MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Miljø- og Fødevareudvalget 2018-19 (2. samling)
MOF Alm.del Bilag 160
Offentligt

UNDERSØGELSE AF

FISKERIFORVALTNINGEN

September 2019

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Indholdsfortegnelse

2.1. Hovedpointer fra undersøgelserne af fiskeriforvaltningen ............................................ 15

2.2. Sammenfatning af interviewpersoners observationer i forhold til kritikken ................... 18

3.1. Afgrænsning af analysen ............................................................................................ 23

3.2. Datagrundlag, fejlkilder og usikkerheder ..................................................................... 25

3.3. Rammevilkår og læsevejledning.................................................................................. 28

4.1. Organisering ............................................................................................................... 32

4.2. Økonomi, ressourcer og aktiviteter .............................................................................. 41

4.3. Processer, it og revision .............................................................................................. 45

4.4. Medarbejdere og kompetencer ................................................................................... 48

4.5. Kultur og forvaltningsnormer ....................................................................................... 52

4.6. Ledelse ....................................................................................................................... 54

4.7. Forholdet til erhvervet ................................................................................................. 57

4.8. Politiske og lovgivningsmæssige rammer .................................................................... 59

4.9. Konklusion .................................................................................................................. 61

5.1. Organisering ............................................................................................................... 68

5.2. Økonomi, ressourcer og aktiviteter .............................................................................. 76

5.3. Processer, it og revision .............................................................................................. 80

5.4. Medarbejdere og kompetencer ................................................................................... 84

5.5. Kultur og forvaltningsnormer ....................................................................................... 85

5.6. Ledelse ....................................................................................................................... 87

5.7. Forholdet til erhvervet ................................................................................................. 90

5.8. Politiske og lovgivningsmæssige rammer .................................................................... 90

5.9. Konklusion .................................................................................................................. 92

6.1. Læringspunkter fra analyserne .................................................................................... 96

6.2. Fiskeriforvaltningens tiltag siden kritikken ................................................................. 106

7.1. Kortlægning af fiskeriforvaltningen 2010-2017 .......................................................... 113

7.2. Datagrundlag ............................................................................................................ 146

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Figurer

Figur 1: Overblik over analyserammens otte dimensioner og analytiske snitflader ........................ 23

Figur 2: Overblik over gennemførte interviews, herunder niveau og organisatorisk placering ....... 26

Figur 3: Organisering af Fiskeridirektoratet 2010-2011.................................................................. 34

Figur 4: Organisering af NaturErhvervstyrelsen 2012-2014 ........................................................... 34

Figur 5: Organisering af Fødevareministeriets departement 2010-2012 ........................................ 35

Figur 6: Organisering af Fødevareministeriets departement 2012-2015 ........................................ 35

Figur 7: Medarbejderomsætning på kvote- og kontrolområdet 2013-2017 .................................... 40

Figur 8: Udviklingen i de samlede driftsomkostninger på fiskeriområdet 2010-2018 fordelt på

styrelse og departement (mio. kr., 2018-pl) ................................................................................... 42

Figur 9. Fiskeriforvaltningens samlede årsværksforbrug 2010-2018 fordelt på styrelse og

departement.................................................................................................................................. 43

Figur 10: Udviklingen i antallet af årsværk i kontrolkontoret og regelkontoret ................................ 44

Figur 11: Medarbejdersammensætning på kvote- og kontrolområdet ........................................... 49

Figur 12: Oversigt over EFF- og EHFF-programmerne

................................................................. 67

Figur 13: Organisationsdiagram for FødevareErhverv 2010-2011 ................................................. 70

Figur 14: Organisationsdiagram for NaturErhvervstyrelsen 2012-2014 ......................................... 71

Figur 15: Organisationsdiagram for NaturErhvervstyrelsen 2014-2016 ......................................... 72

Figur 16: Organisationsdiagram for NaturErhvervstyrelsen 2016-2017 ......................................... 74

Figur 17: Udviklingen i antallet af årsværk på tilskudsområdet i NaturErhvervstyrelsen

2012-2017..................................................................................................................................... 77

Figur 18: Udvikling i antallet af ord i tjeklister ................................................................................ 91

Figur 19: Oversigt over tiltag og deres status i forvaltningssporet ............................................... 108

Figur 20: Oversigt over tiltag og deres status i kontrolsporet ....................................................... 109

Figur 21: Oversigt over tiltag og deres status i tilskudssporet ...................................................... 110

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Ledelsesresumé

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Ledelsesresumé

Udenrigsministeriet igangsatte primo 2019 nærværende undersøgelse af fiskeriforvaltningen. Det

skete på baggrund af fire undersøgelser

, der har påpeget en række kritisable forhold vedrørende

fiskeriforvaltningens administration af henholdsvis kvote- og kontrolområdet

og fiskeritilskuds-

området

. De fire undersøgelser påpeger en række gennemgående forhold, herunder at

administrationen af fiskeriområdet har været præget af en forvaltningskultur med grundlæggende og

alvorlige mangler på overholdelse af den regulering, som forvaltningen har haft ansvar for, og

mangler på overholdelse af almindelige krav til forsvarlig og lovlig sagsbehandling. Forvaltningen

har således været præget af en meget lav grad af skriftlighed og mangel på dokumentation og

journalisering. Undersøgelserne påpeger endvidere, at administrative retningslinjer generelt har

været ubeskrevet, hvilket har ført til uensartet eller modstridende praksis, og at forvaltningen har

været præget af en manglende eller mangelfuld kontrol- og tilsynsfunktion.

Nærværende undersøgelse har til formål at afdække baggrunden for de kritisable forhold, der er

påpeget i de fire undersøgelser, og med afsæt heri at identificere mulige læringspunkter, som kan

styrke den fremtidige administration af fiskeriområdet. I undersøgelsen analyseres

fiskeriforvaltningen ud fra en

systemisk

tilgang. Det har ikke været en del af formålet at placere et

ansvar hos enkelte medarbejdere og ledere.

Der har været nedsat en følgegruppe med deltagelse af relevante myndigheder, herunder Miljø- og

Fødevareministeriet, Udenrigsministeriet, Fiskeristyrelsen og Landbrugsstyrelsen.

Undersøgelsen fokuserer primært på perioden 2010-2017. Analyseperioden er valgt med udgangs-

punkt i kritikken fra de fire nævnte undersøgelser, som primært vedrører forhold efter 2012. Analysen

går dog tilbage til 2010 for at kunne inddrage forhold, som vurderes at have haft betydning for

forvaltningen fra 2012 og frem. Undersøgelsen fokuserer på de to forvaltningsområder, som er

primær genstand for kritikken: kvote- og kontrolområdet samt fiskeritilskudsområdet. Analysen

undersøger disse to områder af forvaltningen særskilt på både departements- og styrelsesniveau,

da opgaven på de to områder er ganske forskelligartet. Det indebærer, at der således er store dele

af fiskeriforvaltningen, som undersøgelsen ikke beskæftiger sig med, herunder de regionale

kontrolindsatser samt visse stabs- og støttefunktioner.

Det drejer sig om Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri (2017), Deloittes analyse af

Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri (2017), Kammeradvokatens forvaltningseftersyn

af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb (2018) og Rigsrevisionens beretning om

tilskudsforvaltning på fiskeriområdet (2018).

Kvote- og kontrolområdet afgrænses på styrelsesniveau til opgaver, der er varetaget i to centrale kontorer: i) et

regelkontor, der i analyseperioden har heddet henholdsvis Center for Fiskeri og EU & Fiskeriregulering, og ii) et

kontrolkontor, der har heddet henholdsvis Fiskerikontoret, Koordinering og Fiskerikontrolkontoret. Det bemærkes, at den

fysiske kontrol, der varetages regionalt, således ikke er indenfor rammerne af denne afgrænsning. For en nærmere

præcisering henvises til afsnit

3.1. Afgrænsning af analysen.

Fiskeritilskudsområdet afgrænses på styrelsesniveau til de relevante dele af enhederne Center for Projekttilskud; EU &

Erhvervsudvikling; Projektdesign; Projekttilskud, Produktion; og EU & Erhverv, som alle i forskelligt omfang har beskæftiget

sig med politik, regeludarbejdelse og sagsbehandling på fiskeritilskudsområdet i analyseperioden. Kontorerne dækker

udover fiskeritilskudsområdet også tre andre tilskudsområder: landbrugstilskudsområdet (Landdistriktsprogrammet),

markedsordninger og Grønt Udviklings- og Demonstrationsprogram. For en nærmere præcisering henvises til afsnit

3.1.

Afgrænsning af analysen.

For en uddybende sammenfatning af indholdet i de fire undersøgelser henvises til kapitel 2. Sammenfatning af kritikken.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelsen er gennemført i tidsrummet februar til september 2019 af et konsulentteam fra

Deloitte og Struensee & Co. Professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen, Institut for

Statskundskab på Aarhus Universitet, har været tilknyttet analysen.

Analysetilgang og metode

Enhver administrativ organisation er en kompliceret enhed. Det gælder også dansk fiskeriforvaltning.

For at kunne analysere forvaltningens virkemåde har der i undersøgelsen været anlagt en

systemtilgang, som kombinerer en analyse af forvaltningens interne forhold med en analyse af dens

samspil med organisationer og aktører udenfor forvaltningen. Denne analyse tager udgangspunkt i

en række forskellige dimensioner. De dimensioner, som danner udgangspunkt for en analyse af

forvaltningens interne forhold er: organisering; økonomi, ressourcer og aktiviteter; processer, it og

revision; medarbejdere og kompetencer; og kultur og forvaltningsnormer. To andre dimensioner

danner udgangspunkt for analysen af forvaltningens placering i forhold til omverdenen: de politiske

og lovgivningsmæssige rammer samt de erhvervs- og samfundsmæssige rammer. I denne

systematik er ledelsen af forvaltningen skilt ud som en særskilt dimension. Det skal ses i

sammenhæng med ledelsens ansvar for dels den interne koordination, dels samspillet med

omgivelserne og således også for afbalanceringen af interne og eksterne krav til forvaltningen i

forhold til hinanden.

Analysen bygger på to typer datakilder: historiske data og dokumenter samt interviews med en lang

række nuværende og tidligere medarbejdere i fiskerforvaltningen. Det har været en præmis for

undersøgelsen, at alle interviewpersoner er sikret anonymitet. Som en konsekvens heraf er

undersøgelsens resultater i visse tilfælde formidlet lidt mindre præcist og udførligt, end hvad ellers

havde været muligt.

Det skal understreges, at en undersøgelse af denne karakter ikke kan forventes at levere en entydig

og udtømmende kausalforklaring på, hvorfor de konkrete kritisable forhold og dispositioner, der er

påpeget i de tidligere undersøgelser, kunne opstå. Dertil er problemstillingen for kompleks.

Analysetilgangen gør det derimod muligt på et ret sikkert grundlag at pege på forhold og aspekter

ved dansk fiskeriforvaltning, som er eller har været problematiske, og som kan have været

medvirkende til at skabe et miljø og rammevilkår, hvor nogle af de påpegede forhold, som er

genstand for kritik, har kunnet udvikle sig.

Kvote- og kontrolområdet og fiskeritilskudsområdet har historisk været forvaltet særskilt i forskellige

organisatoriske enheder. Det vil bl.a. sige, at rammevilkår, opgaveportefølje og personale varierer

mellem områderne. Herudover er den kritik, der er rettet mod henholdsvis kvote- og kontrolområdet

og fiskeritilskudsområdet, af meget forskellig karakter. De to områder analyseres derfor særskilt i

hvert sit kapitel (kapitel

4. Analyse af kvote- og kontrolområdet

og kapitel

5. Analyse af

fiskeritilskudsområdet),

men med anvendelse af samme analysetilgang, jf. ovenfor. Det betyder

ligeledes, at de to analysekapitler kan læses uafhængigt af hinanden, og at der derfor er visse

gentagelser og forhold, der går igen.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Resultater

I undersøgelsen er fiskeriforvaltningens tilstand på de forskellige dimensioner analyseret, således

som billedet tegner sig for perioden 2010-2017. I den forbindelse er der identificeret en række

svagheder og styrker ved fiskeriforvaltningen, jf. nedenfor.

Kvote- og kontrolområdet

Generelt fremstår fiskeriforvaltningen på kvote- og kontrolområdet som en handlekraftig

organisation, der med afsæt i en pragmatisk tilgang i mange år har formået at realisere de vigtigste

politiske målsætninger på området indenfor rammerne af de tildelte ressourcer. Som både de

tidligere kritiske undersøgelser og indeværende undersøgelse har vist, tegner der sig dog samtidig

et billede af en række klare svagheder i den måde, forvaltningen har løst sine opgaver på. Det er

vurderingen, at disse svagheder har medvirket til at skabe et miljø, hvori de påpegede kritisable

forhold har kunnet finde sted.

Efter sammenlægningen med landbrugsområdet i NaturErhvervstyrelsen i 2011 oplevede kvote- og

kontrolområdet en mindre bevågenhed indenfor den nye organisation. Landbrugsområdet tiltrak,

grundet sin størrelse og økonomiske tyngde, hovedparten af ledelsens opmærksomhed. Det gjaldt

både i styrelsens direktion og i departementets ledelse. Selvom en række af de kritisable forhold,

der er afdækket i de forudgående undersøgelser, øjensynlig strækker sig længere tilbage, var der

ikke fokus på eller ønske om at igangsætte en gennemgang eller revision af området. Kvote- og

kontrolområdet var endvidere frem til 2015 genstand for lille politisk og mediemæssig bevågenhed,

ligesom der ikke administrativt blev hejst advarselsflag, der indikerede eksistensen af alvorlige

problemer på området.

I forbindelse med sammenlægningen af fiskeri- og landbrugsområdet blev også departementets

bemanding på fiskeriområdet nedskaleret betragteligt. Det var dels en følge af en generelt ændret

arbejdsdeling mellem styrelse og departement, dels en følge af hvad man internt beskriver som en

normalisering af fiskeriområdets bemanding i forhold til ministeriets øvrige fagområder. Baggrunden

var, at fiskeriområdet historisk havde haft en anden organisering end fødevare- og

landbrugsområdet. Fra at have et dedikeret fiskeripolitisk kontor var der således i den nye

organisation færre departementale medarbejdere fordelt på flere kontorer og under flere ledere med

bredere opgaveområder. Det medførte en begrænset tilsynskapacitet i departementet til at kunne

følge med i og involvere sig i styrelsens arbejde, herunder i anliggender, der har vist sig

problematiske på kvote- og kontrolområdet (f.eks. utilstrækkeligt fokus på forvaltningsretlige krav til

skriftlighed og dokumentation samt sikring af et skriftligt og udtrykkeligt administrationsgrundlag)

eller politisk følsomme, herunder også samspillet med erhvervet og områdets interessentlandskab i

almindelighed.

Kvote- og kontrolområdets opgaveportefølje er vokset i analyseperioden. Det gør sig gældende i

forhold til antallet af opgaver, men også i forhold til regelsættes kompleksitet. Ændrede politiske

rammevilkår på både EU-niveau og nationalt niveau har ført til en klar stigning i

reguleringskompleksiteten. Samtidig er områdets ressourcer og bevillinger forblevet mere eller

mindre uændrede, hvilket har skabt et stigende arbejdspres, idet forvaltningen fortsat har skullet

sikre en effektiv administration indenfor de givne økonomiske rammer. Det har betydet, at visse

opgaver er blevet nedprioriteret, hvilket især gælder udarbejdelsen og opdateringen af områdets

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

administrationsgrundlag i form af instrukser og vejledninger. Men det har også vist sig i form af en

generelt svag skriftlighed i administrationen og mangelfuld dokumentation og journalisering i de

daglige forretningsgange.

Disse svagheder, som har præget forvaltningen af kvote- og kontrolområdet, går efter alt at dømme

ganske langt tilbage og kan således ikke alene tilskrives et øget arbejdspres og ressourcemæssige

begrænsninger. De er lige så vel et udtryk for den kultur og den ledelse, der har kendetegnet

forvaltningen. Kulturen på kvote- og kontrolområdet har været præget af en stærk fiskerifaglighed

kombineret med en pragmatisk, uformel og mundtlig samarbejdsform, hvor fokus i høj grad har været

på at sikre en smidig og driftssikker administration og i mindre grad på overholdelsen af en række

krav til forretningsgange, som for flere medarbejdere og ledere forekom formelle. Omend kulturen

på en række punkter har fremmet en effektiv forvaltning båret af erfarne medarbejdere og ledere,

har den samtidig reduceret forvaltningens fokus på forvaltningsretlige krav til skriftlighed og

dokumentation samt sikring af et skriftligt og udtrykkeligt administrationsgrundlag. Medarbejderne er

endvidere kun i begrænset omfang blevet introduceret til grundlæggende forvaltningsret og offentlig

forvaltning, hvorfor forvaltningens generelle kompetenceniveau på dette område har været

utilstrækkeligt. Kontrolområdets ledelse har generelt været præget af en operationel og pragmatisk

arbejdsform, hvor skriftlighed, journalisering og udarbejdelse af instrukser er blevet nedprioriteret.

Ledere og medarbejdere har endvidere haft et tillidsfuldt forhold, men det er samtidig billedet, at

medarbejderne løste deres daglige driftsopgaver med stor autonomi og begrænset instruktion og

kvalitetssikring fra nærmeste chef. Samtidig er kontrolkontorets opgaveportefølje vokset i både

omfang og kompleksitet, hvilket samlet set kan bidrage til at forklare en række af de påpegede

kritisable forhold.

Områdets medarbejdersammensætning har i analyseperioden særligt været kendetegnet ved to

væsentlige forhold: i) lav medarbejderomsætning og -rotation og ii) begrænsede juridiske og

regnskabsmæssige

kompetencer

utilstrækkelig

udnyttelse

heraf.

Den

lave

medarbejderomsætning og -rotation har en række styrker, men den har samtidig medført, at en

række fagområder har været dækket af én eller få medarbejdere. Det har gjort forvaltningen sårbar

overfor opsigelser og sygdom samt betydet, at medarbejderne har haft begrænsede muligheder for

faglig sparring. Det har endvidere øget risikoen for nedarvning af fejl og misforståelser. Grundet den

begrænsede kapacitet og udnyttelse af juridiske og regnskabsmæssige årsværk forekommer

forvaltningens kompetencer indenfor disse områder endelig som utilstrækkelige til at dække et

område, der er kendetegnet ved et meget komplekst regelsæt. Det gælder områdets egen lovgivning

og samspillet med reguleringen på andre områder, f.eks. det selskabsretlige.

De nævnte forhold har bidraget til skabelsen af betingelserne for udviklingen af den adfærd, som

har været genstand for kritik. Det gælder som nævnt i særlig grad manglen på et udtrykkeligt

administrationsgrundlag, den manglende skriftlighed, den svigtende interne dokumentation og i den

forbindelse overholdelsen af journaliseringspligten. Det skal yderligere ses i sammenhæng med det

til tider mangelfulde tilsyn og kontrol. Det skal samtidig understreges, at der ikke i analysen er belæg

for at slutte, at de konkrete kritisable forhold, herunder forholdene påpeget af Rigsrevisionen, på

kvote- og kontrolområdet i direkte og kausal forstand kan henføres til de svagheder, som analysen

har identificeret.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Fiskeritilskudsområdet

Fiskeritilskudsforvaltningen har siden sammenlægningen i NaturErhvervstyrelsen i 2011

gennemgået en række reorganiseringer, der i høj grad har været centreret om forsøg på at

effektivisere, standardisere og skabe faglige synergier på tværs af områder. Fiskeritilskuds- og

landbrugstilskudsområdet blev således lagt sammen i NaturErhvervstyrelsen i 2011 med henblik på

en tættere integration, der som bl.a. skulle hæve den generelle kvalitet i sagsbehandlingen på

fiskeritilskudsområdet. Der er dog også indikationer på, at dele af strategien ikke virkede efter

hensigten. Således har fiskeritilskudsområdet efter sammenlægningen været genstand for en lavere

grad af bevågenhed, idet det større og økonomisk mere betydningsfulde landbrugstilskudsområde

har trukket hovedparten af ressourcerne og hovedparten af den ledelsesmæssige opmærksomhed

indenfor den samlede organisering af tilskudsforvaltningen. Samtidig medførte den funktionelle

tilrettelæggelse af tilskudsforvaltningen, hvor politik- og regeludvikling i 2014 blev adskilt fra den

løbende sagsbehandling, at de enkelte opgaveområder blev mere eller mindre isoleret i egne

kontorer. Man opnåede således en ensretning og effektivisering af nogle forretningsgange, men det

gik i et vist omfang ud over etableringen og vedligeholdelsen af forretningsgange, der sikrede

videndeling og fremmede et tæt samarbejde kontorerne imellem. Sagsbehandlerne fik endelig en

svagere føling med og forståelse af det regelgrundlag, som deres sagsbehandling byggede på.

Samlet set kan det have ført til, at der er opstået fejl i oversættelsen fra regelgrundlag til

sagsbehandlerinstruks og -praksis.

De mange organisationsændringer perioden igennem lader endvidere til at have ført til brud i

kontinuiteten i opgavevaretagelsen og en manglende arbejdsro på området. Det blev væsentligt

forstærket ved udflytningen af sagsbehandlingskontoret i 2016, der dels var ledsaget af en markant

lavere medarbejdertrivsel, dels et betydeligt kompetencetab. Alle medarbejdere på

fiskeritilskudsområdet søgte på dette tidspunkt væk, så forvaltningen var nødsaget til at ansætte

vikarer

–

ofte uden forvaltningsmæssig uddannelse og erfaring

–

til at varetage sagsbehandlingen.

Dette har påvirket produktiviteten og arbejdets kvalitet negativt. Det spiller her væsentligt ind, at det

betydelige uddannelsesbehov, der er forbundet med at oplære nye sagsbehandlere på det meget

komplekse tilskudsområde, ikke synes at have været tilstrækkelig dækket. Der er bred enighed

blandt undersøgelsens deltagere om, at det kan forklare en række af de sagsbehandlingsfejl, der er

påpeget i Rigsrevisionens undersøgelse.

Styrelsens direktion har gennem hele perioden været uden systematisk viden om

uregelmæssigheder i tilskudsforvaltningen på fiskeriområdet. Dette hænger sammen med, at

styrelsens direktion i sin varetagelse af ledelsesopgaven har anlagt en risikobaseret tilgang, hvor

man koncentrerede sig om de områder, hvor sandsynligheden for problemer var vurderet størst.

