FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 12: Spm. om at revidere skønnet for de økonomiske virkninger af de arbejdsmarkedsreformer m.v., til finansministeren

Finansudvalget 2018-19 (2. samling)
FIU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

Den 3. november 2020

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 12 (Alm. del) af 21. august

2019 stillet efter ønske fra Rune Lund (EL)

–

Samlingen 2018(2)

Spørgsmål

Vil ministeren i forlængelse af omtalen af bogen ”Hvordan udvikler beskæftigel-

sen

sig i Danmark”, Rockwool Fondens Forskningsenhed (juni 2019), online:

https://www.rockwoolfonden.dk/publikationer/hvordan-udvikler-beskaeftigel-

sen-sig-i-danmark/,

jf. omtalen i Information (12. august 2019): ”Rockwool Fon-

den: Effekterne af dagpenge-

og kontanthjælpsreformen er små eller usikre”, on-

line: https://www.information.dk/indland/2019/08/rockwool-fonden-effek-

terne-dagpenge-kontanthjaelpsreformen-smaa-usikre, oplyse om bogens konklusi-

oner giver anledning til, at ministeren vil revidere skønnet for de økonomiske

virkninger af de arbejdsmarkedsreformer, som er omtalt i bogen, og om ministe-

ren vil revidere de i statsadministrationen anvendte antagelser (og modeller) om

adfærdseffekter af arbejdsmarkedsreformer?

Svar

Med henblik på at sikre, at ministeriernes skøn over adfærdsvirkninger kan anses

som state-of-the-art på baggrund af den tilgængelige viden, vil regeringen frem-

sætte et forslag om en ændring af Lov om Det Økonomiske Råd og Det Miljø-

økonomiske Råd. En lovændring på området vil medføre, at de økonomiske vis-

mænd får til opgave at foretage et eftersyn af ministeriernes skøn over adfærds-

virkninger af offentlige indtægter og udgifter samt de bagvedliggende forudsætnin-

ger. Der lægges op til, at formandskabet vil fra februar 2021 foretage et eftersyn af

de forudsætninger, som ligger til grund for ministeriernes skøn over adfærdsvirk-

ninger af økonomisk-politiske tiltag, herunder bl.a. tiltag vedrørende offentlige

indkomstoverførsler.

Når Finansministeriet og øvrige ministerier vurderer konsekvenserne for den fak-

tiske og strukturelle offentlige saldo af økonomisk-politiske tiltag, tilstræbes det al-

tid at opgøre middelrette skøn for samtlige elementer, herunder også adfærdsvirk-

ningerne. Det skal sikre, at der ikke er tale om skævhed i hverken den ene eller

den anden retning, og at grundlaget for regeringens og Folketingets beslutninger

er oplyst,

jf. Regneprincipper og modelanvendelse i Finansministeriet, (Finansministeriet,

2012).

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 12: Spm. om at revidere skønnet for de økonomiske virkninger af de arbejdsmarkedsreformer m.v., til finansministeren

Side 2 af 6

Eftersom de nævnte reformer i Rockwool Fondens Forskningsenheds (RFF) bog

er fra hhv. 2011 (forkortelsen af dagpengeperioden) og 2014 (kontanthjælpsrefor-

men), er de faktiske effekter af disse reformer realiseret og indgår i det nuværende

skøn over det økonomiske råderum.

Der vil i almindelighed være forskelle mellem de skønnede konsekvenser af tiltag

og den faktiske, observerede udvikling. Der er en række forskellige kilder til så-

danne afvigelser. Eksempelvis kan demografien udvikle sig anderledes end forud-

sat, der kan ske andre strukturelle ændringer i samme tidsrum, som påvirker refor-

mens økonomiske konsekvenser, eller personer omfattet af reformen kan reagere

mere eller mindre end forudsat.

