Rejsegarantifondens dækning samt andre pakkerejser fx omfattet af dækning

af en udenlandsk garantiordning.

Tilgangsraten for rejsebranchen er målt for branchen rejsebureauer, som omfatter rejsebureauer, rejsearrangører samt andre

reservationstjenesteydelser og tjenesteydelser i forbindelse hermed.

Det er ikke muligt at gennemføre konkursanalysen udelukkende på selskaber, der er registreret i Rejsegarantifonden. Derfor

anvendes en bredere branchegruppering, der også omfatter andre typer af rejseselskaber.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 8

blive justeret i fremtiden. Det bidrager til, at pakkerejseselskabernes salg af rejser til efteråret

også er faldet.

Dermed har pakkerejseselskaberne et kortsigtet behov for likviditet og udsigt til et afdæmpet

salg også på �½ til 1 års sigt og måske længere.

Da COVID-19 ramte Europa i februar 2020 og medførte annullerede rejser, var skisæsonen i

fuld gang. Udenrigsministeriets skærpede rejsevejledninger gælder foreløbigt til den 31. au-

gust 2020, hvilket rammer mange pakkerejseselskaber i deres sommersæson, hvor afviklin-

gen af rejser almindeligvis er særligt højt. Pakkerejseselskabernes omsætning forventes der-

for at være relativt lav i den periode, hvor de nuværende rejsevejledninger er gældende. Sam-

tidig skal selskaberne fortsat afholde visse omkostninger som fx løn og omkostninger til un-

derleverandører, som ikke kan refunderes. Det medfører risiko for konkurser.

Der er også usikkerhed om afsætningsmulighederne efter den 31. august 2020. Efterspørgslen

afhænger således af det fremadrettede forløb for COVID-19 samt eventuelle strukturelle æn-

dringer i rejsemønstre som følge af krisen. Derudover afhænger efterspørgslen af udviklingen

i rejserestriktioner i Danmark og andre lande. Den mistede indtjening og usikkerheden om

fremtiden kan medføre, at selskabsejere og kreditorer ikke finder det rentabelt at skyde den

nødvendige kapital ind i selskaberne.

I forbindelse med COVID-19 har regeringen og Folketinget indført en række støtteordninger,

som skal være med til at holde hånden under dansk økonomi og sikre, at de økonomiske kon-

sekvenser af epidemien mindskes. Nogle af disse er generelle støtteordninger, dvs. ordninger

som ikke er målrettet specifikke brancher eller erhverv, mens andre kan karakteriseres som

specialiserede støttepakker, som er målrettet specifikke brancher. Rejseselskaberne har såle-

des mulighed for både at benytte de generelle støttepakker samt de støttepakker, der er mål-

rettet pakkerejsebranchen. Nogle af de underleverandører, som pakkerejsebranchen bruger

har også mulighed for at få støtte gennem de generelle støttepakker, om end en stor del af

pakkerejsebranchens underleverandører er udenlandske og derfor afhængige af støttepakker

i deres respektive hjemlande.

De generelle støttepakker omfatter bl.a. lønkompensationsordningen og kompensation for

virksomheders faste omkostninger, som yder direkte støtte til virksomheder, samt garantiord-

ninger for udlån til virksomheder, som skal være med til at gøre virksomheders adgang til li-

kviditet (i form af lån) lettere.

Der er i Rejsegarantifonden 264 selskaber, som har modtaget lønkompensation. De har samlet

modtaget ca. 214 mio. kr. i lønkompensation i forbindelse med COVID-19. Rejseselskabernes

mulighed for at benytte lønkompensationsordningen kan være begrænset af, at de på trods af

en stor omsætningsnedgang fortsat har stor brug for medarbejdere til at håndtere kundehen-

vendelser om annullerede rejser. Der er ikke oplysninger om, hvor meget selskaberne har

modtaget fra kompensationsordningen for faste omkostninger, men det er formentlig begræn-

set i lyset af, at de faste omkostninger kun udgør en mindre del af pakkerejsebranchens sam-

lede omkostninger.

__________________

Pakkerejseselskaberne har som andre selskaber haft mulighed for at benytte lønkompensationsordningen. Pakkerejseselska-

bernes økonomiske krise er dog primært en likviditetskrise, og de har grundet travlhed med kundehenvendelser ikke haft be-

hov eller mulighed for at hjemsende medarbejdere, som det er sket i andre hårdt ramte brancher.

Baseret på et træk fra oversigten over lønkompensation d. 29. maj 2020.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 9

2.3

Pres på Rejsegarantifonden og pakkerejsebranchen

Konkurser i pakkerejsebranchen vil som nævnt medføre, at Rejsegarantifonden opbygger

gæld, som de selskaber, der klarer krisen, skal tilbagebetale. Det øger de overlevende selska-

bers omkostninger og medfører dermed også højere priser for forbrugerne. Den eventuelle

stigning i forbrugerpriserne skal ses i lyset af, at forbrugerne under krisen har mulighed for at

få refunderet deres rejseomkostninger. Samtidig kan kravet om tilbagebetaling øge tilskyndel-

sen til at vælge en udenlandsk forsikringsordning for nogle selskaber.

Det skal også bemærkes, at det forventede underskud, som mange pakkerejseselskaber for-

venteligt vil realisere for 2020, kan videreføres og modregnes i et fremtidigt skattepligtigt

overskud.

Det beløb, som skal tilbagebetales af selskaberne stammer fra det kollektive element i kon-

kursordningen og i særdeles fra den udvidede dækning af faktiske omkostninger i forbindelse

med annullerede rejser m.v.

Som led i hjælpepakken til pakkerejsebranchen er der således oprettet en fondskasse til dæk-

ning af rejseudbydernes faktiske omkostninger i forbindelse med afbestilte, annullerede og

afbrudte pakkerejser som følge af ekstraordinære omstændigheder. De likvide midler i ord-

ningen er tilvejebragt gennem et statsgaranteret lån på op til 1,5 mia. kr., der skal tilbagebeta-

les af pakkerejsebranchen. Derudover er der givet et statsligt tilskud på 600 mio. kr., der dæk-

ker fondens forpligtelser i perioden til og med den 13. april 2020. Endelig er der tilført et til-

skud på 125 mio. kr. til fondskassen for pakkerejser i Rejsegarantifonden.

Der er åbnet for støtte til faktiske omkostninger for rejser, der skulle være påbegyndet i perio-

den omfattet af Udenrigsministeriets rejsevejledning frem til og med den 13. april 2020. Det

skønnes, at trækket i denne periode vil være omkring 450 mio. kr. Det samlede træk er imid-

lertid forbundet med betydelig usikkerhed. Det vurderes med afsæt i forskellige kilder og sce-

narier, at det kan udgøre 1,5-1,9 mia. kr. frem til den 31. august 2020 inkl. trækket på 450 mio.

kr. til og med den 13. april 2020 og 100 mio. til afbrudte rejser. Trækket til dækning af faktiske

omkostninger ifm. annullerede rejser i første periode forventes dækket af det statslige tilskud

på 600 mio. kr.