Med fraværet af advarsler om problemer på fiskeritilskudsområdet har det ledelsesmæssige fokus

naturligt været rettet mod landbrugstilskudsområdet. Det står samtidig klart, at Europa-

Kommissionen også har haft et mindre fokus på fiskeritilskudsområdet end på

landbrugstilskudsområdet og i højere grad har forladt sig på medlemsstaternes egne

revisionsinstanser på fiskeritilskudsområdet, end den har på landbrugstilskudsområdet. Risikoen for

EU-underkendelser af forvaltningens afgørelser var dermed forholdsvis lav på

fiskeritilskudsområdet, og styrelsens interne prioritering af revisionsindsatsen var som konsekvens

heraf i højere grad rettet mod landbrugstilskudsområdet. Det kan have betydet, at fejl i forvaltningen

af tilskud på fiskeriområdet har kunnet passere under radaren i styrelsen, og at ledelsen dermed

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

ikke har fået information om det, når der var fejl af den art, som Rigsrevisionens undersøgelse har

identificeret. Direktionen har derfor heller ikke oplevet en anledning til at agere eller igangsætte

initiativer til at afhjælpe problemerne.

Endelig har tilskudsforvaltningen gennem hele analyseperioden haft problemer med at sikre en

bemanding med de rette kompetencer. Det har været vanskeligt at tiltrække og fastholde

medarbejdere, særligt på det juridiske område, hvilket i visse dele af forvaltningen har medført et

misforhold mellem medarbejdernes kompetencer og deres opgaveansvar. Det har haft den

konsekvens, at der har været vanskeligheder forbundet med at opbygge en tilstrækkelig

erfaringsbase indenfor det juridiske område. Tilskudsområdets stigende kompleksitet som følge af

udviklingen i regelsættet og i kravene til sagsbehandlingen, som har været afledt af både EU-krav

og nationale krav, har skærpet bemandings- og kompetenceproblemerne. Det har øget risikoen for

fejl og gjort det vanskeligere at sikre en korrekt administration af området indenfor de tilgængelige

ressourcemæssige rammer.

Undersøgelsen peger således på en række forhold, som hver især og i samspil med hinanden, har

påvirket rammevilkår og betingelser for tilskudsadministrationen på fiskeriområdet på en måde, der

har muliggjort, at de forhold, som har givet anledning til kritik, har kunnet forekomme. Det gælder

som nævnt i særlig grad den relativt mindre ledelsesmæssige bevågenhed med hensyn til og

prioritering af fiskeritilskudsområdet i forhold til landbrugstilskudsområdet indenfor den samlede

tilskudsforvaltning; den funktionelle tilrettelæggelse af tilskudsforvaltningen, hvor politik- og

regeludvikling i 2014 blev adskilt fra den løbende sagsbehandling; de mange

organisationsjusteringer, herunder særligt udflytningen af sagsbehandlingskontoret i 2016; samt

problemer med at tiltrække og fastholde de nødvendige kompetencer på et område med høj og

stigende kompleksitet.

Læringspunkter

Med afsæt i analysen af kvote- og kontrolområdet og analysen af tilskudsområdet konkluderer

undersøgelsen med opstillingen af 11 læringspunkter. De 11 punkter peger på områder, hvor

forvaltningen bør sætte ind med henblik på at forebygge, at problemer fra fortiden består eller

gentager sig i fremtiden. Læringspunkterne varierer i karakter, hvorfor nogle fremstår mere operative

og praktiske end andre, der har karakter af mere overordnede observationer, som baseret på

undersøgelsen vurderes at udgøre væsentlige forudsætninger for en bæredygtig genopretning af

fiskeriforvaltningen. Det gælder for alle 11 læringspunkter, at de forudsætter en langsigtet og

vedholdende indsats fra såvel departementets som styrelsens side. Det konstateres i den

sammenhæng, at de initiativer, som er taget siden 2017, i høj grad flugter med de 11 læringspunkter.

Det er på dette grundlag vurderingen, at man i det fortsatte genopretningsarbejde bør prioritere:

1) Sikring af et korrekt og opdateret administrationsgrundlag i form af sagsbehandlings-

instrukser og vejledninger

2) Indarbejdelse af principperne for god forvaltningsskik i organisationens kultur

3) Etablering af arbejdsgange til identifikation af mulige risici og fejl

4) Inddragelse og styrkelse af juridiske og regnskabsmæssige kompetencer i den løbende

forvaltning

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

5) Udvikling af praksis for medarbejderrotation og sikring af en vis dobbeltdækning i

opgavevaretagelsen, så medarbejdere fra andre områder kan træde til, når der opstår

flaskehalse

6) Sikring af tilstrækkelig oplæring og kompetenceudvikling

7) Sikring af en passende departemental tilsynskapacitet

8) Sammenhæng mellem den interne organisering og forskellige led i reguleringskæden fra

overordnede regler i form af lov, bekendtgørelser og EU-forordninger til praktiske

sagsbehandlerinstrukser og -vejledninger

9) Overvejelse af, hvordan man kompenserer for utilsigtede konsekvenser, der er opstået ved

en ellers velbegrundet sammenlægning af forskellige forvaltningsområder

10) Overvejelse af de problemer for den daglige drift, der let opstår i kølvandet på hyppige og

omfattende organisationsændringer

11) Øget opmærksomhed

–

også fra politisk side

–

på, at reguleringskompleksiteten belaster

forvaltningens effektivitet, og at den med de givne ressourcerammer risikerer at belaste

opgavevaretagelsens kvalitet. Dette tilsiger et øget fokus på regelforenkling og digitalisering.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Kapitel 1

Introduktion til

undersøgelsen

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Introduktion til undersøgelsen

Udenrigsministeriet

igangsatte primo 2019 nærværende undersøgelse

af fiskeriforvaltningen fra

2010-2017 med afsæt i fire rapporter, der har påpeget en række kritisable forhold vedrørende

fiskeriforvaltningens

administration

henholdsvis

kvote-

kontrolområdet

fiskeritilskudsområdet. Det drejer sig om:

•

Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri (2017)

Deloittes analyse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri

(2017)

Kammeradvokatens forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling

i nogle specifikke sagsforløb (2018)

Rigsrevisionens beretning om tilskudsforvaltning på fiskeriområdet (2018).

Undersøgelsen har til formål at afdække baggrunden for de kritisable forhold, der er påpeget i

rapporterne og med afsæt heri identificere mulige læringspunkter, som kan styrke den fremtidige

administration af fiskeriområdet. Undersøgelsen analyserer fiskeriforvaltningen ud fra en

systemisk

tilgang. Det har ikke været en del af formålet at placere et ansvar hos enkelte medarbejdere og

chefer.

Det skal understreges, at en undersøgelse af denne karakter ikke kan forventes at levere en entydig

og udtømmende forklaring på, hvorfor de påpegede kritisable forhold kunne opstå; dertil er

problemstillingen for kompleks. Undersøgelsen kan derimod bidrage til at etablere et samlet billede

af fiskeriforvaltningens organisatoriske tilstand i den undersøgte periode, herunder mulige

svagheder, som kan have bidraget til at skabe en kontekst, hvori de kritisable forhold påpeget i de

fire rapporter kunne opstå.

Undersøgelsen er bl.a. baseret på en lang række interviews med tidligere og nuværende ansatte i

fiskeriforvaltningen. Det har været en præmis for undersøgelsen, at alle interviewpersoner er sikret

anonymitet. Det indebærer, at nærværende undersøgelse ikke indeholder navne eller formidler

resultater på en sådan måde, at konkrete udsagn kobles til bestemte personer. Denne præmis har

som konsekvens, at undersøgelsens resultater i visse tilfælde har måttet formidles lidt mindre

præcist og udførligt, end hvad der ellers havde været muligt.

Udenrigsministeriet var på tidspunktet for igangsættelsen af indeværende analyse ressortministerie for fiskeriområdet.

Per juni 2019 blev fiskeriområdet ressortoverført til Miljø- og Fødevareministeriet, og undersøgelsen afleveres derfor hertil.

Kilder: Kommissorium for undersøgelser som opfølgning på kritik af fiskeriforvaltningen, Udenrigsministeriet (2019).

De fire rapporter uddybes i det følgende kapitel 2. Sammenfatning af kritikken.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Der har været nedsat en følgegruppe med deltagelse af relevante myndigheder, herunder Miljø- og

Fødevareministeriet, Udenrigsministeriet, Fiskeristyrelsen og Landbrugsstyrelsen.

Det skal understreges, at nærværende undersøgelse efter aftale med opdragsgiver tager de

kritikpunkter, som er fremlagt i de nævnte rapporter, for givet og således ikke udgør en selvstændig

analyse eller tryk-test af disse. En række af de interviewpersoner, som har deltaget i nærværende

undersøgelse, har imidlertid udtrykt bemærkninger, herunder også relativt kritiske bemærkninger, til

nogle af resultaterne fra de nævnte rapporter. Disse er for en god ordens skyld og efter aftale med

opdragsgiver gengivet i rapporten, jf. afsnit

2.2. Sammenfatning af interviewpersoners observationer

i forhold til kritikken.

Undersøgelsen er gennemført i tidsrummet februar til september 2019 af et konsulentteam fra

Deloitte og Struensee & Co. Professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen, Institut for

Statskundskab på Aarhus Universitet, har været tilknyttet analysen i sin kapacitet af akademisk

ekspert i offentlig forvaltning.

Fiskeriforvaltningen har været forskelligt organiseret i undersøgelsens analyseperiode. Fra 2010-2015 lå ressortansvaret

hos Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og fra 2015-2017 hos Miljø- og Fødevareministeriet. I 2017 blev

fiskeriforvaltningen ressortoverført til Udenrigsministeriet. Her lå den placeret frem til juni 2019, hvor den blev tilbageført til

Miljø- og Fødevareministeriet. På styrelsesniveau var forvaltningen fra 2010-2011 organiseret i henholdsvis

Fiskeridirektoratet og FødevareErhverv. Fra 2011-2017 i NaturErhvervstyrelsen og fra 2017 i Landbrugs- og

Fiskeristyrelsen. I forbindelse med ressortoverførslen til Udenrigsministeriet i 2017 blev forvaltningen organiseret i den

selvstændige Fiskeristyrelsen. Fiskeristyrelsen fortsatte som en selvstændig styrelse i forbindelse med overførslen til Miljø-

og Fødevareministeriet i 2019.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Kapitel 2

Sammenfatning af

kritikken

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Sammenfatning af kritikken

I det følgende gengives hovedpointer fra de fire undersøgelser af fiskeriområdet. Gengivelserne er

ikke udtømmende for de kritikpunkter, som de fire undersøgelser har rejst, men tjener som en kort

opsummering af kritikken. Herefter gengives en sammenfatning af interviewpersoners

bemærkninger vedrørende kritikpunkterne.

2.1. Hovedpointer fra undersøgelserne af fiskeriforvaltningen

Nedenstående afsnit giver en kort opsummering af kritikpunkter, der er fremlagt i de fire

undersøgelser. Undersøgelserne præsenteres i den rækkefølge, som de blev udgivet.

2.1.1. Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri (august 2017)

Baggrunden for Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri er fiskeriloven

fra 2002, der indførte omsættelige kvoter. Indførslen af omsættelige kvoter indebar en

markedsliggørelse af danske fiskeressourcer, og fiskere har således siden 2002 kunnet købe og

sælge kvoter (rettigheder til at fiske en bestemt mængde fisk). Formålet var at sikre fiskeriet bedre

indtjeningsmuligheder og at modernisere den danske fiskeflåde, så den passede til

fangstmulighederne. Det blev dog samtidig forudsat, at indførslen af omsættelige kvoter ikke måtte

føre til, at kvoterne blev koncentreret hos for få fiskere. Loven gav ikke præcise anvisninger for,

hvornår kvoter var samlet på for få hænder, men lod det være op til det ressortansvarlige ministerie

i samarbejde med det såkaldte Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg

(nedsat efter fiskerilovens § 6) at

rådgive skiftende ministre og Folketinget om, hvordan man levede op til lovens formål.

Rigsrevisionens beretning undersøger dels, om Miljø- og Fødevareministeriet

har fastsat regler,

der understøtter lovens hensigt om, at kvoterne ikke koncentreres på for få hænder, dels om

ministeriet har etableret et system, der sikrer en tilfredsstillende forvaltning af kvoteejerskab.

Rigsrevisionen konkluderer i sin beretning, at ministeriets forvaltning af kvoteejerskab har været

meget kritisabel og ikke har understøttet lovens intention om, at kvoterne ikke måtte koncentreres

på for få hænder. Rigsrevisionen bygger sin konklusion på to primære forhold.

For det første fastslår Rigsrevisionen, at ministeriet ikke i tilstrækkeligt omfang har fastsat regler for

kvotekoncentrationen. Ifølge Rigsrevisionen har ministeriet dels ikke fastsat konkrete mål for, hvad

der skulle til, før kvoterne var blevet koncentreret på for få hænder, dels har reglerne i perioder reelt

ikke kunnet fungere som et loft. Dertil anføres det, at ministeriet ikke har fulgt systematisk op på

udviklingen over tid og har anvendt ufuldstændige data og skiftende beregningsgrundlag. Det

påpeges bl.a., at kvotekoncentrationen steg for både IOK-kvoter (individuelt overdragelige

kvoteandele) og FKA-kvoter (fartøjskvoteandele), på trods af at der efter politisk ønske i 2012 blev

fastsat regler, der skulle begrænse koncentrationen yderligere.

Det Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg er nedsat efter fiskerilovens § 6. Udvalget har til formål at rådgive ministeren om

planlægning og udarbejdelse af regler om udøvelse og regulering af erhvervsfiskeriet.

Fiskeriforvaltningen var på tidspunktet for udarbejdelsen af Rigsrevisionens beretning under Miljø- og

Fødevareministeriets ressort.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

For det andet kritiserer Rigsrevisionen, at ministeriet ikke har etableret et system, der sikrede, at

den enkelte fiskers kvoteandele kunne opgøres korrekt, herunder at man ikke har haft de

grundlæggende administrative forudsætninger på plads for at kunne registrere kvotehandler. F.eks.

har præcise regler for anmeldelser af handler med fartøjer og kvoter, instrukser til sagsbehandlere

og kvalitetssikringsprocedurer for tilsendt dokumentation ikke eksisteret. Det påpeges, at den

utilstrækkelige forvaltning har haft den konsekvens, at kvotelofter i flere tilfælde er blevet

overskredet. Endvidere er der som konsekvens heraf i nogle tilfælde blevet givet forkerte oplysninger

til Folketinget.

2.1.2. Deloittes eksterne analyse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk

erhvervsfiskeri (december 2017)

Deloittes analyse af fiskeriforvaltningen blev igangsat i forlængelse af Rigsrevisionens beretning om

kvotekoncentrationen. Analysens opdrag omfattede fire elementer: i) en beskrivelse af det gældende

administrationsgrundlag og -system, ii) en dybtgående undersøgelse af historik, iii) en analyse af

administrationssystemet og iv) et forslag til en fremtidig administrationsmodel.

Analysens fokus var på den praktiske udmøntning af administrationen og de administrative

processer samt på den historiske udvikling på kvoteområdet. Analysen omfattede ikke en vurdering

af realiseringen af de politiske intentioner vedrørende forvaltningen af kvotesystemet.

Analysen fandt, at styrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri i den daglige og praktiske

opgaveløsning på mange områder fungerede efter hensigten, men at der var væsentlige mangler

og risici. Analysen pegede på fire forhold:

1) Administrationsgrundlaget, herunder dokumentationen af administrative processer, var

samlet set utilstrækkeligt. På en lang række områder fandtes ikke beskrevne sagsgange eller

instrukser. På andre områder var instrukserne enten af ældre dato eller udarbejdet i anden

halvdel af 2017.

2) Den administrative håndtering af flere forhold var håndholdt, forankret hos enkelte

medarbejdere og i nogle tilfælde sporadisk.

3) Tilgangen

til

løbende

kontroller

var

mangelfuld,

f.eks.

overholdelse

anmeldelsesforpligtelser og håndhævelse af sanktioner. Den tværgående kontrol og

opfølgning var ikke tilstrækkelig prioriteret.

4) Administrationen af området fremstod som sårbar, idet de enkelte administrative opgaver var

forankret hos få medarbejdere.

2.1.3. Kammeradvokatens forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens

sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb (september 2018)

Udenrigsministeriet blev i efteråret 2017 opmærksom på en række indikationer på fejl i specifikke

sagsforløb relateret til administrationen af og kontrollen med kvotekoncentrationen.

På baggrund

heraf gennemførte Kammeradvokaten et forvaltningseftersyn af de specifikke sagsforløb, der bl.a.

Fiskeriområdet blev ved kongelig resolution af 7. august 2017 flyttet fra Miljø- og Fødevareministeriet til

Udenrigsministeriet. Kammeradvokatens undersøgelsesperiode vedrørte således Miljø- og Fødevareministeriet, hvor

fiskeriforvaltningen var organiseret i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

havde til formål at redegøre for og vurdere, om styrelsens sagsbehandling i de specifikke sagsforløb

havde været lovlig og i overensstemmelse med god forvaltningsskik og interne retningslinjer.

Eftersynet vedrørte ikke styrelsens samlede forvaltning, men nogle få udvalgte dele af styrelsens

administration, som på forhånd var fundet potentielt problematiske. Kammeradvokaten påpeger, at

der i de undersøgte sagsforløb var en række observationer, som gik igen.

Det bliver bl.a. påpeget, at styrelsen i sin administration har været meget imødekommende overfor

erhvervet, hvilket har betydet, at man bevidst har set bort fra regler, der blev opfattet som

uhensigtsmæssige, eller som konkret blev vurderet til at føre til politisk uacceptable resultater.

Dertil bliver det påpeget, at styrelsen har accepteret en formløs administration i sin udstedelse af

tilladelser samt kontrolindsats, hvilket har ført til flere alvorlige fejl. Der er endvidere flere eksempler

på, at styrelsen har fejlanvendt regler eller tilsyneladende ikke været opmærksom på dem, herunder

at man ikke har forstået selskabs- eller strafferetlige regler, som har betydning for reguleringen på

området. Det bliver også vurderet, at der har været en lav grad af skriftlighed og mangel på

dokumentation i sagsbehandlingen. Notatpligten vedrørende væsentlige beslutninger under

sagsbehandlingen har generelt ikke været overholdt, og journaliseringen har været særdeles

mangelfuld og fejlbehæftet.

Styrelsens administrative praksis og retningslinjer har generelt være ubeskrevet, hvilket i nogle

tilfælde har ført til uensartet og direkte modstridende praksis og usikkerhed om, hvad praksis har

været. I tilfælde, hvor styrelsen selv har konstateret fejl i sagsbehandlingen, har man undladt at

overveje genoptagelse af sagen eller at rette begåede fejl. Endvidere har styrelsens registre over

kvoteejerskab ikke givet styrelsen et samlet overblik over fordelingen af kvoteejerskab.

Kammeradvokaten konkluderer, at eftersynet samlet set efterlader et indtryk af en forvaltningskultur

med grundlæggende og meget alvorlige mangler på overholdelse af kravene til styrelsens

forvaltningsvirksomhed, herunder manglende overholdelse af den regulering, som styrelsen har haft

ansvar for, og manglende overholdelse af almindelige krav til forsvarlig og lovlig sagsbehandling.

Kammeradvokaten konkluderer dog samtidig, at der i de undersøgte forløb ikke er fundet tegn på

korruption eller andre strafbare forhold eller favorisering af fiskere.

2.1.4. Rigsrevisionens beretning om tilskud på fiskeriområdet (oktober 2018)

Rigsrevisionens

beretning

tilskudsforvaltningen

på

fiskeriområdet

undersøger

Udenrigsministeriets

forvaltning af tilskud under Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF) i

perioden 2014-2017.

EHFF er fonden for EU’s hav-

og fiskeripolitik for 2014-2020

og har til formål at fremme EU’s fælles

fiskeripolitiske målsætninger. EHFF er efterfølgeren til EFF, der var Den Europæiske Fiskerifond fra

2007 til 2013. Tilskud til projekter finansieres af EU-midler

og national støtte. EHFF’s regler er

fastlagt i EU-forordning 508/2014, der har direkte retsvirkning i Danmark. Hvert medlemsland har på

Fiskeriområdet blev ved kongelig resolution af 7. august 2017 flyttet fra Miljø- og Fødevareministeriet til

Udenrigsministeriet. Hovedparten af Rigsrevisionens undersøgelsesperiode vedrørte således Miljø- og

Fødevareministeriet.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

baggrund heraf udarbejdet et nationalt program, hvori det uddybes, hvordan man ønsker at bruge

midlerne. Efter Europa-Kommissionen har godkendt programmet, er det op til de nationale

myndigheder selv at afgøre, hvilke projekter man vil finansiere.

Danmark har implementeret EHFF i det nationale program Det Danske Hav- og Fiskeriudviklings-

program, der løber fra 2014 til 2020. Programmet består af 14 forskellige tilskudsordninger, heraf ti

på fiskeriområdet.

Rigsrevisionen har i sin beretning undersøgt fire af disse ordninger med

udgangspunkt i to spørgsmål: i) har Udenrigsministeriet en forvaltning, der gør ministeriet i stand til

at vurdere, om grundbetingelsen for at modtage og beholde et tilskud fra EHFF-programmet er

overholdt, og ii) har Udenrigsministeriet sikret, at en række øvrige væsentlige krav i forhold til at

kunne modtage og beholde tilskud er overholdt. Det er en grundbetingelse for at modtage tilskud fra

EHFF-programmet, at ansøgningen er antagelig. Det betyder, at ansøgningen skal overholde de

forordningsbestemte EU-krav, for at ansøgeren kan modtage og beholde et tilskud. Hvis

grundbetingelsen er overholdt, er der en række yderligere krav, som ansøgeren også skal overholde.

Rigsrevisionen vurderer, at ministeriets forvaltning af EHFF-programmet samlet set har været meget

kritisabel. Ministeriet har ikke haft en forvaltning, der gjorde, at man var i stand til at vurdere, om

ansøgningerne levede op til antagelighedskravet.

For det første har man vurderet antagelighed på et forkert grundlag, idet ministeriets administration

af EU’s strafpointsystem ikke har været

korrekt.

