UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19 (2. samling)
UUI Alm.del Bilag 23
Offentligt

Notat

26. august 2019

Juridisk vurdering af EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sag C-89/18, A mod

Udlændinge- og Integrationsministeriet

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

Sags nr.

Akt-id

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

2019 - 11000

859476

1. Indledning

EU-Domstolen har den 10. juli 2019 afsagt dom i den danske præjudicielle sag C-

89/18, A mod Udlændinge- og Integrationsministeriet. Sagen blev forelagt af

Østre Landsret, og EU-Domstolens dom vil danne grundlag for landsrettens videre

behandling og afgørelse af den nationale retssag anlagt af A mod Udlændinge- og

Integrationsministeriet.

Dommen vedrører fortolkningen af artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr.

1/80 samt det tidligere tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring i udlændin-

gelovens § 9, stk. 7. Tilknytningskravet blev ophævet den 1. juli 2018 og erstattet

med det gældende integrationskrav i udlændingelovens § 9, stk. 8.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har i samarbejde med Justitsministeriet

foretaget en nærmere analyse af dommen, herunder dens betydning for de kon-

krete sager om ægtefællesammenføring, der dels verserer hos udlændingemyn-

dighederne, dels er afgjort før dommens afsigelse, samt for det gældende integra-

tionskrav, som har erstattet tilknytningskravet, mv.

2. Associeringsaftalekomplekset

I 1963 indgik Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet en associerings-

aftale for at styrke de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og

Tyrkiet, herunder gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. As-

socieringsaftalen er senere suppleret med bl.a. tillægsprotokol af 23. november

1970, som trådte i kraft den 1. januar 1973, og Associeringsrådets afgørelse nr.

1/80 af 19. september 1980, som blev vedtaget inden for rammerne af associe-

ringsaftalen og trådte i kraft den 1. december 1980.

Tillægsprotokollen indeholder i artikel 41, stk. 1, en såkaldt stand still-klausul ved-

rørende etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, som med-

fører, at Tyrkiet og medlemsstaterne ikke efter tillægsprotokollens ikrafttræden

må indføre nye restriktioner, der hindrer udøvelsen af etableringsfriheden og den

frie udveksling af tjenesteydelser.

Side

1/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-klausul

vedrørende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som medfører, at Tyrkiet

og medlemsstaterne ikke efter ikrafttrædelsen af afgørelsen må indføre nye be-

grænsninger for adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemed-

lemmer, som har opnået opholds- og arbejdstilladelse efter de nationale regler.

EU-Domstolen har tidligere flere gange fastslået, at stand still-klausulerne i artikel

41, stk. 1, i tillægsprotokollen og artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80

er af samme art og forfølger samme formål og omfatter enhver ny hindring eller

begrænsning for udøvelsen af de respektive økonomiske friheder.

Efter EU-Domstolens nyere praksis kan betingelser for familiesammenføring udgø-

re en ny begrænsning i stand still-klausulernes forstand, i det omfang en national

lovgivning, der gør betingelserne for familiesammenføring strengere, end hvad de

var på tidspunktet for ikrafttrædelsen af stand still-klausulerne, kan påvirke tyrki-

ske statsborgeres udøvelse af økonomisk virksomhed i den pågældende medlems-

stat. I den forbindelse har Domstolen understreget, at stand still-klausulerne ikke

medfører en ret til familiesammenføring eller ret til etablering og ophold til fordel

for tyrkiske arbejdstageres familiemedlemmer, men at stand still-klausulerne for-

byder, at familiesammenføring underkastes nye betingelser, der kan påvirke en

tyrkisk statsborgers udøvelse af sine økonomiske friheder i en medlemsstat

Det følger dog samtidig af EU-Domstolens praksis, at en ny begrænsning i stand

still-klausulernes forstand

kan

være begrundet,

hvis

den pågældende nationale

mere restriktive betingelse er begrundet i et

tvingende alment hensyn

og er

pro-

portional,

dvs. den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte lovlige for-

mål og ikke går videre end nødvendigt for at nå formålet

3. EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sagen C-89/18, A mod Udlændinge- og

Integrationsministeriet

EU-Domstolens dom af 10. juli 2019 i sagen C-89/18, A mod Udlændinge- og Inte-

grationsministeriet, vedrører en tyrkisk statsborger, A, som har anlagt sag mod

Udlændinge- og Integrationsministeriet bl.a. med henblik på prøvelse af et afslag

på ægtefællesammenføring med sin herboende ægtefælle, B, som også er tyrkisk

statsborger, og som i hvert fald på afgørelsestidspunktet var arbejdstager i Dan-

mark.

Det daværende Integrationsministerium stadfæstede ved afgørelse af 30. sep-

te er

et afslag fra det davære de Udlæ di geservi e på A’s a søg i g o

ægtefællesammenføring med B. Afslaget var begrundet i, at A og B ikke opfyldte

tilknytningskravet i den dagældende bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7.

