BEU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 60: Arbejdsskademyndighedernes skriftlige tilbagemeldinger på Soldaterlegatets kritik af behandlingen af veteraners psykiske arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

Beskæftigelsesudvalget 2019-20
BEU Alm.del Bilag 60
Offentligt

Administrationens redegørelse om behandling af veteranernes sager

Nærværende redegørelse udgør administrationens bidrag til besvarelse af Beskæftigelsesministerens

henvendelse til bestyrelsen for AES af 7. oktober 2019. Redegørelsen behandler Soldaterlegatets rapport

om veteraners psykiske arbejdsskadesager, som dels består af en empirisk analyse af veteraners psykiske

arbejdsskadesager (udarbejdet af Soldaterlegatet) og dels en juridisk analyse ”Hjemvendte soldaters ret

til arbejdsskadeerstatning for PTSD – en juridisk analyse af myndighedernes praksis” af professor mso,

dr.jur. Andreas Bloch Ehlers, 18. september 2019.

Redegørelsen er opbygget således, at efter indledningen og resumé gennemgås lovgrundlaget og

udviklingen i behandlingen af arbejdsskadesager som følge af lov- og praksisændringer, fakta om

anerkendelsesprocent og udvikling i sagsbehandlingstid m.m. Dernæst følger AES’ kommentarer til de

hovedkritikpunkter, der rejses i den juridiske analyse, som er 1) krav til belastningen, 2) krav til den

tidsmæssige sammenhæng, 3) anvendelsen af særloven

, 4) dokumentation i sagerne og 5) vurderingen

af veteranens øvrige psykiske belastninger/sygdom. Endelig følger en skematisk gennemgang af de øvrige

i rapporten rejste forhold.

Administrationen har holdt et møde den 4. november 2019 med Soldaterlegatet og professor Andreas

Bloch Ehlers og drøftet analysen.

Resumé

AES har læst den juridiske analyse om arbejdsskademyndighedernes praksis ved behandlingen af sager

om veteraners psykiske sygdomme og identificeret 5 hovedkritikpunkter. Kritikpunkterne behandles i

redegørelsen enkeltvis, hvorefter der til sidst i redegørelsen redegøres for en række mindre kritikpunkter.

Det er væsentligt at understrege, at AES som førsteinstans følger den praksis, der fastlægges af

Ankestyrelsen og domstolene.

AES tilkender erstatning i de sager, hvor det dokumenteres, at arbejdet er årsag til en sygdom, og at

kriterierne for tidsmæssig sammenhæng og belastningerne er opfyldt.

AES anvender de i lovgivningen og internationalt fastsatte kriterier

til vurdering af belastningen, nemlig at

der skal være tale om traumatiske begivenheder eller situationer af kortere eller længere varighed af en

exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur. AES ikke stiller krav om, at veteranen skal have været i

livsfare, for at veteranen kan få anerkendt PTSD som en arbejdsskade.

Kravet om den tidsmæssige sammenhæng mellem belastningen og veteranens PTSD administreres i

overensstemmelse med de gældende regler i arbejdsskadesikringsloven og særloven. Sager forelægges

for Erhvervssygdomsudvalget i overensstemmelse med den forelæggelsespraksis, som er fastlagt af

udvalget.

Særloven indebærer ikke, at veteranens sag skal anerkendes, allerede fordi speciallægen stiller diagnosen

PTSD. Det følger af loven og de til loven hørende forarbejder, at uanset speciallægens udtalelse om, at

veteranen har PTSD, skal de øvrige krav i arbejdsskadesikringsloven tillige være opfyldt, dvs.

belastningskrav og krav om tidsmæssig sammenhæng.

Lov nr. 336 af 2. april 2014 om erstatning og godtgørelse til tidligere udsendte veteraner og andre statsansatte med sent

diagnosticeret posttraumatisk belastningsreaktion

WHO’s diagnoseklassificeringsværktøj ICD-10, som anvendes i Danmark

BEU, Alm.del - 2019-20 - Bilag 60: Arbejdsskademyndighedernes skriftlige tilbagemeldinger på Soldaterlegatets kritik af behandlingen af veteraners psykiske arbejdsskadesager, fra beskæftigelsesministeren

AES vægter dokumentation, oplysninger og udsagn fra sagens parter lige, og inddrager i stort omfang

forklaringer fra vidner og nærtstående med henblik på at underbygge krav til belastninger, symptomer og

tidsmæssig sammenhæng. AES foretager bevisbedømmelse i overensstemmelse med lovgivning,

forarbejder og praksis fra Ankestyrelsen.

AES træffer afgørelse ud fra oplysningerne om belastninger, sygdom og tidsmæssig sammenhæng mellem

de arbejdsmæssige belastninger og sygdommens udvikling, og tillægger dermed hverken veteranens

forudgående, konkurrerende eller efterfølgende psykiske belastninger vægt. AES forholder sig i denne

situation til, hvorvidt PTSD er opstået i tidsmæssig sammenhæng med de arbejdsmæssige belastninger.

Det bemærkes i øvrigt, at anerkendelsesprocenten i veteransager er på 71 procent og ligger væsentligt

over anerkendelsesprocenten i psykiske erhvervssygdomssager. Ankeprocenten er for alle

veteransagerne på 11,6 procent, mens den for afviste veteransager isoleret set er på 43,7 procent.

Ankestyrelsen tiltræder 83 procent af de behandlede sager.

Sammenfattende kan AES ikke anerkende den rejste kritik af praksis. Praksis findes således at være inden

for rammerne af den gældende lovgivning, således som den fortolkes af Ankestyrelsen og domstolene.

AES er dog enig i kritikken af, at de juridiske afvejninger i de konkrete afgørelser ikke er tydelige nok.

Kritikken betyder, at AES vil iværksætte et arbejde med at tydeliggøre de afvejninger, som foretages i

forbindelse med afgørelsen i de konkrete sager. På samme måde vil AES kigge på muligheder for at sikre,

at såvel Forsvarets som vidners forklaringer gengives nuanceret. Det er således vigtigt, at AES fortsat har

fokus på kommunikationen med sagens parter, og ikke mindst at afgørelserne fremstår klare og tydelige

og ikke giver anledning til misforståelser. AES arbejder tillige kontinuerligt med tiltag, der skal hjælpe til at

nedbringe sagsbehandlingstiden og er opmærksom på, at selv om de mange sagsskridt er nødvendige for

at oplyse sagen, så kan den oplevede sagsbehandlingstid for den enkelte føles lang.

Indledning – AES’ opgavevaretagelse

AES er at betragte som en forsikringsmyndighed og ikke en lægelig myndighed. AES har ikke interesse i,

hvorvidt en anmeldt arbejdsskade anerkendes eller afvises. AES’ opgave er dermed udelukkende vurdere,

om skaden skyldes arbejdet. Dette gælder både ved arbejdsulykker og erhvervssygdomme. AES’ brug af

diagnoser er til vurdering af, om veteranen er berettiget til at få anerkendt en arbejdsskade efter loven og

evt. få en erstatning, og ikke som i det lægefaglige system til vurdering af, hvilken behandling man har

behov for.

AES tilkender erstatning i de sager, hvor det dokumenteres, at arbejdet er årsag til en sygdom, og at

kriterierne for tidsmæssig sammenhæng og belastningerne er opfyldt. En arbejdsskadeerstatning er

personlig og individuel og afgøres i hver enkelt sag ud fra en konkret vurdering af oplysningerne i sagen,

som følger lovgivningen og den praksis, der er fastlagt af domstolene og Ankestyrelsen.

En arbejdsskadesag er en sag mellem to parter (den tilskadekomne og et forsikringsselskab), modsat de

fleste almindelige forvaltningssager, som er mellem en borger og en myndighed. Der skal derfor ikke kun

tages hensyn til oplysninger og formidling af faktum i forhold til veteranen, men også til forsikringsselskabet.

AES skal – af hensyn til sikringen af begge parters retsstilling – belyse alle forhold i sagen, når det afgøres,

om alle kravene lovgivningen til anerkendelse af fx PTSD som en arbejdsskade for veteraner er opfyldt.

Når en speciallæge stiller en diagnose for en veteran, anvendes veteranens oplysninger om belastninger,

sygdomsforløb og symptomer. Det er ud fra en samlet lægefaglig vurdering af disse oplysninger, at

speciallægen stiller diagnosen. Når AES skal vurdere, om en anmeldt psykisk sygdom skyldes arbejdet,

skal veteranens oplysninger sammenholdes med de øvrige oplysninger i sagen. Derfor kan det

hændelsesforløb, som veteranen beskriver for speciallægen (og som danner grundlag for dennes

diagnose), få et andet perspektiv, når de af veteranen afgivne oplysninger i sagen sammenholdes med de

øvrige oplysninger i sagen

Arbejdsmarkedets Erhvervssikring prioriterer veteransagerne ved, at sagsbehandlingen foretages i et

særligt veteransekretariat med specialiserede medarbejdere, der har særskilt viden på området, og som

har særlig indsigt i og opmærksomhed på, at veteraner har arbejdet under helt særlige forhold under deres

udsendelser. Det betyder, at AES’ praksis er veletableret, konsistent og opdateret med ny viden og ny

praksis fra Ankestyrelsen og domstolene. Veteransekretariatet følger de enkelte sager tæt for at sikre et

så hurtigt og smidigt sagsforløb for den enkelte veteran som muligt. Dette er muligt, da det er et forholdsvis

lille antal sager, der anmeldes.