Det samlede træk på fondskassen for pakkerejser vil afhænge af, hvor mange selskaber der

går konkurs som følge af krisen, og hvor store omkostninger Rejsegarantifonden vil få til kom-

pensation af kunderne som følge af disse konkurser. Et usikkert skøn er, at den samlede kom-

pensation til kunderne vil udgøre ca. 3,1 mia. kr., hvis det beregningsteknisk antages, at alle

selskaber går konkurs. Heraf vil selskabernes egne garantier dog dække en del, især for sel-

skaber med forhøjet garanti. Korrigeret herfor skønnes den samlede eksponering at udgøre

godt 2,3 mia. kr. Hvis det lægges til grund, at selskaber med 10 pct. af omsætningen går kon-

kurs, vil Rejsegarantifonden således skulle dække ca. 230 mio. kr.

__________________

Pr. 7. juni er dette tilskud endnu ikke godkendt af EU-kommissionen i henhold til statstøttereglerne.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 10

Figur 2.2

Estimeret træk på støtteordning og statsgaranti

Anm.:

Den samlede gæld, som selskabernes i Rejsegarantifonden i fællesskab skal tilbagebetale udgøres af den samlede estime-

rede regning til konkurser, som dækkes af lån på statsgarantien, samt den andel af det samlede estimerede træk på støtteord-

ning, som dækkes af lån på statsgarantien, og som er foretaget af selskaber, der senere går konkurs. Denne gæld for Rejsegaran-

tifonden estimeres samlet til 0,2-0,4 mia. kr.

Kilde: Egne beregninger

Den samlede regning fratrukket statstilskud på i alt 725 mio. skal tilbagebetales af branchen.

Hvor stor denne tilbagebetaling bliver i forhold til omsætningen, afhænger af trækket på de to

kasser, den fremtidige omsætning, hvorvidt tilskuddet til fondskassen for pakkerejser på 125

mio. kr. endeligt godkendes, samt hvorvidt det overskydende tilskud til faktiske omkostninger

på ca. 150 mio. kr., som ikke blev brugt i perioden frem til 13. april, skal tilbagebetales eller

det videreføres.

Et muligt skøn er, at branchen skal foretage en samlet tilbagebetaling på 1,2-2,4 pct. af omsæt-

ningen de næste seks år. Det svarer til op mod 15 pct. af omsætningen i et enkelt år. En del af

tilbagebetalingen vil være individuel og afhænge af, hvor meget det enkelte selskab har truk-

ket på støtteordningen, mens den resterende del vil være kollektiv og vil blive tilbagebetalt

gennem det formueopbyggende bidrag til Rejsegarantifonden, som udgøres af en fast pct. af

omsætningen for alle selskaber. Den kollektive andel skønnes under de anvendte antagelser at

udgøre mellem 0,3 og 0,7 pct. af omsætningen. Der henvises til baggrundsrapportens afsnit 3.5

for en nærmere gennemgang af disse beregninger og antagelserne bag.

Det er sandsynligt, at en væsentlig del af særligt det kollektive bidrag vil blive videresendt til

forbrugerne i form af højere priser. Det skal bl.a. ses i lyset af, at det kollektive formueopbyg-

gende bidrag er omsætningsafhængigt og dermed en variabel omkostning, og den påføres alle

selskaber, som er registreret i Rejsegarantifonden, inkl. nye selskaber. Derimod kan omkost-

__________________

Beregningen er under antagelse af, at det fulde statstilskud på 725 mio. kr. ydes. Hvis ikke dette ydes, vil tilbagebetalingen

blive højere.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 11

ningsstigningen medføre pres på avancerne, hvis pakkerejser konkurrerer intensivt med an-

dre produkter, som ikke rammes af omkostningsstigningen, som fx selvarrangerede rejser. Det

kan øge udfordringerne for pakkerejseselskaberne.

Hvis det antages, at den fulde omkostningsstigning, dvs. både den individuelle og den kollek-

tive tilbagebetaling, vil blive overført til højere forbrugerpriser, vil den gennemsnitlige pris for

en rejse stige med 1,2-2,4 pct. svarende til ca. 85-170 kr. per person fra et niveau på ca. 7.050

kr. Dette skal ses som et skøn for den maksimale prisstigning, da der tages udgangspunkt i

fuldt gennemslag af omkostningen i priserne. Hvis der kun tages udgangspunkt i det kollektive

bidrag, vil prisen stige med estimeret maks. 0,3-0,7 pct., svarende til ca. 20-50 kr. per rejsende.

Den forventede forøgelse af prisen for fremtidige kunder skal ses i lyset af, at der i en årrække

ikke er blevet betalt formueopbyggende bidrag til Rejsegarantifonden, og at de registrerede

selskaber, og dermed også kunderne i et vist omfang, ikke har betalt for Rejsegarantifondens

dækning i denne periode. De fremtidige kunder kommer dermed til at betale en del af kom-

pensationen til tidligere kunder.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 12

Del II

Arbejdsgruppens anbefalinger og overvejelser

Udgangspunktet for arbejdsgruppens drøftelser har været følgende hensyn:



begrænse risikoen for konkurser, der kan gå ud over forbrugervelfærden



undgå at der bliver opbygget en uholdbar stor gæld for den fremtidige branche, der delvist

skal tilbagebetales af forbrugerne gennem højere priser



undgå at skabe barrierer for den nødvendige kapacitetstilpasning og omstilling i branchen.

Arbejdsgruppens arbejde har været fokuseret på 3 hovedelementer:

Den særlige garantiordning for pakkerejsebranchen og øvrige initiativer med virk-

ning på kort sigt

Forbrugernes konkurssikring på længere sigt efter COVID-19 krisen

Administrativ håndtering af et stort omfang konkurser som følge af COVID-19 krisen

3.1

Den særlige garantiordning for pakkerejsebranchen og øvrige initiativer med virk-

ning på kort sigt

Den danske støtteordning, som er målrettet pakkerejsebranchen, er blevet oprettet for at

sikre forbrugerne mod tab samt at understøtte pakkerejseselskaberne i en periode efter, at

rejseaktiviteten stort set er ophørt.

Statsgarantien til dækning af faktiske omkostninger ved annullerede rejser supplerer de øv-

rige støtteordninger, som Folketinget har iværksat for at understøtte danske virksomheder og

dansk økonomi under COVID-19 krisen.