Hvis de indregnede reformeffekter afviger fra de faktiske, vil dette slå ud i den of-

fentlige saldo, når effekterne realiseres. Afvigelser fra de skønnede effekter vil

sammen med andre typer af afvigelser give anledning til justering af det økonomi-

ske råderum i forbindelse med opdateringer af dette, fx i forbindelse med opdate-

ring af konvergensprogrammet. Der foretages ikke genberegninger af de enkelte

reformeffekter. Efterfølgende evaluering af en given reform kan give anledning til

ændringer i regneprincipperne på området. Disse justerede principper vil i stedet

anvendes til konsekvensvurderinger af fremtidige tiltag på området.

Den overordnede vurdering er desuden, at RFF’s konklusioner ikke umiddelbart

giver anledning til en revision af regneprincipperne på kontanthjælps- eller dag-

pengeområdet.

På beskæftigelsesområdet er regneprincipper udarbejdet i samarbejde mellem Fi-

nansministeriet og Beskæftigelsesministeriet. Ministerierne orienterer sig løbende i

dansk og international litteratur for at være ajour med de generelle resultater og

det empiriske grundlag for indregning af virkninger af eventuelle tiltage.

Dagpenge

De væsentlige regneprincipper, som anvendes på dagpengeområdet i forbindelse

med vurderinger af justeringer i dagpengeydelsen eller -perioden, er fastsat af Dag-

pengekommissionen (2015) i samarbejde med en række førende arbejdsmarkeds-

forskere. Principperne bygger bl.a. på en analyse af adfærdseffekter af ydelsesæn-

dringer for dagpengemodtagere. Analysens resultater er afspejlet i den såkaldte

Dagpengemodel, som også blev udviklet af kommissionen. Modellen har bl.a. væ-

ret anvendt til at skønne effekterne af dagpengereformen fra 2010. Med denne re-

form blev dagpengeperioden afkortet fra 4 til 2 år.

I bogen ”Hvordan udvikler beskæftigelsen sig i Danmark”

vurderer RFF, at resul-

taterne fra tidligere analyser, der omhandler beskæftigelsesvirkningerne af forkor-

telsen af dagpengeperioden fra 4 til 2 år, er usikre. Disse analyser er blevet udført

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 12: Spm. om at revidere skønnet for de økonomiske virkninger af de arbejdsmarkedsreformer m.v., til finansministeren

Side 3 af 6

af bl.a. De Økonomiske Råds Sekretariat (2014), Det Nationale Forskningscenter

for Velfærd (2014) og Dagpengekommissionen (2015).

I RFF’s bog ses der på den samlede andel af dagpengeledige, der kommer i be-

skæftigelse inden for 2�½ år efter påbegyndelse af dagpengeforløbet. Desuden fo-

retages en tilsvarende før/efter-sammenligning af beskæftigelsesandele for perso-

ner, der påbegyndte et forløb i hhv. 2009 og 2011. På baggrund af disse sammen-

ligninger konkluderer analysen, at den generelle beskæftigelseseffekt fra dagpenge-

reformen er usikker. Det er dog vanskeligt entydigt at konkludere på baggrund af

RFF’s sammenligning

mellem tidsperioder. Det skal ses i lyset af, at der over tid

også kan være sket forskelle på konjunkturer, arbejdsmarkedsforhold samt per-

sonsammensætninger.

RFF angiver, at tilgangen i analysen blandt andet skyldes, at metoden er mindre

følsom over for de potentielle faglige usikkerheder, der kan påvirke evalueringer af

Dagpengereformens effekter, herunder Dagpengekommissionens analyse. I RFF's

bog er der ikke en uddybning af de faglige usikkerheder, der konkret tænkes på.

Derfor har Finansministeriet gået i dialog med RFF, som har givet faglige be-

mærkninger i forhold til elementer i Dagpengekommissionens analyse, som teore-

tisk set kan give anledning usikre analyseresultater.

Grundlæggende set omhandler RFFs bemærkninger afprøvning af robustheden af

kommissionens analyseresultater. Derfor er Finansministeriet gået i gang med at

forfølge disse spor. Resultaterne fra de hidtil gennemførte robusthedsanalyser vi-

ser, at Dagpengekommissionens skønnede adfærdsvirkninger er robuste overfor

RFF’s bemærkninger.

RFFs bemærkninger har således endnu ikke givet anledning

til justeringer af regneprincipperne på dagpengeområdet.