AES er første instans i behandlingen af arbejdsskadesager. Det gælder både for sager, der afgøres

administrativt og for sager, der afgøres efter forelæggelse for Erhvervssygdomsudvalget

. AES træffer

afgørelser ud fra lovgivningen og ud fra den praksis, som Ankestyrelsen og domstolene har lagt, herunder

de af Ankestyrelsen udsendte principafgørelser. Ankestyrelsen er AES’ overinstans og fastlægger via

behandlingen af klager over de konkrete afgørelser samt principafgørelserne den praksis, som AES følger.

Afgørelserne fra Ankestyrelsen kan indbringes for domstolene. AES’ praksis, herunder praksis på

veteransagsområdet, er gennem årene udviklet på baggrund af ovenstående, og senest tiltrådt ved

Ankestyrelsens gennemgang af 50 afviste sager, offentliggjort i undersøgelsen ”Erhvervssygdomssager

om veteraner med en psykisk lidelse – en undersøgelse af Arbejdsmarkedets Erhvervssikrings praksis fra

oktober 2018.

Lovgrundlaget i veteransager

Indledningsvis skal bemærkes, at Danmark har tiltrådt og anvender WHO’s internationale kriterier for

diagnoser. På tværs af de lande, som sammen med Danmark har tiltrådt ICD-10 (om klassificering af

diagnoser), er der enighed om, hvilke krav der stilles til opfyldelse af en diagnose. Det gælder også for

posttraumatisk belastningsreaktion. Det er sundhedsmyndighederne i Danmark, der forvalter disse regler.

Forkortelsen PTSD anvendes i daglig tale i Danmark for ICD-10-diagnosen posttraumatisk belastnings-

reaktion. Denne forkortelse anvendes derfor også her

Sager om psykisk sygdom hos veteranerne behandles som udgangspunkt efter arbejdsskadesikringsloven.

Er betingelserne for at anerkende PTSD hos en veteran efter denne lov ikke opfyldt, skal AES efterfølgende

vurdere, om PTSD kan anerkendes efter

lov om erstatning og godtgørelse til tidligere udsendte soldater

AES skal sammenholde veteranens beskrivelse af belastningerne med de øvrige oplysninger i sagen. Hvis veteranen oplyser om

deltagelse i kamphandlinger eller færden i mineområder, som ikke understøttes af Forsvarets eller vidners beskrivelser af de faktiske

forhold, kan AES ikke lægge til grund, at veteranen har været udsat for disse belastninger. Dermed opfyldes belastningskriteriet

ikke, hvorfor veteranens PTSD ikke kan anses for at være en følge af de arbejdsmæssige belastninger.

Erhvervssygdomsudvalget er et lovbestemt udvalg bestående af repræsentanter fra arbejdsmarkedets parter, Sundhedsstyrelsen

samt Arbejdstilsynet. Udvalget og AES indstiller til ministeren at optage sygdomme på fortegnelserne over erhvervssygdomme.

Udvalget afgiver tillige indstilling til AES om, hvorvidt konkrete sager kan anerkendes inden for de rammer, som lovgivningen har

lagt for behandlingen af sagerne.

Det skal understreges, at der ikke refereres til de amerikanske diagnosekriterier, da der er forskel på såvel sygdomskriterier som

belastningskravet til Post Traumatic Stress Disorder (PTSD) efter den amerikanske diagnoseklassifikation DSM-IV og posttraumatisk

belastningsreaktion efter ICD-10.

og andre statsansatte med sent diagnosticeret posttraumatisk belastningsreaktion.

Anerkendelse af PTSD hos en veteran kan efter arbejdsskadesikringsloven ske efter fortegnelsens

punkt

F.1., eller efter forelæggelse af sagen for Erhvervssygdomsudvalget. Fortegnelsen har siden 2005 inde-

holdt sygdomme, som efter medicinsk dokumentation kan antages at være en følge af de oplistede påvirk-

ninger. Det er Erhvervssygdomsudvalget, som er sammensat af repræsentanter fra arbejdsmarkedets

parter, Sundhedsstyrelsen og Arbejdstilsynet, der sammen med AES indstiller til beskæftigelsesministeren,

hvilke sygdomme, der opfylder kravene til optagelse på fortegnelsen. Fortegnelsen offentliggøres som en

bekendtgørelse.

Punkt F.1. i fortegnelsen handler om posttraumatisk belastningsreaktion, når symptomer på sygdommen

er opstået inden for 6 måneder, og sygdommen er fuldt til stede inden for få år. Med få år menes 1-2 år.

Der stilles krav om, at denne sygdom er opstået som følge af traumatiske begivenheder eller situationer af

kortere eller længere varighed af en exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur.

Hvis en veterans sag om PTSD ikke opfylder fortegnelsens krav om tidsmæssig sammenhæng, kan AES

forelægge sagen for Erhvervssygdomsudvalget, hvis AES skønner, at der er mulighed for, at sygdommen

kan anerkendes. Erhvervssygdomsudvalget har i forbindelse med forhandlingen om optagelse af forsinket

PTSD på fortegnelsen bedt om at få konkrete sager om PTSD forelagt til drøftelse, hvis veteranen enten

havde symptomer på sygdommen inden for 6 måneder, men først fuld PTSD inden for nogle år (3-4 år),

eller ingen symptomer inden for de første 6 måneder men fuld PTSD efter få år (1-2 år). Øvrige sager om

PTSD forelægges jf. denne forelæggelsespraksis, derfor som udgangspunkt ikke.

Hvis årsagen til, at veteranens PTSD ikke kan anerkendes, alene er, at der ikke kan fremlægges

dokumentation for, at sygdommen var fuldt til stede inden for få år, kan sagen vurderes efter særloven.

Denne lov dispenserer dermed kun fra kravet om tidsmæssigt sammenhængende dokumentation. Hvis

særloven ikke havde eksisteret, ville veteranen således ikke i dag kunne dokumentere, at han i realiteten

var blevet syg dengang, fordi han netop ikke havde søgt læge.

De øvrige betingelser om kravet til belastningen og symptomer på sygdommen inden for 6 måneder og

fuldt til stede inden for få år, er ikke ændret med særloven.

Udvikling i behandlingen af veteransagerne

Posttraumatisk belastningsreaktion blev optaget på fortegnelsen over erhvervssygdomme fra 1. januar

2005

. Kriterierne for anerkendelse af posttraumatisk belastningsreaktion fulgte ICD-10 kriterierne og var,

at den tilskadekomne havde været udsat for traumatiske begivenheder eller situationer af kortere eller

længere varighed af en exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur, samt at sygdommen var opstået

inden for 6 måneder.

Ankestyrelsen udsendte i 2009 principafgørelse

75-09,

som fastslog, at PTSD forudsætter en relevant

arbejdsmæssig belastning, symptomer svarende til ICD-10 kriterierne og en tidsmæssig sammenhæng.

Der er to gældende fortegnelser for erhvervssygdomme. En der gælder for

sygdomme anmeldt fra 1. januar 2005

og en der gælder

for

sygdomme anmeldt før 2005.

Fortegnelserne beskriver de krav, som en anmeldt erhvervssygdom skal opfylde, for at kunne

anerkendes af administrationen som en arbejdsskade. Betingelserne for at anerkende posttraumatisk belastningsreaktion er

enslydende på de to fortegnelser. Langt de fleste veteransager er anmeldt efter 1. januar 2005, hvorfor der i redegørelsen refereres

til denne fortegnelses punkt F.1.

PTSD blev efterfølgende per 1. juni 2005 også optaget på fortegnelsen gældende for sygdomme anmeldt før 1. januar 2005 med

samme kriterier for anerkendelse. Som følge heraf kunne tidligere afviste sager om PTSD genoptages og vurderes efter fortegnelsen.

Dette var en skærpelse af praksis, særligt i forhold til det tidsmæssige krav. Mange af de veteraner, der

var udsendt i 1990’erne og 00’erne, havde ikke søgt læge ved hjemkomsten og kunne derfor ikke

dokumentere, at de tidsmæssigt havde udviklet PTSD som følge af udsendelsen.

Beskæftigelsesministeren bestilte i 2012 et udredningsarbejde via Arbejdsmiljøforskningsfonden, som

skulle afdække, hvorvidt PTSD også kunne opstå senere end 6 måneder efter belastningens ophør.

Rapporten skulle danne grundlag for drøftelser mellem Arbejdsskadestyrelsen og Erhvervssygdoms-

udvalget om muligheder for ændring af fortegnelsens krav til anerkendelse af PTSD.

Folketinget vedtog i april 2013 V57 om danske hjemvendte soldater og PTSD, hvorefter forsvarsministeren

og beskæftigelsesministeren blev pålagt at etablere en ordning for veteraner, hvor der ikke skulle stilles

krav om, at dokumentationen for symptomdebut af PTSD i arbejdsskadesager skulle ske i form af

lægebesøg inden for, som udgangspunkt, 6 måneder. Der blev med vedtagelsen ikke ændret ved kravet

om, at symptomer på PTSD skulle være til stede inden for 6 måneder fra belastningen ophørte.

Vedtagelsen hvilede blandt andet på en SFI-rapport fra 2012, som påpegede, at mange veteraner ved

hjemkomsten led af psykiske problemer, som først blev konstateret flere år efter hjemkomsten.