Det har bl.a. betydet, at ministeriet ikke i

tilstrækkeligt omfang har tildelt strafpoint, og at nogle fiskere er blevet forskelsbehandlet ved tildeling

af strafpoint, bl.a. fordi ministeriet har skelnet imellem EU-regler og nationale regler ved tildeling af

strafpoint og i hovedparten af tilfældene kun har tildelt strafpoint ved overtrædelser af EU-regler. For

det andet har ministeriet ikke undersøgt ansøgernes antagelighed tilstrækkeligt. For det tredje har

ministeriet fortolket antagelighedskravet forkert i forhold til forældelsesfristen, og endelig har

ministeriet ikke kontrolleret, om en række øvrige væsentlige krav blev overholdt. Rigsrevisionen

påpeger f.eks., at man i en række tilfælde ikke har sikret, at kravene til tilbud, fakturering og

betalingsdokumentation var overholdt.

2.2. Sammenfatning af interviewpersoners observationer i forhold til kritikken

Det skal for god ordens skyld bemærkes, at en række af de interviewpersoner, der har deltaget i

undersøgelsen, har udtrykt bemærkninger, herunder også relativt kritiske bemærkninger, til nogle af

resultaterne fra de fire undersøgelser, som udgør grundlaget for iværksættelse af indeværende

undersøgelse. Det er sket i varierende grad og med forskelligt fokus, men en række observationer

går igen på tværs af interviews. Disse gengives i nedenstående afsnit.

Det skal samtidig understreges, at næsten alle interviewpersoner har givet udtryk for, at de er enige

i betydelige dele af den fremsatte kritik, og at de ser et behov for at forbedre administrationen af

Rigsrevisionen beretter, at EHFF-programmet har 14 ordninger og ikke 16, som det fremgår af nærværende

undersøgelses Figur 12. Dette skyldes, at Rigsrevisionen slår de to ordninger for fiskerikontrol sammen (Fiskerikontrol,

myndighed og Fiskerikontrol, sporbarhed) og de to ordninger for fiskeri, natur og miljø sammen (Fiskeri, natur og miljø

(kun ål) og Fiskeri, natur og miljø).

Hvis en operatør eller et fartøj har for mange strafpoint, er det i en periode ikke muligt at få og beholde tilskud fra EHFF-

programmet.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

fiskeriforvaltningen på flere områder. En stor andel af interviewpersonerne har f.eks. givet udtryk for,

at forvaltningen har været kendetegnet ved en uformel forvaltningspraksis, hvor skriftlighed,

journalisering og dokumentation har været mangelfuld. Herudover anerkender en stor del også, at

der har været begået sagsbehandlingsfejl i enkeltstående sagsforløb på kvote- og kontrolområdet

samt på fiskeritilskudsområdet.

Bemærkninger vedrørende Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

En række interviewpersoner har givet udtryk for, at man finder dele af Rigsrevisionens konklusioner

vedrørende forvaltningen af kvoteområdet problematiske. Det gælder kritikken af, at i) forvaltningen

ikke har fastsat regler, der understøtter, at kvoter ikke koncentreres på få hænder, og at ii)

forvaltningen ikke har fastsat konkrete mål for, hvad der skulle til, før kvoterne var koncentreret på

for få hænder.

Hovedparten af interviewpersonerne har givet udtryk for en oplevelse af, at der frem til 2015 var

politisk opbakning og kendskab til gældende regler vedrørende kvotekoncentrationen, idet man i

overensstemmelse med intentionen bag fiskeriloven fra 2002 var lykkedes med at skabe et effektivt

og rentabelt fiskerierhverv. Det anføres, at gældende regler for kvotekoncentrationen, herunder de

fastsatte lofter for erhvervsfiskeres og fiskeriselskabers ejerskab af IOK- og FKA-kvoter, har været

politisk vedtaget. Interviewpersonerne giver således udtryk for, at man i forvaltningen løbende har

fastsat regler på baggrund af politiske ønsker og drøftelser med erhvervet, hvilket var intentionen

bag loven fra 2002. Med loven lod man det være op til Det Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg

rådgive skiftende ministre om, hvordan man levede op til reformens formål, idet man vurderede, at

det ikke var muligt at fastsætte konkrete mål for, hvornår koncentrationen kunne siges at være for

stor.

Hovedparten af interviewpersonerne giver udtryk for en oplevelse af, at der i 2015 skete et hold-

ningsskift, og at der efterfølgende kom et større ønske om at begrænse kvotekoncentrationen, end

der tidligere havde været fra politisk side. Det er disse interviewpersoners vurdering, at dette

holdningsskift har påvirket, hvordan man nu evaluerer forvaltningen af kvotekoncentrationsreglerne

i hele perioden tilbage til 2002.

Bemærkninger vedrørende Rigsrevisionens beretning om tilskud på fiskeriområdet

En række interviewpersoner bemærker, at dele af Rigsrevisionens kritik vedrørende forvaltningen af

EU’s strafpointsystem ikke stemmer overens med deres forståelse. Det gælder kritikken om, at

forvaltningen ikke har administreret strafpointsystemet i overensstemmelse med lovgrundlaget og

ikke i tilstrækkeligt omfang har tildelt strafpoint, idet man kun har tildelt strafpoint for overtrædelser

af EU-regler, men ikke for overtrædelser af nationale regler. Desuden gælder det kritikken om, at

styrelsen ikke har fastsat klare kriterier for tildeling af strafpoint i sin sagsbehandlerinstruks.

En række interviewpersoner gør opmærksom på, at man fra forvaltningens side ad flere omgange

har været i kontakt med Europa-Kommissionen for at få afklaret strafpointsystemets juridiske

rækkevidde. Interviewpersonerne anfører, at Europa-Kommissionen med reference til begrebet om

Det Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg er nedsat efter fiskerilovens § 6. Udvalget har til formål at rådgive ministeren om

planlægning og udarbejdelse af regler om udøvelse og regulering af erhvervsfiskeriet.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

a level playing field

angav, at strafpointsystemet kun omfattede overtrædelser af EU-regler. Ifølge

interviewpersonerne ændrede Europa-Kommissionen imidlertid holdning til dette spørgsmål i løbet

af perioden, hvilket betød, at da Rigsrevisionen henvendte sig, modtog de svar om, at overtrædelser

af nationale regler også skulle medføre tildeling af strafpoint. Interviewpersonerne giver derfor udtryk

for, at styrelsens fortolkning frem til Rigsrevisionens beretning var i overensstemmelse med EU-

forordningsgrundlaget.

Herudover påpeger enkelte interviewpersoner, at de ikke er enige i, at forvaltningen burde have

tildelt flere strafpoint, med henvisning til at mange sager beror på en vis grad af fortolkning eller

vurdering. Det anføres også, at Europa-Kommissionen efterlod en stor udøvelse af skøn til

medlemsstaterne i forhold til at vurdere grovheden af eventuelle overtrædelser, og at hverken EU-

regler eller nationale regler således forholder sig til, hvor detaljerede instrukser vedrørende

strafpointsystemet skal være.

Endelig giver flere interviewpersoner udtryk for, at man på fiskeritilskudsområdet fastlagde et niveau

af revision og kontrol, som var hensigtsmæssigt i forhold til afvejningen mellem ressourceforbrug og

risikoen for fejl og svig. Det påpeges, at man bevidst har truffet beslutninger herom, idet en

fuldstændig kontrol af alle områder var for omkostnings- og ressourcetung.

Bemærkninger vedrørende undersøgelsernes kritik af forvaltningens forhold til erhvervet

Rigsrevisionen og Kammeradvokaten påpeger, at forvaltningen har været meget imødekommende

overfor erhvervet. Hovedparten af interviewpersonerne giver generelt udtryk for, at de ikke kan gen-

kende denne kritik. Det anføres, at samarbejdet med erhvervet følger dansk forvaltningstradition,

herunder at det er indenfor rammerne af Det Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg, som er etableret

ved lov.

Bemærkninger vedrørende undersøgelsernes standard for god forvaltningsskik

En række interviewpersoner har sat spørgsmålstegn ved, om nogle af de standarder for god

forvaltningsskik, som Rigsrevisionen og Kammeradvokaten holder fiskeriforvaltningen op imod,

lader sig efterleve i praksis. Der er bred enighed om, at forvaltningens skriftlighed, journalisering og

dokumentation har været særdeles mangelfuld på en lang række områder, men flere

interviewpersoner anfører samtidig en oplevelse af, at forvaltningen holdes op imod et urealistisk

målbillede.

Det vil sige, at alle medlemslande skal leve op til de samme vilkår og regler.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Kapitel 3

Analysetilgang og

metode

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Analysetilgang og metode

Enhver administrativ organisation er en kompliceret enhed. Det gælder også dansk fiskeriforvaltning.

For at kunne analysere forvaltningens virkemåde, herunder både dens styrker og de svagheder,

som har været genstand for kritik i tidligere undersøgelser, er det derfor nødvendigt at analysere

flere dimensioner. En flerdimensionel analyse er forudsætningen for, at analysen kan afdække

baggrunden for og de sandsynlige forklaringer på, at de påpegede problemer kunne opstå, og for at

der på denne baggrund kan uddrages læringspunkter, som kan styrke den fremtidige administration

af fiskeriområdet.

Figur 1 illustrerer de otte dimensioner, der er inddraget i analysen. Der er en grundlæggende

sondring mellem fem dimensioner, som danner udgangspunkt for en analyse af forvaltningens

interne forhold, og to andre dimensioner, som danner udgangspunkt for analysen af forvaltningens

placering i forhold til omverdenen, det vil sige de politiske og lovgivningsmæssige rammer samt de

erhvervs- og samfundsmæssige rammer. I denne systematik er ledelsen af forvaltningen skilt ud

som en særskilt tværgående dimension. Det skal ses i sammenhæng med ledelsens ansvar for dels

den interne koordination, dels samspillet med omgivelserne og således også for afbalanceringen af

interne og eksterne krav til forvaltningen i forhold til hinanden.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Politiske- og Lovgivningsmæssige Rammer

•

Rammevilkår og interessenter

•

Rammevilkår og interessenter

•

Regulering

•

Regulering

Organisering

•

Organisationsændringer,

herunder udflytning

•

Samarbejde departement og styrelse

•

Samarbejde mellem kontorer

•

Medarbejderrotation og -udskiftning

•

Ledelsesspænd

Interne

Eksterne

Tværgående

Økonomi, Ressourcer

og Aktiviteter

•

Udvikling i økonomi

•

Udvikling i årsværk

•

Udvikling i aktiviteter

Ledelse

Kultur &

Forvaltningsnormer

•

Arbejdskultur

•

Forvaltningsnormer

•

Skriftlighed og

dokumentering

•

Ledelsesfokus og tilsyn

•

Prioritering af

forvaltningsfaglige opgaver

•

Ansvarsdeling

•

Medarbejderledelse

Processer, IT og

Revision

•

Revisionsprocesser

•

Processer, herunder

kvalitetssikring

•

System- og IT-

understøttelse

Medarbejdere & Kompetencer

•

Kompetenceniveau

•

Kompetenceudvikling

•

Fiskeri- og embedmandsfaglighed

•

Juridiske og regnskabsmæssige

kompetencer

Forholdet til Erhvervet

•

Formelle fora

•

Uformelle fora

Figur 1: Overblik over analyserammens otte dimensioner og analytiske snitflader

3.1. Afgrænsning af analysen

Undersøgelsen fokuserer primært på perioden 2010-2017. Analyseperioden er valgt med udgangs-

punkt i kritikken i de fire rapporter, som primært vedrører forhold efter 2012. Analysen går dog tilbage

til 2010 for at kunne inddrage forhold, som vurderes at have haft betydning for forvaltningen fra 2012

og frem. Dermed tager undersøgelsen f.eks. højde for den omfattende organisationsændring i slut-

ningen af 2011, hvor Fiskeridirektoratet blev nedlagt, og fiskeriområdet blev lagt sammen med

landbrugsområdet i NaturErhvervstyrelsen. Denne reorganisering kan have haft betydning for de

identificerede forvaltningsmæssige svigt, som de fire rapporter har påpeget. Der er ligeledes andre

forhold, som erfaringsmæssigt udvikler sig relativt langsomt og meget gradvist. Det gælder

organisationens kultur og de forvaltningsnormer, som præger forvaltningens opgaveløsning. På

dette felt er det derfor nødvendigt at gå længere tilbage end 2010. Perioden afgrænses til 2017, hvor

fiskeriområdet blev overflyttet til Udenrigsministeriets ressort. Afsnit

6.2. Fiskeriforvaltningens tiltag

siden kritikken

gennemgår desuden årene 2018-2019 og giver et indblik i de skridt, departementet

og Fiskeristyrelsen allerede har taget med henblik på at genoprette tilliden til fiskeriområdet.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelsen fokuserer på to forvaltningsområder under fiskeriområdet, som er primær genstand

for kritikken: kvote- og kontrolområdet samt fiskeritilskudsområdet. Analysen undersøger disse to

områder af forvaltningen særskilt på både departements- og styrelsesniveau ud fra de otte

dimensioner. Det vil sige, at der er store dele af fiskeriforvaltningen, som undersøgelsen ikke

beskæftiger sig med, herunder de regionale kontrolindsatser og visse stabs- og støttefunktioner.

Kvote- og kontrolområdet

afgrænses organisatorisk til opgaver, der i styrelsen varetages i

henholdsvis regelkontoret, som i analyseperioden har heddet Center for Fiskeri og EU &

Fiskeriregulering, samt kontrolkontoret, der i analyseperioden har heddet henholdsvis

Fiskerikontoret, Koordinering og Fiskerikontrolkontoret. Se appendiksafsnit

7.1.1. Organisering

for

en uddybende beskrivelse af kontorer. For så vidt angår kontrol bemærkes det, at der udelukkende

er tale om de administrative kontrolopgaver, der udføres fra centralt hold i de førnævnte kontorer.

Den fysiske kontrol varetages regionalt og er således

ikke

indenfor rammerne af denne afgrænsning.

Fiskeritilskudsområdet

afgrænses i styrelsen til de relevante dele af enhederne Center for

Projekttilskud; EU & Erhvervsudvikling; Projektdesign; Projekttilskud, Produktion; og EU & Erhverv,

som alle i forskelligt omfang har beskæftiget sig med politik, regeludarbejdelse og sagsbehandling

på fiskeritilskudsområdet i analyseperioden. Se appendiksafsnit

7.1.1. Organisering

for en

uddybende beskrivelse af kontorer. I undersøgelsen beskrives disse ofte som henholdsvis policy-

og regelkontorene (EU & Erhvervsudvikling, Projektdesign, og EU & Erhverv) og

sagsbehandlingskontoret (Projektilskud). Kontorerne på tilskudsområdet dækker udover

fiskeritilskudsområdet (EHFF-programmet) også tre andre tilskudsområder: landbrugs-

tilskudsområdet (Landdistriktsprogrammet

); markedsordninger; og Grønt Udviklings- og

Demonstrationsprogram. Når betegnelserne tilskudsområdet eller tilskudsforvaltningen anvendes,

er der tale om alle ovennævnte kontorer og dermed også alle fire tilskudsområder.

Departementet

dækker hele fiskeriområdet og afgrænses til topledelsen samt medarbejdere og

ledere i Fiskeripolitisk Kontor; Miljøenheden; Erhvervsenheden; EU

–

Landbrug og Fiskeri; og

Erhverv og Grøn Teknologi, der i forskelligt omfang har beskæftiget sig med fiskeriområdet i

analyseperioden.

Enkelte andre kontorer berøres, idet de har snitflader til opgavevaretagelsen på henholdsvis kvote-

og kontrolområdet og fiskeritilskudsområdet i analyseperioden, f.eks. Intern Revision,

Tilskudsudbetaling og Data & Analyse. Se appendiksafsnit

7.1.1. Organisering

for en uddybende

beskrivelse af kontorer.

Når betegnelsen fiskeriområdet anvendes, er der tale om hele fagområdet indenfor fiskeri, hvilket

inkluderer både kvote- og kontrolområdet og fiskeritilskudsområdet, mens betegnelsen

fiskeriforvaltningen dækker den samlede organisering af området, hvilket inkluderer både styrelse

og departement.

Med betegnelsen landbrugstilskudsområdet forstås alene Landdistriktsprogrammet. Arealstøtteområdet er således ikke

inkluderet.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

3.2. Datagrundlag, fejlkilder og usikkerheder

Undersøgelsen bygger på to typer datakilder:

•

Historiske data og dokumenter

Interviews med nuværende og tidligere medarbejdere i fiskeriforvaltningen

3.2.1. Historiske data og dokumenter

Deloitte og Struensee & Co. har i analyseforløbet fremsendt en række dataforespørgsler til de

relevante offentlige myndigheder, herunder Udenrigsministeriet, Miljø- og Fødevareministeriet,

Landbrugsstyrelsen og Fiskeristyrelsen. Forespørgslerne har vedrørt forskellige typer data og

dokumenter om fiskeriforvaltningen på både styrelses- og departementsniveau til belysning af

forskellige aspekter af fiskeriområdet i analyseperioden 2010-2017, som det umiddelbart blev

vurderet kunne have haft betydning for de identificerede kritikpunkter.

Dokumentariske og statistiske kilder er anvendt til, så vidt det har kunnet lade sig gøre, at kortlægge

fiskeriforvaltningens udvikling i analyseperioden 2010-2017 (f.eks. hvordan organiseringen af

området har ændret sig over tid eller udvikling i antallet af medarbejdere). Det er sket for at kunne

kvalificere, herunder be- og/eller afkræfte, interviewobservationer. Herudover er analysen af det

dokumentariske materiale anvendt som grundlag for forberedelsen af interviewene og til at

identificere relevante interviewpersoner, som skulle inviteres til at deltage i undersøgelsen.

Konsulentteamet har modtaget knap 1.500

dokumenter og filer, som i større og mindre grad er

anvendt i undersøgelsen. Dokumenterne består bl.a. af organisationsdiagrammer, oplysninger om

økonomi og ressourcetræk, stillingsbeskrivelser, tjeklister, årsrapporter og enhedskontrakter (se

dataoversigt i appendiksafsnit

7.2. Datagrundlag).

En samlet beskrivende analyse af udvalgt

dokumentarisk materiale er gengivet i appendiksafsnit

7.1. Kortlægning af fiskeriforvaltningen 2010-

2017

og inddrages i analysen, hvor det er relevant.

3.2.2. Interviewdata

Der er gennemført i alt 38 interviews med personer, som har været involveret i eller er relevante for

forvaltningen af fiskeriområdet i en del af eller hele perioden fra 2010 til 2017. Interviewpersonerne

er udvalgt i dialog med opdragsgiver og ud fra dokumentanalysen. Interviewpersonerne

repræsenterer forskellige stillingsniveauer, herunder medarbejdere, teamledere, kontorchefer,

topledere (afdelingschefer, direktører og departementschefer), såvel som kontorer og andre

organisatoriske enheder fra både departement og styrelse, som er vurderet relevante for

undersøgelsen, jf. Figur 2 nedenfor. Derudover er der interviewet repræsentanter fra de tre primære

brancheorganisationer: Danmarks Fiskeriforening Producent Organisation (DFPO), Danmarks

Pelagiske Producentorganisation (DPPO) og Foreningen for Skånsomt Kystfiskeri (FSK).

Heraf udgør stillingsbetegnelser for perioden knap to tredjedele.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Niveau

Medarbejdere

Ledelse

Topledelse

Erhvervet

Antal interviews

Relevante

kontorer og

organisationer

•

Departementet

•

Projektdesign

•

Danmarks

Fiskeriforening

Direktionen i styrelsen

•

Projekttilskud,

Producent Organisation

Produktion

Fiskerikontoret/Koordi-

(DFPO)

nering/Fiskerikontrol

•

Data & Analyse

•

Danmarks Pelagiske

Center for Fiskeri/EU &

•

Tilskudsudbetaling

Producentorganisation

Fiskeriregulering

•

Intern Revision

(DPPO)

Center for Projekttilskud

•

Foreningen for

EU & Erhvervsudvikling

Skånsomt Kystfiskeri

(FSK)

Figur 2: Overblik over gennemførte interviews, herunder niveau og organisatorisk placering

3.2.3. Interviewguider

Forud for hvert interview blev der udarbejdet en individuelt tilpasset interviewguide med

udgangspunkt dels i undersøgelsens overordnede analysetilgang, jf. ovenfor, dels i den indledende

dokumentanalyse. Interviewernes generelle viden om fiskeriområdet og viden fra eventuelle

forudgående interviews er naturligvis også blevet udnyttet. Interviewguiderne har således indeholdt

både generelle spørgsmål og individuelle spørgsmål baseret på interviewpersonernes stilling,

ansvarsområde, ansættelsestidspunkt mv. Hvis interviewpersonerne har ønsket det, har de

modtaget en spørgeramme med eksempler på spørgsmål forud for interviewet.

3.2.4. Interviewtilgang

Interviewene er gennemført som semistrukturerede interviews. Det indebærer, at en del af

interviewet har haft karakter af en række relativt præcise og på forhånd forberedte spørgsmål på

basis af den udarbejdede interviewguide med konsulentteamet som styrende for samtalen. Samtidig

har der i en del af det enkelte interview været anlagt en mere

eksplorativ

tilgang, hvor

interviewpersonerne i højere grad har kunnet styre samtalen i retning af de forhold, som de hver

især har fundet mest relevante at få belyst. Dermed har interviewpersonerne fået lejlighed til at

fremlægge egne hypoteser om og tolkninger af, hvordan de påpegede kritikpunkter har kunnet

opstå.

Interviewene har haft til formål at afdække både faktiske forhold, personlige oplevelser/tolkninger og

interviewpersonernes vurderinger af analytisk karakter. Det er i den sammenhæng væsentligt, at

adskillige af dem har et indgående kendskab til forvaltningen, som rækker langt tilbage i tid.

Grundtanken i tilgangen er, at interviewpersonerne har skullet konkretisere sammenhængen i et

hændelsesforløb i form af oplevelser, handlinger, beslutninger og informationer. Med henblik på at

Det er så vidt muligt forsøgt at gengive kontorernes navne, men kontorer kan i løbet af analyseperioden have haft flere

navne end gengivet i tabellen.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

sikre, at undersøgelsen i så høj grad som muligt afdækker faktiske hændelsesforløb og

årsagssammenhænge fremfor alene interviewpersonernes holdninger eller interviewerens

forudgående arbejdshypoteser, har der været et tilbagevendende fokus på ikke at stille ledende

spørgsmål. Interviewpersonerne har således fået mulighed for selv at bringe emner og

årsagssammenhænge på banen. Der har ligeledes været fokus på at stille uddybende spørgsmål,

så interviewpersonernes udsagn og vurderinger blev understøttet med konkrete eksempler.