Der pågår dog et løbende arbejde med at underbygge og styrke videngrundlaget

for regneprincipperne på området

–

blandt andet med afsæt i dialogen med RFF.

Ministeriet vil løbende offentliggøre relevante analyser, som enten underbygger el-

ler giver anledning til ændringer i ministeriernes regneprincipper.

Kontanthjælp

På kontanthjælpsområdet bygger regneprincipperne på flere empiriske analyser,

herunder særligt en analyse af ungeindsatsen.

De forventede adfærdsmæssige konsekvenser af ydelsesændringer for

kontanthjælpsmodtagere er opsummeret i såkaldte elasticiteter. Disse angiver den

Dagpengekommissionen (2015):

Dagpengemodellen

–

Teknisk analyserapport. De Økonomiske Råds Sekretariat

(2014): Dansk Økonomi, efterår 2014. Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (2014): Konsekvenser af dagpengeperio-

dens halvering.

Schaarup, J. Zielke (2012):

Ungeindsatsen får de ledige hurtigere tilbage i arbejde eller i gang med en uddannelse.

Rapport

udarbejdet for Kraka. April 2012.

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 12: Spm. om at revidere skønnet for de økonomiske virkninger af de arbejdsmarkedsreformer m.v., til finansministeren

Side 4 af 6

skønnede procentvise ændring i varigheden af kontanthjælpsmodtageres

ledighedsforløb ved en ydelsesændring på 1 pct.

De elasticiteter, der anvendes, varierer efter ydelsestype og visitationskategori,

jf.

tabel 1.

For personer på kontanthjælp afspejler de effekten af ydelsesændringer på

overgange mellem kontanthjælpssystemet og beskæftigelse alene. For personer på

uddannelseshjælp forudsættes det, at ca. 1/3 overgår til beskæftigelse, mens ca.

2/3 overgår til uddannelse.

Elasticiteterne er udtryk for strukturelle virkninger af ydelsesændringer på antallet

af personer (i en given målgruppe) i kontanthjælpssystemet, dvs. virkninger i en

”normal” konjunktursituation.

Tabel 1

Anvendte elasticiteter for andel af kontanthjælpsmodtagere til beskæftigelse og uddannelse

Ydelse

Kontanthjælp

Uddannelseshjælp

Alder

Over 30 år

Under 30 år

Visitation

Jobparat

Aktivitetsparat

Jobparat

Aktivitetsparat

Uddannelsesparat

Aktivitetsparat

Andel, der overgår

til beskæftigelse

0,3

Elasticiteter (pct.)

0,250

0,050

0,375

0,075

0,375

0,075

Anm.: For kontanthjælpsmodtagere afspejler elasticiteten udelukkende elasticiteten for afgang til beskæftigelse. For

uddannelseshjælpsmodtagere afspejler elasticiteten summen af elasticiteten for afgang til beskæftigelse (1/3)

og elasticiteten for afgang til uddannelse (2/3).

I den omtalte bog undersøger RFF effekterne af ungeindsatsen i

kontanthjælpssystemet i tre analyser af forskellige perioder mellem 2000-2016 - på

tværs af skiftende konjunkturer, regler og målgrupper. Undersøgelserne ser på de

deskriptive udviklinger i målgrupperne over tid, hvilket til dels vanskeliggør en

sammenligning med regneprincippernes forudsætninger om de isolerede

strukturelle virkninger af ydelsesændringer.

RFF finder, at ungeindsatsen både har øget overgangen til beskæftigelse og

uddannelse. Indførelsen af et uddannelsespålæg fra 2006 og frem, der pålægger de

unge at starte på en uddannelse, trækker i retning af øget overgang til primært

uddannelse, mens gunstige konjunkturer trækker i retning af øget overgang til

beskæftigelse.

De strukturelle effekter, som ministerierne ligger til grund for

konsekvensberegninger, er ikke helt sammenfaldende med dem, som RFF finder

for de tre konkrete perioder. Det vurderes dog,

at resultaterne fra RFF’s tre

analyser overordnet set er forenelige med ministeriernes regneprincipper,

jf.

nedenfor.