Udredningsrapporten ”Delayed onset PTSD – A scientific review addressing delayed onset posttraumatic

stress disorder and posttraumatic depression” (JP Bonde et al) blev afleveret den 3. juni 2013. Erhvervs-

sygdomsudvalget indstillede på baggrund heraf, at fortegnelsens sygdomsbegreb for posttraumatisk

belastningsreaktion blev udvidet til også at omfatte forsinket posttraumatisk belastningsreaktion (delayed

onset PTSD)

, når denne opfyldte ICD-10 kriterierne for diagnosticering, herunder særligt at der var symp-

tomer på sygdommen inden for 6 måneder, og sygdommen tillige var fuldt til stede inden for få år (1-2 år).

PTSD, herunder forsinket PTSD (delayed onset PTSD), blev optaget på fortegnelsen fra 1. juli 2013.

Drøftelserne i Erhvervssygdomsudvalget førte ligeledes til en fastlæggelse af praksis for forelæggelse af

sager for udvalget, således som redegjort for ovenfor

Som følge af

V57

af 16. april 2013 fremsatte regeringen i december 2013 forslag til lov om erstatning og

godtgørelse til tidligere udsendte soldater og andre statsansatte med sent diagnosticeret posttraumatisk

belastningsreaktion (særloven), som trådte i kraft 4. april 2014. Efter denne lov kunne også tidligere afviste

sager genoptages. Særloven fastslår, at sent diagnosticeret PTSD kan anerkendes som en arbejdsskade,

hvis begrundelsen for ikke at anerkende sygdommen efter arbejdsskadesikringsloven er, at der ikke

foreligger samtidig dokumentation for, at pågældende har fået PTSD som følge af udsendelsen. De øvrige

krav til belastning og tidsmæssig sammenhæng skal således stadig været opfyldt jf. ICD-10. Kravene til

dokumentation er efter særloven, at der kan fremvises en psykiatrisk speciallægeerklæring, som er

udarbejdet senere end 6 måneder efter belastningens ophør og som fastslår, at pågældende har udviklet

PTSD i tilknytning til og som følge af udsendelsen. Er betingelserne for belastning, tidsmæssig

sammenhæng samt dokumentation opfyldt, skal veteranens PTSD anerkendes efter særloven, hvorefter

der skal udmåles ydelser til veteranen efter reglerne i arbejdsskadesikringsloven.

Ved ”delayed onset PTSD” forstås PTSD, som er til stede med en vis forsinkelse fra de første symptomer på sygdommen bryder

ud. Dette kaldes i daglig tale forsinket PTSD. Dvs. der er symptomer på sygdommen inden for de første 6 måneder, men sygdommen

med alle dens symptomer er først fuldt til stede på et senere tidspunkt. Ifølge udredningsrapportens konklusioner opfyldte forsinket

PTSD, hvor der var enkelte symptomer inden for 6 måneder og reel sygdom inden for få år (1-2 år) kravet om medicinsk

dokumentation. Derfor kunne forsinket PTSD med dette sygdomsforløb optages på fortegnelsen. PTSD med fuld sygdom efter

længere tid, opfyldte ikke kravet om medicinsk dokumentation.

Udvalget fandt, at der i udredningen var nogen dokumentation for, at PTSD, hvor sygdommen enten var opstået inden for få år

uden symptomer inden for de første 6 måneder eller hvor der var symptomer inden for 6 måneder men først fuld PTSD inden for

nogle år (3-4 år), med en vis grad af sandsynlighed kunne antages at være en følge af arbejdet. Dette er årsagen til, at Udvalget

har bedt om at få sager, der opfylder disse kriterier, forelagt.

I 2017 blev initiativ ”Tryghed for Veteraner”

vedtaget. Hovedelementerne var nedbringelse af

sagsbehandlingstiden til 12 måneder ved udgangen af 2019, mulighed for en second opinion samt en

praksisundersøgelse ved Ankestyrelsen af afviste sager, der ikke var blevet påklaget og behandlet i

Ankestyrelsen.

Gennem finansiering af ekstra ressourcer til behandling af veteransager er der sket en løbende

nedbringelse af sagsbehandlingstiden, og den var ved udgangen af 3. kvartal 2019 under 12 måneder.

En second opinion indebærer, at veteranerne – når AES vurderer, at veteranens arbejdsskadesag om

PTSD som følge af arbejdet er til afvisning – tilbydes en mulighed for at få lavet en ny speciallægeerklæring.

Denne skal inddrage alle de foreliggende oplysninger – både lægelige og belastningsmæssige – og

vurdere, om veteranen har PTSD som følge af udsendelsen. Erklæringen skal udarbejdes af én af de

udpegede psykiatriske speciallæger med særlig viden om veteraners psykiske sygdomme.

Ankestyrelsens praksisundersøgelse forelå i oktober 2018. Praksisundersøgelsen tog udgangspunkt i 50

sager, hvoraf Arbejdsskadestyrelsen havde afvist 20 sager før 1. juli 2016, mens AES havde afvist 30

sager i perioden fra 1. juli 2016 til 1. oktober 2017. Ingen af sagerne havde været påklaget til Ankestyrelsen.

Formålet var at sikre, at Arbejdsskadestyrelse/AES behandlede disse sager korrekt.

Den generelle konklusion på Ankestyrelsens praksisundersøgelse var, at behandlingen af veteranernes

sager havde ført til korrekte afvisninger af disse sager, med gode og udførlige begrundelser efter en korrekt

formel behandling af sagerne. Ankestyrelsen konkluderede i undersøgelsen: ”Generelt er afgørelserne i de

50 sager korrekte og følger regler og praksis”.

Ankestyrelsen fandt samtidig grundlag for at foreslå nogle kommunikationsmæssige tiltag for at lette

veteranernes forståelse af afgørelserne. AES har siden redegørelsen arbejdet med forbedring af

spørgeskemaer til Forsvaret og vidner inden for de teknologiske rammer, som det nuværende

sagsbehandlingssystem giver mulighed for.

Fakta om veteransager

Den juridiske analyse af professor dr.jur. mso Andras Bloch Ehlers er baseret på data fra 45 sager udvalgt

af Soldaterlegatet. Af disse er 37 afvist (82 procent), mens 8 er anerkendt (18 procent). Den empiriske

analyse fra Soldaterlegatet er baseret på data fra 693 veteraners psykiske arbejdsskadesager, hvoraf 511

sager er anerkendt (74 procent) og 182 er afvist (26 procent).

AES har frem til udgangen af september 2019 gennem årene modtaget i alt 1.525 anmeldelser om psykisk

sygdom hos veteraner. Af disse er 276 sager anerkendt efter arbejdsskadesikringsloven og 718 er

anerkendt efter særloven. Der er afvist 414 sager og henlagt 23 sager. Der er aktuelt 94 sager under

behandling.

Anerkendelsesprocenten for veteransager ligger væsentligt over anerkendelsesprocenten for psykiske

erhvervssygdomssager i øvrigt, som i 2018 var på 10,2 procent.

Der er tale om en samlet veteranpakke fra efteråret 2017 bestående af 4 initiativer (ret til second opinion, nedbringelse af

sagsbehandlingstiden for veteransagerne i AES, praksisundersøgelse fra Ankestyrelsen og en forbedring af kvaliteten i lægeerklæ-

ringerne, der indhentes til sagerne). Veteranpakken blev fremsat af daværende beskæftigelsesminister Troels Lund Poulsen og

vedtaget af den daværende regering bestående af Venstre, Liberal Alliance og Konservative.

Figur 1

AES veteransager

414;

29%

Anerkendt

Afvist

994;

71%

Figur 1. Denne viser fordelingen i antal og andel mellem afviste og anerkendte veteransager. Der er tale

om det samlede antal registrerede veteransager i AES.

Denne fordeling er gennemgående for alle behandlede veteransager uanset anmeldetidspunkt, jf.

nedenstående figur 2, som viser fordelingen af afgørelser fordelt på anmeldeåret. Fra 2013 er anmeldel-

serne opgjort per år, mens der forud for dette ikke var mange anmeldelser per år.

Figur 2

Andel anerkendt/afvist fordelt på året for anmeldelsen

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

før 2013

2013

2014

2015

Anerkendt

2016

Afvist

2017

2018

2019

Tabel 2 er opgjort med den procentvise fordeling af de afgjorte sager. Afgørelser for sager anmeldt i 2019

er få, da sagerne er under behandling.

Indtil 2014 havde Arbejdsskadestyrelsen alene mulighed for at vurdere veteranernes sager efter

arbejdsskadesikringsloven, men med særlovens vedtagelse har flere veteraner fået anerkendt deres

arbejdsskadesager, også de veteraner som havde fået deres psykiske sygdom afvist som en arbejdsskade

før særlovens vedtagelse.

Hovedparten af sagerne om PTSD anerkendes efter særloven, jf. figur 3 nedenfor. Efter udvidelsen af

fortegnelsens punkt F.1. til også at omfatte forsinket PTSD i juli 2013 kunne en del tidligere afviste sager

om PTSD efter fortegnelsen genoptages og anerkendes, hvilket skete i årene umiddelbart efter ændringen.