Jf. i denne retning EU-Domstolens dom af 12. april 2016, Genc, C-561/14, EU:C:2016:247, præmis

44-46 og den deri nævnte praksis.

Jf. i denne retning Genc-dommen, præmis 51 og den deri nævnte praksis.

Side

2/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

Efter den dagældende

bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, var det som

udgangspunkt en betingelse for familiesammenføring,

at ægtefællernes eller sam-

levernes samlede tilknytning til Danmark var større end deres samlede tilknytning

til et andet land. Tilknytningskravet blev indført i år 2000 og havde til formål at

sikre en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere i Danmark samt at sikre

en effektiv styring af migrationsstrømme til Danmark. Bestemmelsen indeholdt en

undtagelsesmulighed, idet tilknytningskravet ikke blev stillet, hvis ganske særlige

grunde, herunder hensynet til familiens enhed, talte derimod.

EU-Domstolen fastslår indledningsvist i dommen af 10. juli 2019, at tilknytnings-

kravet udgør en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets

afgørelse r. / for de her oe de tyrkiske stats orger B’s udøvelse af ar ejds-

kraftens frie bevægelighed i Danmark, jf. dommens præmis 30. Domstolen kon-

staterer i den forbindelse, at det forholder sig således, idet en tyrkisk statsborgers

beslutning om at rejse til en medlemsstat for varigt at udøve lønnet beskæftigelse

dér kan påvirkes negativt, hvis denne medlemsstats lovgivning vanskeliggør eller

umuliggør familiesammenføring, således at den nævnte statsborger i givet fald

kan se sig nødsaget til at vælge mellem sin beskæftigelse i den berørte medlems-

stat og sit familieliv i Tyrkiet, jf. dommens præmis 29.

Herefter henviser EU-Domstolen til sin praksis, hvorefter en ny begrænsning er

forbudt, medmindre den er begrundet i et tvingende alment hensyn, er egnet til

at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål og ikke går videre, end hvad der er

nødvendigt for at nå formålet, jf. dommens præmis 31.

Dernæst anerkender EU-Domstolen, at både formålet om at sikre en vellykket

integration og om at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme

–

således som

Domstolen tidligere har anerkendt

–

kan udgøre tvingende almene hensyn, der

kan begrunde en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets

afgørelse nr. 1/80, jf. præmis 34 og 43.

For så vidt angår tilknytningskravets egnethed i forhold til formålet om at sikre en

vellykket integration anfører EU-Domstolen herefter følgende i dommens præmis

37-42:

”3

Da den tilknytning, som såvel den ægtefælle, der allerede befinder sig

på det danske område [B], som sagsøgeren i hovedsagen [A] har til tredje-

landet, ikke har nogen større indvirkning på sandsynligheden for en vellyk-

ket integration af sidstnævnte [A] i denne medlemsstat, gør den i hoved-

sagen omhandlede nationale foranstaltning det ikke muligt at lægge til

grund på tidspunktet for behandlingen af en ansøgning om opholdstilla-

delse med henblik på familiesammenføring, at en vellykket integration af

ansøgeren i Danmark ikke kan sikres.

Side

3/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

38 Således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 31 i

forslaget til afgørelse[

], gør den nævnte foranstaltning det nemlig ikke

muligt at vurdere muligheden for integration af ægtefællen til en tyrkisk

arbejdstager, der opholder sig lovligt i Danmark, eller af ægteparret, som

den pågældende danner med den nævnte arbejdstager, i denne medlems-

stat.

39 I det foreliggende tilfælde fremgår det af de for Domstolen fremlagte

sagsakter, at de kompetente nationale myndigheder fandt, at B fortsat

havde en større tilknytning til Tyrkiet end til Danmark. Det skal imidlertid

fastslås, at B er en tyrkisk arbejdstager, der er lovligt integreret i det dan-

ske arbejdsmarked, og som i flere år har opholdt sig lovligt med sine børn i

denne medlemsstat. Det følger heraf, at en tyrkisk statsborgers tilknytning

til sit oprindelsesland ikke kan begrænse muligheden for sidstnævntes in-

tegration, idet forholdet til dette land og forholdet til værtsmedlemsstaten

ikke er af en sådan art, at det ene forhold udelukker det andet.

40 Desuden forholder det sig for det første således, at udlændingelovens §

9, stk. 7, ikke fastsætter nogen integrationsforanstaltning, der kan forbed-

re muligheden for integration af ægtefællen til en tyrkisk arbejdstager

med lovligt i ophold i Danmark, som ønsker at slutte sig til denne arbejds-

tager i nævnte medlemsstat.