Det bemærkes, at vurderingen er foretaget på baggrund af oplysningerne,

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 12: Spm. om at revidere skønnet for de økonomiske virkninger af de arbejdsmarkedsreformer m.v., til finansministeren

Side 5 af 6

som er tilgængelige i RFF’s bog ”Hvordan udvikler beskæftigelsen sig i

Danmark?” (herunder

bl.a. aflæsning af figurer).

Med de gældende regneprincipper antages der en lavere, strukturel

beskæftigelseseffekt af ydelsesændringer for uddannelseshjælpsmodtagere, der

modtager et uddannelsespålæg, end for unge kontanthjælpsmodtagere med en

uddannelse.

For perioden 2000-2006 finder RFF en beskæftigelseseffekt hos unge på

kontanthjælp, som er mere end dobbelt så stor, som den ministerierne forudsætter

i de gældende regneprincipper. Den generelle beskæftigelse i perioden var i

gennemsnit kendetegnet ved moderat højkonjunktur, og der var ikke indført et

uddannelsespålæg, som alt andet lige må forventes at medføre større afgang til

uddannelse. Konjunktursituationen og den daværende beskæftigelsesindsats over

for unge på kontanthjælp kan således være med til at forklare,

at RFF’s fundne

beskæftigelseseffekt er større i denne periode, end hvad ministerierne antager om

den strukturelle effekt i en situation med et uddannelsespålæg.

Under lavkonjunkturen i 2010-2013 finder RFF ikke tegn på en effekt på den

samlede beskæftigelse blandt alle unge i målgruppen, men derimod en betydelig

effekt på afgang til uddannelse. Dette skal ses i sammenhæng med, at den

generelle beskæftigelse i perioden var kendetegnet ved lavkonjunktur, og der var

indført et uddannelsespålæg, som alt andet lige må forventes at medføre større

afgang til uddannelse. Konjunktursituationen kan således være med til at forklare,

at RFF’s fundne beskæftigelseseffekt ligger lavere end ministeriernes antagne

strukturelle beskæftigelseseffekt.

Efter kontanthjælpsreformens ikrafttrædelse i 2014, hvor ungeindsatsen blev

udvidet til personer ml. 25 og 29 år, finder RFF en samlet afgang fra kontanthjælp

som følge af ungeindsatsen, der er væsentligt højere, end den ministerierne

forudsætter i regneprincipperne. RFF finder dog, at størstedelen af den

observerede afgang fra kontanthjælpssystemet modsvares af en effekt på overgang

til uddannelse. RFF kan ikke identificere en øget overgang til beskæftigelse blandt

unge i aldersgruppen og kan således ikke identificere en klar beskæftigelseseffekt.

RFF finder dog i deres undersøgelse en væsentlig effekt på den samlede afgang fra

kontanthjælp, som kan være vanskelig at sammenligne med de forventede

strukturelle virkninger af ydelsesændringer. Undersøgelsens fald i antallet af

kontanthjælpsmodtagere overstiger således den beskæftigelsesvirkning, som

regneprincipperne forudsætter. Beskæftigelseseffekten forudsat i ministeriernes

regneprincipperne udgør kun ca. 8 pct. af den samlede afgang fra kontanthjælp,

som RFF observerer som følge af kontanthjælpsreformens ikrafttræden i 2014.

Som følge af det store samlede fald i antallet af kontanthjælpsmodtagere, skal blot

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 12: Spm. om at revidere skønnet for de økonomiske virkninger af de arbejdsmarkedsreformer m.v., til finansministeren

Side 6 af 6

en mindre andel overgå til beskæftigelse for at resultaterne er i overensstemmelse

med regneprincipperne.

På den baggrund vurderes RFF’s resultater samlet set ikke i modstrid med

regneprincipperne på området.

Jeg beklager, at det endelige svar på spørgsmålet først fremsendes nu. Den sene

besvarelse skyldes bl.a. behovet for nærmere indsigt i

RFF’s

arbejde, før den

efterspurgte vurdering kunne foretages,

jf. også det foreløbige svar (september 2019) på

spørgsmålet.

Med venlig hilsen

Nicolai Wammen

Finansminister