Figur 3

Anerkendelser fordelt på ASL og Særlov

120%

100%

80%

60%

40%

20%

før 2013

2013

2014

2015

2016

Andel særlov

2017

2018

2019

Andel ASL

Det er ligeledes i figur 3 den procentvise fordeling mellem sager anerkendt efter arbejdsskadesikringsloven

og særloven, der er illustreret.

Der er fortsat en del veteraner, der anmelder arbejdsskader om PTSD med udgangspunkt i påvirkninger

fra udsendelser til Balkan, og hvor dokumentationskravet efter arbejdsskadesikringsloven ikke er opfyldt.

Her anvendes særlovens regler i stedet for.

For at eksemplificere dette kan det oplyses, at AES i perioden 2018-2019 har modtaget 223 anmeldelser.

Af disse har AES oplysninger om påvirkningsperioden fra anmeldelsen i 92 tilfælde. I 50 anmeldelser ud

af de 92 anmeldelser er der oplysninger om en påvirkningsperiode, der ligger før 2002. I hovedparten af

de resterende 42 sager er påvirkningen mellem 2002 og 2016. Der er kun få sager, hvor påvirkningen er

foregået i 2017-2018.

Veteranområdet er et område, hvor der er tale om en nedadgående tendens i forhold til antallet af

anmeldelser årligt. Det fremgår af nedenstående figur 4.

Figur 4

Antal anmeldte veteransager

400

350

300

250

200

150

100

Før 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

2013

Af figur 5 fremgår, at det fortsat er et område, hvor der tildeles store erstatningssummer, også selvom der

er sket en nedgang i antallet af anmeldelser. Tallene er opgjort for det enkelte afgørelsesår. Der gøres i

den forbindelse opmærksom på, at da 2019 endnu ikke er afsluttet, er dette tal ikke endeligt og kan derfor

ikke bruges til sammenligning. Beløbet i tabellen er opgjort med udgangen af september 2019.

Figur 5

Erstatningsudgifter (mio.kr.)

800

600

400

200

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Af nedenstående figur 6 fremgår udviklingen i sagsbehandlingstid for veteransager. Sagsbehandlingstiden

er løbende blevet nedbragt og var i september 2019 på under 12 måneder for afsluttede sager.

Figur 6

Sagsbehandlingstid for veteransager

(1. behandling i AES frem til afslutning

efter særloven)

Måneder

2015

2016

2017

2018

2019

Der er siden muligheden for second opinion blev indført 1. januar 2018 udarbejdet ny psykiatrisk

speciallægeerklæring i 173 sager, hvor der efterfølgende er truffet ny afgørelse i 123 sager. Af disse er 6

sager blevet anerkendt på baggrund af de nye oplysninger i second opinion erklæringen, mens 117 sager

er afvist. Ved en manuel optælling kan AES konstatere, at Ankestyrelsen pr 21. oktober 2019 har behandlet

67 klager over afgørelser omfattende second opinion og har tiltrådt AES’ afvisning af veteranens sag om

PTSD efter indhentelsen af en second opinion-erklæring i 65 sager. En sag er afvist formelt af

Ankestyrelsen, da den var påklaget for sent, og en sag er hjemvist til AES.

AES’ afgørelser kan indbringes for Ankestyrelsen, og ankeprocenten for alle veteransager

er pr. oktober

2019 11,6 procent. Som det fremgår ovenfor (figur 1), anerkender AES 71 procent af veteranernes sager

om psykisk sygdom, som kun i få tilfælde påklages. Ses der udelukkende på afgørelserne om afvisning af

veteranens psykiske sygdom som en arbejdsskade, påklages 43,7 procent.

Det vil sige både afgørelserne om anerkendelse eller afvisning, godtgørelse for varigt mén og erstatning for tab af erhvervsevne.

Figur 7

Ankeprocenten i veteransager

Ankeprocent

Før 2014

2014

2015

2016

Ankeprocent

2017

2018

2019

Ankestyrelsen kan enten tiltræde, ændre eller hjemvise den påklagede afgørelse. Fordelingen heraf

fremgår af figur 8.

Figur 8

Veteransager: Tiltrædelsesprocent, hjemvisningsprocent og

ændringsprocent

Tiltrædelses, hjemvisning og

æmndringsprocent

100%

80%

60%

40%

20%

Før 2014

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Ændringsprocent

Tiltrædelsesprocent

Hjemvisningsprocent

AES følger udviklingen af praksis for behandlingen af disse sager nøje. Nye principafgørelser eller konkrete

ændringer bliver drøftet indgående for at sikre, at AES’ praksis er i overensstemmelse med de retnings-

linjer, som udmeldes fra Ankestyrelsen.

Visse af Ankestyrelsens stadfæstelser af en afvisning fra AES bliver indbragt for domstolene. Domme

afsagt i disse konkrete sager har ikke betydet, at Ankestyrelsen har fundet anledning til at udsende, justere

eller ændre praksis for behandlingen af disse sager.

Gennemgang af hovedkritikpunkterne i den juridiske analyse og den empiriske analyse

I det følgende forholder AES sig til hovedkritikpunkterne i professor mso. dr.jur. Andreas Bloch Ehlers’

juridiske analyse og den empiriske analyse udarbejdet af Soldaterlegatet.

AES har identificeret 5 hovedkritikområder i analysen:

1. Krav til belastningen (belastningskriteriet)

2. Krav til den tidsmæssige sammenhæng (tidskriteriet)

3. Anvendelsen af særloven

4. Dokumentation i sagerne (bevisbedømmelse)

5. Vurderingen af veteranens øvrige psykiske belastninger/sygdom (sårbarhed)

Ad 1: Om kravene til belastningen (belastningskriteriet)

Påstand: Den juridiske analyse kritiserer AES for at stille for store krav til belastningen, jf. beskrivelsen i

vejledningen og ICD-10 (traumatiske begivenheder eller situationer af kortere eller længere varighed af en

exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur), og at AES stiller krav om, at veteranen har været i livsfare.

Svar: Som allerede nævnt er ICD-10 diagnosekriterierne internationalt fastsat og tiltrådt af Danmark. ICD-

10 indgår som følge heraf som diagnosekriterier i regelgrundlaget for behandling af arbejdsskadesager, og

der henvises til disse kriterier i

vejledningen om erhvervssygdomme

, jf. VEJ nr. 9525 af 28. juni 2018.

For at en læge kan stille diagnosen PTSD, skal veteranen have været udsat for traumatiske begivenheder

eller situationer af kortere eller længere varighed af en exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur,

ligesom der skal være symptomer svarende til ICD-10 kriterierne. Disse symptomer er blandt andet

flashbacks, påtrængende erindringer eller stærkt ubehag ved udsættelse for omstændigheder, der minder

om traumerne. Det er undgåelse af alt, hvad der minder om traumerne, og delvis eller fuld amnesi af de

traumatiske oplevelser eller et vedvarende alarmberedskab. Veteranen vil derfor som et led i sygdommen

kunne fortrænge erindringer om de traumatiske oplevelser, som han har været udsat for.

Når AES skal vurdere, om veteranens PTSD-diagnose (som er stillet af lægen) kan skyldes arbejdet, stiller

AES ikke krav om, at pågældende skal have været i livsfare. Kravet om at have været udsat for ”traumatiske

begivenheder eller situationer af kortere eller længere varighed af en exceptionelt truende eller

katastrofeagtig natur” indebærer, at pågældende har været i en konkret, nærliggende og alvorlig fare, jf.

vejledningen og Ankestyrelsens praksis.

Det følger videre af vejledningen og Ankestyrelsens tiltrædelser af de konkrete sager, at det derfor ikke er

tilstrækkeligt, at veteranen

har følt sig

i alvorlig fare, hvis begivenheden/situationen ikke i sig selv vil være

egnet til at bringe veteranen i nærliggende og alvorlig fare. Der skal have været tale om tilstedeværelse af

konkrete hændelser, der kan betegnes værende ”traumatiske begivenheder eller situationer af kortere eller

længere varighed af en exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur” og ikke alene generel utryghed.

AES stiller således krav om, at det kan sandsynliggøres, at veteranen under udsendelsen har været udsat

for de belastninger, der følger af diagnosekriterierne, som disse er beskrevet i vejledningen og tiltrådt i

praksis fra Ankestyrelsen og domstolene. Selv inden for de samme missioner er der stor forskel på, hvilke

farefulde situationer og belastninger veteranerne har været udsat for. Derfor kan der være stor forskel på

I forbindelse med udarbejdelsen af den nye fortegnelse i 2004, blev der udarbejdet en samlet vejledning, der uddybede kravene

til anerkendelse af de sygdomme, som var optaget på fortegnelsen. Indtil 1. juli 2016 blev denne udarbejdet i samarbejde mellem

Arbejdsskadestyrelsen og Erhvervssygdomsudvalget. Siden 1. juli 2016 har det været Arbejdstilsynet, der har udsendt vejledningen

om erhvervssygdomme efter indstilling fra Erhvervssygdomsudvalget og AES.

to sager, der umiddelbart ligner hinanden.

For at AES kan anerkende, at veteranens diagnose PTSD skyldes arbejdet, skal det ud fra sagens konkrete

omstændigheder (dvs. veteranens forklaring sammenholdt med forsvarets og eventuelle vidners

forklaringer) kunne dokumenteres eller sandsynliggøres, at der har været tale om situationer, der lever op

til ICD-10 diagnosekriterierne. AES kan således ikke (således som lægen gør) nøjes med at lægge

veteranens forklaring til grund for hændelserne, men er forpligtet til som myndighed at foretage en samlet

vurdering af partsforklaringer mv. for at sammenstykke et hændelsesforløb og vurdere, om dette

hændelsesforløb lever op til diagnosekriterierne. Dette er også årsagen til, at der kan være forskel på, hvad

en læge, der alene vurderer situationen ud fra veteranens oplysninger, er kommet frem til, og AES’

vurdering af sagens samlede oplysninger.