41 For det andet fremgår det af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at

de kompetente nationale myndigheders vurdering af kravet i udlændinge-

lovens § 9, stk. 7, hviler på diffuse og upræcise kriterier, som i strid med

retssikkerhedsprincippet medfører forskelligartet og uforudsigelig praksis.

42 Det følger heraf, at den i hovedsagen omhandlede nationale foran-

staltning ikke er egnet til at sikre virkeliggørelsen af formålet om at sikre

e vellykket i tegratio af tredjela dsstats orgere i Da ark.”

EU-Domstolen fastslår således, at tilknytningskravet

ikke er egnet

til at sikre virke-

liggørelsen af formålet om vellykket integration.

For så vidt angår formålet om at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme

fastslår EU-Domstolen tilsvarende, at tilknytningskravet er uegnet til at sikre virke-

liggørelsen heraf, idet tilknytningskravet ikke gør det muligt at vurdere

mulighe-

den for integration af ægtefællen

til en tyrkisk arbejdstager, jf. præmis 45.

I pu kt

a fører ge eraladvokate l.a.

Desuden bygger de kriterier, som danner grundlag for

de danske myndigheders vurdering, for størstedelens vedkommende på forhold, som ægtefællen

ikke har nogen indflydelse på (såsom fødested, stedet for skolegang, familiemæssige bånd mv.). De

gør det hverken muligt at fastslå, hvad der fører til manglende integration, eller at forudsige, om

integrationen vil lykkes.

[…]

Efter min opfattelse ville det i højere grad være i overensstemmelse

med det forfulgte formål at fastsætte positive fremtidsrettede krav til ansøgerne, som f.eks. en

forpligtelse til at nå et vist niveau af kendskab til det danske sprog og samfund inden for en frist, der

var fastsat til et rimeligt tidspunkt efter tilladelsen til familiesammenføring.

Side

4/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

På den baggrund konkluderer EU-Domstolen, at en national regel som tilknyt-

ningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, ud-

gør en ny begrænsning som omhandlet i artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse

nr. 1/80, der

ikke

er begrundet.

Hovedbegrundelsen for domskonklusionen synes at være, at der efter EU-

Domstolens opfattelse er en utilstrækkelig sammenhæng mellem på den ene side

den del af tilknytningskravet, der vægter både den herboende tyrkiske arbejdsta-

ger B’s og a søgere A’s tilk yt i g til et a det la d og på de a de side he sy-

net til en vellykket integration. Det forhold, at parrets samlede tilknytning til et

andet land er størst, har i Domstolens optik således ikke nogen større indvirkning

på A’s ulighed for fre adrettet at op å e vellykket i tegratio her i la det. I

den forbindelse henviser Domstolen til generaladvokatens beskrivelse af karakte-

ren af størstedelen af de forhold, der lægges vægt på ved vurderingen af tilknyt-

ningskravets

opfyldelse, so

agudrettede forhold ude for A’s i dflydelse, jf.

fodnote 3 med gengivelse af punkt 31 i generaladvokatens forslag til afgørelse.

EU-Domstolen bemærker i den forbindelse, at der er tale om en ægtefælle til en

herboende tyrkisk arbejdstager,

er lovligt i tegreret i det da ske ar ejds-

arked, og so i flere år har opholdt sig lovligt ed si e ør i [Da ark] , hvil-

ket efter Do stole s opfattelse viser, at B’s tilk yt i g til sit opri delsesla d ikke

egræ ser ulighede for B’s i tegration

i Danmark. Forholdet til Tyrkiet og for-

holdet til Danmark er således efter Domstolens opfattelse ikke af en sådan karak-

ter, at det ene forhold udelukker det andet, jf. dommens præmis 39.

EU-Domstolen lægger endvidere vægt på, at bestemmelsen om tilknytningskravet

for det første ikke fastsætter nogen integrationsforanstaltning, der kan

forbedre

muligheden for integration af A og dermed for, at A vil kunne slutte sig til B i

Danmark. Desuden lægger EU-Domstolen ved den proportionalitetsvurdering,

som den foretager inden for rammerne af associeringsaftalekomplekset, vægt på,

at kriterierne for myndighedernes vurdering af tilknytningskravets opfyldelse må

anses for at være diffuse og upræcise på en måde, der i strid med retssikkerheds-

princippet fører til en forskelligartet og uforudsigelig praksis i de af dommen be-

rørte sager.

4. Dommens betydning for ægtefællesammenføringssager

Dommen, der er en afgørelse i en præjudiciel sag, har konstaterende

–

og ikke

retsstiftende

–

virkning fra ikrafttrædelsen af den fortolkede EU-retlige regel, dvs.

ikrafttrædelsen af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 den 1. december 1980.

