KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2018-19 (2. samling)
KEF Alm.del Bilag 71
Offentligt

CO2-NEUTRAL

FJERNVARME I 2030

FORSLAG TIL EN MODERNE REGULERING AF FJERNVARME

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

De manglende mål og

usikre rammebetingelser

udgør en væsentlig

udfordring for

fjernvarmesektoren

Danmark er i disse år i gang med en markant

omstilling af den samlede energisektor. Der skal ske

en grøn omstilling af el og varmeproduktionen, væk

fra fossile brændsler som olie, kul og gas.

Fjernvarmebranchen skal yde sit bidrag til denne

udvikling og gå fra i dag at være 60 pct. CO

-neutral

til at blive helt CO

-neutral. Der er imidlertid ikke

politisk enighed om, hvornår den grønne omstilling

skal være tilendebragt.

En række pejlemærker fremgår af Paris-aftalen og

FN’s verdensmål. Paris-aftalen binder os til at reducere CO

-udledningen. FN’s verdensmål

sætter krav om bæredygtig udvikling frem mod 2030, hvor klimaindsatsen spiller en

væsentlig rolle.

Planerne om en stram økonomisk regulering af fjernvarmesektoren står i kontrast til

de grønne politiske ambitioner. Denne regulering efterlader stor uklarhed omkring

de økonomiske vilkår og investeringsbetingelser for fjernvarmeselskaberne og deres

forbrugere. De økonomiske rammevilkår er med andre ord ikke sammentænkt med

ønskerne til den grønne omstilling, og der findes ikke en samlet vision for udviklingen af

fjernvarmesektoren og for fjernvarmens placering i det samlede energisystem.

Dansk Fjernvarme er brancheorganisation for landets 400

fjernvarmeselskaber og dækker 99 % af fjernvarmemar-

kedet samt 40 % af den samlede termiske elkapacitet i

Danmark.

3,6 mio. danskere eller cirka 1,7 mio. husstande har fjern-

varme. Det svarer til, at mere end 64 % af danskerne får

deres opvarmning leveret gennem et fjernvarmerør.

Fjernvarmesektoren i Danmark beskæftiger i alt cirka

10.400 - godt 1.700 i selve varmeforsyningen og 8.700 i

industrien med udvikling og produktion eller rådgivning.

Mens antallet i selve varmeforsyningen har været konstant

de seneste 5 år, er antallet af ansatte i industrien steget

med i gennemsnit cirka 2 % årligt. Fjernvarmeindustrien

eksporter for i alt 6,77 milliarder kroner.

Af Kim Mortensen, direktør i Dansk Fjernvarme

De manglende mål og usikre rammebetingelser udgør en væsentlig udfordring for en

fjernvarmesektor, der skal omstille store dele af produktionsapparatet frem mod 2030.

Blandt andet vil nødvendige investeringer i kollektive varmepumper være på mindst 10 mia.

kr. Investeringer i den størrelsesorden foretages kun, hvis selskaberne og kunderne har en

vis sikkerhed for deres investering.

De nuværende og kommende rammer leverer ikke den nødvendige sikkerhed. Derfor

giver fjernvarmebranchen her et bud på, hvad der skal til for at sikre en

omkostningseffektiv grøn omstilling i fjernvarmen til gavn for vores

kunder, samfundet og den grønne omstilling.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

KLARE MÅL OG

KLARE RAMMER

I dette papir kommer vi med vores bud på, hvilke konkrete

mål der skal nås frem mod 2030, og hvordan man bedst kan

indfri disse mål. Vi foreslår følgende mål for at sikre en om-

kostningseffektiv grøn omstilling af vores energisystemer:

Selskaberne skal frem mod 2030 arbejde systematisk

og målrettet på at forbedre effektiviteten

Fjernvarmeproduktionen skal omstilles, så den er

-neutral i 2030

resultater for de enkelte selskaber, når sammenlignings-

grundlaget er så forskelligartet, som det er i produktionen

af fjernvarme.