Interviewdataene er derudover, så vidt det har været muligt, blevet sammenholdt med det

dokumentariske materiale for derigennem at sikre et samspil mellem forskellige data og metoder og

dermed også sikre pålidelighed og validitet i undersøgelsens konklusioner.

Interviewpersonerne har fået tilbudt en skriftlig eller mundtlig gennemgang af de hovedbudskaber,

konsulentteamet har indsamlet fra det enkelte interview. Dette tilbud har cirka halvdelen af

interviewpersonerne taget imod, og gennemgangen har i enkelte tilfælde ført til mindre korrektioner.

3.2.5. Kodning af interviewdata

Alle hovedpointerne fra interviewresuméerne er blevet kodet ud fra både primære og sekundære

overkoder (f.eks.

ledelse

eller

organisering)

og underkoder (f.eks.

ledelsesfokus

eller

medarbejderledelse)

samt ud fra interviewpersonernes stillingsniveau, organisation (f.eks. styrelse

eller departement), område og tidsperiode. Herudover er udsagnets styrke blevet vurderet på en

skala fra 0 til 3, og udsagnets validitet er tilsvarende vurderet på en skala fra 1 til 3. Udsagnets styrke

beskriver, hvor stor forklaringskraft et udsagn har i forhold til den rejste kritik. Det vurderes bl.a. i

forhold til, hvor meget vægt den enkelte interviewperson har lagt på det. Med udsagnets validitet

forsøges det at opgøre udsagnenes gyldighed. I den kontekst vurderes det blandt andet, om der er

tale om formodninger og gisninger, eller om interviewpersonen udtaler sig om et område eller en

opgave, som personen selv har et førstehåndskendskab til.

For at øge de indsamlede interviewdatas pålidelighed er alle interview blevet kodet af minimum to

personer. De mest centrale interviews er blevet kodet af fire forskellige personer. Efterfølgende er

kodninger blevet samlet, og eventuelle forskelle er blevet diskuteret.

I analysen af interviewdata er der lagt stor vægt på at få belyst problemstillingen, som den tager sig

ud fra de enkelte interviewpersoners rolle i forvaltningen. Det vil sige, at det i analysearbejdet

vurderes, hvordan problemerne tager sig ud fra henholdsvis en medarbejder- og en

ledelsessynsvinkel. På samme måde er det vigtigt i analysen af udsagnene at inddrage såvel

styrelsesperspektivet som perspektivet fra ledelsen og medarbejderne i departementet. Tilgangen

er med til at sikre en kildekritisk vurdering af interviewudsagnene.

3.2.6. Mangelfulde dokumentariske kilder

Det har i undersøgelsen været vanskeligt at indsamle og til dels analysere centrale dele af de data,

som kunne dække hele analyseperioden fra 2010 til 2017, herunder særligt data om økonomi og

aktiviteter. Dette skyldes primært, at fiskeriområdet i løbet af analyseperioden har været placeret i

fem

forskellige

styrelser

(Fiskeridirektoratet,

Direktoratet

for

FødevareErhverv,

NaturErhvervstyrelsen, Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og Fiskeristyrelsen) og tre forskellige

departementer (Ministeriet for Fødevare, Landbrug og Fiskeri, Miljø- og Fødevareministeriet og

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Udenrigsministeriet), hvilket bl.a. har betydet, at nogle data ikke forefindes og/eller er forbundet med

store usikkerheder. Det har været en særlig udfordring at udskille data om fiskeritilskudsområdet fra

data om landbrugsstøtteområdet, da disse to områder organisatorisk var placeret sammen i

NaturErhvervstyrelsen og i samme kontorer. Endelig skete der i 2015 en ressortomlægning, da

Miljøministeriet og Fødevareministeriet blev lagt sammen og samlet under ét departement. Disse

ændringer gør det vanskeligt at sikre sammenlignelige oplysninger om udviklingen i ressource- og

personaleforbrug over tid.

3.2.7. Udfordringer med indsamling af interviewdata

Det har ikke været muligt indenfor rammerne af denne undersøgelse at interviewe alle personer, der

har været involveret i fiskeriforvaltningen i analyseperioden, hvilket betyder, at relevante analyse-

pointer kan være gået tabt. Deltagelse i undersøgelsen har derudover været frivillig for tidligere

medarbejdere, der ikke længere er ansat i fiskeriforvaltningen. Det skal dog understreges, at der har

været en særdeles imødekommende reaktion på konsulentteamets henvendelser, og kun enkelte

adspurgte personer har ikke ønsket at deltage.

Selvom analysen ikke har til formål at placere et ansvar hos bestemte personer, kan interview-

personerne have haft behov for eller personlig interesse i at fremstille sig selv og egne beslutninger

i et bedre lys og på denne måde dreje kritikken væk fra dem selv. Det har stillet store krav til

intervieweren og til den efterfølgende analyse af de indsamlede data. Denne risiko er søgt minimeret

med den grundige forberedelse, der er gennemført forud for de enkelte interviews og i den efter-

følgende analyse, hvor validiteten af hvert enkelt udsagn bl.a. er blevet bedømt med udgangspunkt

i personens egen position og interesser.

3.3. Rammevilkår og læsevejledning

Det fremgår af undersøgelsens kommissorium, at undersøgelsen skal analysere forvaltningen ud

fra en systemtilgang, og at den ikke har til formål at placere et ansvar hos enkelte medarbejdere,

men at identificere læringspunkter, som fremadrettet kan bidrage til genopretningen af området.

Herudover fremgår det, at der ikke skal indgå navne i det endelige produkt.

Undersøgelsen er

således underlagt en række rammevilkår, der har konsekvenser for det sikkerhedsniveau, der kan

konkluderes på i analysen.

I undersøgelsen er der så vidt muligt analyseret relevant dokumentarisk materiale og interviewet

centrale personer i fiskeriforvaltningen i den relevante periode. Den systemiske analysetilgang set i

sammenhæng med genstandsfeltets kompleksitet gør det svært at slutte, at et forhold vedrørende

en af de belyste dimensioner i kausal forstand kan forklare den påpegede kritik. Analysetilgangen

gør det derimod muligt at pege på nogle forhold og aspekter i forbindelse med dansk

fiskeriforvaltning, som er eller har været problematiske, og som kan have været medvirkende til at

skabe et miljø og rammevilkår, hvor nogle af de påpegede kritikpunkter har kunnet finde sted.

Analysen af henholdsvis kvote- og kontrolområdet og fiskeritilskudsområdet reflekterer dels udsagn

fra interviews, dels relevant information fra skriftligt materiale og dokumentariske kilder.

Kilder: Kommissorium for undersøgelser som opfølgning på kritik af fiskeriforvaltningen, Udenrigsministeriet (2019).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelsens rammevilkår, herunder ikke mindst kravet om anonymitet for de deltagende

interviewpersoner i en relativt lille organisation, indebærer, at det har været nødvendigt at formidle

visse indsigter og resultater i en mindre konkret og præcis form, end hvis dette krav ikke havde været

gældende. Med respekt for anonymitet er det dog så vidt muligt forsøgt at afspejle udsagnenes

tyngde og at fremhæve eventuelle nuancer eller modstridende observationer. Begge analyser

afsluttes med en samlet konklusion, der så vidt muligt forsøger at koble analyserne med den

påpegede kritik.

Kvote- og kontrolområdet og fiskeritilskudsområdet har historisk været forvaltet særskilt i forskellige

organisatoriske enheder. Det vil bl.a. sige, at rammevilkår, opgaveportefølje og personale varierer

mellem områderne. Herudover er den kritik, der er rettet mod henholdsvis kvote- og kontrolområdet

og fiskeritilskudsområdet, af meget forskellig karakter, jf. kapitel

2. Sammenfatning af kritikken.

to områder analyseres derfor særskilt, jf. kapitel

4. Analyse af kvote- og kontrolområdet

og kapitel

Analyse af fiskeritilskudsområdet,

men der anvendes den samme analysetilgang, som er beskrevet

ovenfor. Det betyder ligeledes, at de to analysekapitler kan læses uafhængigt af hinanden, og at der

derfor er visse gentagelser og forhold, der går igen.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Kapitel 4

Analyse af kvote- og

kontrolområdet

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Analyse af kvote- og kontrolområdet

Kvote- og kontrolområdet er genstand for en stor del af den kritik, som Rigsrevisionen,

Kammeradvokaten og Deloitte har rettet mod fiskeriforvaltningen. Forvaltningsmæssigt har

arbejdsopgaverne indenfor området i overensstemmelse med nutidig ministeriel praksis været

placeret på både departements- og styrelsesniveau. Analysen omfatter således departement såvel

som styrelse, herunder med særligt fokus på fiskerikontrolkontoret, der i perioden har heddet

henholdsvis Fiskerikontor, Koordinering og Fiskerikontrol, og regelkontoret, der i perioden har

heddet henholdsvis Center for Fiskeri og EU & Fiskeriregulering, jf. afsnit

3.1 Afgrænsning af

analysen.

Analysen dækker perioden fra 2010 og frem til ressortoverførslen i 2017, hvor fiskeriområdet blev

overført til Udenrigsministeriet.

Indledningsvist præsenteres de centrale kontorers opgaver og ansvarsområder samt Det

Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg. Dette er væsentligt for at forstå analysens genstandsfelt. Kapitlet

er efterfølgende inddelt i ni afsnit. De første otte afsnit følger analyserammens dimensioner: i)

organisering, ii) økonomi, ressourcer og aktiviteter, iii) processer, it og revision, iv) medarbejdere og

kompetencer, v) kultur og forvaltningsnormer, vi) ledelse, vii) forholdet til erhvervet og viii) politiske

og lovgivningsmæssige rammer. De otte analyseafsnit bygger dels på indsigt fra dokumentanalysen,

dels på observationer indhentet gennem interviews, der i høj grad styrer både indhold og

fokusområder for de respektive afsnit. Kapitlets sidste afsnit indeholder en tværgående konklusion,

der så vidt muligt kobler analyserne med den påpegede kritik.

Introduktion til kvote- og kontrolområdet

Kontrolkontoret

har haft ansvar for at udvikle, prioritere og koordinere den danske fiskerikontrol,

herunder at udstede tilladelser til fiskeri, administrere fiskefartøjsregistret, sikre et korrekt grundlag

for kvoteopgørelser og omsætte EU-regulering og national regulering til generelle og operationelle

instrukser og retningslinjer for den daglige udførelse af kontrol. Kontoret har også haft ansvar for

administrationen af EU’s strafpointsystem, der blev etableret i forbindelse med alvorlige

overtrædelser af visse EU-fiskeriregler.

Selve kontrollen til lands og til søs er gennemført i den

regionale fiskerikontrol, der som nævnt ikke er indenfor rammerne af nærværende undersøgelse.

Regelkontoret

har haft til opgave at styrke de politikskabende og reguleringsmæssige dele af kvote-

og kontrolområdet og at skabe mulighed for reguleringsmæssige synergier på tværs af fiskeri- og

landbrugsområdet. Kontoret har haft ansvar for politikudvikling og regulering af kvote- og

kontrolområdet, herunder EU-fiskeripolitik og national fiskeripolitik samt natur- og miljøpolitik.

Kontorets opgaver omfattede også sekretariatsbetjening af en række politisk nedsatte udvalg,

herunder Det Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg.

Det Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg

er nedsat efter § 6 i fiskeriloven. Udvalget rådgiver ministeren

om planlægning og udarbejdelse af regler om udøvelse og regulering af erhvervsfiskeriet, og

EU’s strafpointsystem

blev indført i 2012 og trådte i kraft per 1. januar 2013.

Kilder: Landbrugs- og Fiskeristyrelsen (2017).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

forvaltningens arbejde omfatter således også aktiv involvering af fiskerierhvervet og øvrige relevante

interessenter. Det Rådgivende Erhvervsfiskeriudvalg har bl.a. til formål at rådgive ministeren om,

hvordan fiskerireformen fra 2002, der indførte det omsættelige kvotesystem, administreres.

Fiskerireformen fastsatte ikke konkrete mål for kvotekoncentrationen, og det er efter fiskeriloven

således bl.a. op til udvalget at rådgive om, hvordan man lever op til lovens formål og hensigter.

Udvalget består af repræsentanter fra bl.a. styrelsen og fiskerierhvervet og dets

interesseorganisationer.

4.1. Organisering

I følgende afsnit beskrives fiskeriforvaltningens organisering på kvote- og kontrolområdet i perioden

2010-2017. Afsnittet indledes med en kort overordnet introduktion til den samlede fiskeriforvaltnings

ressort- og organisationsændringer i perioden, jf. afsnit

4.1.1.

nedenfor (se også appendiksafsnit

7.1.1. Organisering

for en uddybende beskrivelse af alle organiseringer og kontorer i perioden).

Afsnittet er efterfølgende inddelt i seks underafsnit:

4.1.2.

4.1.3.

4.1.4.

4.1.5.

4.1.6.

4.1.7.

Sammenlægningen med landbrugsområdet i NaturErhvervstyrelsen i 2011/2012

Samarbejdet mellem departement og styrelse

Samarbejdet mellem kontorer på kvote- og kontrolområdet

Udflytningen i 2016

Medarbejderrotation og -udskiftning

Ledelsesspænd og opgaveportefølje

4.1.1. Introduktion til organiseringer af kvote- og kontrolområdet med fokus på perioden

2010-2017

Fiskeriforvaltningen har gennemgået en række væsentlige organisationsændringer i perioden 2010-

2017. Der har været tale om både reorganiseringer indenfor den eksisterende ressortfordeling og

om reorganiseringer i forbindelse med politisk besluttede ressortændringer.

Organisationsændringer indenfor eksisterende ressortfordeling

Fra 1995 til 2011 var kvote- og kontrolområdet placeret i Fiskeridirektoratet, der var en selvstændig

styrelse under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (herefter omtalt Fødevareministeriet).

Ministeriet omfattede foruden Fiskeridirektoratet også FødevareErhverv, Plantedirektoratet og

Fødevarestyrelsen.

I oktober 2011 blev Fiskeridirektoratet lagt sammen med FødevareErhverv og hovedparten af

Plantedirektoratet i det nyoprettede NaturErhvervstyrelsen. NaturErhvervstyrelsen blev oprettet med

en midlertidig organisering, der gjaldt frem til februar 2012, hvor styrelsens organisering blev endeligt

fastlagt. Sammenlægningen i NaturErhvervstyrelsen medførte en række større ændringer af

fiskeriområdet. Væsentligst blev fiskeriområdet og landbrugsområdet, der tidligere havde været

organiseret i to selvstændige styrelser, samlet i én styrelse under fælles ledelse.

NaturErhvervstyrelsen gennemgik yderligere to organisationsændringer i henholdsvis 2014 og 2016.

Ændringen i 2014 medførte en reduktion i antallet af styrelsens områder og vicedirektører fra fire til

Kilder: fiskeriloven; Fiskeristyrelsen (2019).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

tre, men betød samtidig, at kvote- og kontrolområdet blev samlet under én i stedet for to

vicedirektører. Ændringen i 2016 var afledt af den daværende regerings plan om udflytning af

statslige arbejdspladser, men medførte ellers ikke ændringer for kvote- og kontrolområdet.

NaturErhvervstyrelsen fortsatte under dette navn frem til januar 2017, hvorefter styrelsen ændrede

navn til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen.

Organisationsændringer i forbindelse med ressortomlægninger

Kvote- og kontrolområdet var frem til 1995 organiseret i Fiskeriministeriet, hvor det blev slået

sammen med Landbrugsministeriet i Fødevareministeriet. Per juni 2015 blev Fødevareministeriet

lagt sammen med Miljøministeriet i det nye Miljø- og Fødevareministeriet. Fiskeriforvaltningen hørte

under Miljø- og Fødevareministeriets ressortområde frem til august 2017, hvor ressortansvaret blev

overført fra Miljø- og Fødevareministeriet til Udenrigsministeriet. Som følge heraf blev Landbrugs-

og Fiskeristyrelsen opdelt i to selvstændige styrelser: Landbrugsstyrelsen og Fiskeristyrelsen per

november 2017. Fiskeriforvaltningen var herefter på styrelsesniveau placeret i Fiskeristyrelsen,

hvilket også omfattede fiskeritilskudsområdet, der før havde været placeret sammen med

landbrugsområdet. På departementsniveau var fiskeriområdet placeret i Fiskeripolitisk Afdeling i

Udenrigsministeriet.

Per juni 2019 blev den samlede fiskeriforvaltning flyttet fra Udenrigsministeriet tilbage til Miljø- og

Fødevareministeriets ressort, hvor den blev placeret i Fiskeristyrelsen og i Miljø- og Fødevaremini-

steriets departement.

4.1.2. Sammenlægningen med landbrugsområdet i NaturErhvervstyrelsen i 2011/2012

Jf. ovenstående afsnit blev Fiskeridirektoratet i oktober 2011 lagt sammen med FødevareErhverv

og hovedparten af Plantedirektoratet i den nyoprettede NaturErhvervstyrelsen. Oprettelsen af

NaturErhvervstyrelsen medførte en række væsentlige ændringer for fiskeriforvaltningen, jf. Figur 3-

Figur 6.

I februar 2012 blev NaturErhvervstyrelsens organisering endeligt fastlagt, jf. Figur 4, og styrelsen

blev organiseret i fire områder: Regulering, Ressourcer, Tilskud og Kontrol, der skulle fungere på

tværs af fiskeri- og landbrugsområdet. Kvote- og kontrolopgaverne blev varetaget under to af disse

områder, henholdsvis Regulering og Kontrol.

Oversigt over organisationsændringer på styrelses- og departementsniveau i forbindelse med

oprettelsen af NaturErhvervstyrelsen

Kilder: Miljø- og Fødevareministeriet; Landbrugsstyrelsen; Fiskeristyrelsen. Se appendiks

7.1.1. Organisering

for en

uddybende beskrivelse af alle organiseringer og kontorer i perioden.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Styrelse

Enheder med særlig

relevans for analysen af

kvote- og kontrolområdet

Direktør

Vicedirektør

Administrations-

kontor

Fiskerikontor

EDB-kontor

Fire

fiskerikontrolskibe

Fiskeriinspektorat

Øst

Fiskeriinspektorat

Vest

Enheden for

Risikovurderinger og

Kontrolkampagner

Figur 3: Organisering af Fiskeridirektoratet 2010-2011

Enheder med særlig

relevans for analysen af

kvote- og kontrolområdet

Ressourcer

Ressourcedirektør

Regulering

Udviklingsdirektør

Center for

Innovation

Center for

Fiskeri

Center for

Jordbrug

Center for

Kunder

Center for

Projekt-

tilskud

Tilskud

EU-direktør

Center for

Tilskuds-

udbetaling

Organisation

Center for

Arealtilskud

Direktør

Ledelses-

sekretariat

Kommuni-

kation

Center for

Kontrol

Intern

Revision

Regional

Kontrol

Kontroldirektør

Figur 4: Organisering af NaturErhvervstyrelsen 2012-2014

Det ene af de fire fiskerikontrolskibe blev lagt op i 2010.

NaturErhvervstyrelsen blev oprettet i oktober 2011 under en midlertidig organisering, der gjaldt frem til februar 2012

(ikke illustreret). Figur 4 illustrerer NaturErhvervstyrelsens organisering, som den blev fastlagt i februar 2012.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Departement

Enheder med særlig

relevans for analysen af

kvote- og kontrolområdet

Minister

Departementschef

1. Afdeling

Koncernstyring og

Forskning

2. Afdeling

Landbrug og Fiskeri

3. Afdeling

Fødevarepolitik,

Bæredygtigt Landbrug og

Miljø

Kontoret for Europapolitik

og Internationale

Relationer

Fiskeripolitisk Kontor

Erhvervs- og

Landbrugspolitisk Kontor

Figur 5: Organisering af Fødevareministeriets departement 2010-2012

Enheder med særlig

relevans for analysen af

kvote- og kontrolområdet

Minister

Minister- og Ledelsessekretariat

AC: Fødevareenheden,

Dyrevelfærdsenheden, Juridisk

Enhed og Fødevareministeriets

Klagecenter

Departementschef

AC: Miljøenheden,

AC: Økonomienheden, HR,

Erhvervsenheden og Enheden

Koncernkommunikation og

for EU og Internationale Forhold

Enheden for Økonomisk Analyse

Center for Fødevare- og

Dyrevelfærdspolitik

Fødevare-

enheden

Dyrevelfærds-

enheden

Enheden for EU

og Internationale

Forhold

Center for

Miljø- og Erhvervspolitik

Miljøenheden

Erhvervsenheden

Juridisk enhed

Enheden for

Økonomisk

Analyse

Økonomienheden

HR-enheden

Center for

Koncernstyring

Koncern-

kommunikation

Figur 6: Organisering af Fødevareministeriets departement 2012-2015

Departementet gennemgik en mindre justering i 2013. Ved den oprindelige organisationsændring i 2012 havde

afdelingschefen for Økonomienheden, HR-enheden, Koncernkommunikation og Enheden for Økonomisk analyse også

ansvar for nationale opgaver relateret til Center for Miljø- og Erhvervspolitik. I 2013 blev de samlet hos afdelingschefen for

EU og Internationale Forhold, så denne nu havde det samlede ansvar for Center for Miljø- og Erhvervspolitik og Enheden

for EU og Internationale Forhold.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Organisationsændringen skabte også nye snitflader mellem departement og styrelse. På kvote- og

kontrolområdet havde der i Fiskeridirektoratets tid været en højere grad af departementsdækning af

bl.a. regulerings- og politikudviklingsopgaver end på Fødevareministeriets øvrige fagområder. I

forbindelse med ændringen flyttede man hovedparten af disse opgaver samt 5 årsværk fra

departementet til det nyoprettede Center for Fiskeri i NaturErhvervstyrelsen (jf. Figur 4). Center for

Fiskeri fik ansvar for en lang række af de regulerings- og politikudviklingsopgaver, der tidligere blev

varetaget i departementet, herunder ansvaret for den nationale fiskeriregulering og for EU’s fælles

fiskeripolitik. Visse regulerings- og politikudviklingsopgaver, som hidtil havde været placeret i

Fiskeridirektoratets Fiskerikontor, blev også overført til det nyoprettede Center for Fiskeri. Dette

gjaldt også en række medarbejdere, som havde varetaget disse opgaver.