EU-Domstolens dom er bindende, fordi Danmark deltager fuldt ud i associerings-

aftalekomplekset med Tyrkiet gennem EU-medlemskabet. Associeringsaftalekom-

plekset med Tyrkiet er således ikke omfattet af det retlige forbehold.

4.1 Den af dommen berørte personkreds

Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet har på baggrund af

dommens præmisser og i lyset af EU-Domstolen praksis i øvrigt, jf. punkt 2, vurde-

Side

5/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

ret, at dommens resultat er begrænset til at omfatte

herboende tyrkiske statsbor-

gere, der som økonomisk aktive er omfattet af associeringsaftalekomplekset,

dvs.

tyrkiske statsborgere, der på det oprindelige afgørelsestidspunkt udøvede en af

de økonomiske friheder, der gælder for dem på baggrund af associeringsaftale-

komplekset, som arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende eller tjenesteyde-

re i Danmark. Dommen betyder, at det ikke er og ikke har været i overensstem-

melse med Danmarks EU-retlige forpligtelser at stille tilknytningskravet i den nu

ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, i sager om familiesam-

menføring af ægtefæller og samlevere efter § 9, stk. 1, nr. 1, med den nævnte

herboende persongruppe.

Det bemærkes, at EU-Domstolen ikke udtaler sig om tilknytningskravets betydning

i forhold til de grundlæggende rettigheder, som f.eks. retten til respekt for privat-

liv og fa ilieliv efter EU’s Charter o Gru dlægge de Rettigheder, artikel , eller

Den Europæiske Menneskerettighedsko

ve tio s EMRK’s artikel . Do

kan således ikke antages at have betydning i forhold til tilknytningskravets over-

ensstemmelse med EMRK artikel 8.

Det bemærkes i den forbindelse, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

i forbindelse med en sag mod Danmark (førsteinstansafgørelsen i Biao mod Dan-

mark) har vurderet, at det tidligere tilknytningskrav var i overensstemmelse med

EMRK artikel 8.

Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet vurderer på den bag-

grund, at dommen ikke har betydning for sager, hvor der er tale om andre herbo-

ende tredjelandsstatsborgere eller danske statsborgere, og der er givet afslag på

ægtefællesammenføring begrundet i manglende opfyldelse af tilknytningskravet i

den tidligere bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7.

4.2 Verserende sager, hvor ansøgning om ægtefællesammenføring er indgivet

før tilknytningskravets ophævelse

Tilknytningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk.

7, blev ophævet den 1. juli 2018 ved lov nr. 742 af 8. juni 2018 og erstattet af et

integrationskrav i udlændingelovens § 9, stk. 8. Det fremgår imidlertid af æn-

dringsloven, at de hidtil gældende regler finder anvendelse på ansøgninger indgi-

vet før lovens ikrafttræden. Udlændinge- og Integrationsministeriet tilkendegav

den 10. juli 2019 over for Udlændingestyrelsen og Udlændingenævnet, at behand-

Menneskerettighedsdomstolen fandt i dom af 25. marts 2014 (kammerafgørelse) i sagen Biao mod

Danmark, at afslag på ægtefællesammenføring på baggrund af tilknytningskravet i den dagældende

udlændingelovs § 9, stk. 7, svarende til kravet, som nærværende sag angår, og den måde, det var

udmøntet på i praksis, var foreneligt med EMRK artikel 8. Menneskerettighedsdomstolen fandt

enste

igt, at de da ske y digheder ikke havde ha dlet vilkårligt ar itrarily eller på a de

åde overskredet deres skø s argi ved fastlæggelse af e ri elig ala e fair ala e

el-

lem den offentlige interesse i at sikre effektiv immigrationskontrol og kIagernes behov for familie-

sammenføring. Derfor var der ikke tale om krænkelse af EMRK artikel 8, jf. præmis 59. Sagen blev

påklaget til Menneskerettighedsdomstolens Storkammer, som i sin dom af 24. maj 2016 dog ikke tog

stilling til tilknytningskravet, allerede fordi den dagældende regel i den dagældende udlændingelovs

§ 9, stk. 7, om, at tilknytningskravet ikke gjaldt for personer, der havde været statsborgere i mere

end 28 år, udgjorde diskrimination i strid EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 8.

Side

6/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

lingen af verserende sager efter ministeriets opfattelse burde afvente en snarlig

vurdering af dommens konsekvenser. Udlændingestyrelsen og Udlændingenæv-

net har ikke truffet afgørelse i verserende sager, som er indgivet før ikrafttrædel-

sen af det nugældende integrationskrav, og som derfor behandles efter de hidtil

gældende regler, siden EU-Domstolens dom af 10. juli 2019.