NYE VEJE ER NØDVENDIGE

Indtægtsrammer og benchmarking giver ikke i sig selv re-

sultater, men sætter alene krav og rammer til selskaberne.

Denne form for regulering har til formål at presse selska-

berne til at blive mere økonomisk effektive, uden at anvise

hvordan det kan ske. Reguleringen er heller ikke indrettet,

så den kan understøtte den grønne omstilling.

Vi foreslår derfor, at man i stedet sikrer både effektiviteten

og målene om grøn omstilling gennem en moderne regule-

ring. Med moderne regulering mener vi en regulering, hvor

man først fastlægger de mål, som skal nås med regulerin-

gen, og derefter identificerer de virkemidler, som kan un-

derstøtte opfyldelsen af målene. Selskaberne forpligter sig

herefter i aftaler til at anvende de virkemidler, som kan sikre

målopfyldelsen.

Virkemidler til opfyldelsen af målet om større effektivitet

kan fx være at følge retningslinjer for styring af aktiver og

for god selskabsledelse, sikre god konkurrence om større

opgaver, deltage i proces-benchmarking og skræddersye-

de erfagrupper med fokus på sammenligning af konkrete

processer i selskaberne, udarbejde og offentliggøre effek-

tiviseringsplaner, vejledningsindsats, innovationsordninger,

konsolideringer, driftssamarbejder osv. Det er netop ved at

arbejde med virkemidler som disse, at selskaberne i praksis

kan blive mere effektive.

Det afgørende er, at det enkelte selskab forpligter sig til at

arbejde med at forbedre effektiviteten på en række konkre-

te områder. Selskabets effektiviseringsplaner vil desuden

skulle drøftes i bestyrelse og på generalforsamlinger, og der

vil også løbende skulle redegøres for fremdriften i effektivi-

seringsindsatsen i selskabets regnskab. Det fastholder an-

svaret hos bestyrelsen i stedet for at centralisere ansvaret i

ministerierne og hos regulatoren.

Vi peger også på en række tiltag, som kan understøtte mål

om CO

-neutral fjernvarme i 2030 og fjernvarmens bidrag

til grøn omstilling af andre energisystemer.

For målet om CO

-neutral fjernvarme i 2030 er det tiltag,

som understøtter omstilling af de nuværende produktions-

anlæg og investeringer i nye CO

-neutrale produktions-

anlæg, og som medvirker til, at fjernvarmens store leve-

randører af fx overskudsvarme fra affaldsforbrænding og

elektriciteten til varmepumperne bliver CO

-neutrale.

For målet om, at fjernvarmen skal understøtte den grøn-

KAPITEL 1

KLARE MÅL OG

KLARE RAMMER

Fjernvarmen skal understøtte den grønne omstilling af

andre energisystemer frem mod 2030.

Det er vores vurdering, at disse mål bedst kan nås, hvis der

indtænkes et væsentligt bidrag fra kollektive systemer via

energiplanlægning. Det er fx. kun gennem fjernvarmen, at

man kan udnytte geotermisk varme fra undergrunden og

overskudsvarme fra de nye datacentre og andre virksom-

heder.

Ud over målene om en omkostningseffektiv grøn omstilling

peger vi også på, at der kan være forskellige veje at gå mht.

regulering, marked, selskaber og vilkår. Spørgsmålene er

blandt andet, om fjernvarmeselskaberne fortsat skal være

kollektive og fællesskabsejede selskaber, som er der for for-

brugernes skyld, om de skal være kommercielle selskaber,

som har et selskabsøkonomisk fokus på økonomisk over-

skud, eller om de skal være en mellemting.

Vi peger her på, at mange selskaber ønsker at fortsætte

med at være kollektivt ejede forsyningsselskaber. Det er

ikke branchen, der presser på for en udvikling med forrent-

ning af risikovillig kapital, udbetaling af udbytter og at gøre

selskaberne salgbare. Mange kommuner ser kollektivt ejede

selskaber som afgørende for at kunne løfte deres ansvar for

den grønne omstilling.