Kvote- og kontrolområdet blev desuden dækket af Center for Kontrol (jf. Figur 4), hvor kontoret for

Koordinering

bl.a. havde ansvar for udvikling, prioritering og koordinering af fiskerikontrollen.

Center for Kontrol havde ansvar for kontrolopgaver på både fiskeri- og landbrugsområdet.

Sammenlægningen med landbrugsområdet udgjorde en markant forandring i rammerne for det

daglige arbejde for medarbejdere på kvote- og kontrolområdet, som generelt oplevede overgangen

fra at være et selvstændigt fiskeridirektorat til at være organiseret sammen med landbrugsområdet

som en nedprioritering af fiskeriområdet. Man oplevede at blive en lille del af en stor styrelse, og der

var i denne forbindelse bl.a. en oplevelse af et mindsket ledelsesmæssigt fokus på området

sammenlignet med tiden i Fiskeridirektoratet fra både styrelsens og departementets topledelse. Det

skyldtes særligt overgangen fra at have egen direktør og vicedirektør i Fiskerirektoratet (jf. Figur 3)

til at indgå under fælles ledelse sammen med landbrugsområdet i NaturErhvervstyrelsen (jf. Figur

4). Her havde direktør og vicedirektører det samlede ansvar for fiskeri- og landbrugsområdet.

Sammenlægningen medførte også en udtynding i ledelseslaget på kvote- og kontrolområdet. På

styrelsesniveau blev Fiskeridirektoratets tidligere vicedirektørstilling (jf. Figur 3) ikke genoprettet i

den nye organisering, hvilket kvote- og kontrolområdets medarbejdere oplevede medførte et

betydeligt tab af fiskerifaglig og juridisk kapacitet. Baggrunden var dels vicedirektørens mangeårige

erfaring på området, dels en svækkelse af den tværgående juridiske kvalitetssikring, som

vicedirektøren havde varetaget i Fiskeridirektoratet. På departementsniveau faldt ledelsesårsværk

dedikeret til fiskeriområdet fra 2,3 til 0,5 årsværk, hvilket bl.a. kan henføres til, at to centrale

ledelseskræfter forlod forvaltningen. Begge havde mange års indsigt i og erfaring fra fiskeriområdet.

Det medførte ifølge medarbejdere og ledere i både styrelse og departement et betydeligt tab af

ledelsesmæssigt fokus, særligt for den nationale regulering af kvote- og kontrolområdet og for

systemet for omsættelige kvoter.

I tillæg hertil gennemgik departementet også en organisationsændring i forbindelse med sammen-

lægningen af fiskeri- og landbrugsområdet i NaturErhvervstyrelsen. Fiskeripolitisk Kontor (jf. Figur

5) blev nedlagt, og fiskeriområdet blev placeret i henholdsvis Miljøenheden og Erhvervsenheden i

det nyoprettede Center for Miljø- og Erhvervspolitik, der varetog opgaver på både fiskeri- og

Center for Kontrol bestod af tre kontorer: Koordinering, Risiko og Kort. De tre kontorer fremgår ikke af

organisationsdiagrammet.

Kilder: Miljø- og Fødevareministeriet.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

landbrugsområdet (jf. Figur 6). Departementets ledelse ønskede desuden at etablere ens snitflader

mellem departement og styrelse for alle ministeriets fagområder. Som tidligere nævnt, havde

fiskeriområdet traditionelt haft en højere grad af departementsdækning af regulerings- og

politikudviklingsopgaver end Fødevareministeriets øvrige fagområder. Ændringen indebar således

en justering af fiskeriområdets bemanding til normen for øvrige fagområder i ministeriet.

Departementets bemanding på fiskeriområdet faldt fra omtrent 25 årsværk i 2010 til 8 årsværk i

2012, hvoraf kun 4,5 var faglige årsværk, det vil sige medarbejdere, der beskæftigede sig med

området, men som ikke havde ledelsesansvar (se også afsnit

4.2.1. Væsentligste fakta om

udviklingen i driftsomkostninger, ressourcer og aktiviteter).

Fiskeriområdets bemanding blev,

ligesom ministeriets øvrige ansvarsområder, hovedsagelig dimensioneret ud fra sektorens størrelse

og økonomiske tyngde.

Hvad angår den samlede organisering i NaturErhvervstyrelsen, understreger styrelsens direktion, at

fiskeriområdet ikke blev klemt af landbrugsområdet, og at det var en stor prioritet at få integreret

fiskeriområdet i den samlede styrelse. En af bevæggrundene for sammenlægningen var således

også at skabe synergier og en vis standardisering på tværs af fiskeri- og landbrugsområdet med

henblik på at opnå effektiviseringer. Det gjaldt bl.a. på kontrolområdet, hvor fiskeri- og

landbrugskontrollen som nævnt blev sammenlagt i Center for Kontrol. Integrationen af de to områder

beslaglagde dog både ledelsesopmærksomhed og ressourcer, og i den forbindelse oplevede

medarbejdere en nedprioritering af visse opgaver og kvalitetssikring. Fiskeriområdet ansås ifølge de

gennemførte interviews som et nicheområde i det samlede NaturErhvervstyrelsen, det vil sige et

område, som var genstand for en lav grad af bevågenhed fra direktion og departement. Der var både

blandt ledere og medarbejdere generelt en formodning om, at fiskeriforvaltningen fungerede

tilfredsstillende, idet området ikke modtog revisionsanmærkninger og -henstillinger eller klager fra

erhvervet og andre berørte interessenter, som det var tilfældet på landbrugsområdet. Det er en

udbredt vurdering, at disse forhold har været medvirkende til, at kvote- og kontrolområdet i en

årrække i praksis fik lov til at passe sig selv i det samlede ministerie. Det fremhæves, at den

begrænsede bevågenhed kan have skabt blinde vinkler for direktion og departement i forhold til at

føre tilsyn med området.

Mange interviewpersoner påpeger dog, at dette forhold ændrede sig efter 2015, hvor Danmarks

Radio sendte dokumentaren

Kvotekonger og små fisk.

Udsendelsen skabte betydelig

opmærksomhed om kvoteforvaltningen og kvotesystemet. Den blev efterfulgt af Rigsrevisionens

undersøgelse af kvotekoncentrationen i dansk fiskeri, hvilket skabte yderligere samfundsmæssig og

politisk bevågenhed.

4.1.3. Samarbejdet mellem departement og styrelse

Det samlede fiskeriområde er gennem analyseperioden løbende blevet nedskaleret i departementet

frem til ressortoverførslen til Udenrigsministeriet i 2017. Efter at hovedparten af Fiskeripolitisk Kontor

i 2012 flyttede til NaturErhvervstyrelsen, og der dermed ikke længere var et dedikeret fiskerikontor i

departementet, faldt det samlede antal årsværk fra omtrent 25 til 8, jf. forrige afsnit. Områdets

relative vægt i departementet blev herigennem reduceret. Det betød samtidig, at ledelsesopgaverne

på fiskeriområdet efterfølgende ofte blev uddelegeret til souschefer, dels fordi kontorcheferne ikke

Kilder: Miljø- og Fødevareministeriet

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

selv havde kapacitet til at varetage opgaverne, dels fordi det var vurderingen, at fiskeriområdet

havde en karakter, der gjorde, at det fint kunne varetages af souschefer, der dermed kunne udvikle

deres færdigheder. Det er vurderingen i både styrelse og departement, at det begrænsede

fiskerifaglige miljø i departementet, medførte en mindre departemental involvering i styrelsens

opgaveløsning, ikke mindst på det nationale område. Flere anfører således, at departementet

overvejende koncentrerede sig om politiske og EU-specifikke sager, men at det var meget langt fra

styrelsens daglige drift og forvaltning af fiskeriområdet. Det ses bl.a. som en konsekvens af

departementets smalle bemanding på fiskeriområdet, omend det samtidig påpeges, at flere af de

problematiske forhold påpeget i Rigsrevisionens og Kammeradvokatens undersøgelser kunnet have

fundet sted uagtet departementets størrelse.

Idet bemandingen i departementet blev justeret til normen for det samlede ministerie, var den smalle

bemanding ikke udtryk for en anden arbejdsdeling på fiskeriområdet end på ministeriets øvrige

områder. Det anføres dog af medarbejdere og ledere i både styrelse og departement, at

departementets bemanding efter flytningen af Fiskeripolitisk Kontor i 2012 antageligt har været for

smal, bl.a. fordi man hovedsagelig dimensionerede bemandingen ud fra fiskerisektorens økonomi

og størrelse uden at tage højde for områdets kompleksitet, herunder i regelsættet.

Den smalle bemanding i departementet medførte også, at medlemmer af styrelsens direktion måtte

afse en del af deres arbejdstid til at varetage opgaver, som typisk anses for departementale, særligt

på det nationale område, idet departementet ikke selv havde tilstrækkelig kapacitet hertil. En

konsekvens heraf har bl.a. været, at medlemmerne af styrelsens direktion har haft mindre tid end

hensigtsmæssigt til at fokusere på den daglige drift og forvaltning.

4.1.4. Samarbejde mellem kontorer på kvote- og kontrolområdet

Med oprettelsen af NaturErhvervstyrelsen blev hovedparten af regulerings- og politikudviklings-

opgaverne, der tidligere var blevet varetaget i henholdsvis departementet og Fiskeridirektoratets

kontrolkontor, samlet i det nyoprettede Center for Fiskeri, jf. Figur 4. Medarbejdere i både Center for

Fiskeri og kontrolkontoret oplevede efterfølgende, at ændringen i nogle henseender medførte en

uhensigtsmæssig adskillelse af opgaver, idet afstanden mellem dem, der udarbejdede regler, og

dem, der udmøntede dem i praksis, blev forøget. Kontrolkontoret havde således fortsat ansvar for

at udarbejde instrukser til sagsbehandlere på baggrund af gældende regler, men hvor der førhen

havde siddet medarbejdere i kontrolkontoret med kendskab til både bekendtgørelsesarbejde og

kontrolindsats, var de nu placeret i henholdsvis et selvstændigt regelkontor og et selvstændigt

kontrolkontor. I den nye organisering spillede Center for Fiskeri en begrænset rolle i arbejdet med

at få omsat bekendtgørelser til instrukser, hvilket ifølge nogle medarbejdere skabte usikkerhed, dels

i forhold til om man havde sikret én samlet forståelse af regelsættet, dels i forhold til at sikre en

korrekt oversættelse fra EU-forordning til bekendtgørelse og til sagsbehandlerinstruks og -praksis.

Flere ledere og medarbejdere fra begge kontorer fremhæver i den forbindelse risikoen for, at

ovenstående ikke i tilstrækkelig grad har været sammentænkt. Ved ændringer i EU-forordninger og

bekendtgørelser modtog medarbejderne i kontrolkontoret en mail fra regelkontoret, men ikke en

vejledning i, hvad det medførte af ændringer for instrukser og sagsbehandling, hvilket kan have

betydet, at sagsbehandlere til tider har fortolket regelændringer forskelligt eller forkert. Det

bemærkes dog samtidig, at andre ledere og medarbejdere fortæller, at de to kontorer var placeret

fysisk tæt på hinanden og havde et tæt dagligt samarbejde, herunder at flere af de juridiske

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

ressourcer arbejdede på tværs af kontorerne. De fremhæver, at omend samarbejdet blev en smule

vanskeligere, fungerede det i det store hele hensigtsmæssigt og uden større konsekvenser for

arbejdet, særligt et par år efter organisationsændringen og frem.

4.1.5. Udflytningen i 2016

I efteråret 2015 blev det offentliggjort, at en række medarbejdere fra Miljø- og Fødevareministeriet

skulle flyttes geografisk som led i en større flytning af statslige arbejdspladser. På kvote- og

kontrolområdet blev det annonceret, at kontrolkontoret skulle flyttes til Augustenborg i Sønderjylland.

I forbindelse med udflytningen gennemgik NaturErhvervstyrelsen også en organisationsændring (se

appendiksafsnit

7.1.1. Organisering),

og selvom denne ikke påvirkede kvote- og kontrolområdets

opgaveportefølje og -varetagelse, skabte annonceringen om udflytningen stor uro og uvished blandt

medarbejderne. Udflytningen af kontrolkontoret blev annulleret i 2017, dels på grund af plads- og

restaureringsudfordringer i Augustenborg, dels på grund af et ønske fra den daværende regering

om at skabe ro på fiskeriområdet. I den mellemliggende periode på to år nåede en række

medarbejdere dog alligevel at søge væk. Ifølge de gennemførte interviews drejede det sig om cirka

fem centrale medarbejdere på tværs af kvote- og kontrolområdet.

4.1.6. Medarbejderrotation og -udskiftning

Kvote- og kontrolområdet har været karakteriseret ved en betydelig langsigtet medarbejderstabilitet,

en lav rotation mellem opgaver og begrænset dobbeltbemanding på kvote- og kontrolområdet.

Medarbejdere har varetaget de samme opgaver i en lang årrække, hvilket har medført, at visse

fagområder har været fordelt på én eller få medarbejdere. Det begrundes bl.a. med, at kvote- og

kontrolområdet udgør et højt specialiseret område, der i den gældende ressourcesituation har gjort

det vanskeligt at sikre dobbeltdækning i opgavevaretagelsen og fleksibilitet i medarbejder-

ressourcerne. Som konsekvens heraf har forvaltningens opgavevaretagelse været meget person-

afhængig, hvilket har gjort den sårbar overfor sygdom, fravær og opsigelser, og det har været svært

at sikre en sikker overlevering og fortsat korrekt sagsbehandling, når der skete udskiftninger blandt

medarbejderne. Det er i den sammenhæng blevet anført, at det udgjorde en betydelig

forvaltningsmæssig risiko kun at have et begrænset antal kritiske øjne, der beskæftigede sig med et

stærkt specialiseret fagområde.

Kvote- og kontrolområdet har foruden den betydelige medarbejderstabilitet været kendetegnet ved

en lav medarbejderomsætning frem til 2015. Herefter søgte en række medarbejdere i kontrolkontoret

væk, dels på grund af udmeldingen om, at kontrolkontoret skulle flytte til Augustenborg, dels på

grund af den uro, der opstod på området efter udgivelsen af Rigsrevisionens beretning om

forvaltningen af kvotekoncentrationen. Dette understøttes i nogen grad af det dokumentariske

materiale, der viser en medarbejderomsætning på mellem 3 og 10 procent i regelkontoret og

kontrolkontoret i henholdsvis 2014 og 2015, mens der observeres en stigning til mellem 17 og 22

procent i 2017, jf. Figur 7, der illustrerer medarbejderomsætningen for de to kontorer.

Kilder: svar på § 20-spørgsmål nr. S 98 stillet 27. oktober 2017, Folketinget (2017).

Til sammenligning var medarbejderomsætningen i staten 13 procent i 2018 (Kilder: Personalet i tal 2018, Folketinget

(2019) baseret på Moderniseringsstyrelsen, ISOLA (4. kvartal 2018)).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Pct.

Kontrolkontor

Regelkontor

2013

2014

2015

2016

2017

Figur 7: Medarbejderomsætning på kvote- og kontrolområdet 2013-2017

Det bemærkes, at den højere medarbejderomsætning i regelkontoret i 2013 skyldes en tilgang i

årsværk. Kontoret blev oprettet i 2012 med en bemanding på omtrent 13 årsværk. Denne blev i 2013

opjusteret til et stabilt niveau omkring 18 årsværk.

4.1.7. Ledelsesspænd og opgaveportefølje

Ledelsesspændet

i kontrolkontoret har ændret sig markant i analyseperioden. I forbindelse med

organisationsændringen i 2014 fik kontrolkontoret ansvar for den regionale kontrol (se appendiks

Figur 27). Den regionale kontrol havde under den tidligere organisering refereret direkte til

vicedirektøren for Kontrol. Såvel de interviewede ledere som medarbejdere har vurderet, at

kontorchefen for kontrolkontoret fra 2014 fik et ledelsesspænd, der var for stort. Det skal også ses i

lyset af, at kontrolkontoret sideløbende fik et stigende antal opgaver i forbindelse med

implementeringen af en række større reformer og politiske aftaler.

Ifølge interviewene voksede

kompleksiteten af kontorets opgaveportefølje, der allerede var meget omfattende givet

bemandingen. Både ledere og medarbejdere kobler i nogen grad den voksende opgaveportefølje til

en række af de rejste kritikpunkter, herunder at man oplevede at have mindre tid til

instruksudarbejdelse, dokumentation og journalisering (se også afsnit

4.2.2. Sammenhængen

mellem ressourcer og aktiviteter i kontrolkontoret

for en uddybning heraf).

Medarbejderomsætningen er beregnet på baggrund af medarbejderlister modtaget fra Landbrugsstyrelsen for årene

2012-2017. Medarbejderomsætningen er beregnet ved gennemsnittet af den procentvise medarbejdertilgang og

medarbejderafgang i et givet år målt i årsværk. Et skift mellem kontorer internt i fiskeriforvaltningen er også talt med som

medarbejdertilgang og -afgang.

Ledelsesspænd er defineret som det antal medarbejdere, der refererer til en leder.

Herunder EU’s Kontrolforordning

(2009); Fiskerireformen (2014-2020); Politisk aftale om en Vækst- og Udviklingspakke

til dansk fiskeri (2016).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

4.1.8. Sammenfatning

Medarbejdere på kvote- og kontrolområdet oplevede efter sammenlægningen med

landbrugsområdet i NaturErhvervstyrelsen i 2011 en begrænset bevågenhed i den samlede

organisering, herunder fra både styrelsens egen ledelse og fra departementet, der efter 2012 var

karakteriseret ved en smal bemanding på fiskeriområdet. Oplevelsen genkendes i departementet.

Styrelsens ledelse understreger derimod, at det var en stor ledelsesmæssig prioritering at få

integreret fiskeriområdet.

Ovenstående skal ses i sammenhæng med, at medarbejdere og ledere i såvel styrelse som

departement har haft en generel formodning om, at forvaltningen af fiskeriområdet foregik

tilfredsstillende, og en lang række interviewpersoner anfører, at det har betydet, at kvote- og

kontrolområdet i en årrække har fået lov til at passe sig selv.

Oprettelsen af NaturErhvervstyrelsen medførte også, at områdets regelarbejde blev samlet i ét

kontor, så man efter 2012 havde et selvstændigt kontrolkontor og et selvstændigt regelkontor. Det

har skabt en risiko for, at regulering og kontrol efterfølgende ikke i tilstrækkelig grad har været

sammentænkt. Dele af medarbejderstaben og ledelsen understreger således en øget risiko for, at

nye og/eller ændrede regler ikke i tilstrækkelig grad er blevet kommunikeret til sagsbehandlere i

kontrolkontoret, ligesom der kan være opstået uoverensstemmelser mellem EU-forordninger,

bekendtgørelser og sagsbehandlerinstrukser. På den anden side holder andre ledere og

medarbejder fast i, at kontorerne var placeret fysisk tæt på hinanden, og at opdelingen i det store

hele fungerede hensigtsmæssigt og uden større konsekvenser for arbejdet, særligt et par år efter

organisationsændringen og frem.

Det er samtidig en væsentlig del af billedet, at kvote- og kontrolområdet har været kendetegnet ved

en betydelig medarbejderstabilitet. Der har givet været fordele herved, men det har også skabt en

situation, hvor opgavevaretagelsen var stærkt personafhængig. Det har gjort forvaltningen sårbar

overfor sygdom og opsigelser og i forlængelse heraf skabt problemer i forhold til at sikre overlevering

af opgaver og fortsat korrekt sagsbehandling ved fravær og vakancer.

4.2. Økonomi, ressourcer og aktiviteter

I de følgende afsnit beskrives fiskeriforvaltningens økonomi, ressourcer (årsværk) og aktiviteter

(volumen og kompleksitet af opgaver) på kvote- og kontrolområdet i perioden 2010-2017. Først

beskrives de væsentligste fakta om udviklingen i analyseperioden, herunder opgørelser over

udviklingen i fiskeriområdets samlede driftsomkostninger og årsværksforbrug, jf. afsnit

4.2.1.

nedenfor (disse uddybes også i appendiksafsnit

7.1.2. Økonomi, ressourcer og aktiviteter).

Herefter

er afsnittet inddelt i et primært underafsnit:

4.2.2. Sammenhængen mellem ressourcer og aktiviteter i kontrolkontoret

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

4.2.1. Væsentligste fakta om udviklingen i driftsomkostninger, ressourcer og aktiviteter

Driftsomkostninger

Udviklingen i de samlede driftsomkostninger

på fiskeriområdet

er faldet i analyseperioden fra 232

mio. kr. i 2010 til 195 mio. kr. i 2017 (i faste priser

), svarende til et fald på 16 procent, jf. Figur 8.

Faldet er dog reelt større, idet der ikke foreligger omkostningsstal for fiskeritilskudsområdet for 2010

og 2011 (se appendiksafsnit

7.1.2. Økonomi, ressourcer og aktiviteter

for en nærmere beskrivelse

af driftsomkostningerne).

-16%

232

207

171

167

175

183

185

195

244

Styrelse

Departement

212

187

221

177

179

189

165

161

169

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Figur 8: Udviklingen i de samlede driftsomkostninger på fiskeriområdet 2010-2018 fordelt på styrelse

departement

(mio. kr., 2018-pl)

Driftsomkostningerne er defineret som faktisk afholdte omkostninger og omfatter ordinære driftsomkostninger, andre

driftsomkostninger, finansielle omkostninger og ekstraordinære omkostninger.

Det har ikke været muligt at opgøre omkostningsudviklingen for kvote- og kontrolområdet særskilt, da tilstrækkelig valide

data ikke har været til rådighed.

Omkostningsdata er pl-justeret med udgangspunkt i Finansministeriets pris- og lønindeks.

Driftsomkostninger til drift af tilskud på fiskeriområdet er ikke indeholdt i tallene fra 2010 og 2011, da denne opgave i

perioden var placeret i Direktoratet for FødevareErhverv, og da det ikke har været muligt at tilvejebringe særskilte

omkostningsdata herom. Det bemærkes, at de opgjorte driftsomkostninger er forbundet med usikkerhed, idet

driftsomkostningerne fra 2012 til 2017 er beregnet ud fra opgørelsen af omkostninger til fiskeriområdet ved ressortdelingen

i 2017 modtaget fra Landbrugsstyrelsens økonomikontor. 2017-tallene er tilbageskrevet til årene 2012-2016 ud fra

udviklingen i NaturErhvervstyrelsens samlede driftsomkostninger (regnskabstal) de enkelte år modtaget fra

Landbrugsstyrelsens økonomikontor. Kilder: 2010-2011: årsrapporter for Fiskeridirektoratet for 2010 og 2011; 2012-2017:

Landbrugsstyrelsens økonomikontor; 2018: årsrapport for Fiskeristyrelsen for 2018.