Udlændingemyndighederne kan på bagrund af nærværende vurdering af dom-

mens betydning nu fortsætte behandlingen af de verserende sager om familie-

sammenføring af ægtefæller og samlevere, der er indgivet før ikrafttrædelsen af

de nugældende regler, idet der i sager, hvor den herboende er en tyrkisk stats-

borger, der som økonomisk aktiv er omfattet af associeringsaftalekomplekset, skal

ses bort fra tilknytningskravet i den tidligere bestemmelse i udlændingelovens § 9,

stk. 7, uanset ansøgers (dvs. den tilrejsende ægtefælles) nationalitet

Udlændingemyndighederne vil ved sagsbehandlingen skulle vurdere, om de øvrige

betingelser for familiesammenføring af ægtefæller og samlevere er opfyldt, f.eks.

krav til bolig og økonomisk sikkerhedsstillelse m.v.

4.3 Afgjorte sager, hvor der er meddelt afslag på ægtefællesammenføring med

henvisning til tilknytningskravet i udlændingelovens tidligere § 9, stk. 7

Tilknytningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk.

7, blev oprindeligt indsat ved § 1, nr. 9, i lov nr. 424 af 31. maj 2000 om ændring af

udlændingeloven med flere love (Krav om egen bolig ved familiesammenføring,

tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring og indsats mod ægteskaber, der ikke

beror på parternes egen fri vilje) og trådte i kraft den 3. juni 2000.

Afgørelser i sager, hvor ansøgningen er indgivet fra og med dette tidspunkt

–

den

3. juni 2000

–

er således afgjort på grundlag af en regel, der ikke har kunnet an-

vendes i forhold til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere.

Som nævnt har A sagsøgt Udlændinge- og Integrationsministeriet for bl.a. at få en

domstolsprøvelse af dette afslag. Sagen verserer ved Østre Landsret, som skal

træffe afgørelse i sagen i lyset af EU-Domstolens besvarelse af de fortolknings-

spørgsmål, som har givet Østre Landsret anledning til at forelægge sagen for

Domstolen. Det bemærkes, at der ved Københavns Byret verserer to andre rets-

sager, som er anlagt af ægtefæller til herboende tyrkiske statsborgere til prøvelse

af afslag begrundet med henvisning til tilknytningskravet i den nu ophævede be-

stemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7. Disse to retssager vedrørende tilknyt-

ningskravet har været udsat på EU-Domstolens afgørelse i sag C-89/18, A mod

Udlændinge- og Integrationsministeriet.

Det er på baggrund af EU-Domstolens dom i sag C-89/18 Udlændinge- og Integra-

tionsministeriets og Justitsministeriets opfattelse, at udlændingemyndighederne

som udgangspunkt er forpligtet til at genoptage sager, hvor der fra den 3. juni

Se herved EU-Domstolens dom af 19. juli 2012, Dülger, C-451/11, EU:C:2012:504, hvorefter associ-

eringsaftalekomplekset ikke kan begrænses til kun at finde anvendelse på økonomisk aktive tyrkiske

statsborgeres familiemedlemmer, der også er tyrkiske statsborgere.

Side

7/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

2000 er meddelt afslag på opholdstilladelse med henvisning til manglende opfyl-

delse af tilknytningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens §

9, stk. 7, til ægtefæller eller samlevere

til herboende tyrkiske statsborgere, der

som økonomisk aktive

er omfattet af associeringsaftalekomplekset, jf. nærmere

nedenfor om, hvorvidt genoptagelse skal ske på myndighedernes initiativ eller

efter begæring.

Af systemtekniske grunde kan Udlændingestyrelsen ikke opgøre, hvor mange af

de afslag på familiesammenføring, som styrelsen i perioden 2000-2019, hvor til-

knytningskravet har fundet anvendelse, har meddelt med henvisning til tilknyt-

ningskravet i den nu ophævede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 7, der

vedrører sager, hvor den herboende er en økonomisk aktiv tyrkisk statsborger.

Først fra 2011 blev det i kraft af overgangen til et nyt sagsbehandlingssystem mu-

ligt at foretage en opgørelse af afgørelser opdelt

på den herboendes nationalitet.

Udlændingestyrelsen har således kunnet opgøre elektronisk, at styrelsen i perio-

den 2011-2019 har meddelt 171 afslag med henvisning til manglende opfyldelse

af tilknytningskravet i sager, hvor den herboende var tyrkisk statsborger. Det er

dog ikke registreret som en oplysning, der kan fremsøges elektronisk, om den

herboende tyrkiske statsborger var økonomisk aktiv på det relevante tidspunkt og

dermed var omfattet af associeringsaftalekomplekset. Det kræver således en ma-

nuel gennemgang af de 171 sager at finde frem til den delmængde af sager, som

berøres af dommen.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets og Justitsministeriets vurdering, at

det er muligt for Udlændingestyrelsen uden uforholdsmæssigt store administrati-

ve byrder at foretage en sådan manuel gennemgang vedrørende perioden 2011-

2019, og at udlændingemyndighederne er

forpligtet til på eget initiativ at genop-

tage de sager, der identificeres i den forbindelse.