Den påtænkte regulering med indtægtsrammer og bench-

marking er en forkert vej at gå. Det er der mange grunde

til. En af disse er, at formålet alene er at sænke omkost-

ningerne, uden at tage hensyn til behovet for at investere

i grøn omstilling. En anden grund er, at en bagudskuende

regulering, baseret på omkostningsstrukturerne i gårsda-

gens produktionsmetoder, er en samfundsøkonomisk inef-

fektiv regulering at anvende i en sektor, som er i gang med

en fuldstændig omstilling til morgendagens produktions-

metoder. En tredje grund er, at det ikke er muligt at lave

en velfungerende benchmarking, som kan give retvisende

En moderne regulering

skal understøtte

klare mål om en

omkostningseffektiv

grøn omstilling af

fjernvarmen

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

ne omstilling af andre energisystemer frem mod 2030, er

det tiltag, som kan understøtte den grønne omstilling på

el- og naturgasområdet. På elområdet kan fjernvarmen bi-

drage til at opretholde en fleksibel elproduktionskapacitet

og til at udjævne elforbruget, så behovene for udbygning

af både produktionskapaciteten og kapaciteten i elnettene

mindskes. Fjernvarmen kan desuden bidrage til afviklingen

af naturgassen i Danmark ved dels at omstille den naturgas-

baserede fjernvarmeproduktion til vedvarende energi, dels

at omstille naturgas-fyrrede områder til opvarmning med

fjernvarme.

De tre mål om større effektivitet, CO

-neutral fjernvarme og

fjernvarmens bidrag til grøn omstilling af andre energisyste-

mer kan nås i en moderne regulering, hvor der indgås afta-

ler om målene og virkemidler til at nå disse mål. En sådan

moderne regulering kan tilrettelægges på flere forskellige

måder. Vi foreslår en aftale, hvor fjernvarmeselskaberne

samlet skal overholde mål om både effektiviseringer og

grøn omstilling, så myndighederne løbende kan følge med i

og sikre sig, at aftalen også får de ønskede virkninger.

I de følgende afsnit er indholdet i de øvrige kapitler skitse-

ret.

Kapitel 2: Mål for fjernvarmen frem mod 2030

Politikere og myndigheder har ikke sat klare mål

for, hvordan fjernvarmen skal udvikles, og hvad

der skal arbejdes hen imod i de kommende år.

I kapitlet opfordrer vi politikere og myndigheder

til at støtte op om tre fælles mål frem mod 2030 –

større effektivitet, grøn omstilling til CO

-neutral

fjernvarme og at understøtte den grønne omstil-

ling af andre energisystemer.

Kapitel 3: Markeds- og selskabsform

Vi ser her på, hvilken markeds- og regulerings-

form der bedst kan understøtte de tre mål frem

mod 2030. Vi ser også på, hvilke typer af selska-

ber, ejerskab og vilkår der bedst kan understøtte

den ønskede udvikling og give forbrugerne bil-

ligst mulig grøn varme fremover.

Kapitel 4: Benchmarking og indtægtsrammer er en

forkert vej at gå

I kapitlet ser vi på, om den påtænkte regulering

af fjernvarmeselskaberne med indtægtsrammer

og benchmarking er den rigtige vej at gå

for at nå målene om effektivisering og grøn

omstilling af fjernvarmen frem mod 2030. Vi ser

blandt andet på, hvordan denne form for regu-

KAPITEL 2

lering fungerer, hvad den tager sigte på, og hvad

erfaringerne har været på andre områder.

Vi ser også på de udfordringer, der vil være ved

at indføre indtægtsrammer og benchmarking

på fjernvarmeområdet.

Kapitel 5: Mål kan nås med moderne regulering

Indtægtsrammer og benchmarking er en gam-

meldags new public management regulering,

som der efterhånden er bred politisk enighed

om at gå væk fra. Vi foreslår i kapitlet, at man

i stedet indfører en moderne regulering, hvor

selskaberne forpligter sig til at anvende de vir-

kemidler, som kan gøre dem mere effektive,

og som kan understøtte den grønne omstilling

af fjernvarmen og andre energisystemer. Og vi

kommer med en række konkrete forslag til, hvil-

ke virkemidler selskaberne bør forpligte sig til at

anvende i en moderne regulering.