Estimering af ressourceforbruget på fiskeriområdet i departementet fra 2010-2017 modtaget fra Miljø- og

Fødevareministeriets økonomikontor. Estimeringen er foretaget af Miljø- og Fødevareministeriet med udgangspunkt i

årsværksforbruget ved organisationsændringen i 2012 og ressortoverførslen i 2017. Årsværksdata er omregnet til

omkostninger ud fra gennemsnitslønninger og gennemsnitsomkostninger til overhead fra 2017. Opgørelsen er derfor

forbundet med usikkerhed. Kilder: 2010-2017: Miljø- og Fødevareministeriets økonomikontor; 2018: Udenrigsministeriets

årsrapport fra 2018.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Ressourcer

Set over hele analyseperioden har det samlede antal årsværk i fiskeriforvaltningen, inklusive

fiskeritilskudsområdet, umiddelbart været relativt stabilt med 262 årsværk i 2010 og 258 årsværk i

2017, jf. Figur 9. Der foreligger dog ikke årsværkstal for fiskeritilskudsområdet i 2010 og 2011, og

faldet i antallet af årsværk er således reelt større, end det fremgår af Figur 9. Særligt omkring

etableringen af NaturErhvervstyrelsen i 2011/2012 var der et fald i den samlede bemanding. Det

bemærkes, at tallene er forbundet med usikkerhed.

Antallet af årsværk, der beskæftigede sig med fiskeriområdet i departementet, har også været

faldende fra 25 i 2010 til 8 i 2012. Der er ligeledes usikkerhed forbundet med denne opgørelse,

men det skønnes, at antallet af sagsbehandlerårsværk på fiskeriområdet i perioden 2010 til 2012

faldt fra 14 til 4,5, at ledelsesårsværk faldt fra 2,3 til 0,5, mens stabsårsværk faldt fra 8,5 til 2,6. Det

skønnes, at dette bemandingsniveau blev fastholdt frem til ressortdelingen i 2017.

-1%

262

260

219

217

229

240

243

258

265

Styrelse

Departementet

237

236

211

210

221

232

236

234

251

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Figur 9. Fiskeriforvaltningens samlede årsværksforbrug 2010-2018 fordelt på styrelse

og departement

Der foreligger ikke årsværktal for fiskeritilskudsområdet i 2010 og 2011. Faldet i antallet af årsværk på fiskeriområdet

fra 2010 til 2012 kan således reelt være større, end det fremgår af Figur 9. Herudover er årsværkstallene for 2012-2016

estimater, der er tilbageskrevet fra data for 2017.

Antallet af årsværk i departementet beskæftiget med fiskeriområdet er alene blevet opgjort ved ressortdelingen i 2017.

I Miljø og Fødevareministeriets beregninger er det antaget, at antallet af årsværk har været konstant fra oprettelsen af

NaturErhvervstyrelsen i 2011/2012.

Kilder: 2010-2011: årsrapporter for Fiskeridirektoratet for 2010 og 2011; 2012-2017: estimering af årsværk på

fiskeriområdet fra 2012 til 2017 ud fra en opgørelse af antallet af årsværk på fiskeriområdet ved ressortdelingen i 2017

modtaget fra Landbrugsstyrelsens økonomikontor. 2017-tallene er tilbageskrevet til årene 2012-2016 ud fra udviklingen i

NaturErhvervstyrelsens samlede årsværksforbrug de enkelte år (regnskabstal) modtaget fra Landbrugsstyrelsens

økonomikontor; 2018: årsrapport for Fiskeristyrelsen for 2018.

Kilder: 2010-2017: estimering af ressourceforbruget på fiskeriområdet i departementet fra 2010 til 2017 fra Miljø- og

Fødevareministeriets økonomikontor. Estimering er foretaget af Miljø- og Fødevareministeriet på baggrund af

organisationsændringen i 2012 og ressortoverførslen i 2017; 2018: Udenrigsministeriets årsrapport fra 2018 (det

bemærkes, at Udenrigsministeriet opgør antallet af medarbejdere fremfor antallet af årsværk).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Som det fremgår af Figur 10 nedenfor, har bemandingen på kvote- og kontrolområdet været

nogenlunde konstant i kontrolkontoret fra 2012 til 2016, dog med en mindre stigning i 2017, mens

der i regelkontoret har været en løbende opnormering.

+16%

+89%

Regelkontoret

Kontrolkontoret

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Figur 10: Udviklingen i antallet af årsværk i kontrolkontoret og regelkontoret

Aktivitetsniveau

Det har ikke været muligt at tilvejebringe aktivitetsdata for hverken regelkontoret eller

kontrolkontoret, men andre indikatorer for aktivitetsniveauet, herunder udviklingen i områdets

kompleksitet, er undersøgt. Som det også fremgår af appendiksafsnit

7.1.8. Politiske og

lovgivningsmæssige rammer,

har der således i analyseperioden været en væsentlig udvikling i

kompleksiteten af lovgivningen på kvote- og kontrolområdet. I en national kontekst er den stigende

kompleksitet bl.a. kommet til udtryk ved, at omfanget af national regulering er vokset betydeligt over

tid, herunder fiskeriloven og reguleringsbekendtgørelsen.

Dette stemmer også overens med

udsagn fra interviewpersoner fra kontrolkontoret, jf. det følgende afsnit.

4.2.2. Sammenhængen mellem ressourcer og aktiviteter i kontrolkontoret

Både ledelsen og medarbejderne anfører, at kvote- og kontrolområdet i analyseperioden har fået

tildelt en række nye opgaver og har oplevet et stigende kompleksitetsniveau i sagsbehandlingen,

hvilket har øget aktivitetsniveauet.

Vækst i opgaver og kompleksitet henføres bl.a. til de ændrede

kvotekoncentrationsregler i 2012, reformen af

EU’s

fælles fiskeripolitik 2014-2020 (der bl.a. indførte

Kilder: oversigt over alle medarbejdere 2012-2017 i relevante enheder i NaturErhvervstyrelsen med angivelse af årsværk

modtaget fra Landbrugsstyrelsens HR-kontor. Enhederne Koordinering og Fiskerikontrol er anvendt for kontrolkontoret, og

enhederne Center for Fiskeri samt EU & Fiskeriregulering er anvendt for regelkontoret.

Kilder: Reduktion af administrative byrder på fiskeriområdet, Deloitte/Struensee & Co. (2019).

Det har ikke været muligt at tilvejebringe aktivitetsdata for kvote- og kontrolområdet.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

discardforbuddet

) og de to politiske aftaler i henholdsvis 2016

og 2017

(se afsnit

4.8. Politiske

og lovgivningsmæssige rammer).

Det øgede aktivitetsniveau sammenholdt med en forholdsvis stabil ressourcesituation, jf. Figur 10

ovenfor, har medført et øget arbejdspres for medarbejderne i kontrolkontoret i perioden. De har haft

en oplevelse af, at man har været for få medarbejdere til at varetage arbejdsopgaverne.

Medarbejderne i regelkontoret har ikke oplevet samme ressourceknaphed, og det fremgår da også

af Figur 10, at regelkontoret løbende er blevet opnormeret i analyseperioden.

Det er imidlertid vurderingen i styrelsens topledelse, at fiskeriområdet indgik i de samme budget- og

prioriteringsprocesser som øvrige områder og blev prioriteret på lige fod hermed indenfor de givne

økonomiske rammer. Dele af styrelsens topledelse understøtter dog medarbejdernes oplevelse af

et øget aktivitetsniveau og fremhæver, at kontrolkontoret i analyseperioden har haft et stigende antal

(komplekse) opgaver og tilføjer på den baggrund, at dets bemanding formentlig ikke har været

tilstrækkelig sammenholdt hermed. Medarbejdere såvel som topledelse påpeger således, at

udarbejdelsen og opdateringen af vejledninger og instrukser løbende er blevet nedprioriteret af

hensyn til andre opgaver, herunder særligt de daglige driftsopgaver, omend det flere gange har

været på dagsordenen. Det skete f.eks. i forbindelse med den planlagte udflytning til Augustenborg,

hvor man grundet kontorets høje arbejdspres udskød en ellers planlagt opdatering af

administrationsgrundlaget.

Interesseorganisationerne oplevede ifølge interviewpersonerne herfra også længere svar- og

sagsbehandlingstider i løbet af analyseperioden.

4.2.3. Sammenfatning

Kvote- og kontrolområdet har i analyseperioden fra 2010 til 2017 været kendetegnet ved et stigende

aktivitetsniveau drevet af bl.a. øget regelkompleksitet. Årsværksforbruget i regelkontoret har været

stigende i analyseperioden, mens kontrolkontorets bemanding har været nogenlunde konstant. Som

konsekvens heraf har medarbejderne i kontrolkontoret oplevet et øget arbejdspres, og visse

arbejdsopgaver er blevet nedprioriteret, især udarbejdelse af instrukser og vejledninger.

Driftsomkostningerne på det samlede fiskeriområde var efter et fald fra 2010 til 2013 let stigende

frem til 2017, hvor fiskeri blev ressortoverført til Udenrigsministeriet, og området blev tilført

ekstrabevillinger.

4.3. Processer, it og revision

I følgende afsnit beskrives relevante arbejdsprocesser, it- og systemunderstøttelse og

revisionspraksis på kvote- og kontrolområdet. Afsnittet er inddelt i tre primære underafsnit:

Discardforbuddet, også kaldet landingsforpligtelsen, indebærer et forbud mod udsmid af fisk. Det vil sige, at alle

kvoterede fiskearter, der fanges i erhvervsfiskeriet, skal bringes i land.

Politisk aftale om en vækst- og udviklingspakke til dansk fiskeri (2016).

Aftale om indsats mod kvotekoncentration i dansk fiskeri (2017).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

4.3.1. Processer

4.3.2. It- og systemunderstøttelse

4.3.3. Revision

4.3.1. Processer

Administrationsgrundlag

Ledere såvel som medarbejdere fremhæver generelt i interviewene, at der ikke har været et

tilstrækkeligt administrationsgrundlag med opdaterede og nedskrevne vejledninger og instrukser til

sagsbehandlingen. Det begrundes dels med kontrolkontorets arbejdspres, hvor man, jf. afsnit

4.2.2.

Sammenhængen mellem ressourcer og aktiviteter i kontrolkontoret,

særligt har prioriteret

driftsopgaverne, dels med at området i store træk var drevet af de samme nøglemedarbejdere med

mange års erfaring, jf. afsnit

4.1.6. Medarbejderrotation og -udskiftning.

Det har ifølge medarbejdere

medført et mindsket fokus fra ledelsens side på sikringen af et skriftligt administrationsgrundlag.

En yderligere forklaring er områdets arbejdskultur, der, jf. afsnit

4.5.2. Arbejdskultur,

beskrives som

mundtlig og uformel. Endelig blev nye medarbejdere typisk sidemandsoplært af erfarne

sagsbehandlere, og de havde således ikke et fælles skriftligt administrationsgrundlag at støtte sig

til.

Kvalitetssikringsprocedurer

Medarbejderne i kontrolkontoret oplever generelt, at der har været en begrænset faglig kontrol med

opgavevaretagelsen. Topledelsen og kontorcheferne har efterspurgt at se politiske sager, mens

medarbejderne i store træk selv har henvendt sig til nærmeste chef, hvis de ønskede kontrol og

kvalitetssikring af sagsbehandlingen. Tvivlssager er dog altid blevet diskuteret, f.eks. ved

inddragelse af styrelsens jurister. Billedet genkendes af ledelsen, der fremhæver, at dette er den

naturlige arbejdsdeling i en organisation af NaturErhvervstyrelsens størrelse.

Idet medarbejderne typisk havde mange års erfaring, oplevede de endvidere, at der fra

kontorchefernes side generelt blev udvist tillid til, at de handlede korrekt. Man har været indstillet på,

at alle løste hver sit. Ifølge flere interviewpersoner har det betydet, at der eksisterede et større rum

for den enkelte sagsbehandler til fortolkning af regelsættet, hvilket

–

det påpeges

–

kan have ført til

uensartet kontrol og sagsbehandling. Erfarne medarbejdere tilføjer desuden, at man ikke havde

ressourcer til at sikre dobbeltbemanding og dermed krydstjek på området. Det hører dog med til

billedet, at der jævnligt foregik intern sparring i kontoret.

Ledelsesinformation

Der har eksisteret et ledelsesinformationssystem på kvote- og kontrolområdet helt tilbage til

Fiskeridirektoratets tid, men der var ifølge ledelsen i departementet ikke tilstrækkeligt fokus på

styrelsens driftsopgaver. Styrelsens direktion kan for så vidt dele denne vurdering, og man påpeger,

at administrative eller driftsmæssige beslutninger sjældent har været vendt på direktionsmøderne.

Man drøftede her løbende økonomi- og it-mæssige problemstillinger og havde, når det var relevant,

større strategiske problemstillinger på direktionens dagsorden.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

4.3.2. It- og systemunderstøttelse

Prioritering af it- og systemunderstøttelse på kvote- og kontrolområdet

Styrelsens it- og systemunderstøttelse på kvote- og kontrolområdet omtales af flere medarbejdere

som mangelfuld. Styrelsen har anvendt de samme systemer gennem en længere årrække, og der

er generelt blevet prioriteret få ressourcer til it-området.

Sammenlægningen i NaturErhvervstyrelsen i 2011 medførte også en sammenlægning af it-, system-

og dataunderstøttelsen på henholdsvis fiskeri- og landbrugsområdet. Det medførte ifølge

medarbejderne i regel- og kontrolkontoret en oplevet nedprioritering af projekter på fiskeriområdet,

særligt på det nationale område. It-projekter,

der understøttede EU’s fælles fiskeripolitik, modtog

styrelsen EU-støtte til, men kvotesystemet, herunder opgørelser af kvotekoncentrationen, var en del

af den nationale politik og skulle finansieres med nationale midler. Hovedparten af it-projekterne på

kvote- og kontrolområdet relaterede sig derfor til den fælles fiskeripolitik, mens der blev afsat få

midler til nationale tiltag. Styrelsen var dog generelt udfordret ressourcemæssigt i forhold til at sikre

tilstrækkelige årsværk til at gennemføre nye it-projekter på fiskeriområdet; det gjaldt også i forhold

til den fælleseuropæiske fiskeripolitik, hvor det ellers var muligt at opnå EU-støtte.

Ressourceudfordringen begrundes bl.a. med, at årsværk ofte blev prioriteret til landbrugsområdet

først. Eksempelvis skulle der ved sammenlægningen i NaturErhvervstyrelsen etableres et grundlag

for en datadrevet, risikobaseret kontrol for hele styrelsen. Modsat landbrugsområdet havde

fiskeriområdet haft en sådan siden 2007, hvorfor etableringen tog tid og ressourcer fra

fiskeriområdet, bl.a. fordi medarbejdere, der ellers var tilknyttet fiskeriområdet, skulle oplære nye

medarbejdere på landbrugsområdet.

Opfattelsen af ovenstående problemer med hensyn til it- og systemunderstøttelsen på fiskeriområdet

deles ikke af alle interviewpersoner. Dele af styrelsens ledelse påpeger, at it-investeringer i

NaturErhvervstyrelsen blev behandlet i en styregruppe, der forestod en indledende prioritering af

mulige investeringer. Efter den indledende prioritering blev projekter forelagt styrelsens

investeringsråd, der traf den endelige afgørelse. De understreger, at fiskeri- og landbrugsområdet

er blevet diskuteret på lige fod i denne sammenhæng.

It- og systemunderstøttelsen på kvote- og kontrolområdet

It- og systemunderstøttelsen på kvote- og kontrolområdet har bestået af en række forskellige

registre

, der samlet betegnes fiskeriforvaltningssystemet. De enkelte registre er suppleret af en

SAS-baseret rapporteringsløsning, der indeholder en række funktionaliteter til udtræk af data fra de

enkelte registre (se appendiksafsnit

7.1.3. Processer, it og revision

for en nærmere beskrivelse). Før

2014 var styrelsen ikke i stand til at samkøre data på tværs af registrene. Det indebar bl.a., at man

var nødt til at gennemføre en række manuelle processer for at etablere et overblik over

kvoteejerskab og -koncentration. Styrelsen benyttede hertil et Excel-ark, som var baseret på

manuelle indtastninger og beregninger af, om en fisker overholdt de fastsatte lofter.

I forbindelse med ændringerne af kvotekoncentrationsreglerne i 2012 nedsatte man en

arbejdsgruppe til etablering af en ny løsning til opgørelse af kvotekoncentrationen som erstatning

for Excel-arket. Der blev stillet krav om en hurtig løsning. Løsningen lå klar i 2014 som en samlet

Fartøjsregistret, Licensregistret, Individregistret, Afregningsregistret og Logbogsregistret.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

SAS-løsning, der bl.a. gav mulighed for at generere et samlet øjebliksbillede af kvoteejerskab og -

koncentration. Denne løsning blev efterfølgende styrelsens primære værktøj til at kontrollere, om de

enkelte erhvervsfiskere eller erhvervsfiskerselskaber overskred de gældende kvotelofter.

I lyset af den fremsatte kritik af manglende opgørelse af og opfølgning på kvotekoncentrationen

medgiver de interviewede medarbejdere, at løsningen med Excel-arket ikke var optimal, men de

tilføjer, at det faktisk fungerede ud fra behovene på daværende tidspunkt. Indtil SAS-løsningen lå

klar i 2014, udarbejdede styrelsen således årligt et dataudtræk over kvotekoncentrationen på

baggrund af Excel-arket, som bl.a. områdets vicedirektør modtog. Herudover foretog styrelsen også

løbende kontrol i forbindelse med behandling af fartøjs- og kvotehandler, stiftelse af selskaber og

ændring af selskabers ejerforhold. Man erkender dog, at det ved Excel-arkets tilblivelse ikke blev

afgjort, hvem der skulle have ansvar for vedligeholdelse af arket.

4.3.3. Revision

Styrelsens Intern Revision (IR) har alene haft til formål at revidere tilskudsområdet (som følge af

krav fra EU), og kvote- og kontrolområdet har således ikke været genstand for intern revision i

analyseperioden. I tillæg hertil har IR i kraft af en § 9-aftale

frem til 2016

løst opgaver i forbindelse

med aflæggelsen af statsregnskabet. Det anføres i den forbindelse, at § 9-aftalen var formuleret på

en måde, der gav mulighed for, at IR kunne have igangsat et forvaltningseftersyn af kvote- og

kontrolområdet, men at der hverken fra departementets eller styrelsesdirektionens side blev udtrykt

ønske herom eller afsat ressourcer hertil.

4.3.4. Sammenfatning

Administrationsgrundlaget på kvote- og kontrolområdet har ikke været tilstrækkeligt. Det tilskrives til

dels et stort arbejdspres, hvor ledelse og medarbejdere har prioriteret andre (drifts)opgaver. Hertil

fremhæver de interviewede medarbejdere, at det faglige tilsyn med arbejdet på kvote- og

kontrolområdet har været begrænset og i høj grad har fundet sted på medarbejdernes eget initiativ.

Området har ikke været underlagt intern forvaltningsrevision.

Områdets it- og systemunderstøttelse fremstår mangelfuld, i hvert fald i dele af perioden, idet man

efter ændringen af koncentrationsreglerne i 2012 først i 2014 får en sammenhængende løsning, der

kan opgøre kvoteejerskab og -koncentration på tværs af områdets registre.

4.4. Medarbejdere og kompetencer

I det følgende afsnit beskrives fiskeriforvaltningens medarbejdere og kompetencer på kvote- og

kontrolområdet i perioden 2010-2017. Afsnittet er inddelt i fire primære underafsnit:

4.4.1. Medarbejdersammensætning

4.4.2. Kompetenceniveau

En § 9-aftale er en aftale mellem et ministerie og Rigsrevisionen om, at revisionsopgaver kan varetages i et nærmere

fastlagt samarbejde mellem Rigsrevisionen og et organ for intern revision i det pågældende ministerie. Den interne revision

har den finansielle revision som sin hovedopgave, men bør også som udgangspunkt udføre forvaltningsrevision. Større

undersøgelser vil normalt falde udenfor den interne revisions opgaver (Kilder: Moderniseringsstyrelsen (2019)).

Rigsrevisionen opsagde alle § 9-aftaler per 1. september 2016 (Kilde: Rigsrevisionens årsrapport (2016)).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

4.4.3. Juridiske og regnskabsmæssige kompetencer

4.4.4. Kompetenceudvikling

4.4.1. Medarbejdersammensætning

Medarbejdersammensætningen på kvote- og kontrolområdet har været forholdsvis stabil i

analyseperioden, for så vidt angår regelkontoret og kontrolkontoret. Det fremgår af Figur 11, at

regelkontoret næsten udelukkende har bestået af akademiske medarbejdere i perioden 2012-2017,

mens kontrolkontoret har bestået af cirka en tredjedel fiskerifaglige medarbejdere, en tredjedel

kontormedarbejdere og en tredjedel akademiske medarbejdere (heraf var enkelte jurister).

Regelkontoret

Kontrolkontoret

24%

34%

21%

29%

28%

99%

100%

93%

89%

34%

35%

43%

32%

37%

2012

2013

2014

2015

2017

2012

37%

36%

34%

33%

36%

2016

2013

2014

2015

2016

2017

Akademiske medarbejdere

Kontormedarbejdere

Fiskerifaglige medarbejdere

Figur 11: Medarbejdersammensætning på kvote- og kontrolområdet

Hovedparten af kontrolkontorets ansatte, herunder ledelsen, har således haft en ikkeakademisk

baggrund. Det fremhæves samstemmende, at kontrolkontoret kun i begrænset omfang har lagt vægt

på forvaltningsmæssige kompetencer. I denne forbindelse nævnes det også, at særligt jurister er i

besiddelse af stærke forvaltningsmæssige kompetencer. Det begrænsede antal akademiske

medarbejdere, herunder jurister, anføres således som en af grundene til den svage og ofte

manglende overholdelse af krav til dokumentation, skriftlighed og journalisering i arbejdet.