De konkrete omstændigheder i sagen skal således kunne underbygge de belastninger, som speciallægen

har lagt til grund, da han stillede diagnosen. Er det ikke tilfældet, kan det ikke anerkendes, at det er de

arbejdsmæssige belastninger, som ligger til grund for, at veteranen har PTSD. Det er en konkret vurdering

i hver enkelt sag, hvorvidt belastningen har været tilstrækkelig til at opfylde diagnosekriterierne.

I den udsendte

vejledning om erhvervssygdomme

af 28. juni 2018 er angivet eksempler på belastninger,

der opfylder diagnosekriterierne. Det fremgår direkte af denne vejledning (side 275), at det ”ikke er en

betingelse for anerkendelse, at man har været udsat for livsfare. Det væsentlige er, at man har været udsat

for exceptionelle belastninger.” Denne vejledning danner udgangspunkt for AES’ sagsbehandling om

erhvervssygdomme.

På baggrund af ovenstående kan praksis sammenfattes således:

•

AES anvender de i lovgivningen og internationalt fastsatte kriterier til vurdering af belastningen,

nemlig at der skal være tale om traumatiske begivenheder eller situationer af kortere eller længere

varighed af en exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur.

•

AES ikke stiller krav om, at veteranen skal have været i livsfare, for at veteranen kan få anerkendt

PTSD som en arbejdsskade. I tidligere afgørelser har der været anvendt formuleringer, der kunne

give anledning til misforståelse, men som følge af AES’ løbende arbejde med kommunikation er

formuleringerne ændret for at undgå denne misforståelse.

Ad 2: Om kravene til den tidsmæssige sammenhæng (tidskriteriet)

Påstand: Den juridiske analyse kritiserer AES’ vurdering af kravet om den tidsmæssige sammenhæng

mellem belastningerne under udsendelsen og veteranens PTSD. Den empiriske rapport kritiserer AES for

at forelægge for få sager for Erhvervssygdomsudvalget.

Svar: Fortegnelsen over erhvervssygdomme og den her til hørende vejledning bygger på ICD-10

diagnosekriterierne. Der stilles ifølge ICD-10 diagnosekriterierne for PTSD blandt andet krav om

symptomer inden for 6 måneder. Fortegnelsen – som er det retsgrundlag, som AES træffer afgørelser ud

fra – stiller tillige krav om en yderligere tidsmæssig sammenhæng til de relevante belastninger (”inden for

få år”) for at kunne fastslå, at sygdommen er opstået som følge af arbejdet. Det er disse regler, der danner

grundlag for AES’ afgørelser.

Kravene til den tidsmæssige sammenhæng til anerkendelse efter arbejdsskadesikringsloven følger af

fortegnelsens punkt F.1. Af denne fremgår at PTSD, herunder forsinket PTSD, kan anerkendes, når der er

symptomer på sygdommen inden for 6 måneder, og sygdommen er fuldt til stede inden for få år (i praksis

1-2 år). Disse tidsmæssige krav gælder også ved anerkendelse af sent diagnosticeret PTSD efter

særloven.

De tidsmæssige kriterier for anerkendelse af PTSD som en arbejdsskade er opstillet efter drøftelser i

Erhvervssygdomsudvalget i 2013 på baggrund af udredningsrapporten ” Delayed-onset PTSD – A scientific

review addressing delayed onset posttraumatic stress disorder and posttraumatic depression”, udarbejdet

af JP Bonde et all.

AES vurderer i hvert enkelt tilfælde, om sagen skal forelægges for Erhvervssygdomsudvalget. AES kan

forelægge en sag for Erhvervssygdomsudvalget, når AES skønner, at der er mulighed for, at sygdommen

vil kunne anerkendes. Kravene til anerkendelse efter forelæggelse for udvalget er, at sygdommen i

udelukkende eller i overvejende grad skal være forårsaget af arbejdets særlige art

bemærkningerne

til § 7, stk. 3, som er

ændret ved lov af 18. marts 2009

fremgår, at sager skal fore-

lægges udvalget

•

når det vurderes, at sagen vil kunne anerkendes,

•

når det vurderes, at sagen ligger tæt på at kunne anerkendes

•

når udvalget ikke tidligere har taget stilling til pågældende problemstilling

•

når der er tvivl om, hvorvidt de beskrevne belastninger er tilstrækkelige til at opfylde kravene til

anerkendelse, eller

•

når sagen ligger inden for fokusområder, der er aftalt med udvalget.

I forbindelse med gennemgangen af udredningsrapporten i juni 2013 fandt udvalget belæg for at ønske

sager om PTSD med enten debut af symptomer inden for 6 måneder i kombination med fuld PTSD inden

for nogle år (3-4 år) eller PTSD uden symptomer inden for 6 måneder i kombination med fuld PTSD inden

for få år (1-2 år) forelagt til drøftelse. Denne forelæggelsespraksis betyder, at sager om PTSD, der ikke

opfylder disse tidsmæssige krav om sammenhæng til arbejdet, som udgangspunkt ikke vil blive forelagt

Erhvervssygdomsudvalget, uanset at kravet til belastningen er opfyldt. Hvis AES i stedet mener, at

veteranen har en anden psykisk sygdom end PTSD, kan denne sygdom i stedet forelægges

Erhvervssygdomsudvalget, hvis krav til belastninger, symptomer og tidsmæssig sammenhæng til arbejdet

skønnes at kunne medføre anerkendelse af sagen.

På baggrund af ovenstående er det således AES’ vurdering at:

•

kravet om den tidsmæssige sammenhæng mellem belastningen og veteranens PTSD admini-

streres i overensstemmelse med de gældende regler i arbejdsskadesikringsloven og særloven,

samt at

•

sager forelægges for Erhvervssygdomsudvalget i overensstemmelse med de retningslinjer for

forelæggelse, som er fastlagt af udvalget.

Ad 3: Om særloven

Påstand: Analysen kritiserer AES for ikke at bruge den i særloven omtalte speciallægeerklæring korrekt

ved vurderingen af, om veteranens sent diagnosticerede PTSD skyldes udsendelsen.

Svar: PTSD hos veteranerne kan anerkendes som en arbejdsskade efter arbejdsskadesikringsloven eller

særloven. Arbejdsskadesikringsloven er primær, og kun hvis en sent diagnosticeret PTSD ikke kan

anerkendes som en erhvervssygdom efter arbejdsskadesikringsloven, finder særloven anvendelse. Det

Arbejdsskadesikringsloven § 7, stk. 3, jf. § 7, stk. 1, nr. 2, 2. pkt.

eneste særloven ændrer på er, at dokumentationen for sygdommen kan udarbejdes senere, mens kravene

til belastning jf. fortegnelsens punkt F.1., og tidsmæssig sammenhæng er de samme som i arbejdsskade-

sikringsloven

Særloven opstiller krav til anerkendelse af sent diagnosticeret PTSD

. Dvs. PTSD som var til stede i

tidsmæssig sammenhæng med udsendelsen, men som veteranen ikke søgte læge for dengang.

Særloven fastslår, at AES kan anerkende veteranens PTSD under følgende forudsætninger: Kravene til

belastning, symptomer og den tidsmæssige sammenhæng er opfyldt, men den tidsmæssige sammenhæng

kan ikke dokumenteres. Derfor skal en senere udarbejdet psykiatrisk speciallægeerklæring fastslå, at

sygdommen er opstået i tilknytning til og som følge af udsendelsen.

Det følger af ministerens svar på

spørgsmål 9

i forbindelse med behandlingen af

L104,

speciallægeerklæringen ikke kan dispensere fra hverken belastningskravet eller kravet om, at

symptomerne skal være opstået senest 6 måneder før, og at sygdommen er fuldt til stede inden for få år

(1-2 år).

På baggrund af ovenstående er AES’ vurdering, at:

•

særloven indebærer ikke, at veteranens sag skal anerkendes, allerede fordi speciallægen stiller

diagnosen PTSD. Det følger af loven og de til loven hørende forarbejder, at uanset speciallægens

udtalelse om, at veteranen har PTSD, skal de øvrige krav i arbejdsskadesikringsloven tillige være

opfyldt, dvs. belastningskrav og krav om tidsmæssig sammenhæng.

•

AES er som myndighed forpligtet til at foretage en samlet vurdering af partsforklaringer mv. for at

sammenstykke et hændelsesforløb og vurdere, om dette hændelsesforløb lever op til belast-

ningerne i diagnosekriterierne. Konklusionen i speciallægeerklæringen skal dermed understøttes

af de oplysninger, som i øvrigt foreligger i sagen.

Ad 4: Om dokumentationen i sagerne (bevisbedømmelse)

Påstand: Den juridiske analyse kritiserer AES for at vægte oplysninger fra Forsvaret for tungt i forhold til

vidneudsagn fra familie og venner. På samme måde kritiseres AES for at lægge for meget vægt på

veteranens tidlige udsagn i sagsbehandlingen i forhold til senere afgivne udtalelser.