Udlændingestyrelsen har på den baggrund foretaget en manuel gennemgang af

de nævnte 171 sager, og denne gennemgang viser, at de 171 afslag, der er med-

delt i perioden, er meddelt til i alt 138 ansøgere, idet 29 af disse ansøgere har fået

mere end ét afslag begrundet i manglende opfyldelse af tilknytningskravet. Den

manuelle gennemgang viser endvidere, at styrelsen for så vidt angår 104 ansøgere

umiddelbart vurderer, at den herboende reference på tidspunktet for den oprin-

delige afgørelse var at anse som økonomisk aktiv og dermed omfattet af associe-

ringsaftalekomplekset. For så vidt angår de resterende 34 ansøgere, skal der fore-

tages yderligere undersøgelser med henblik på en endelig vurdering af dette.

Hvad angår afslag, der er meddelt på baggrund af ansøgninger indgivet i perioden

2000-2010 med henvisning til manglende opfyldelse af tilknytningskravet, er det

af systemtekniske årsager ikke muligt at identificere de sager, hvor den herboen-

de ægtefælle var tyrkisk statsborger. Dette vil derfor kræve en manuel gennem-

gang af de i alt 1.818 sager

–

som således omfatter alle sager uanset den herbo-

endes nationalitet

–

hvori der er i perioden er givet afslag på ægtefællesammen-

føring med henvisning til manglende opfyldelse af tilknytningskravet, og hvor an-

Side

8/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

søgeren ikke efterfølgende er meddelt opholdstilladelse. Det vil herefter desuden

skulle undersøges

, i hvilke af de identificerede sager den herboende tyrkiske

statsborger kunne anses for at være økonomisk aktiv på afgørelsestidspunktet og

derfor er berørt af dommen. Det bemærkes, at der for denne periode er tale om

fysiske sager, dvs. at akterne kun forefindes i papirform.

Det er Udlændinge- og Integrationsministeriets og Justitsministeriets vurdering, at

udlændingemyndighederne

på begæring

skal genoptage de sager, hvor der i peri-

oden 2000-2010 er meddelt afslag på ægtefællesammenføring under henvisning

til manglende opfyldelse af tilknytningskravet, og hvor den herboende på afgørel-

sestidspunktet som økonomisk aktiv tyrkisk statsborger var omfattet af associe-

ringsaftalekomplekset.

Ved vurderingen af, hvorvidt myndighederne er forpligtet til at genoptage afgørel-

ser af egen drift eller på begæring, indgår i almindelighed karakteren af den un-

derkendte retsopfattelse. Det er således tillagt betydning, at EU-Domstolen tidli-

gere har fastslået

og ved den foreliggende dom har bekræftet, at nye begræns-

ninger for tyrkiske statsborgeres udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed

kan begrundes i tvingende almene hensyn, herunder de hensyn der lå til grund for

det nu ophævede tilknytningskrav i udlændingelovens dagældende § 9, stk. 7.

Ved vurderingen er der desuden lagt vægt på, at det ikke er muligt ud fra generel-

le kriterier

–

uden en omfattende manuel gennemgang

–

at udskille de afgjorte

sager, som er berørt af dommen, da de konkrete sager fra perioden 2000-2010

som nævnt ikke er registreret på en sådan måde i udlændingemyndighedernes

sagsbehandlingssystem, at de berørte sager umiddelbart vil kunne udfindes.

Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet har herudover bl.a.

lagt vægt på, at det må forventes, at der vil være en del af de pågældende udlæn-

dinge, der ikke har noget aktuelt ønske om ægtefællesammenføring. Det vil derfor

ikke nødvendigvis være hensigtsmæssigt eller i overensstemmelse med de pågæl-

dendes interesser at gennemføre en fornyet sagsbehandling i alle de sager, hvor

der er meddelt afslag på ægtefællesammenføring siden tilknytningskravets indfø-

relse den 3. juni 2000.

Der vil blive oplyst om muligheden for genoptagelse på udlændingemyndigheder-

nes hjemmeside

www.nyidanmark.dk.

Ved behandlingen af en genoptaget sag om ægtefællesammenføring, skal der ses

bort fra tilknytningskravet i udlændingelovens tidligere § 9, stk. 7. Udlændinge-

myndighederne skal vurdere, hvorvidt de øvrige betingelser for ægtefællesam-

menføring er opfyldt, f.eks. krav til bolig og økonomisk sikkerhedsstillelse m.v.