Arbejdsgruppen har ikke til opgave at vurdere anvendelsen og behovet for fortsatte hjælpe-

pakker for erhvervslivet, men henviser til rapporten fra det økonomiske ekspertudvalg og de

principper, som denne ekspertgruppe har præsenteret. Det økonomiske ekspertudvalg har

blandt andet tilkendegivet, at hjælpepakkerne bedst udfases ved at skifte fokus fra direkte

støtte over mod likviditets-, låne- og garantiordninger.

Arbejdsgruppen lægger blandt andet vægt på, at hjælpepakkerne kan være velegnede til at af-

bøde et pludseligt økonomiske chok, som en krise som COVID-19 medfører, og et flertal i ar-

bejdsgruppen tilkendegiver også, at det er vigtigt, at de udfases så hurtigt som muligt. Det

skyldes, at hjælpepakker på lidt længere sigt kan have skadelige virkninger på samfundsøko-

nomien. Hjælpepakker er således med til at fastlåse erhvervsstrukturen og begrænse dyna-

mikken i markedet. I pakkerejsebranchen kan det blandt andet betyde, at beskæftigelse og ka-

pital bindes i virksomheder, der ikke er levedygtige, og at det kan tage længere tid at tilpasse

sig til den reducerede efterspørgsel og de nye rejse- og forbrugsmønstre, som pandemien

sandsynligvis vil medføre.

Det er således væsentligt at sikre, at hjælpepakker ikke hindrer den markedsdynamik, der in-

debærer, at nogle pakkerejseselskaber lukker, mens andre efter krisen får mulighed for at ek-

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 13

spandere, samt at nye rejseselskaber og innovative rejsekoncepter kommer til. Trods den al-

vorlige økonomiske situation forårsaget af krisen er det afgørende at fastholde dynamikken og

understøtte omstilling og tilpasning i økonomien.

I udgangspunktet vil solide og levedygtige virksomheder kunne få dækket deres likviditetsbe-

hov på det finansielle marked. Men som det også fremgår af den økonomiske ekspertgruppes

redegørelse, kan der også være gode argumenter for, at en branche skal have mulighed for

støtte, så længe den er pålagt restriktioner, der forhindrer den i at drive en rentabel forret-

ning. På nuværende tidspunkt er mulighederne for udenlandsrejser stærkt begrænset af

Udenrigsministeriets rejsevejledning frem til den 31. august 2020, og det vides ikke, hvordan

vejledningerne kommer til at se ud herefter.

Pakkerejsebranchen har et behov for likviditet på kort sigt, da branchen ikke som normalt får

indtægter fra at sælge rejser (i årets største omsætningsmåneder) samtidig med, at de skal til-

bagebetale penge for de rejser, som de har solgt flere måneder tilbage. Pakkerejsebranchen

har endvidere relativt store omkostninger til underleverandører, eksempelvis udenlandske

hoteller, bl.a. som følge af langsigtede kontraktmæssige forpligtelser. Foreløbige meldinger pe-

ger på, at nogle selskaber er lykkedes med at nedbringe disse forpligtelser i den seneste tid.

Branchen har dog fortsat en økonomisk forpligtelse over for underleverandører henover som-

mersæsonen.

Tilbagebetalingsforpligtelserne over for forbrugerne

–

kombineret med branchens forret-

ningsmodel med forudbetalinger

–

betyder således, at pakkerejsebranchen er under et særligt

stort pres i den aktuelle situation. Samtidig har rejsebranchens muligheder for at sende med-

arbejderne hjem med lønkompensation været begrænset af, at de skulle håndtere de aflyste

rejser og tilhørende kundehenvendelser.

Arbejdsgruppen har noteret, at der er iværksat flere ordninger, der har til hensigt at styrke li-

kviditeten hos danske virksomheder. Det er blandt andet udsatte betalingsfrister for moms,

bedre lånemuligheder m.v. Arbejdsgruppen opfordrer til, at der i de løbende overvejelser om

videreførelsen af disse ordninger tages højde for de likviditetsmæssige udfordringer, som rej-

sebranchen har i kraft af de rejserestriktioner, som gælder henover sommeren og umuliggør

almindelig drift.

På den baggrund anbefaler arbejdsgruppen, at pakkerejsebranchen fortsat skal have adgang

til at trække på den stillede statsgaranti med henblik på at dække de faktiske omkostninger til

leverandører, der ikke kan refunderes, selv om rejsen er annulleret som følge af Udenrigsmini-

steriets rejsevejledning. Der er oprindeligt givet adgang til statsgaranti på 1,5 mia. kr. Disse

midler er endnu ikke opbrugt. Det foreslås derfor, at de resterende midler overføres til en ny

(forlænget ordning) til dækning af omkostninger ved annullerede rejser.

For at undgå, at der opbygges en uholdbar stor kollektiv gæld for den fremtidige pakkerejse-

branche registreret i fonden, og for at sikre, at der så vidt muligt alene gives lån fra garantiord-

ningen til levedygtige virksomheder, foreslår arbejdsgruppen, at der foretages en række juste-

ringer af garantiordningen. Det understreges, at de første forslag skal ses i en sammenhæng,

og derfor ikke anbefales enkeltvist.

__________________

Der henvises til baggrundsrapportens afsnit 2.2. for en nærmere beskrivelse af ordningen og samspillet mellem individuel lån-

tagning og kollektiv tilbagebetaling for konkursramte virksomheder.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 14

For det første foreslår arbejdsgruppen, at staten hæfter for det træk på statsgarantien, som et

selskab ellers ville efterlade til de øvrige i branchen i tilfælde af konkurs. Det betyder, at kob-

lingen mellem den individuelle gældsoptagning og den kollektive tilbagebetaling fjernes. Som

ordningen er i dag, er det således Rejsegarantifonden

–

og dermed de øvrige pakkerejseselska-

ber

–

der hæfter for trækket på statsgarantien for de selskaber, der efterfølgende måtte gå

konkurs. Der tages dog forbehold for, at en sådan løsning kræver statsstøttegodkendelse.

Hvis der trækkes op til 1 mia. på statsgarantien, og virksomheder som repræsenterer 10 pct.

af omsætningen efterfølgende går konkurs, kan statens hæftelse andrage ca. 100 mio. kr. Hvis

der tages udgangspunkt i scenarierne i afsnit 2.3, estimeres det, at statens hæftelse samlet set

vil ligge i omegnen af 100-200 mio. kr. Der kan eventuelt indføres et loft for, hvor meget staten

hæfter for.

For at mindske statens risiko, foreslås for det andet, at der indføres en kreditvurdering, som

selskaberne skal leve op til, forud for træk på statsgarantien. Arbejdsgruppen understreger, at

det er afgørende, at denne kreditvurdering kan foretages på en måde, der er simpel, gennem-

sigtig og enkel at administrere. Arbejdsgruppen peger på, at der med fordel kan opstilles få ob-

jektive kreditkriterier, som virksomhederne kan vælge imellem som dokumentation for kre-

ditvurderingen. Det kan fx være revisionsbekræftede nøgletal, et bevis for at forbrugernes til-

godehavender er tilbagebetalt, eller en bankgaranti eller tilsvarende finansielt dokument, der

sikrer, at der vil ske tilbagebetaling af tilgodehavender til forbrugerne og/eller at virksomhe-

den er sund.