MÅL FOR

FJERNVARMEN FREM

MOD 2030

Det er kun gennem

fjernvarmen,

at geotermisk

varme og

overskudsvarmen

fra de nye

datacentre og andre

virksomheder kan

udnyttes

Det er Dansk Fjernvarmes

opfattelse, at der er behov for

en fælles retning, hvor alle

parter arbejder på at indfri

fælles overordnede mål for

udviklingen frem mod 2030.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

MÅL FOR FJERNVAR-

MEN FREM MOD 2030

Der tages i øjeblikket en række politiske initiativer på fjern-

varmeområdet, som går i vidt forskellige retninger, og som

derfor tydeligt illustrerer, at der ikke foreligger en overord-

net plan for, hvor fjernvarmen skal hen, og hvilke mål der

skal nås på fjernvarmeområdet i løbet af de kommende år.

Dansk Fjernvarme opfordrer politikere og myndigheder til

at støtte op om følgende målsætninger frem mod 2030,

som vi mener er både nødvendige og realistiske for at sikre

en omkostningseffektiv grøn omstilling af vores energisy-

stemer:

Selskaberne skal frem mod 2030 arbejde systematisk

og målrettet på at forbedre effektiviteten

Fjernvarmeproduktionen skal omstilles, så den er

-neutral i 2030

Fjernvarmen skal understøtte den grønne omstilling af

andre energisystemer frem mod 2030.

MONOPOLREGULERING

Det fremgår af politiske stemmeaftaler fra 2016 og 2017, at

der skal indføres en regulering med indtægtsrammer og

benchmarking (se mere om det i kapitel 4). Det er også en

monopolregulering, men den er betydelig mere administra-

tivt tung og bureaukratisk end hvile-i-sig-selv reguleringen.

Denne regulering kan forventes at forøge selskabernes ad-

ministrative byrder i meget betydeligt omfang samt kræve

ekstra ressourcer til myndighedskontrol. Disse omkostnin-

ger kan i sagens natur kun dækkes af forbrugerne via højere

priser.

nede mål for udviklingen frem mod 2030, hvis politikernes

ønsker til sektoren skal indfris.

Fjernvarmeproduktionen skal være CO2-neutral i

2030

Med energiaftalen fra 2018 er der allerede politisk

enighed om retningen mod mere vedvarende energi

i fjernvarmen. Energiaftalen satte mål om udfasning af

kulproduktionen frem mod 2030 og mindst 90 pct. af

fjernvarmen baseret på andre energiformer end kul, olie

og gas i 2030. Mange både forbrugerejede og kommu-

nalt ejede fjernvarmeselskaber har allerede mere ambi-

tiøse mål.

Dansk Fjernvarme vil målrettet arbejde for CO

-neu-

tral fjernvarme i 2030. Når industri og affaldsselskaber

producerer varme, sker det ikke af hensyn til varmeaf-

sætningen men af hensyn til industriens produkter og

behandling af vores affald. Både industri og affaldssek-

toren har samme ønske som vi – vedvarende at minimere

udslippet fra denne produktion. At bruge overskudsvar-

men fra industri og affaldsbehandling er et væsentligt

MÅL FOR FJERNVARMEN FREM MOD

2030

Det er Dansk Fjernvarmes klare opfordring til politikere og

myndigheder, at der bør fastlægges mål for fjernvarmens

udvikling frem mod 2030.

Efter vores opfattelse er der brug for flere forskellige mål.

Der bør sættes mål op for selskabernes økonomiske præ-

stationer med fokus på at sikre effektivitet og lave priser for

forbrugerne. Der bør også sættes ambitiøse mål for selska-

bernes klimamæssige præstation, så de danske fjernvarme-

selskaber kommer til at gå forrest i den grønne omstilling.