Herudover påpeges det af enkelte interviewpersoner, at også det forhold, at kontrolkontorets ledelse

selv ikke har haft en forvaltningsmæssig baggrund, kan have bidraget til et mindsket fokus herpå.

Akademiske medarbejdere er opgjort som medarbejdere med stillingsbetegnelserne fuldmægtig, specialkonsulent og

chefkonsulent. Kontormedarbejdere er opgjort som medarbejdere med stillingsbetegnelserne kontorfuldmægtig, assistent,

sekretær og studerende. Fiskerifaglige medarbejdere er opgjort som medarbejdere med stillingsbetegnelserne inspektør,

kontrollør, styrmand eller lignende. Kilder: oversigt over alle medarbejdere 2012-2017 i relevante enheder i

NaturErhvervstyrelsen med angivelse af stillingsbetegnelse modtaget fra Landbrugsstyrelsens HR-kontor.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Det bemærkes dog, at medarbejdere med en fiskerifaglig baggrund som led i deres uddannelse har

fulgt obligatoriske kurser med henblik på at opbygge forvaltningsfaglige kompetencer.

4.4.2. Kompetenceniveau

Det er en udbredt vurdering blandt flere medarbejdere, uanset deres uddannelsesbaggrund, at de

ikke altid har følt sig tilstrækkelig klædt på til at varetage en række af deres opgaver. Flere

medarbejdere blev således, uanset uddannelsesbaggrund, benyttet som en form for generalister,

der kunne sættes ind på alle dele af området, selvom de ikke i tilstrækkelig grad var fortrolige med

alle dele af regelsættet. Således havde f.eks. medarbejdere uden en juridisk uddannelse opgaver i

relation til udarbejdelsen af bekendtgørelser, selvom flere oplyser, at de ikke selv følte sig

kvalificerede til at løse opgaver af denne karakter.

De kompetencemæssige begrænsninger i medarbejderstaben bidrager således også til at forklare,

hvorfor sagsbehandlingen ofte har været præget af et dagligdagssprog, som ikke har levet op til

principperne for en juridisk korrekt sagsbehandling, og som også er kommet til udtryk i afgørelser,

der er blevet formuleret uden henvisninger til regelgrundlag, klagevejledninger,

journaliseringsnummer mv. Topledelsen erkender de nævnte problemer med medarbejdernes

kompetenceniveau indenfor det forvaltningsmæssige område, og samlet set synes de at fremhæve

dette som værende en væsentlig del af forklaringen på en række af de rejste kritikpunkter.

4.4.3. Juridiske og regnskabsmæssige kompetencer

Der er blandt medarbejderne og ledelsen forskellige vurderinger af, hvor stort kompetenceproblemet

egentlig har været. Således er det, jf. ovenstående, en ganske udbredt opfattelse, at kvote- og

kontrolområdet har været nødlidende på grund af for svage juridiske kompetencer. Man fremhæver,

at der var for få jurister ansat, og at det har været svært at finde tid til juridisk sparring, f.eks. i

forbindelse med regelfortolkning og -udarbejdelse.

En anden vurdering, som går igen hos dele af medarbejderstaben og dele af styrelsens ledelse, er

dog, at problemerne ikke så meget har ligget i juristbemandingen som i den fremherskende arbejds-

og forvaltningskultur. Det anføres f.eks., at der var en fast praksis for, at instrukser, der havde

strafferetlige elementer eller implikationer, blev sendt til kvalitetssikring hos eksperter hos

Rigsadvokaten, ligesom områdets jurister regelmæssigt afholdt fælles interne sparringmøder.

Problemet var derfor snarere, at juridiske kompetencer ikke i tilstrækkelig grad blev efterspurgt og

inddraget i forvaltningens arbejde. Som tidligere nævnt, arbejdede flere medarbejdere uden juridiske

forudsætninger med koncipering af regler og bekendtgørelser, ofte uden at jurister blev inddraget.

Et gennemgående synspunkt var, at man klarede sig fint uden, idet

”området

kørte fint, og både

erhverv og politikere var tilfredse”.

Det påpeges således, at flere ikke så behovet for at inddrage

jurister, der endvidere i visse tilfælde blev anset som værende mere besværlige end gavnlige at

inddrage. Mange sagsbehandlere var i den sammenhæng fortrolige med deres stof og havde siddet

på området længe, hvorfor de formentlig ikke har været opmærksomme på, at de i nogle tilfælde

kan have handlet imod regelsættet.

Herudover anfører særligt topledelsen en mangel på regnskabsmæssige kompetencer.

Fiskerierhvervet er i stigende grad, både før og i løbet af analyseperioden, blevet et mere

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

professionelt erhverv, hvilket har øget kravene til medarbejdernes kompetencer indenfor både

regnskab og jura. Medarbejderne har således oplevet at være utilstrækkeligt klædt på til at

gennemskue regnskabsaflæggelser og selskabskonstruktioner for større fiskeriselskaber, men da

der ikke var ansat revisorer til at varetage sådanne opgaver, var det sagsbehandlernes ansvar.

4.4.4. Kompetenceudvikling

Blandt medarbejderne findes der forskellige billeder af mulighederne for at deltage i kompetence-

udvikling. Nogle interviewpersoner anfører, at der var gode muligheder for kompetenceudvikling,

herunder kursusdeltagelse og videreuddannelse, mens andre anfører, at der i praksis ikke var tid til

det. Kompetenceudvikling skete overvejende på medarbejdernes eget initiativ.

Styrelsens rammer for kompetenceudvikling fremgår af en række dokumentariske kilder, herunder

mål- og resultatplaner, ledelsesgrundlag og virksomhedsstrategier.

NaturErhvervstyrelsens

Kompetenceudviklingsstrategi 2014-2016 beskriver f.eks. en medarbejderudvikling, der tilstræber

udviklingen af strategi- og koordineringskompetencer samt drifts- og såkaldte

afslutterkompetencer.

De skulle bidrage til at gøre administration, sagsbehandling og kontrol mere

effektiv og handlekraftig samt øge kundeforståelses- og formidlingskompetencerne og videndelings-

og samarbejdskompetencerne. Styrelsens stabsjurakontor afholdt i 2014 også en række minikurser

for alle styrelsens enheder om almindelige forvaltningsretlige emner, der bl.a. gennemgik fire

embedsmandsdyder (lovlighed, faglighed, sandhedspligt og partipolitisk neutralitet).

Som allerede beskrevet bestod oplæringen af nyansatte eller oplæring ved overdragelse af

arbejdsområder til andre medarbejdere primært af sidemandsoplæring og ofte kun af få timers

varighed. Den korte oplæring blev primært begrundet med manglende tid og ressourcer.

Sidemandsoplæringen har i flere tilfælde været både hensigtsmæssig og nødvendig, når man tager

hensyn til områdets kompleksitet, men den store brug heraf kan også have været med til at

videreføre misforståelser og fejlfortolkninger i sagsbehandlingen. I perioder, hvor kvote- og

kontrolområdet har været smalt bemandet, eller hvor den tidligere ansvarlige medarbejder ikke har

været tilgængelig, har medarbejdere endvidere oplevet at skulle udføre arbejdet på egen hånd uden

forudgående sidemandsoplæring. Det manglende administrationsgrundlag og den mangelfulde

dokumentation og skriftlighed har således også været et stort problem ved nyansættelser og

overdragelse af opgaveområder, fordi tidligere medarbejdere ikke har kunnet overdrage deres viden,

f.eks. ved opsigelser og sygemeldinger.

4.4.5. Sammenfatning

Forvaltningsmæssige kompetencer, herunder i forhold til at sikre skriftlighed og dokumentation i

arbejdet, har været et problem i kontrolkontoret. Bl.a. på grund af kontorets

Kilder: Kompetenceudviklingsstrategi NaturErhvervstyrelsen 2014-2016, Ministeriet for Landbrug, Fødevarer og Fiskeri

(2014); God Ledelse i NaturErhvervstyrelsen, Miljø- og Fødevareministeriet (2016); God Ledelse i Landbrugs- og

Fiskeristyrelsen, Miljø- og Fødevareministeriet (2016); Interview med Landbrugsstyrelsen (2019).

Det kræver, at den enkelte medarbejder: i) løbende afklarer, hvem aftageren af vedkommendes opgaver er, og hvornår

og i hvilken form og kvalitet en opgave skal afleveres og afsluttes; ii) planlægger, prioriterer og organiserer sit arbejde og

arbejdsgange, så man når det, man skal til tiden og i en tilstrækkelig god kvalitet, og iii) vurderer og nytænker de

nuværende processer og opgaver og er med til at omsætte det til praksis. Kilder: Kompetenceudviklingsstrategi

NaturErhvervstyrelsen 2014-2016, Ministeriet for Landbrug, Fødevarer og Fiskeri (2014).

Kilder: Strategiske Kompetenceudviklingsindsatser 2015 i Kompetenceudviklingsstrategi NaturErhvervstyrelsen 2014-

2016; Ministeriet for Landbrug, Fødevarer og Fiskeri (2014).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

medarbejdersammensætning, hvor kun knap en tredjedel har haft en akademisk, og dermed

forvaltningsmæssig, baggrund. Det er ligeledes en udbredt vurdering, at medarbejderne, uanset

deres uddannelsesbaggrund, ikke altid har følt sig ordentligt klædt på til varetagelsen af deres

opgaver, herunder fordi de i høj grad er blevet benyttet som generalister eller ikke har modtaget

tilstrækkelig oplæring. Kompetenceudvikling er således overvejende sket på medarbejdernes eget

initiativ, og oplæring er gennemført som sidemandsoplæring. Dette har sin styrke, men indebærer

også en række risici for utilsigtet overførsel af fejl eller misforståelser til nye medarbejdere.

Endelig er det en udbredt opfattelse blandt medarbejderne såvel som ledelsen, at områdets juridiske

og regnskabsmæssige kompetencer har været for svage. Kapaciteten har dels været begrænset,

dels er de tilgængelige kompetencer ikke i tilstrækkelig grad blevet udnyttet.

4.5. Kultur og forvaltningsnormer

I følgende afsnit beskrives kultur og forvaltningsnormer på kvote- og kontrolområdet. Indeværende

afsnit trækker også på observationer, der går længere tilbage end analyseperioden 2010-2017, jf.

afsnit

3.1. Afgrænsning af analysen.

Afsnittet er inddelt i to primære underafsnit:

4.5.1. Forvaltningens identitet

4.5.2. Arbejdskultur

4.5.1. Forvaltningens identitet

Fiskerierhvervet er et ældre og traditionsbundet erhverv med en stærk faglig identitet, der karak-

teriserer både fiskere og en lang række embedsmænd på området.

Kvote- og kontrolområdet var frem til 1995 organiseret i eget ministerie og frem til 2011 i egen

styrelse (jf. afsnit

4.1.1. Introduktion til organiseringer af kvote- og kontrolområdet med fokus på

perioden 2010-2017),

hvilket en lang række interviewpersoner anfører er den historiske baggrund

for dannelsen af den faglige identitet på området. En stor andel af medarbejderne på kvote- og

kontrolområdet har ligeledes haft fiskerifaglige uddannelser, f.eks. som fiskerikontrollører eller

navigatører, og har ofte haft lange karrierer i forvaltningen, jf. Figur 7 og Figur 11.

Ovenstående karakteristika har bidraget til at skabe en stærk enhedskultur på kvote- og

kontrolområdet, som interviewpersoner samstemmende beskriver som pragmatisk,

løsningsorienteret og ikkebureaukratisk. Man erkender, at nogle medarbejdere som konsekvens

heraf i mindre grad har haft fokus på efterlevelse af forvaltningsmæssige krav og i højere grad har

lagt vægt på at få løst de grundlæggende driftsopgaver på en måde, som de anså som effektiv.

Kulturen betegnes på denne baggrund således af både ledelse og medarbejdere som værende

præget af et ønske om at få tingene til at glide.

I tillæg hertil har man generelt i NaturErhvervstyrelsen

–

og ikke kun på fiskeriområdet

–

lagt stor

vægt på, at man var en erhvervsmyndighed, hvis mission var at sikre gode rammevilkår for

erhvervet. Denne tilgang er i interviewene blevet beskrevet med ordene:

”man

skulle have

vejledningen i forlommen og bødeblokken i baglommen”, underforstået at

man først og fremmest

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

havde fokus på rådgivning og vejledning af erhvervets udøvere snarere end på tildeling af

sanktioner.

4.5.2. Arbejdskultur

Det generelle billede af arbejdskulturen, som den tegner sig dels gennem interviewene, dels gennem

de fire tidligere rapporter om fiskeriforvaltningen, er en arbejdskultur præget af mundtlighed og

uformelle arbejdsgange. Den interne vurdering er, at det har fået administrationen til at glide på en

smidig og effektiv måde, jf. ovenstående, og at det har bidraget til et godt arbejdsmiljø. Samtidig er

det dog vurderingen, at det har kollideret med grundlæggende principper for god forvaltningsskik,

og at arbejdskulturen derfor også i høj grad bidrager til at forklare den manglende overholdelse heraf.

Arbejdskulturen har været defineret af centrale kulturbærere i organisationen, det være sig både

erfarne medarbejdere og ledere. De har generelt ikke haft skriftlighed, dokumentation og opdatering

af instrukser højt på dagsordenen. Flere forhold spiller ifølge interviewpersonerne ind her. Det

gælder frem til 2015 en begrænset departemental opmærksomhed og en begrænset bevågenhed

fra politikere, medier og revisionsmyndigheder. Derfor blev forvaltningen sjældent mødt med krav

om dokumentation. Ledelsens overordnede fokus var endvidere

–

i overensstemmelse med den

generelle mission som erhvervsmyndighed

–

at få fiskerne ud at fiske. Det slog igennem i forhold til

medarbejderne og var derigennem med til at legitimere et mindre fokus på gængse principper for

god forvaltningsskik.

Den samme kultur er slået igennem i forholdet til erhvervet. Den lille og velafgrænsede danske

fiskerisektor er domineret af få centrale og erfarne repræsentanter og fiskerikonsulenter i fiskeriets

organisationer, jf. appendiksafsnit

7.1.7. Forholdet til erhvervet.

De har stået overfor en

fiskeriforvaltning, hvis centrale enhed ligeledes har været bemandet med relativt få embedsmænd.

De har gennemgående siddet i deres stillinger i en længere årrække, hvilket ifølge

interviewpersonerne har skabt rammerne for et naturligt tæt forhold mellem forvaltning og erhverv.

Det tætte forhold går mange år tilbage, og både medarbejdere, chefer og repræsentanter fra

erhvervet har således opbygget en gensidig tillid gennem deres mangeårige samspil med hinanden.

Man har i dette miljø kunnet forlade sig på mundtlige aftaler på møder eller over telefonen, idet man

vidste, hvad det handlede om, og hvor man stod i forhold til hinanden. Der lå ikke nødvendigvis heri,

at man holdt ting skjult for andre. Problemet var blot, at man i dette miljø ikke fik tilvejebragt den

dokumentation, som principperne for god forvaltningsskik forudsætter.

Det er endvidere anført, at arbejdskulturen i dele af kontrolkontoret, hvor flere medarbejdere havde

siddet med eneansvaret for deres områder i mange år, sommetider kunne være selvtilstrækkelig.

Det indebar, at de pågældende medarbejdere ofte tog beslutninger på egen hånd og sjældent søgte

faglig sparring hos kontorchef, jurister eller kolleger på trods af områdets betydelige kompleksitet.

Der er i interviewene peget på en række positive elementer i denne arbejdskultur. Både arbejds- og

ledelseskulturen har været karakteriseret ved at være åben og ikkehierarkisk, og der har været udvist

stor tillid og givet stort ansvar til medarbejderne. Samtidig har cheferne været nærværende og

I 2018 beskæftigede Fiskeristyrelsen 80 centrale årsværk og 154 regionale årsværk. Til sammenligning beskæftigede

Landbrugsstyrelsen cirka 1.100 medarbejdere (Kilder: Fiskeristyrelsens årsrapport (2019); Landbrugsstyrelsen (2019)).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

tilgængelige, og man har frit og åbent kunnet tale med dem om fejl og usikkerheder. Omvendt synes

det tætte forhold ledelsen og medarbejderne imellem at have haft en række utilsigtede

konsekvenser, herunder mindsket fokus på kontrol og tilsyn af medarbejdernes opgavevaretagelse.

4.5.3. Sammenfatning

Kvote- og kontrolområdets særegne og stærke faglige kultur og identitet går mange år tilbage og har

været relativt uforandret trods flere organisatoriske omvæltninger, herunder sammenlægningen i

NaturErhvervstyrelsen i 2011. Der er generelt enighed blandt interviewpersonerne om, at områdets

begrænsede bevågenhed og den relativt begrænsede medarbejder- og ledelsesudskiftning har

medvirket til at reproducere kulturen over tid.

Kulturen i kontrolkontoret karakteriseres bl.a. som uformel, pragmatisk og mundtlig. Arbejdskulturen

har desuden båret præg af et begrænset kendskab til og fokus på formelle forvaltningsmæssige

regler om skriftlighed, dokumentation og journalisering.

Herudover anføres det, at nogle medarbejdere, der har siddet med eneansvaret for deres områder

i mange år, kunne være selvtilstrækkelige, og at chefer eller andre medarbejdere derfor kun i

begrænset omfang blev inddraget på trods af visse sagers juridiske kompleksitet.

4.6. Ledelse

I følgende afsnit beskrives ledelsen på kvote- og kontrolområdet i henholdsvis departement og

styrelse i perioden 2010-2017. Analysen af ledelse overlapper naturligt i et vist omfang med

analyserne i de foregående afsnit. Afsnittet er inddelt i to primære underafsnit:

4.6.1. Det departementale ledelsesfokus og tilsyn med fiskeriområdet

4.6.2. Styrelsens ledelse på kvote- og kontrolområdet

4.6.1. Det departementale ledelsesfokus og tilsyn med fiskeriområdet

Departementets ledelsesmæssige fokus på fiskeriområdet omtales af styrelsens ledelse og medar-

bejdere som faldende i analyseperioden frem til 2015. Herefter fulgte bl.a. Danmarks Radios

dokumentar

Kvotekonger og små fisk

og Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentration, som var

med til at øge områdets politiske og samfundsmæssige bevågenhed væsentligt.

Der er generelt enighed blandt interviewpersoner fra styrelsen om, at tidspunktet for etableringen af

NaturErhvervstyrelsen i 2011 blev starten på en ny udvikling. Det skyldes dels, at to ledende

medarbejdere med stor erfaring indenfor og interesse for fiskeriområdet samtidig forlod

departementet, dels at fiskeriområdets samlede bemanding i departementet blev nedskaleret (jf.

afsnit

4.1. Organisering).

De to ledende medarbejderes stillinger blev ikke genbesat. Som det

fremgår af afsnit

4.2. Økonomi, ressourcer og aktiviteter,

faldt det samlede antal årsværk i

departementet endvidere fra omtrent 25

i 2010 til omtrent 8

i 2012, hvoraf antallet af

ledelsesårsværk faldt fra 2,3 til 0,5 årsværk.

Udviklingen var yderligere karakteriseret ved, at det

Fordelt på 14 faglige årsværk, 2,3 ledelsesårsværk og 8,5 stabsårsværk.

Fordelt på 4,5 faglige årsværk, 0,5 ledelsesårsværk og 2,6 stabsårsværk.

Til sammenligning sad der i 2018 cirka 30 medarbejdere på fuld tid på fiskeriområdet i Udenrigsministeriets departement.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

ledelsesmæssige ansvar for området mellem 2012 og 2016 i stigende grad blev overladt til

souschefer fremfor kontorchefer, og at både ledelsesårsværk og faglige årsværk var spredt over

flere kontorer. Herudover indgik de fiskerirelaterede opgaver hos den enkelte leder eller medarbejder

i en bredere opgaveportefølje. Man oplevede det sådan, at landbrugsområdet tog hovedparten af

den ledelsesmæssige opmærksomhed i departementet, fordi der både fra Folketingets, EU’s,

erhvervets og mediernes side var væsentlig større interesse for landbrugsområdet end for

fiskeriområdet frem til og med 2015. Det mindskede ledelsesmæssige fokus kom bl.a. til udtryk ved,

at departementets deltagelse i diverse udvalg faldt efter 2012, herunder ved møder i

Erhvervsfiskeriudvalget. Interviewpersoner anfører, at departementet dels deltog sjældnere, dels at

souschefer eller medarbejdere deltog i stedet for kontorchefer.

På trods af den beskrevne nedskalering i departementet bemærkes det, at der gennem hele

perioden var én ledende medarbejder i departementet med stor interesse for fiskeriområdet. Det

ledelsesmæssige

fokus var dog hovedsagelig rettet mod EU’s fælles fiskeripolitik og i mindre grad

den nationale forvaltning. Samtidig påpeger flere interviewpersoner en problematisk

samarbejdsrelation mellem dele af topledelsen på fiskeriområdet i departementet og dele af

topledelsen og ledelsen på fiskeriområdet i styrelsen. Man oplevede, at dette vanskeliggjorde

samarbejdet mellem departement og styrelse. Enkelte medarbejdere anfører, at en konsekvens

heraf var, at departementet på visse områder, herunder særligt kontrolområdet, involverede sig

mindre og lod styrelsen operere uden megen indblanding.

Der er i departementet og styrelsen en erkendelse af, at den valgte organisationsform i

departementet

–

og den deraf faldende bemanding og det mindskede ledelsesmæssige fokus på

fiskeriområdet

–

kan have svækket det faglige tilsyn med styrelsen. Topledelsen og ledelsen i

departementet fastholder dog, at departementet fortsat havde kapacitet til at behandle vigtige sager,

herunder alle sager af politisk eller økonomisk karakter. De fremhæver endvidere, at nedskaleringen

af fiskeriområdet var en strategisk beslutning, der, jf. afsnit

4.1. Organisering,

havde til hensigt at

normalisere fiskeriområdets bemanding i henhold til størrelsen på andre fagområder i departementet

og størrelsen på fiskerisektoren. De samme interviewpersoner problematiserer dog i denne

forbindelse, at dimensioneringen alene blev gennemført ud fra fiskerisektorens økonomiske og

erhvervsmæssige størrelse og ikke tog hensyn til fiskeriområdets reguleringsmæssige kompleksitet.

Det skabte kapacitetsproblemer i departementet.

Med etableringen af NaturErhvervstyrelsen i 2011 og de deraf følgende tilpasninger af ministeriets

organisation blev det således vanskeligere for de få tilbageværende medarbejdere i departementet

at forholde sig kritisk til flere af de sager, som de modtog fra styrelsen, ligesom området ikke i samme

omfang som tidligere havde særskilte ledelses- og statusmøder med departementet.