Pakkerejseselskaberne kan i dag lade fonden stå for udbetalinger af forbrugernes tilgodeha-

vender, hvorefter det økonomiske mellemværende/lån skal være overført fra selskabet til fon-

den indenfor 3 måneder. Fonden udbetaler ikke penge for selskaber, hvor der udestår tidli-

gere mellemværender. Arbejdsgruppen bemærker, at det bør sikres, at praksis - hvor denne

type korte lån skal indfries, inden nye lån kan optages - fortsætter for at minimere statens ri-

siko.

Med henblik på at sikre en hurtig sagsbehandling foreslås endvidere, at Rejsegarantifonden

tilføres ressourcer for at varetage administrationen af støtteordningen.

Der henvises i øvrigt til den økonomiske ekspertgruppes 2. afrapportering i forhold til gene-

relle betragtninger om, hvordan de institutionelle rammer for at administrere låne og garanti-

ordninger bør se ud.

I henhold til de scenarier, som er præsenteret ovenfor, udgør de individuelle træk på statsga-

rantien 0,9-1,3 mia. kr. Dette beløb er usikkert og afhænger bl.a. af udviklingen i efterspørgs-

len efter ferierejser. Her er der taget hensyn til, at der tidligere er bevilget et statsligt tilskud

på 600 mio. til at dække faktiske omkostninger ved annullerede rejser i den første periode.

Det er vurderingen, at op mod 150 mio. kr. endnu ikke er disponeret. Arbejdsgruppen fore-

slår, at dette beløb overføres til konkurssikringen, herunder også til dækning af konkursramte

virksomheders træk på statsgarantien i Rejsegarantifonden.

I den forbindelse bemærkes, at der endnu ikke er opnået godkendelse i henhold til statsstøtte-

reglerne for det allerede bevilligede tilskud på 125 mio. kr. Hvis det viser sig, at sådanne til-

skud til pakkerejsefonden ikke er forenelige med statsstøttereglerne, foreslår arbejdsgruppen,

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 15

at det i stedet afdækkes, om der kan etableres en selvstændig kompensationsordning direkte

rettet mod forbrugerne.

Arbejdsgruppen har i drøftelserne også noteret sig, at der er etableret andre hjælpeordninger,

som rejsebranchen også kan drage nytte af. Herunder noterer gruppen, at pakkerejseselska-

berne kan være relevante at tilgodese, hvis der etableres en ansøgningspulje eller lignende for

sæsonbetonede brancher, jf. den økonomiske ekspertgruppes anbefaling 8.

Endelig foreslås, at fremtidige lempelser af rejserestriktioner udmeldes i så god tid, som mu-

ligt givet sundhedssituationen, da det vil bidrage til at fjerne noget af den usikkerhed om rej-

semulighederne i efteråret, som reducerer efterspørgslen efter rejser og sektorens indtægter.

Boks 3.1

Mulige initiativer

Fortsat statsgaranti til dækning af faktiske omkostninger ved annullerede rejser som

følge af Udenrigsministeriets rejsevejledning



Garantiordningen forlænges, så den også kan dække rejser frem til 31. august 2020, eller

indtil der er trukket 1,5 mia. kr. på statsgarantien



Koblingen mellem den individuelle gældsoptagning og den kollektive tilbagebetaling fjer-

nes. Det vil dermed være staten, der hæfter for konkursramte virksomheders træk på

statsgarantien



Træk på garantien gøres betinget af kreditvurdering eller anden sikkerhedsstillelse, ek-

sempelvis garanti for udbetaling til kunderne



Kreditvurdering bør kunne foretages hurtigt og på baggrund gennemsigtige og objektive

kriterier.

Hurtig behandling af ansøgninger i Rejsegarantifonden



Med henblik på at give Rejsegarantifondens sekretariat bedre mulighed for at øge hastighe-

den i behandlingen af ansøgninger om støtte, tildeles Rejsegarantifonden midler til at vare-

tage administrationen af ordningen.

Øge statstilskuddet til konkurssikringen i pakkerejsefonden



At et eventuelt ”overskud” fra statstilskuddet på 600 mio.

- såfremt det er i overensstem-

melse med EU’s statsstøtteregler

- overføres til konkurssikringen i pakkerejsefonden på

lige fod med de 125 mio., som der allerede er truffet politisk beslutning om at overføre



Hvis det skulle vise sig, at en sådan overførsel ikke er forenelig med statsstøttereglerne,

kan midlerne anvendes til en forbrugerrettet kompensationsordning, såfremt der opstår

en situation, hvor Rejsegarantifonden ikke har de nødvendige midler til at dække forbru-

gerne fuldt ud.

Hjælpepakke for sæsonbetonede erhverv



At pakkerejsebranchen indgår i overvejelserne, når der tages politisk stilling til en even-

tuel hjælpepakke til sæsonbetonede erhverv.

Klare meldinger om rejserestriktioner



Udmeldinger om fremtidige lempelser af rejserestriktionerne bør ske så hurtigt som muligt,

så danske forbrugere kan begynde at bestille rejser igen.

__________________

Forslaget skal ses i lyset af muligheden for at nedsætte kompensationsgraden for forbrugerne i forbindelse med en omfattende

konkursbølge, der behandles i afsnit 3.2 og 3.3..

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 16

Der har i arbejdsgruppens drøftelser også været udtrykt ønske om en kompensationsordning i

form af et nyt tilskud til dækning af de faktiske omkostninger som supplement til det allerede

besluttede tilskud på 725 mio. kr. Hvis et sådant tilskud skal være foreneligt med EU’s stats-

støtteregler, er det dog en forudsætning, at det skal dække direkte tab. Derudover har repræ-

sentanten fra rejsebranchen foreslået at udvide anvendelsen af statsgaranterede lån på 1,5

mia. kr. til dækning af kundefordringerne i forbindelse med de annullerede rejser.

Mindretalsudtalelse:

Boks 3.2

Mindretalsudtalelse

Det eksterne ekspertmedlem fra rejsebranchen samt det eksterne ekspertmedlem med indsigt

i finansielle forhold og turismeerhvervet bemærker:

De ovenfor anførte forslag til afhjælpning af pakkerejsebranchens akutte likviditetsudfordring

skønnes ikke tilstrækkelige. Som følge af, at et stort antal medarbejdere i perioden har været

og fortsat er på arbejde for at besvare kundehenvendelser samt tilrettelægge udbetalingen af

refusion til kunderne i forbindelse med de mange annullerede rejser, som har umuliggjort en

optimal anvendelse af den nugældende lønkompensationsordning som andre de facto lukkede

virksomheder, foreslår mindretallet følgende:

Der indføres en særordning for pakkerejsebranchen, hvorefter der kan ydes lønkompensation

til medarbejderne i perioden den 13. marts 2020 til den 31. august 2020 uanset, at disse måtte

havde udført arbejde i den periode, pakkerejsebranchen har været tvangslukket.