Svar: Det er væsentligt at bemærke, at AES som myndighed er forpligtet til af egen drift at søge sagen

tilstrækkeligt oplyst og ud fra de samlede oplysninger foretage en vurdering af sagen. AES undersøger alle

de anbringender, som sagens parter fremkommer med.

Ved afgørelse af en arbejdsskadesag skal AES foretage en samlet vurdering af alle oplysninger i sagen,

hvor dokumentation for henholdsvis debut af symptomer og en fuld sygdomsdebut er et af flere forhold,

der skal være klarlagt. Når AES skal vurdere, om og i givet fald hvornår der er fuld sygdomsdebut i form af

en psykiatrisk diagnose som for eksempel PTSD, anvendes lægelige oplysninger. Vidneudsagn fra

nærtstående personer vil som udgangspunkt ikke kunne udgøre dokumentationen for en psykiatrisk

diagnose. Derimod vil oplysninger fra tilskadekomne selv eller nærtstående personer om, at der har været

mere uspecifikke symptomer, blive tillagt betydelig vægt ved vurderingen af, om der er symptomer inden

Dette følger af såvel lovbemærkningerne som det af ministeren besvarede spørgsmål 9 forud for 2. behandlingen af L104 samt

spørgsmål 3 i andet høringsnotat, se straks note 4.

Det følger af besvarelsen af

spørgsmål 3 i andet høringsnotat vedrørende L104,

at der med PTSD i særloven forstås PTSD i

fortegnelsens forstand. Forsinket PTSD, som er fuldt til stede 3-4 år efter belastningsophør, kan efter praksis forelægges for

Erhvervssygdomsudvalget efter reglerne i arbejdsskadesikringsloven, men er ikke omfattet af særloven.

for seks måneder, altså den tidsmæssige sammenhæng. Vidneudsagn fra familie, venner og kollegaer

anvendes dermed i det omfang, som ministeren har beskrevet i

spørgsmål 19

ifm.

L104 behandling.

Når AES modtager en beskrivelse af belastningerne fra veteranen, enten fra dennes besvarelse af

spørgeskemaer eller gengivet i det lægelige materiale i sagen, høres Forsvaret som arbejdsgiver for

veteranen over denne beskrivelse. I det omfang det er muligt, forholder Forsvaret sig til de fremsendte

oplysninger, typisk ved at forelægge beskrivelsen for veteranens overordnede under udsendelsen, eller

ved en generel besvarelse om, hvorvidt de pågældende hændelser svarer til de oplysninger om hændelser

under denne udsendelse, som Forsvaret i øvrigt er bekendt med. Hvis Forsvaret ikke modsiger veteranens

beskrivelse af belastningerne, lægges disse til grund.

AES lægger stor vægt på vidneudsagn. I en del sager er vidners udtalelse den afgørende faktor i forhold

til at sandsynliggøre en belastning, og at sagen dermed kan anerkendes. AES ser blandt andet på, om der

er vidner, der har overværet belastningen. AES kan inddrage udtalelser fra vidner, der ikke har været til

stede, men som har hørt om belastningen kort tid efter eller som selv har arbejdet i samme funktioner og

været udsat for de samme belastninger. Disse vidneudsagn kan dog ikke stå alene, men skal understøttes

i sagens øvrige oplysninger.

Vidneudsagn fra overordnende eller kollegaer er vigtige i forbindelse med at få beskrevet belastningerne,

lige så vel som vidneudsagn fra familie og venner kan være vigtige for at fastslå, hvornår der kom

symptomer på PTSD.

Arbejdsskadesikringsloven og særloven er begge love, der sikrer veteranen en erstatning efter

arbejdsskadesikringslovens regler, når veteranen har dokumenteret at have et krav på ydelser som følge

af en arbejdsbetinget PTSD. AES inddrager veteranens egne oplysninger i overensstemmelse med den

praksis, som Ankestyrelsen senest har beskrevet i principafgørelse

23-19.

Principafgørelsen fastslår helt

generelt, at der tages udgangspunkt i veteranens egne forklaringer. Veteranens oprindelige forklaring

lægges som udgangspunkt til grund, fordi der er en formodning for, at tidsnære oplysninger indeholder den

mest korrekte beskrivelse. Hvis der er modsatrettede oplysninger om de faktiske forhold, foretager

arbejdsskademyndighederne en bevisafvejning ud fra disse forhold. Dette gælder generelt ved

behandlingen af en arbejdsskadesag.

I forbindelse med second opinion-erklæringer gælder principafgørelsen også. Second opinion-erklæringen

indhentes sent i forløbet, men kan – uanset dette – bidrage til oplysningen af de faktiske forhold i sagen.

På det tidspunkt, hvor second opinion indhentes, hælder sagen mod afvisning. AES har, i det omfang det

har været muligt, afdækket såvel belastningen som sygdommen igennem både oplysninger fra veteranen,

fra arbejdsgiver, fra læger, der har behandlet eller undersøgt veteranen, og endeligt fra eventuelle vidner.

Speciallægen, som undersøger veteranen ifm. en second opinion erklæring, vurderer dennes beskrivelse

af belastningerne og sammenholder dem med oplysninger om symptomer og tidsmæssig sammenhæng.

På baggrund af dette stiller speciallægen en diagnose. Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom

på, at AES ved anvendelsen af second opinion-erklæringen i sagsbehandlingen på samme vis som i øvrige

sager skal foretage en samlet bevisbedømmelse og dermed sammenholde second opinion-erklæringen

med de øvrige oplysninger i sagen.

Når second opinion-erklæring indeholder oplysninger, der ikke er i modstrid med sagens øvrige oplysninger,

anvendes denne til at understøtte dokumentationen for de oplysninger, som enten allerede er (uklart)

beskrevet i sagen, eller som der ikke tidligere har været redegjort for. Erklæringen udfylder i denne situation

de ”huller” i dokumentationen, som sagens øvrige oplysninger ikke har kunnet afdække.

Når der ved second opinion-erklæringen fremkommer oplysninger om anden tidsmæssig sammenhæng

end det tidligere er fremgået og oplysningerne strider mod de øvrige oplysninger, foretages en almindelig

bevisbedømmelse. Her lægges der vægt på en række forhold, herunder om der er oplysninger i sagen, der

underbygger de nye oplysninger, hvor lang tid der er gået efter hændelsen og de nye oplysninger, og om

oplysningerne f.eks. er gentaget over for forskellige instanser osv. I forbindelse med denne afklaring kan

der indhentes oplysninger fra Forsvaret, vidner osv. på samme måde som i den øvrige sagsbehandling.

Hvis de nye oplysninger om symptomer og sygdom kan understøttes af andre oplysninger i sagen, kan

sagen anerkendes.

På baggrund af ovenstående kan AES’ praksis sammenfattes således:

•

AES vægter dokumentation, oplysninger og udsagn fra sagens parter lige, og inddrager i stort

omfang forklaringer fra vidner og nærtstående, med henblik på at underbygge krav til belastninger,

symptomer og tidsmæssig sammenhæng.

•

AES foretager bevisbedømmelse i overensstemmelse med lovgivning, forarbejder og praksis fra

Ankestyrelsen, herunder principafgørelse 23-19.

•

AES vil videre se på muligheder for at sikre, at såvel Forsvarets som vidners forklaringer gengives

mere nuanceret for dermed at yderligere at understøtte, at disse oplysninger vægtes i

overensstemmelse med lovgivningen på området.

Ad 5: Om betydningen af veteranens psykiske tilstand før, under eller efter udsendelsen (sårbarhed)

Påstand: Den juridiske analyse kritiserer AES for at lægge vægt på veteranens forudbestående psykiske

forhold, når den arbejdsmæssige belastning vurderes. Analysen kritiserer også AES for at inddrage

konkurrerende, private belastninger under udsendelsen, når årsagen til sygdommens opståen skal

fastslås. Endelig kritiseres AES for at lægge vægt på efterfølgende, mindre belastninger, når veteranen

mange år efter udsendelsen udvikler PTSD.

Svar: Hvis en belastning er tilstrækkelig til at give PTSD, og der er tidsmæssig sammenhæng mellem

sygdom og arbejdet, anerkendes sagen som en arbejdsskade.

Den objektive formulering af kravet til anerkendelse betyder, at AES ikke kan anerkendes sygdommen,

hvis den arbejdsmæssige belastning ikke opfylder kravet om ”traumatiske begivenheder eller situationer af

kortere eller længere varighed af en exceptionelt truende eller katastrofeagtig natur”. Det gælder uanset

om veteranen har en forudbestående psykisk sygdom, om der er konkurrerende forhold eller om der er

oplyst om efterfølgende mindre belastninger, der (heller) ikke er egnede til at forårsage veteranens PTSD.

Arbejdsskadesikringsloven og særloven udgør et forsikringssystem, hvorefter veteranen kan tilkendes

erstatning, hvis veteranen opfylder kravene til anerkendelse opstillet i disse regler. I begrundelsen for et

evt. afslag skal AES inddrage alle anbringender fremført af parterne. Afgørelsen træffes i forhold til flere

parter, og det er vigtigt at tydeliggøre for alle parter, at AES har set og overvejet alle anbringender i sagen,

også selv om disse ikke er indgået i vægtningen af, om de relevante arbejdsmæssige belastninger har

fundet sted. Det betyder, at AES beskriver de foreliggende oplysninger om, at der forud for udsendelsen

har været psykiske belastninger eller andet, herunder private forhold.