Hvis den herboende har afgivet oplysninger i ansøgningsskemaet om sine beskæftigelsesmæssige

forhold, skal det undersøges, om disse oplysninger er understøttet af vedlagt dokumentation. Hvis

den herboende

ikke

har afgivet oplysninger i ansøgningsskemaet undersøges det i sagens øvrige

relevante akter eller noter på sagen, hvorvidt der på et senere tidspunkt under sagsbehandlingen er

tilgået sagen oplysninger herom.

Genc-dommen, præmis 55-56.

Side

9/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

Ved vurderingen heraf vil myndighederne tage de retlige og faktiske forhold i be-

tragtning, som forvaltningsretten tilsiger.

Genoptagelse af en sag, hvor der er givet afslag på ægtefællesammenføring, fordi

tilknytningskravet ikke var opfyldt, vil således ikke nødvendigvis føre til en tilladel-

se. Andre forhold og betingelser end tilknytningskravet vil kunne betyde, at der

skal gives afslag.

Afgørelser i genoptagelsessager vil kunne påklages til Udlændingenævnet på sæd-

vanlig måde. Afgørelserne vil indeholde klagevejledning og klagefrist.

5. Dommens betydning for udlændingelovens gældende integrationskrav mv. i

forhold til herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborgere

Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet har på baggrund af

dommens præmisser vurderet, at dommen ikke ændrer ved, at der kan stilles

betingelser for familiesammenføring til

både

herboende økonomisk aktive tyrki-

ske statsborgere

deres familiemedlemmer, hvis betingelserne er begrundet i et

tvingende alment hensyn og er proportionale.

Der er i den forbindelse lagt vægt på, at EU-Domstolen i dommens præmis 38 ikke

blot henviser til den tilrejsende ægtefælles integrationspotentiale, men

også til

ægteparrets.

Det vurderes i den forbindelse, at det forhold, at EU-Domstolen i dommens præ-

mis 39 fastslår, at den

her oe de tyrkisk ar ejdstager er lovligt i tegreret i det

danske

ar ejds arked , derfor ikke i sig selv ka føre til de ko klusio , at der i

familiesammenføringssager ikke kan stilles betingelser, der vedrører den herbo-

ende økonomisk aktive tyrkiske statsborger. Denne konstatering fra Domstolens

side skal endvidere ses i sammenhæng med de øvrige præmisser, navnlig 37-38 og

40. Hovedbegrundelsen for, at EU-Domstolen erklærer tilknytningskravet for

uproportionalt, synes som ovenfor anført her at være, at der efter Domstolens

opfattelse er en utilstrækkelig sammenhæng mellem på den en side den del af

tilk yt i gskravet, der vægter åde de her oe de tyrkiske ar ejdstager B’s og

a søgere A’s tilk yt i g til et a det la d, og på de a de side he sy et til e

vellykket integration. Det forhold, at parrets samlede tilknytning til et andet land

er størst, har i Do stole s optik således ikke oge større i dvirk i g på A’s u-

lighed for (fremadrettet) at opnå en vellykket integration her i landet. I den for-

bindelse henviser Domstolen til generaladvokatens beskrivelse af karakteren af

størstedelen af de forhold, der lægges vægt på ved vurderingen af tilknytnings-

kravets opfyldelse, so

agudrettede forhold ude for A’s i dflydelse, jf. pu kt

i generaladvokatens forslag til afgørelse.

Tilknytningskravet blev som nævnt ophævet den 1. juli 2018 ved lov nr. 742 af 8.

juni 2018 og erstattet af et integrationskrav i udlændingelovens § 9, stk. 8. Dette

skete som en del af implementeringen af den aftale om stramme, afbalancerede

og realistiske regler for ægtefællesammenføring, hvor integrationen er i centrum,

som den tidligere V-LA-K-regering indgik med Dansk Folkeparti og Socialdemokra-

tiet den 7. februar 2018. Af punkt 3.1.7 i bemærkningerne til lovforslaget, som

Side

10/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

også vedrørte en række af de øvrige betingelser for ægtefællesammenføring,

fremgår bl.a. følgende:

”[…] forslage e o et yt i tegratio skrav, et yt esøgskrav, skærpelse

af de overførte betingelser, skærpelse af boligkravet, skærpelse af kravet

om økonomisk sikkerhedsstillelse samt det nye danskkrav til ansøgeren

[er] begrundet i bl.a. hensynet til at sikre integrationen af de udlændinge,

der kommer til Danmark. Det fremgår endvidere af afsnittene om forhol-

det til Danmarks internationale forpligtelser vedrørende de enkelte krav,

at kravet ikke går videre end nødvendigt for at sikre bl.a. hensynet til inte-

grationen. Heri ligger også, at kravene er egnede til virkeliggørelsen af det

forfulgte lovlige formål.

Det er på den baggrund regeringens opfattelse, at de nævnte forslag i lov-

forslaget er i overensstemmelse med stand still-klausulerne i artikel 41,

stk. 1, i Tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet og artikel 13

i Asso ieri gsrådets afgørelse r. / .”