Boks 3.3

Mindretalsudtalelse

Det eksterne ekspertmedlem fra rejsebranchen bemærker:

For bedst at sikre opfyldelsen af kommissoriets formål om bl.a. at udarbejde politiske initiati-

ver, der på kort sigt kan bidrage til, at den danske pakkerejsebranche har de bedste forudsæt-

ninger for at komme igennem coronakrisen, foreslår mindretallet følgende:

For at sikre en samlet pakkerejsebranches overlevelse vil det være nødvendigt at få tilført

yderligere midler end de allerede tilførte, samt at anvendelsesområdet for dækning af faktiske

omkostninger udvides i forhold til det nuværende. Eks. til at omfatte lønkompensation jf.

ovenfor.

3.2

Forbrugernes konkurssikring på længere sigt efter COVID-19 krisen

Den nuværende krise giver også anledning til at overveje, om det danske rejsegarantisystem

kan gøres mere robust fremadrettet efter, at pandemien er overstået. Arbejdsgruppen

understreger, at mere strukturelle justeringer af Rejsegarantifondsordningen først bør

gennemføres eller have virkning, når der er overblik over, hvor stor en effekt COVID-19 vil

have, og den nuværende usikkerhed på markedet er mere afklaret. Rejsegarantiordningen er

at sidestille med en forsikringsordning, og man kan så at sige ikke ændre forsikringsvilkårene

for en skade, som er sket.

Det er arbejdsgruppens vurdering, at den danske rejsegaranti fungerer effektivt, og under

normale konjunkturbevægelser er fonden i stand til at håndtere udsving i konkursomfanget.

Det gælder også i forhold til større enkeltstående konkurser. Hertil kommer, at det danske

system er værdsat af både forbrugere og pakkerejseselskaber. Systemet består af en

kollektiv

fond,

som suppleres med

individuelle garantier,

som stilles af de enkelte rejsebureauer efter

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 17

deres størrelse. Dette kan suppleres med

forhøjede garantier,

som dækker den fulde risiko,

hvis fonden vurderer, at der er forhøjet risiko i selskaberne.

Arbejdsgruppen har drøftet, om den nuværende danske konstruktion er med til at holde

hånden under mange små selskaber, som ellers ikke ville være levedygtige i et andet system.

På den ene side kan forbrugere være mere udsat for konkurser m.v. ved brug af mindre

rejseselskaber. Effektiviteten i branchen kunne formodentlig også være højere, hvis den

bestod af færre - men større

–

selskaber. Over for det står, at der kan være forbrugergevinster

knyttet til at kunne vælge mellem en mangfoldighed af selskaber, herunder også mere

specialiserede selskaber.

Arbejdsgruppen har dog ikke haft mulighed for at foretage en tilbundsgående analyse af andre

landes modeller. Arbejdsgruppen har således ikke foretaget en endelig vurdering af, om det

danske system er bedre end andre landes systemer i forhold til fx omkostninger og

forbrugervelfærd og selskabernes incitamenter.

Rejsegarantifondens dækning er at ligestille med en forsikringsordning, der sikrer

forbrugerne i tilfælde af rejseudbyderens konkurs. En sådan forsikringsordning kan etableres

på forskellig vis:



Rejseudbyderen tegner individuel forsikring hos forsikringsselskab

Rejseudbyderen stiller bankgaranti

–

det kan ske i individuelle modeller eller i

fondskonstruktioner, som den danske, hvor der også indgår et element af kollektiv

dækning (branchen forsikrer sig selv)

Deponerede midler.

I flere andre lande

–

eksempelvis Tyskland og Sverige

–

er der således indbygget et loft over

forbrugernes dækning. Risikoen i disse situationer deles så at sige mellem

forsikringsselskabet og forbrugeren. I Tyskland gælder fx et loft for hver enkelt selskab, som

indebar, at der for mange forbrugere ikke var fuld dækning, da rejseselskabet Thomas Cook

gik konkurs. Her valgte den tyske regering dog efterfølgende at yde yderligere kompensation

til de rejsende.

Overordnet set er der tale om et nulsum spil, der handler om, hvem der bærer risikoen i

forbindelse med tab. Denne risiko kan fordeles på:



Forsikringsordningen dækker

under ”normale” forhold, herunder normale

konjunkturbevægelser. Dvs. de situationer, hvor risici er kendte og kan kortlægges.

Forsikringsbaserede løsninger er derfor ikke et alternativ, hvis målet alene er at sikre

forbrugere og virksomheder mod ekstraordinære kriser, hvor en stor dele af sektoren rammes

af konkurstruende tilbageslag. Forsikringsselskabernes forretningsmodel betyder, at de skal

kunne afdække og redegøre for deres risiko og maksimale tab. Det indebærer, at de som

hovedregel vil have undtagelser for force majeure situationer og/eller, at der vil være et loft

over den maksimale samlede udbetaling.



Pakkerejsebranchen (og dermed i en vis grad fremtidige rejsende gennem højere

priser på rejser som følge af større formueopbyggende bidrag/forsikringspræmier) ,

Banker og forsikringsselskaber (indtil deres garanti/loft er nået)

Forbrugerne (nedskrivning af tilgodehavender).

Arbejdsgruppens drøftelser har været fokuseret på to temaer:

”normal-situationen”



Overvejelser om, hvorvidt Rejsegarantifonden fremover skal sikre 100 pct. kompensation

til de rejsende i ekstraordinære situationer



Mulige justeringer i Rejsegarantifonden med henblik på at øge den økonomiske robusthed i

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 18

Mulige justeringer i Rejsegarantifonden

Rejsegarantifonden afdækker i dag sin risiko ved, at alle tilknyttede virksomheder stiller en

ordinær garanti (som afhænger af virksomhedernes omsætning) eller en forhøjet garanti,

samt ved at have en opsparet fond, som kan bringes i anvendelse, hvis garantierne er util-

strækkelige.

Det er især gennem de forhøjede garantier, at fonden afdækker sin risiko. Fonden fører såle-

des et individuelt og løbende økonomisk tilsyn med samtlige virksomheder

–

herunder speci-

elt de store virksomheder, som repræsenterer den største risikoeksponering. Hvis fonden vur-

derer, at en virksomhed har forhøjet risiko for konkurs, vil fonden pålægge virksomheden at

stille en forhøjet garanti, svarende til den fulde risikodækning for fonden.