Når AES vurderer veteranens arbejdsskadesag, skal AES alene forholde sig til, om veteranen har været

udsat for belastninger, der opfylder kravet om at være exceptionelt belastende. Veteranens eventuelle

forudbestående psykiske symptomer eller sygdom indgår ikke i denne vurdering, da der udelukkende skal

ses på, om de arbejdsmæssige belastninger er tilstrækkelige til udvikling af PTSD.

AES lægger ikke vægt på de forudbestående psykiske symptomer eller sygdom, blot fordi disse nævnes i

afgørelsen om afvisningen. AES forholder sig konstaterende til, at disse er til stede, men inddrager dem

ikke i vægtningen. Det vil i fremstillingen af de faktiske oplysninger i sagen derfor fremgå, at veteranen har

en forudbestående psykisk sygdom, da dette er et objektivt faktum, som er fremkommet i sagsoplysningen.

Ved begrundelsen for afgørelsen vil AES derimod alene skulle fremhæve de faktiske forhold, som der

enten er lagt til grund eller er lagt vægt på i afgørelsen. Der bør derfor ikke her være oplysninger om, at

pågældende har en psykisk symptomer eller sygdom, da dette ikke vægtes ved vurderingen af, om

belastningskravet er opfyldt, eller om der er tidsmæssig sammenhæng mellem de arbejdsmæssige

belastninger og sygdommen. Når de forudbestående symptomer nævnes i afgørelsen, skyldes det, at AES,

jf. god forvaltningsskik, skal forholde sig til alle de helbredsmæssige oplysninger, der indgår i sagen, uanset

om disse tillægges vægt ved vurderingen af, om veteranens PTSD er arbejdsbetinget.

På samme måde vil en sag om en udsendt veteran, der oplever belastninger på hjemmefronten samtidig

med udsendelsen, indeholde oplysninger om, at disse forhold også er til stede, mens de arbejdsmæssige

belastninger sker. AES vil dog ikke, uanset at de private forhold beskrives i afgørelsen, inddrage disse

andre belastninger ved vurderingen af, om PTSD skyldes arbejdet.

Når veteranen får PTSD uden tidsmæssig sammenhæng til de arbejdsmæssige belastninger, opfylder

sygdommen ikke kriterierne for anerkendelse som en arbejdsskade. I disse tilfælde lægger AES i

begrundelsen for afvisningen vægt på den manglende tidsmæssige sammenhæng, men ikke på

efterfølgende mindre belastninger.

På baggrund af ovenstående kan AES’ praksis sammenfattes således:

•

AES tillægger ikke veteranens psykiske sårbarhed vægt i forbindelse med vurderingen af, om

kravet til belastningerne i arbejdet er opfyldt, uanset om denne sårbarhed er til stede før, under

eller efter udsendelsen.

•

Når PTSD er opstået uden tidsmæssig sammenhæng til arbejdet, træffer AES afgørelse ud fra

dette grundlag og tillægger dermed ikke veteranens efterfølgende mindre belastninger vægt. AES

forholder sig i denne situation til, hvorvidt PTSD er opstået i tidsmæssig sammenhæng med de

arbejdsmæssige belastninger.

•

AES må på baggrund af kritikken i den juridiske analyse medgive, at den juridiske afvejning i de

konkrete afgørelser ikke altid fremgår klart og tydeligt. AES vil derfor arbejde videre med at

tydeliggøre de afvejninger, som foretages i forbindelse med afgørelsen i de konkrete sager.

Konklusion

Som det fremgår af ovenstående gennemgang af de 5 hovedkritikpunkter, er AES’ praksis for behandling

af veteranernes arbejdsskadesager solidt funderet i lovgivningen og den udlægning af praksis, som

Ankestyrelsen og domstolene anvender. Den rejste kritik giver derfor ikke anledning til, at AES ændrer

praksis for behandlingen af veteranernes sager.

Samtidig er AES enig i, at kommunikationen med sagens parter skal forbedres, så afgørelserne fremover

vil fremstå mere klare og tydelige og ikke giver anledning til misforståelser. AES vil samtidig fortsætte

arbejdet med løbende at tilrette og fokusere kommunikationen i sagsoplysningen, så gengivelsen af

oplysningerne relevant kan inddrages i sagsbehandlingen. AES arbejder tillige kontinuerligt med tiltag, der

skal hjælpe til at nedbringe sagsbehandlingstiden og er opmærksom på, at selv om de mange sagsskridt

er nødvendige for at oplyse sagen, så kan den oplevede sagsbehandlingstid for den enkelte føles lang.

Yderligere kommentarer til den juridiske analyse og den empiriske rapport

Ud over de ovennævnte 5 hovedkritikpunkter, rejses der i rapporterne en række øvrige kritikpunkter, som kommenteres i det følgende.

Om anerkendelsesprocenten

Kritikpunkt vedrørende

•

Den juridiske analyse giver indtryk af, at 18

procent af sagerne anerkendes og 82 procent

afvises.

Sagsbehandling og praksis

Det fremgår ikke af analysen, efter hvilke kriterier sagerne er udvalgt.

AES kan oplyse, at hvis man ser på alle sager om psykisk sygdom hos veteraner (PTSD,

depression, uspecificeret belastningsreaktion mv.) er anerkendelsesprocenten ca. 70

procent, jf. figur 1 ovenfor. Hvis der udelukkende ses på sygdommen PTSD hos

veteranerne, er det 80 procent af sagerne, der anerkendes. Der er tale om en meget høj

anerkendelsesprocent i forhold til det generelle niveau for anerkendelse af psykiske

erhvervssygdomme, som i 2018 var på 10,2 procent i 2018.

Om arbejdsskademyndighedernes praksis

Kritikpunkt vedrørende

Sagsbehandlingstiden

•

Er for lang

Sagsbehandling og praksis

Når en veteran anmelder en arbejdsskadesag om psykisk sygdom, skal AES tage stilling

til, om sygdommen kan anerkendes som en arbejdsskade, primært efter arbejdsskade-

sikringsloven, sekundært efter særloven. Når sygdommen er anerkendt, skal der

herefter udmåles såvel varigt mén som erstatning for tab af erhvervsevne.

Der er tale om komplekse sager med mange oplysninger. Mange af disse oplysninger

fremgår alene som udsagn fra veteranen og skal derfor verificeres i forbindelse med

AES’ behandling af sagen. En del af veteransagerne er komplicerede sager, der kræver

indhentelse af oplysninger fra fx arbejdsgiver, egen læge, speciallæge, kommune mv.

Ofte skal der også indhentes oplysninger fra vidner. Det betyder, at disse sager kan

tage tid at behandle. Oplysningerne om belastningen sammenholdes med den praksis,

der er lagt af AES og Erhvervssygdomsudvalget, Ankestyrelsen og domstolene. AES er

meget opmærksom på, at det kan være belastende at vente på en afgørelse.

AES har med satspuljeaftalen ”Tryghed for Veteraner” fået afsat midler til nedbringelse

af sagsbehandlingstiden for veteranerne. Denne aftale trådte i kraft fra 1. januar 2018

og indebærer, at sagsbehandlingstiden for nye veteransager anmeldt fra januar 2018

skal have en samlet sagsbehandlingstid på mindre end 12 måneder med udgangen af

2019.

I forhold til sagsbehandlingstiden henvises i øvrigt til figur 6 ovenfor.

Brugen af egne lægekonsulenter

•

Interne lægekonsulenter har ikke set eller

undersøgt veteranen

•

Brugen af lægekonsulenterne er for ringe belyst

Arbejdsskadesikringsloven er en forsikringsordning. Derfor skal AES ikke vurdere, om

den tilskadekomne er syg, men om den tilskadekomne er blevet syg af arbejdet. AES

skal ikke stille diagnoser af hensyn til behandling af dennes sygdom, men alene tage

stilling til, om der er ret til erstatning efter loven. Derfor skal AES ikke foretage

lægeundersøgelser af veteranen. AES bygger sagsbehandlingen på det skriftlige

grundlag, som er indsamlet om de arbejdsmæssige belastninger, de lægelige forhold og

den tidsmæssige sammenhæng. Når AES tager stilling til sagen, sammenholdes disse

oplysninger med de fastlagte krav i såvel arbejdsskadesikringsloven som særloven. Det

er en juridisk vurdering, der foretages af AES’ sagsbehandlere.

Lægekonsulenterne hos AES er i disse sager psykiatriske speciallæger, som bistår

sagsbehandlerne med de lægefaglige vurderinger i arbejdsskadesager.

Lægekonsulenterne fungerer som rådgivere, og lægekonsulentens udtalelse er alene

vejledende for sagsbehandleren. Lægekonsulenten træffer ikke afgørelse i sagerne. De

psykiatriske lægekonsulenter inddrages i vurderingen af, hvilken psykisk sygdom der er

tale om, og om denne sygdom skyldes arbejdet som udsendt soldat.

Ved behandlingen af veteranens arbejdsskadesag forelægges lægekonsulenterne altid

såvel de lægelige oplysninger som de belastninger som beskrives i sagen til brug for

deres vurdering af sagen. Ved forelæggelsen for lægekonsulenten beskriver

sagsbehandleren for lægekonsulenten, hvilke oplysninger der findes dokumenteret i et

omfang, så de kan indgå i vurderingen af, om diagnosen PTSD kan stilles som følge af

de arbejdsmæssige belastninger i den konkrete sag.