Integrationskravet betyder, at ægtefællesammenføring normalt kun kan gives,

hvis ægtefællerne eller samleverne samlet set opfylder fire ud af seks integrati-

onsrelevante betingelser vedrørende begge parters sprogkundskaber, erhvervser-

faring og uddannelse. Betingelsen vedrørende den herboendes sprogkundskaber,

der er et krav til den herboende ægtefælle om bestået Prøve i Dansk 3 eller tilsva-

rende, er obligatorisk. Det er vurderingen, at integrationskravet ikke er berørt af

dommen, idet de enkelte elementer er tilstrækkeligt klare og præcise og fastsæt-

ter positive fremtidsrettede krav, der har betydning for sandsynligheden for en

vellykket integration af familiemedlemmet i Danmark. Det bemærkes i den for-

bindelse tillige, at både den herboende og ansøgeren vil have mulighed for at

forbedre deres muligheder for at opfylde de enkelte elementer i integrationsvur-

deringen.

For så vidt angår de øvrige eksisterende betingelser for

ægtefællesammenføring,

der er begrundet i hensynet til vellykket integration, er det Udlændinge- og Inte-

grationsministeriets og Justitsministeriets umiddelbare vurdering, at disse heller

ikke er berørt af dommen. Det er karakteristisk for disse betingelser, som f.eks.

boligkravet og kravet om sikkerhedsstillelse, at de ikke er bagudrettede. Både den

herboende økonomisk aktive tyrkiske statsborger og ansøgeren har desuden mu-

lighed for ved en indsats at kunne opfylde de pågældende betingelser. Det er så-

ledes Udlændinge- og Integrationsministeriets og Justitsministeriets umiddelbare

vurdering, at disse betingelser er egnede til og nødvendige for at varetage hensy-

net til at sikre integrationen af ægteparret. Den begrundelse, som EU-Domstolen

anfører i afgørelsen i sag C-89/18, A mod Udlændinge- og Integrationsministeriet,

for at erklære tilknytningskravet for uproportionalt og dermed i strid med associe-

ringsaftalekomplekset, synes således ikke at kunne overføres på de øvrige eksiste-

rende betingelser for

ægtefællesammenføring.

Side

11/12

UUI, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 23: Orientering samt notat vedr. C-89-18 vedr. tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring, fra udlændinge- og integrationsministeren

I lyset af dommen kan det imidlertid give anledning til tvivl, om EU-Domstolen i en

eventuel fremtidig sag vil finde, at kravet om barnets udsigt til en vellykket inte-

gration i udlændingelovens § 9, stk. 20, der finder anvendelse i forbindelse med

visse sager om

familiesammenføring med børn,

er foreneligt med associeringsaf-

talekomplekset, når den herboende forælder er en økonomisk aktiv tyrkisk stats-

borger.

Vurderingen af, om der er udsigt til en vellykket integration, er

–

ligesom tilknyt-

ningskravet

–

en skønsmæssig vurdering, der hviler på elementer omtalt i be-

stemmelsens forarbejder. Der skal bl.a. lægges vægt på barnets alder, længden og

karakteren af barnets ophold i bl.a. hjemlandet, om barnet taler dansk og/eller

hjemlandets sprog, om den herboende forælder løbende har haft kontakt til bar-

net og bidrager til barnets forsørgelse i hjemlandet, og om barnet under sin op-

vækst i øvrigt er blevet præget af danske værdier og normer i en sådan grad, at

barnet har eller har mulighed for at opnå en sådan tilknytning til Danmark, at der

er grundlag for en vellykket integration her i landet.

Set i lyset af dommen kan det give anledning til tvivl, om EU-Domstolen i en even-

tuel fremtidig sag vil finde, at barnets tilknytning til hjemlandet har nogen større

indvirkning på sandsynligheden for en vellykket integration i Danmark, jf. dom-

mens præmis 37, og om kravet gør det muligt at vurdere muligheden for barnets

integration i Danmark, jf. dommens præmis 38.

Set i lyset af dommen kan der endvidere være tvivl om, hvorvidt EU-Domstolen i

en sådan sag vil finde, at vurderingen af kravet hviler på diffuse og upræcise krite-

rier, der medfører forskelligartet og uforudsigelig praksis, jf. dommens præmis 41.

Det bemærkes i den forbindelse, at Socialdemokratiet, den tidligere V-LA-K-

regering og Dansk Folkeparti i februar 2019 indgik en aftale om nye regler om

familiesammenføring med børn, som bl.a. går ud på at afskaffe bestemmelsen i

udlændingelovens § 9, stk. 20. Regeringen planlægger at fremsætte et lovforslag

herom i efteråret 2019.

Side

12/12