I dag er ca. en femtedel af fondens medlemmer omfattet af krav om forhøjet garantistillelse.

Under normale forhold vil fonden derfor være tilstrækkeligt afdækket for risici, der kan forud-

ses i selskabernes regnskaber.

Selvom arbejdsgruppen ikke vurderer, at den nuværende COVID-19 krise giver anledning til at

ændre de grundlæggende strukturer i Rejsegarantifondsordningen, er det arbejdsgruppens

vurdering, at kravene til rejseudbyderne eventuelt kan øges med henblik på at gøre fonden

mere robust. Dette kan gøres ved at opbygge et større kapitalberedskab i fonden, eller ved at

stille højere egenkapitalkrav til de virksomheder, som vil kunne påføre fonden de største tab.

Dette er ikke udtryk for, at de store virksomheder har større konkursrisiko end de små, men

at konkurser blandt store virksomheder har større konsekvenser for fonden. Flere af arbejds-

gruppens medlemmer har i denne forbindelse anført, at fondens eksisterende tilsyn og krav

bør være tilstrækkeligt til at afdække risikoen ift. virksomheder, der kan påføre fonden store

tab.

Flere af arbejdsgruppens medlemmer har ligeledes henvist til den balancerede tilgang til ga-

rantier og tilsyn, som blev indført i 2017. Denne tilgang, som havde til formål at skabe en ba-

lance mellem de byrder, som branchen er pålagt og den risiko, som eksterne eksperter vurde-

rer, at fonden er eksponeret for. Fondens bestyrelse har vurderet, at risikoeksponeringen i en

balanceret tilgang fastsættes med udgangspunkt i en såkaldt 20 års hændelse. På baggrund af

erfaringerne fra coronakrisen, kan det overvejes, at fondens eksponering nedsættes således, at

fondens formue skal øges.

Endelig opfordrer arbejdsgruppen til, at det overvejes, om der kan stilles krav om anvendelse

af drifttabsforsikringer og lignende med henblik på at begrænse fondens risiko. Det foreslås, at

disse muligheder bør afdækkes nærmere mellem Rejsegarantifonden og forsikringsbranchen.

Det skal understreges, at sådanne ændringer ikke bør gennemføres med virkning i den nuvæ-

rende situation. Arbejdsgruppen understreger i den forbindelse, at der skal være mulighed

for, at fonden kan vente med at effektuere ændringerne, til rejserestriktioner i hovedsagen er

afviklet, og usikkerheden om det videre forløb er mere afklaret. Det bemærkes hertil, at fon-

den har valgt, at selskaberne kan vente med at betale renter fra 2021 og afdrag fra 2022 på

optagede lån i fonden. Endvidere kan der være tale om overforsikring, hvis flere af justerin-

gerne indføres samtidig.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 19

Boks 3.4

Mulige initiativer

Hvis der er politisk ønske om at styrke Rejsegarantifondens økonomiske robusthed, kan

følgende justeringer i krav til fondens formue, garantistillelse m.v. overvejes



At bestyrelsen for fonden nedsætter risikoeksponeringen således, at fonden opbygger et

mere robust kapitalberedskab i form af en større formueopbygning



Højere egenkapitalkrav til større rejseselskaber, idet fonden er særligt eksponeret i for-

hold til store selskabers konkurser.

Ovenstående forslag bør dog ikke erstatte rejsegarantifondens nuværende tilsyn med pakkerej-

seselskaberne ud fra de eksisterende kriterier for garantier og forhøjede garantier.

Brug af individuelle driftstabsforsikringer



Det foreslås, at erhvervsministeren beder Rejsegarantifondens bestyrelse vurdere, om

brug af individuelle driftstabsforsikringer vil bidrage til at begrænse den økonomiske ri-

siko for fonden og samtidig går i dialog med Forsikring & Pension om, hvorvidt der er de

passende forsikringer på markedet. I så fald skal der indføres en hjemmel i Rejsegaranti-

fondsloven, der giver mulighed for, at fonden kan stille sådanne krav.

Håndtering af ekstraordinære situationer

Den nuværende COVID-19 situation har gjort det relevant at overveje, hvordan den danske

rejsegarantiordning skal dække i ekstraordinære situationer. Med ekstraordinære situationer

menes omfattende og udefrakommende situationer, der er uforudsigelige, og som medfører en

omfattende konkursbølge i branchen.

Arbejdsgruppen har drøftet to grundlæggende modeller for håndtering af disse situationer:

1. Nedsat kompensation for forbrugerne i ekstraordinære situationer

Etablering af en særlig ”katastrofe”-ordning

baseret på en gebyr-finansieret fond.

Som alternativ til disse to modeller kan der også tilføres statslige tilskud samt stille statslige

låne- og garantiordninger til rådighed.

Ad 1. Nedsat kompensation for forbrugerne i ekstraordinære situationer

De nuværende regler indebærer, at forbrugere, der har købt en pakkerejse, som udgangspunkt

er 100 pct. dækket også i ekstraordinære situationer. Det adskiller sig fra dækningen af andre

rejseformer. For eksempel får forbrugerne i forhold til andre former for private rejser ikke

den fulde kompensation, hvis der sker uforudsete hændelser. Der er således rejsende, der i

den nuværende situation selv hæfter for eventuelle udlæg til feriehusleje i udlandet o. lign.

Det nuværende system indebærer, at i tilfælde af en omfattende konkursbølge, hvor fonden så

at sige løber ud af penge, så vil Rejsegarantifonden med erhvervsministerens godkendelse

kunne optage statsgaranterede lån. Efterfølgende vil disse lån blive tilbagebetalt gennem de

formueopbyggende bidrag, som rejseudbyderne skal betale. En stor del af disse bidrag vil

antageligt afspejles i forhøjede priser på rejserne.

Dermed betyder det nuværende system, at fremtidige rejsende betaler for konkurssikringen

for de forbrugere, der har købt rejser hos rejseudbydere, der bliver ramt af den

ekstraordinære situation, som eksempelvis en COVID-19 situation.

Omvendt kunne man også forestille sig en model, hvor der gennem formueopbyggende bidrag

bliver opbygget en større formue i regi af Rejsegarantifonden, som beredskab til at dække

uforudsete større konkursbølge. I den situation vil det være de nuværende rejsende, som

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 20

gennem højere priser, kommer til at bidrage til at betale for omkostningerne ved

konkurssikringen for fremtidige rejsende.

Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at der tages politisk stilling til, om forbrugerne i

alle situationer fremadrettet skal have adgang til at blive kompenseret 100 pct., eller om der

skal indføres en mulighed for, at kompensationsgraden kan nedsættes i ekstraordinære

situationer. Det bemærkes i den forbindelse, at såfremt omkostningerne for

Rejsegarantifonden bliver så høje, at det ikke er bæredygtigt at optage lån til at tilbagebetale

forbrugerne, vil det inden for rammerne af pakkerejsedirektivets præambel 40 være muligt

efterfølgende at foretage nedsat refusion til samtlige berørte forbrugere. For en nærmere

gennemgang henvises til den særlige forbrugerbeskyttelse ved konkurs, herunder

anvendelsen af pakkerejsedirektivets præambel 40 i ekstraordinære situationer, som er

beskrevet i baggrundsrapportens kapitel 2.1.

Hvis der er politisk ønske om at anvende muligheden for at begrænse kompensationen til

forbrugerne med henvisning til præambel 40, bør den administrative praksis uddybes i en

bekendtgørelse. En sådan bekendtgørelse kan hjemles i § 23, stk. 1, i lov om en

Rejsegarantifond, der bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte nærmere regler til

gennemførelse af loven, herunder om fondens bistand til rejsende. Arbejdsgruppen anbefaler

dog, at der i så fald indsættes en ny hjemmel i lov om en Rejsegarantifond, der giver

erhvervsministeren en hjemmel til at fastsætte en sådan administrativ praksis og samtidig

tydeliggør forbrugernes rettigheder i disse situationer.

Udgangspunktet vil være, at forbrugerne i en sådan situation kompenseres forholdsmæssigt,

men der kan også indføres varierende kompensationsgrader afhængig af rejsens pris.

Ad 2 Etablering af en særlig

”katastrofe”-ordning

baseret på en gebyr-finansieret fond

Arbejdsgruppen har endvidere

drøftet muligheden for at etablere en ”katastrofe”-fond,

der

skal bidrage til finansieringen af forbrugernes konkurssikring i ekstraordinære situationer.

En sådan fond kunne opbygges ved, at der pålægges hver rejse et mindre gebyr. Fondens

midler skal som udgangspunkt være øremærket håndtering af en konkursbølge som følge af

eksterne og uforudsigelige begivenheder. I denne situation vil det være de nuværende

rejsende, som gennem højere priser, er med til at betale for omkostningerne ved

konkurssikringen for fremtidige rejsende.

Et alternativ til denne model vil også være, at man fra politisk side fastsatte krav om en

bestemt formuestørrelse i den nuværende pakkerejsefond i regi af Rejsegarantifonden. Denne

formueforøgelse vil så skulle opbygges gennem formueopbyggende bidrag fremadrettet. På

denne måde vil man ikke administrativt skulle håndtere flere fondskasser, og

pakkerejseselskaberne skal ikke administrere flere former for bidrag og gebyrindkrævninger.

Boks 3.5

Mulige initiativer

Arbejdsgruppen foreslår, at det overvejes, hvordan fremtidige ekstraordinære

situationer kan håndteres



Skal forbrugerne altid have adgang til at blive kompenseret 100 pct., eller skal der indføres

en mulighed for, at kompensationsgraden kan nedsættes i ekstraordinære situationer? Det

anbefales i så fald, at modellen indeholder et krav om, at en nedsat kompensation skal god-

kendes af erhvervsministeren.



Skal der etableres en gebyr-finansieret

”katastrofe”-fond,

der kan bidrage til finansieringen

af forbrugernes konkurssikring i ekstraordinære situationer?

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 21

Arbejdsgruppen understreger, at de to modeller ikke nødvendigvis udelukker hinanden.

Således vil etableringen af en

”katastrofe”-fond

gøre det mindre sandsynligt, at det i en

ekstraordinær situation vil være nødvendigt at nedsætte forbrugernes kompensation.

De to forslag i boks 3.5 udelukker ikke hinanden. Opbygningen af en gebyrfinansieret formue

til finansiering af konkurssikring i ekstraordinære situationer vil betyde, at der er mindre

risiko for, at forbrugernes kompensationsgrad nedsættes, men hvis der er poltisk ønske

herom, kan begge forslag gennemføres.

3.3

Administrativ håndtering af et stort omfang konkurser som følge af COVID-19 kri-

sen

Der hersker stor usikkerhed om de kommende måneder, herunder danskernes rejselyst, og

hvorvidt der kommer en COVID-19 bølge mere. Det er arbejdsgruppens vurdering, at man ikke

på nuværende tidspunkt kan danne sig et overblik over, hvor stor en konkursbølge, der vil

ramme branchen, og dermed hvor udsat Rejsegarantifonden er. Det rejser spørgsmål om,

hvordan man kan håndtere den ekstraordinære situation, hvor omkostningerne for

Rejsegarantifonden bliver så høje, at der ikke umiddelbart er flere midler i fondskassen for

pakkerejser, samt at statsgarantien på 1,5 mia. er brugt op.

Hvis de 125 mio. kr. samt eventuelle overskydende beløb fra tilskuddet på 600 mio. overføres

til fondskassen for pakkerejser, er det ikke arbejdsgruppens umiddelbare vurdering, at et

sådant scenarie er meget sandsynligt. Men denne vurdering er behæftet med stor usikkerhed.

Som følge af den store usikkerhed anerkender arbejdsgruppen, at der er behov for en klar

administrativ praksis for, hvordan en sådan situation skal håndteres, hvis den skulle opstå.

På den baggrund foreslår arbejdsgruppen, at der indføres en klar hjemmel til, at

Rejsegarantifonden kan håndtere en omfattende mængde konkurssager

samlet.

Det vil

forudsætte, at disse konkurser er afstedkommet af den samme eksterne begivenhed. På den

måde får Rejsegarantifonden mulighed for at danne sig et samlet overblik over den

økonomiske belastning og på den baggrund have bedre forudsætning for at finde den bedste

model for tilvejebringelse af den nødvendige finansiering, eksempelvis gennem

statsgaranteret lån.

Arbejdsgruppen har også drøftet, om en eventuel klar hjemmel til at kunne nedsætte

forbrugernes kompensation i forbindelse med en omfattende konkursbølge som beskrevet

ovenfor kan iværksættes med kort varsel og dermed dække en eventuel omfattende

konkursbølge i de kommende måneder som følge af COVID-19.

Der er flere medlemmer af arbejdsgruppen, der har udtrykt bekymring over en model, hvor en

sådan løsning også vil gælde for rejser, der allerede er købt og betalt. Der opfordres således til,

at hvis der er politisk ønske om at gennemføre en sådan model gennem en

bekendtgørelsesændring, så bør denne hjemles i en ny bemyndigelsesbestemmelse i loven,

hvori forbrugernes rettigheder også præciseres. Flere medlemmer har endvidere givet udtryk

for, at en sådan model vil være at sidestille med lovgivning med tilbagevirkende kraft, som

efter dansk retstradition i videst muligt omfang bør undgås. Dette kan skabe mistillid til et

ellers velfungerende system. Denne reservation gælder dog kun i forhold til den aktuelle

COVID-19 situation.