Departementets ledelse bemærker dog, at de statusmøder, der blev afholdt mellem departement og

styrelse, under alle omstændigheder ville være et vanskeligt forum til identifikation af den type

svagheder i forvaltningspraksis og sagsbehandling, som kritikken vedrører. Det hænger ifølge

ledelsen sammen med, at statusmøderne hovedsagelig omhandlede økonomi og opfyldelsen af

styrelsens resultatmål.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

4.6.2. Styrelsens ledelse på kvote- og kontrolområdet

Ledelsesfokus

Som det også gjorde sig gældende for departementet, har landbrugsområdet lagt beslag på

hovedparten af styrelsens direktions ledelsesmæssige fokus efter etableringen af

NaturErhvervstyrelsen i 2011. Selve sammenlægningen af de tre direktorater (Fiskeridirektoratet,

FødevareErhverv og Plantedirektoratet) og det efterfølgende arbejde med at få integrationen af

fagområder til at fungere var det primære fokus for ledelsen de første par år efter sammenlægningen.

Direktionen havde en risikobaseret tilgang til tilsynet med de enkelte fagområder, og i denne

sammenhæng blev fiskeriområdet opfattet som relativt velkørende sammenlignet med f.eks.

landbrugsområdet, der løbende modtog revisionshenstillinger, kritisk medieomtale og klager fra

erhvervet. Det var endvidere oplevelsen, at topledelsen havde fokus på at sikre gode rammevilkår

for de forskellige erhverv. En udbredt tilfredshed blandt fiskerne (i modsætning til landmændene)

betød i den sammenhæng, at fiskeriområdet blev viet mindre ledelsesmæssig opmærksomhed. Med

andre ord levede fiskeriområdet godt og stille ifølge ledere og medarbejdere i både departementet

og styrelsen.

Interviewpersoner fra ledelseslaget anfører, at styrelsens topledelse ikke prioriterede at afsætte

ressourcer til proaktivt at igangsætte en kritisk gennemgang af et fagområde, hvor der frem til 2015

hverken internt eller eksternt var advarselssignaler. Det gjaldt erhvervet, politikerne i Folketinget,

Rigsrevisionen og Europa-Kommissionen. Samtidig havde en af styrelsens vicedirektører primært

ansvar for fiskeriområdet i den samlede organisering fra 2014 og var dermed garant for et

ledelsesmæssigt fokus, og for at fiskeriområdet fortsat havde en repræsentation i topledelsen. Som

beskrevet i afsnit

4.1. Organisering,

betød den begrænsede kapacitet i departementet dog, at

vicedirektøren måtte afse en del af sin arbejdstid til at varetage opgaver, som typisk anses for

departementale, hvilket på sin side medførte, at der var mindre tid end hensigtsmæssigt til at

fokusere på den daglige drift og forvaltning af fiskeriområdet.

Prioritering af forvaltningsfaglige opgaver

Ledelsen på kvote- og kontrolområdet på både direktions- og kontorchefniveau havde ikke

skriftlighed, journaliseringspraksis og et veldokumenteret og opdateret administrationsgrundlag højt

på dagsordenen. Udarbejdelsen eller opdateringen af instrukser har været på dagsordenen flere

gange i løbet af analyseperioden, men interviewpersoner fremhæver, at man i stedet har prioriteret

andre opgaver. Begrænset prioritering af instrukser, skriftlighed og journalisering har været særlig

udtalt i kontrolkontoret, hvor ledelsen overvejende fokuserede sine egne og medarbejdernes

ressourcer på driftsopgaver, herunder særligt de opgaver, der påvirkede erhvervets muligheder for

at drive fiskeri. Der er bred enighed om, at der har været et større ledelsesmæssigt fokus på at få

fiskerne ud at fiske snarere end på de klassiske embedsmandsdyder og at få opdyrket en kultur

herom. Jf. afsnittet

4.2. Økonomi, ressourcer og aktiviteter

medførte kontorets ressourcesituation

samtidig et højt arbejdspres, og ledelsen valgte derfor

–

på trods af flere gange at have haft

instruksudarbejdelse på dagsordenen

–

at nedprioritere det til fordel for andre og mere presserende

opgaver. Herudover har bl.a.

implementeringen af EU’s

kontrolforordning og Fiskerireformen 2014-

2020 taget en stor del af ledelsens tid.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Medarbejderledelse

Der har været en udbredt tilfredshed med ledelsen blandt medarbejderne på kvote- og

kontrolområdet. Medarbejderne beskriver medlemmerne af ledelsen som vellidte og nærværende

personaleledere, der både gav og tog et stort ansvar for opgaveløsningen. Ledelsen har således

været afgørende for at skabe en arbejdsplads, som medarbejderne trivedes på og havde et stærkt

tilhørsforhold til. Dette understøttes af styrelsens medarbejdertilfredshedsundersøgelser, hvor

kontrolområdets arbejdsglæde særligt i 2012 lå over gennemsnittet for resten af

NaturErhvervstyrelsen (se appendiksafsnit

7.1.4. Medarbejdere og kompetencer).

Arbejdsglæden

faldt dog en smule i målingen fra 2015. Medarbejderne anfører samtidig, at ledelsen af kvote- og

kontrolområdet har været operationel, pragmatisk og effektiv, og at man i den forbindelse har oplevet

en udbredt ansvarsdelegering og autonomi i opgaveløsningen. Det har betydet, at det

ledelsesmæssige tilsyn og kvalitetssikring har været begrænset og ofte er foregået på

medarbejdernes initiativ, jf. afsnit

4.3. Processer, it og revision

4.5. Kultur og forvaltningsnormer.

4.6.3. Sammenfatning

Det er generelt vurderingen i både departement og styrelse, at det departementale ledelsesfokus på

fiskeriområdet, herunder kvote- og kontrolområdet, blev mindsket efter sammenlægningen i

NaturErhvervstyrelsen, idet fokus primært var på andre presserende opgaver. Interviewpersoner på

medarbejder- og ledelsesniveau henviser til, at den ledelsesmæssige kapacitet blev reduceret,

hvilket kan have svækket det faglige tilsyn med styrelsen. Derudover opsagde også centrale

ledelseskræfter i departementet deres stillinger, der ikke blev genbesat.

I styrelsen har kontrolområdets ledelse generelt været præget af en operationel og pragmatisk

arbejdsform, hvor udarbejdelsen af instrukser, skriftlighed og journalisering er blevet nedprioriteret.

Ledere og medarbejdere har endvidere haft et tillidsfuldt forhold, men det er samtidig billedet, at

medarbejderne har løst deres daglige driftsopgaver med stor autonomi og begrænset instruktion og

kvalitetssikring. Samtidig er kontrolkontorets opgaveportefølje vokset i både omfang og

kompleksitet, hvilket samlet set kan bidrage til at forklare, at en række af de påpegede kritisable

forhold kunne finde sted.

4.7. Forholdet til erhvervet

I følgende afsnit beskrives forvaltningens forhold til og samarbejde med erhvervet i perioden 2010-

2017. Afsnittet indledes med en kort introduktion til det formelle samarbejde mellem forvaltningen

og erhvervet i

4.7.1,

og inddeles herefter i to underafsnit:

4.7.2. Samarbejdet mellem erhverv og forvaltning

4.7.3. Forholdet mellem erhverv og politikere

4.7.1. Introduktion til det formelle samarbejde mellem erhverv og forvaltning

Fiskeriforvaltningens arbejde omfatter en aktiv involvering af fiskerierhvervet og øvrige relevante

interessenter. Der har således gennem analyseperioden fra 2010 til 2017 været nedsat en række

udvalg, der har haft til opgave at rådgive ministeren og Folketinget i fiskerispørgsmål. Herudover har

der i perioder været nedsat relevante arbejdsgrupper og dialogfora, der har haft til formål at give

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

mulighed for faglige dialoger mellem forvaltning, erhverv og øvrige aktører vedrørende konkrete

tiltag, politikudvikling mv. På kvote- og kontrolområdet gælder det især Det Rådgivende

Erhvervsfiskeriudvalg, hvis formål er at rådgive ministeren om planlægning og udarbejdelse af regler

om udøvelse og regulering af erhvervsfiskeriet (se også appendiksafsnit

7.1.7. Forholdet til erhvervet

for en nærmere beskrivelse heraf).

4.7.2. Samarbejdet mellem erhverv og forvaltning

Forvaltningen og erhvervet har haft et tæt og mangeårigt samarbejde med hyppige interaktioner.

Udover møder i officielle fora såsom Erhvervsfiskeriudvalget har der været tradition for jævnlig

kommunikation via e-mail, telefon eller møder med erhvervsfiskere, fiskerikonsulenter og repræsen-

tanter fra interesseorganisationer. Kombinationen af et mindre erhverv og en mindre

fiskeriforvaltning indebærer, at der i samspillet mellem forvaltningens embedsmænd og erhvervets

repræsentanter er mange gengangere, der i en lang række tilfælde har kendt hinanden gennem en

længere årrække og på tværs af organisationer, udvalg og arbejdsgrupper.

Det er i både departementet og styrelsen ledelsens og medarbejdernes vurdering, at samarbejdet i

diverse udvalg og arbejdsgrupper har fulgt dansk forvaltningstradition, og at erhvervet har haft en

vigtig rådgivende rolle i sikringen af, at administrative og politiske tiltag også har været

hensigtsmæssige i praksis. Det er endvidere vurderingen, at der generelt ikke har været truffet

usaglige beslutninger af hensyn til erhvervet, og at forvaltningen gentagne gange i løbet af perioden

er gået imod erhvervets ønsker. Der henvises bl.a. til dokumentation i form af referater fra møder i

Erhvervsfiskeriudvalget og de årlige kvoteforhandlinger, hvor det fremhæves, at erhvervet ofte har

presset på for større kvoter, men hvor forvaltningen altid alene har taget udgangspunkt i den

biologiske rådgivning.

Det formelle samarbejde med erhvervet har primært været varetaget af

styrelsen, og interviewpersoner fra både departement og styrelse beretter, at departementets

repræsentation, f.eks. i Erhvervsfiskeriudvalget, har været faldende siden 2012.

Der er samtidig også enighed om, at forvaltningens tilgang til erhvervet har båret præg af identiteten

som erhvervsmyndighed, jf. afsnit

4.5.1. Forvaltningens identitet,

hvilket har medført et stort fokus

på at sikre gode rammevilkår for fiskerierhvervet. Forvaltningens grundlæggende tilgang var ifølge

flere interviewpersoner, at lovgivningen skulle fungere i praksis. Foruden den stærke kultur

begrundes det med den politiske dagsorden om lettelse af administrative byrder for erhvervslivet og

et ønske om at sikre a level playing field i forhold til EU-regulering. Enkelte medarbejdere anfører,

at det har ført til, at forvaltningen til tider har været præget af en pragmatisk og eftergivende tilgang

i forhold til fiskeres overholdelse af administrativt fastsatte tidsfrister eller andre mindre

forglemmelser.

Medarbejderne anfører også, at de oplever, at erhvervet i konkrete politikudviklingsforløb har udøvet

stor indflydelse, hvilket bl.a. har medført, at reguleringen er blevet unødigt kompleks, f.eks. som

følge af undtagelser eller særregler. Endelig er der en oplevelse af, at selve den service, man har

udøvet i forbindelse med erhvervets mange forespørgsler, har optaget for mange ressourcer i

forvaltningen. Det er således også en opfattelse blandt nogle medarbejdere, at forvaltningens kultur

og identitet har betydet, at forvaltningen i visse tilfælde har opfattet sig selv som en

DTU Aqua rådgiver fiskeriforvaltningen på baggrund af årlige beregninger af maximum sustainable yield (MSY).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

samarbejdspartner eller et servicerende organ, der havde primært fokus på at rådgive og vejlede

erhvervet. Tilgangen karakteriseres med ordene:

”man

skulle have vejledningen i forlommen og

bødeblokken i baglommen”

(jf. afsnit

4.5. Kultur og forvaltningsnormer).

Nogle interviewpersoner

vurderer endvidere, at forvaltningens kultur har bidraget til, at visse medarbejderes og lederes

kommunikation og adfærd overfor erhvervets repræsentanter til tider har været uformel.

Billedet nuanceres yderligere af enkelte interviewpersoner, der fremfor at problematisere

forvaltningens forhold til erhvervet fremhæver, at man ikke i tilstrækkelig grad har inddraget og

involveret andre interessenter i den løbende dialog og politikudvikling på kvote- og kontrolområdet,

særligt i den første del af analyseperioden. Der henvises f.eks. til forskningsinstitutioner

og natur-

og miljøorganisationer. Enkelte medarbejdere påpeger også, at det historisk stærke samarbejde

mellem forvaltningen og DFPO har gjort det vanskeligt for nyere organisationer som DPPO og FSK

at opnå samme lydhørhed fra forvaltningen, herunder i forhold til opnåelse af status som

producentorganisation, tildeling af pladser i formelle brancheudvalg mv.

4.7.3. Forholdet mellem erhverv og politikere

Forvaltningens samspil med erhvervet er i visse tilfælde blevet påvirket af forholdet mellem det

politiske niveau og erhvervet. Der har således været eksempler på, at erhvervet har løftet spørgsmål

direkte overfor ministeren med henblik på at ændre forvaltningens linjeføring

–

eller har advaret

forvaltningen om, at man agtede at gøre det, hvis forvaltningen ikke ændrede kurs. Det bemærkes,

at dette ikke i sig selv er problematisk eller usædvanligt på områder med væsentlige

erhvervsinteresser. Nogle medarbejdere nævner, at de i konkrete tilfælde har oplevet dette føre til

en politisk og/eller ledelsesmæssig forventning om, at man i forvaltningen kunne finde en anden

løsning eller udvise et større hensyn til erhvervet. Styrelsens topledelse oplyser, at fiskeriet er et

erhverv, der politisk og administrativt opererer ret uortodokst, men afviser samtidig klart, at der har

været politiske direktiver eller en kultur, der medførte, at embedsværket har administreret udenfor

eller i strid med lovgrundlaget for at tilgodese erhvervet.

4.7.4. Sammenfatning

Fiskeriforvaltningen er en erhvervsmyndighed, der beror på et godt og konstruktivt forhold til

erhvervet. Erhvervet fremhæves som en vigtig samarbejdspartner, herunder i forhold til rådgivning

og politikudvikling. Hovedparten af interviewpersonerne på kvote- og kontrolområdet vurderer

således, at selvom man har haft et tæt samarbejde, så har man ikke ageret for imødekommende.

Samtidig erkendes det, at visse dele af forvaltningens adfærd har været uformel, og at man i nogle

tilfælde har været eftergivende overfor overskridelse af tidsfrister mv. Enkelte interviewpersoner har

endvidere oplevet, at erhvervet i visse tilfælde har haft stor indflydelse på udformningen af

regulering.

4.8. Politiske og lovgivningsmæssige rammer

I følgende afsnit beskrives forvaltningens politiske rammevilkår på kvote- og kontrolområdet.

Afsnittet er inddelt i to underafsnit:

Udover DTU Aqua.

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

4.8.1. Det politiske fokus på kvotekoncentrationsreglerne

4.8.2. De politiske rammevilkårs betydning for udviklingen i regelkompleksiteten

4.8.1. Det politiske fokus på kvotekoncentrationsreglerne

Der er udbredt enighed blandt interviewpersonerne om, at kvoteområdet nød begrænset politisk

bevågenhed, før Danmarks Radio sendte dokumentaren

Kvotekonger og små fisk

i foråret 2015, og

at man fra politisk side indtil da havde anset forvaltningen af kvoteområdet som tilfredsstillende, idet

det i overensstemmelse med reformintentionerne var lykkedes med at skabe et effektivt og rentabelt

fiskerierhverv.

Efter 2015 nuanceres det politiske fokus, og ledelse såvel som medarbejdere fremhæver, at der kom

et betydeligt større ønske om at begrænse kvotekoncentrationen, end der tidligere havde været fra

politisk side. Det indebar, at forvaltningen nu skulle arbejde for at realisere to til dels modsatrettede

politiske målsætninger for dansk fiskeri samtidig. På den ene side var der et ønske fra politisk hold

om fortsat at sikre et effektivt og rentabelt erhverv med en høj udnyttelsesgrad af Danmarks andel

af EU’s samlede fiskekvoter. På den anden side

ønskede man fra politisk side at skabe bedre

betingelser for mindre erhvervsfiskere og at undgå, at kvoteejerskabet blev koncentreret på få

personer og selskaber. Det er en meget stor del af interviewpersonernes vurdering, at dette

holdningsskift har påvirket, hvordan man nu evaluerer hele perioden tilbage til 2002.

Det er således oplevelsen, at der frem til 2015 var politisk opbakning og kendskab til gældende

regler til begrænsning af kvotekoncentrationen. I 2012 udarbejdede forvaltningen eksempelvis en

evaluering af de daværende kvotekoncentrationsregler, og på baggrund heraf fremlagde man en

række ændringsforslag for ministeren med henblik på at sikre, at kvotekoncentrationen ikke blev for

stor.

De fastsatte lofter for personer og selskabers ejerskab af IOK- og FKA-kvoter er politisk

vedtaget, hvorfor interviewpersonerne stiller sig uforstående overfor, at forvaltningen i dag kritiseres

for ikke at have fastsat regler, der understøttede de politiske intentioner. Forvaltningen fastholder,

at man løbende har fastsat reglerne på baggrund af politiske ønsker og drøftelser med erhvervet,

hvilket netop var intentionen med reformen fra 2002. Ved reformen lod man det være op til

Erhvervsfiskeriudvalget at rådgive skiftende ministre om, hvordan man levede op til reformens

formål, idet man vurderede, at det ikke var muligt at opstille konkrete mål for, hvornår

koncentrationen kunne siges at være for stor.

4.8.2. De politiske rammevilkårs betydning for udviklingen i regelkompleksitet

Igennem analyseperioden har der været en væsentlig stigning i kompleksiteten af lovgivningen,

der i høj grad har været drevet af både EU og nationale interessenter, herunder politiske ordførere

og ministre. I en national kontekst er den stigende kompleksitet bl.a. kommet til udtryk ved, at

omfanget af national regulering er vokset betydeligt over tid, herunder fiskeriloven og regulerings-

bekendtgørelsen (se appendiksafsnit

7.1.8. Politiske og lovgivningsmæssige rammer

for en

nærmere beskrivelse heraf).

Kilder: Indstillingsnotat vedrørende ændring af koncentrationsreglerne for IOK og FKA i reguleringsbekendtgørelsen,

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (2012).

Kilder: lov om ændring af fiskerilov fremsat 27. februar 2002 af Fødevareministeren.

Kilder: Reduktion af administrative byrder på fiskeriområdet, Deloitte/Struensee & Co. (2019).

MOF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 160: Deloitte og Struensee og Co.'s undersøgelse af fiskeriforvaltningen

Politikudviklingen på kvote- og kontrolområdet har i høj grad været præget af, at det er et lille

område, hvor enkeltsager ifølge styrelsens ledelse har fyldt meget politisk. Selvom fiskeriområdet

ikke har nydt bred politisk bevågenhed før 2015, fremhæver ledelsen, at området historisk har været

et område, hvor man politisk har interesseret sig langt ned i detaljen og har haft mange ønsker om

at udvise forskellige hensyn til grupper af fiskere, indføre undtagelser til regler mv. De forskellige

politiske ønsker om særregler og hensyn har ifølge styrelsens ledelse ført til, at man ikke er lykkedes

med at forenkle lovgivningen på trods af det generelle politiske fokus på regelforenkling de senere

år. Det er, lyder vurderingen, problematisk, da den store kompleksitet i reglerne på kvote- og

kontrolområdet øger risikoen for, at forvaltningen ikke sker korrekt og lovmedholdeligt. Nogle

interviewpersoner i både departementet og styrelsen fremhæver i den sammenhæng, at der i visse

tilfælde har været et så tæt forhold mellem politikere og erhvervsfiskere, at det kan have medvirket

til at øge regelkompleksiteten, idet erhvervet derigennem har haft en kanal til fremsættelse af diverse

ønsker om regelændringer, undtagelser, særordninger osv. direkte til politikerne.

Regelsættet på kvote- og kontrolområdet har ifølge medarbejderne udviklet sig lag på lag over en

længere periode, og der henvises bl.a. til reguleringsbekendtgørelsen som et eksempel herpå. Det

fremhæves bl.a. af sagsbehandlere, at det blev vanskeligere at holde sig opdateret om reglerne som

følge af de seneste års hyppige ændringer af bekendtgørelserne.

4.8.3. Sammenfatning

Der er bred enighed blandt interviewpersonerne om, at der var politisk kendskab og opbakning til

forvaltningen af kvotekoncentrationsreglerne frem til 2015, og at der herefter er sket et skift i den

politiske dagsorden, der betød, at man i langt højere grad end tidligere ønskede at begrænse

kvotekoncentrationen.

Der er ligeledes enighed om, at skiftende politiske prioriteter og ønsker har betydet, at lovgivningen

på fiskeriområdet er blevet mere kompleks, og at det har gjort området svært at administrere korrekt.

4.9. Konklusion

Ovenstående analyse af kvote- og kontrolområdet tegner med afsæt i de otte analysedimensioner

et nuanceret billede af denne del af fiskeriforvaltningen i perioden 2010 til 2017, der fremhæver både

styrker og svagheder. Dette afsnit konkluderer på analysens væsentligste indsigter og søger så vidt

muligt at koble analyserne med den påpegede kritik.

Generelt fremstår fiskeriforvaltningen på kvote- og kontrolområdet som en handlekraftig

organisation, der med afsæt i en pragmatisk tilgang i mange år har formået at realisere de vigtigste

politiske målsætninger på området indenfor rammerne af de tildelte ressourcer. Som både de

tidligere kritiske undersøgelser og indeværende undersøgelse har vist, tegner der sig dog samtidig

et billede af en række klare svagheder i den måde, forvaltningen har løst sine opgaver på. Det er

vurderingen, at disse svagheder har medvirket til at skabe et miljø, hvori de påpegede kritisable

forhold har kunnet finde sted.

Der er siden 2008 i gennemsnit blevet gennemført 29 ændringer om året i eksisterende bekendtgørelser (Kilder:

Reduktion af administrative byrder på fiskeriområdet, Deloitte/Struensee & Co. (2019)).