I det omfang lægekonsulenten har bistået sagsbehandleren i vurderingen af veteranens

PTSD, vil det fremgå af afgørelsen. Det er herefter muligt at søge aktindsigt i dennes

vurdering af sagens oplysninger efter reglerne om meroffentlighed i forvaltningsloven.

Om Erhvervssygdomsudvalget

Kritikpunkt vedrørende

AES forelægger for få af veteranernes sager for

Erhvervssygdomsudvalget

Sagsbehandling og praksis

Erhvervssygdomsudvalget er en udvalg sammensat af arbejdsmarkedets parter. Der

sidder således repræsentanter fra Fagbevægelsens Hovedorganisation, Dansk

Arbejdsgiverforening, De offentlige arbejdsgivere, Sundhedsstyrelsen og Arbejds-

tilsynet. Det er direktøren for AES, der er formand for udvalget.

Udvalget har blandt andet til opgave at vurdere konkrete sager ud fra de rammer, som

er fastsat i arbejdsskadesikringsloven § 7, stk. 1, nr. 2, 2. punkt. Udvalget skal således

tage stilling til, om den anmeldte sygdom, som ikke kan anerkendes efter fortegnelsen,

alligevel kan anerkendes som en arbejdsskade, fordi sygdommen udelukkende eller i

overvejende grad må antages at være forårsaget af arbejdets særlige art.

Det er AES, der udgør sekretariatet for Erhvervssygdomsudvalget. Denne funktion

varetages i praksis af en mindre gruppe medarbejdere, som vurderer de konkrete

arbejdsskadesager, som overvejes forelagt for Erhvervssygdomsudvalget. Det fremgår

af § 7, stk. 3, at AES skal forelægge en sag for Erhvervssygdomsudvalget, når det

skønnes, at der er mulighed for, at sagen vil kunne anerkendes.

Ifølge forarbejderne til loven skal AES forelægge en sag for Erhvervssygdomsudvalget

i følgende situationer:

•

når det vurderes, at sagen vil kunne anerkendes,

•

når det vurderes, at sagen ligger tæt på at kunne anerkendes

•

når udvalget ikke tidligere har taget stilling til pågældende problemstilling

•

når der er tvivl om, hvorvidt de beskrevne belastninger er tilstrækkelige til at

opfylde kravene til anerkendelse, eller

•

når sagen ligger inden for fokusområder, der er aftalt med udvalget.

Hvis en sag om psykisk sygdom hos en veteran ikke opfylder fortegnelsens krav om

tidsmæssig sammenhæng, skal sagen jf. den af udvalget fastlagte forelæggelsespraksis

forelægges for Erhvervssygdomsudvalget, hvis veteranen enten har haft symptomer

inden for 6 måneder, men først har fået fuld PTSD inden for nogle år (3-4 år), eller hvis

der ikke er symptomer inden for 6 måneder, men har PTSD fuldt til stede inden for få år

(1-2 år).

Bliver AES i forbindelse med behandlingen af veteranens sag opmærksom på, at denne

har en anden psykiske sygdom end PTSD, overvejer sekretariatet, om denne sygdom

skal forelægges for Erhvervssygdomsudvalget ud fra ovenstående kriterier.

I 2018 forelagde AES 10 sager om veteraners psykiske sygdom, hvoraf 8 blev indstillet

til anerkendelse, mens to blev indstillet til afvisning.

Yderligere om særloven

Kritikpunkt vedrørende

Kritik af AES’ forvaltning af særloven

•

Har ikke haft den ønskede effekt

•

Balkansoldaterne afvises stadig i større omfang

end andre veteraner

•

Har erstattet arbejdsskadesikringsloven

Sagsbehandling og praksis

AES afgør altid først om en sag kan anerkendes efter arbejdsskadesikringsloven. Hvis

sagen ikke kan anerkendes efter arbejdsskadesikringsloven, behandles sagen efter

særloven. Særloven har således ikke ”erstattet” arbejdsskadesikringsloven, men har

medført, at en lang række sager er blevet anerkendt. Disse sager ville ellers være blevet

afvist.

Som det fremgår af figur 3 ovenfor, har indførelsen af særloven betydet, at langt

hovedparten af sagerne anerkendes efter denne lov. Der er tale om omkring 700 sager

om psykisk sygdom hos veteranerne, som ikke ellers ville være blevet anerkendt, ud af

en samlet population på godt 1.500 sager om psykisk sygdom hos veteraner.

Der er fortsat en del veteraner, der anmelder arbejdsskader med udgangspunkt i

påvirkninger

fra

Balkantiden,

hvor

dokumentationskravet

efter

arbejdsskadesikringsloven ikke er opfyldt. Her anvendes særlovens regler i stedet for.

For at eksemplificere dette kan oplyses, at AES i perioden 2018-2019 har modtaget 223

anmeldelser. Af disse har AES oplysninger om påvirkningsperioden fra anmeldelsen i

92 tilfælde. I 50 anmeldelser ud af de 92 anmeldelser er der oplysninger om en

påvirkningsperiode, der ligger før 2002. I de resterende 42 sager er der kun enkelte

sager, hvor påvirkningen er foregået i 2017-2018.

I disse sager skal AES søge oplysninger om belastninger, der ligger mange år forud i

tid, hvilket gør det vanskeligere at få disse hændelser verificeret, både gennem

Forsvaret, vidner mv.

Om betydningen af partsrepræsentation

Kritikpunkt vedrørende

Forskel på anerkendelsesprocenten afhængigt af

partsrepræsentation

•

Flere anerkendes, når de repræsenteres af

advokat/fagforbund

Sagsbehandling og praksis

Det er et generelt billede, at der i sager med partsrepræsentation eller bistand fra

fagforbund er en højere anerkendelsesprocent. Det skyldes især, at partsrepræsentant-

erne hjælper med at få sagerne korrekt oplyst, enten ved at bistå den tilskadekomne

ved besvarelsen af spørgsmål eller hjælpe med henvisning til andre, der kan understøtte

den tilskadekomnes forklaring som vidne. Der er derfor færre sager, der eksempelvis

afvises på grund af manglende svar fra den tilskadekomne

Om oprettelse af nye sager om ulykkestilfælde, når veteranens PTSD afvises som en erhvervssygdom

Kritikpunkt vedrørende

Forsømt at behandle enkeltstående tilfælde som

ulykker

Sagsbehandling og praksis

AES inddrager alle oplysningerne om belastninger under udsendelserne som en del af

vurderingen af, om disse samlet set kan anerkendes som en erhvervssygdom. AES skal

ikke af egen drift både behandle en hændelse som en del af belastningen til en

erhvervssygdom og som en ulykke. Hvis AES ved vurderingen af belastningerne under

udsendelsen ikke finder, at der er beskrevet konkrete hændelser, som kan udgøre en

ulykke i arbejdsskadesikringslovens forstand, oprettes ikke en ny sag, når

erhvervssygdomssagen afvises.

AES opretter sager om enkeltstående tilfælde, hvis vi har vished om, at der ikke allerede

er anmeldt en skade til Forsvarets erstatningsenhed (FAEK). Ellers forventes, at

Når en tilskadekommen ikke besvarer henvendelser fra AES, afslutter AES behandlingen af arbejdsskadesagen efter at have rykket den tilskadekomne for svar. I sager om

veteraner vil AES tillige forsøge at få fat i veteranen telefonisk for at få de manglende oplysninger. Lykkes det ikke, kan det manglende svar få processuel skadevirkning, idet sagen

må afvises på det foreliggende grundlag i stedet for at være blevet videreoplyst ud fra de oplysninger, som den tilskadekomne kunne have givet til AES.

veteranen eller hans delingsfører har indberettet hændelsen dengang, hændelsen fandt

sted (det er der også pligt til, selv om man er udsendt til udlandet), og at der derfor

allerede er taget stilling til hændelsen som en ulykke. Hvis Forsvaret har behandlet

sagen uden forventning om følger, kan veteranen bede Forsvaret om at sende sagen

om ulykkestilfældet til AES, jf. reglerne i anmeldebekendtgørelsen.

Om second opinion

Kritikpunkt vedrørende

Second opinion erklæringerne har ikke haft den

ønskede effekt

Sagsbehandling og praksis

Second opinion er en del af veteranpakken fra 2017 og trådte i kraft fra 1. januar 2018.

Veteraner, der har fået – eller står til at få – afvist deres sag om PTSD som en arbejds-

skade, bliver tilbudt at få deres sag vurderet igen på baggrund af en ny psykiatrisk

speciallægeerklæring.

Speciallægens second opinion-erklæring er en ny lægelig vurdering, der er uafhængig

af den tidligere psykiatriske undersøgelse. AES skal dog fortsat vurdere, om sagen kan

anerkendes ud fra alle sagens oplysninger.

Der er siden muligheden for second opinion blev indført 1. januar 2018 udarbejdet ny

erklæring i 173 sager, hvor der efterfølgende er truffet ny afgørelse i 123 sager. Af disse

er 6 sager blevet anerkendt på baggrund af de nye oplysninger i second opinion-

erklæringen, mens 117 sager er afvist. Ankestyrelsen har på nuværende tidspunkt

behandlet 67 klager over afgørelser omfattende second opinion, og har tiltrådt 65.