Hvis der er politisk ønske herom, kan en sådan administrativ praksis, som beskrevet ovenfor,

også beskrive, hvordan en eventuel nedsættelse af forbrugernes kompensation skal fastsættes.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 22

Boks 3.6

Mulige initiativer

Fastlæggelse af administrativ praksis til håndtering af en omfattende konkursbølge



Det skal være muligt, at Rejsegarantifonden kan håndtere en omfattende mængde kon-

kurssager samlet, så der på baggrund af et samlet overblik over tab for Rejsegarantifon-

den kan sikres lige behandling af alle berørte forbrugere og hensigtsmæssig finansiering

heraf.



Hvis der er politisk ønske om at anvende muligheden for at begrænse kompensationen til

forbrugerne med henvisning til præambel 40, kan det indbygges i den administrative

praksis.

Mindretalsudtalelse:

Boks 3.7

Mindretalsudtalelse

Det eksterne ekspertmedlem fra Forbrugerrådet TÆNK bemærker:

Forbrugerne må i den nuværende helt særlige situation i praksis tåle en forsinkelse på tilbage-

betalingen, men alt andet end fuld tilbagebetaling vil være et uacceptabelt indgreb i forbruger-

nes retsstilling og lovmæssige beskyttelse.

3.4

Øvrige betragtninger fra arbejdsgruppen

Arbejdsgruppen har noteret, at pakkerejsebranchens forretningspraksis bygger på, at forbru-

gerne lægger en stor forudbetaling forud for rejsens begyndelse. Dette er en udbredt praksis

ikke kun i Danmark men også globalt set. Arbejdsgruppen bemærker, at man bør være op-

mærksom på, hvordan de bagvedliggende forbrugerbeskyttende regler,

eksempelvis i EU’s

pakkerejsedirektiv, kan være til hinder for innovation og ændringer af i denne forretnings-

praksis, som ellers kunne gøre branchen mere robust.

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 23

BILAG

Kommissorium for arbejdsgruppe om forbrugernes konkurssikring i forbindelse med

pakkerejser m.v.

Baggrund

COVID-19 har sat sine spor i dansk økonomi, og ikke mindst pakkerejsebranchen er hårdt

ramt. Der er gennemført omfattende hjælpeforanstaltninger, som bidrager til at holde hånden

under virksomhederne.

Der er særlige økonomiske udfordringer for pakkerejsebranchen, som er afledt af forholdet

mellem forbrugernes rettigheder ved aflyste og afbrudte rejser, og pakkerejseselskabernes

forpligtelser i disse ekstraordinære situationer.

Der er fortsat usikkerhed om omfanget af fortsatte rejserestriktioner til danskernes fore-

trukne feriemål. Desuden må det forventes, at der under alle omstændigheder vil være en til-

bageholdenhed med at rejse i en periode, og at pakkerejsebranchen dermed kan komme un-

der yderligere økonomisk pres. Det kan i givet fald medføre væsentlige udfordringer for øko-

nomien i pakkerejsebranchen, herunder for Rejsegarantifonden, og for de virksomheder, der

klarer sig godt gennem krisen og skal finansiere genopbygning af fonden på lidt længere sigt.

Arbejdsgruppens opgaver

Et vigtigt pejlemærke for arbejdsgruppen er, at der også efter coronakrisen er en høj grad af

forbrugerbeskyttelse og tillid til pakkerejsebranchen. Coronakrisen har tydeliggjort, at der er

flere problemstillinger i forhold til samspillet mellem reglerne for forbrugerbeskyttelse, her-

under indretningen af konkurssikringen for danske rejsende, og den økonomiske situation i

pakkerejsebranchen og dermed branchens mulighed for at komme godt gennem krisen.

De centrale spørgsmål i den forbindelse er:

Hvordan har coronakrisen påvirket pakkerejsebranchens økonomi her og nu? Og

hvilke aftryk kan coronakrisen sætte på efterspørgslen for rejser på kort til mellem-

langt sigt og dermed på behovet for kapacitetstilpasning i branchen?

Hvilken betydning har den nuværende finansieringsmodel for den danske rejsega-

rantifond i forhold til selskabernes tilskyndelse til at tilmelde sig den danske ord-

ning? Har dette ændret sig under coronakrisen?

Hvilken betydning vil de potentielle konkurser i branchen afledt af coronakrisen have

for de robuste og tilbageværende rejseudbyderes fremtidige situation, herunder inci-

tament til at være tilknyttet en dansk garantiordning?

Til at belyse disse spørgsmål nedsættes der en hurtigt arbejdende arbejdsgruppe, der får føl-

gende opgaver:



Foretage en overordnet vurdering af den økonomiske situation, herunder konkursrisiko,

for pakkerejsebranchen, fx med afsæt i mulige scenarier for udviklingen for forbrugernes

efterspørgsel på 1-2 års sigt. Vurderingen skal fokusere på betydningen af de økonomiske

forpligtelser, som ligger i Rejsegarantifonden og dermed på den tilbageværende pakkerej-

sebranche.



Udarbejde oversigt over mulige politiske initiativer, der på kort sigt sikrer, at den danske

pakkerejsebranche har de bedste forudsætninger for at komme igennem coronakrisen, her-

ERU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 312: Anbefalinger fra ekspertgruppen om pakkerrejsebranchen

SIDE 24

under sommerperioden, hvor store dele af branchen har højsæson, og kan sikre en økono-

misk robust forbrugerbeskyttelse for danske rejsende, der både balancerer forbrugerhen-

synet og hensynet til de tilbageværende rejseudbydere.

Som led i arbejdet kan Justitsministeriet og EU-Kommissionen konsulteres om fortolkning af

pakkerejsedirektivets ordlyd, ligesom det også forventes, at arbejdsgruppen i det omfang, det

er muligt, inddrager relevante erfaringer fra andre EU-lande. Det gælder også lande med mere

forsikringsbaserede modeller. Endvidere kan arbejdsgruppen i relevant omfang inddrage eks-

terne interessenter til afdækning af faktuelle forhold.

Arbejdsgruppens medlemmer:

•

Mette Rose Skaksen (formand)

Philipp Schröder, eksternt ekspertmedlem med indblik i økonomisk regulering

Thomas Brenøe, eksternt ekspertmedlem med indsigt i forsikringsforhold

Niels Bang-Hansen, eksternt ekspertmedlem med indsigt i finansielle forhold og

turismeerhvervet

Jens Loft Rasmussen, eksternt ekspertmedlem indstillet af Forbrugerrådet TÆNK

Henrik Specht, eksternt ekspertmedlem fra rejsebranchen

Birgitte Fjeldhoff, Rejsegarantifondens sekretariat

Sigrid Dahlerup, Erhvervsministeriets departement

Arbejdsgruppen sekretariats betjenes af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.