Dette ligger i naturlig forlængelse af, at nogle af de billigste

-reduktioner ifølge Klimaråddet ligger i opvarmnings-

sektoren. Tilsvarende bør der sættes mål for fjernvarmens

rolle i at bidrage til løsningen af samfundets samlede kli-

mapræstation, hvor fjernvarmen kan spille en stor rolle mht.

energilagring, udjævning af energiforbruget, udjævning af

elproduktionen og grøn omstilling af naturgasfyrrede om-

råder.

Dansk Fjernvarme foreslår følgende mål:

Selskaberne skal frem mod 2030 arbejde systematisk

og målrettet på at forbedre effektiviteten

Der er bred enighed i sektoren om at forbedre selska-

bernes økonomiske præstationer. Selskaberne selv har et

klart ønske om hele tiden at blive bedre og mere effekti-

ve, så de kan have så lave priser som muligt. Det gælder

både for de kommunalt ejede selskaber, som har deres

hovedfokus på at sikre lave priser for borgerne i kommu-

nen, og for de forbrugerejede selskaber, hvor forbruger-

ne og ejerne er de samme, og hvor selskaberne alene er

der for forbrugernes skyld.

Det samme ønske om forbedringer i selskabernes effek-

tivitet har både myndigheder og politikere.

Både forbrugerejede og kommunale fjernvarmeselska-

bers grundlag er forpligtende fællesskaber. Det følger af,

at formålet med fjernvarmeselskaberne har været at lave

fælles løsninger for forbrugerne i et område, og det føl-

ger af selskabsformen. Et klart mål for den økonomiske

præstation set i sammenhæng med de fremtidige inve-

steringer i bæredygtig drift, innovation og udvikling vil

kun være positivt for sektoren og for forbrugerne.

… ELLER KONKURRENCEMARKED

Energistyrelsen er i øjeblikket ved at forberede grundlaget

til en kommende politisk beslutning om en eventuel op-

hævelse af de beslutninger, som kommunalpolitikere har

truffet om udlægning af fjernvarmeområder. Det er i prak-

sis sket ved at give forbrugere i de pågældende områder

forblivelsespligter. Formålet med en eventuel ophævelse

af disse planlægningsværktøjer er at give de pågældende

forbrugere frit valg mht. opvarmningsform og dermed at

skabe et konkurrencemarked for rumopvarmning. Det vil

også give en række markante ændringer for fjernvarmen,

sådan som det er beskrevet i kapitel 3.

Disse overvejelser går derfor i den helt modsatte retning

(konkurrence og ingen regulering) i forhold til indtægts-

rammereguleringen (monopol og bureaukratiske regule-

ring).

Energistyrelsen er desuden i øjeblikket i gang med at for-

berede tre muligheder

for at undtage selskaber fra den

påtænkte regulering med indtægtsrammer og benchmar-

king. Disse tre muligheder er på figuren ovenfor illustreret

med de tre sorte nummererede punkter. Den første (nr. 1)

omhandler muligheden for at undtage uafhængige varme-

producenter (herunder især statsejede Ørsted) fra regule-

ringen. De producenter, som forventes at kunne anvende

denne mulighed, har en monopollignende rolle i forhold til

fjernvarmeselskaberne, som er tvungne aftagere af varme-

produktionen. De to andre muligheder er at undtage hhv.

varmeproducenter (nr. 2) og fjernvarmeselskaber (nr. 3),

når der er konkurrence og derfor ikke behov for monopol-

regulering. Ud fra de foreløbige tilkendegivelser er der lagt

op til administrative tunge og restriktive undtagelsesmulig-

heder, især for mulighed nr. 3.

Det samlede billede er, at der ikke er en overordnet plan

for, hvad målene for fjernvarmeområdet skal være frem-

over, og der arbejdes derfor i forskellige retninger. Det er

Dansk Fjernvarmes opfattelse, at der er behov for en fælles

retning, hvor alle parter arbejder på at indfri fælles overord-

Teknologiudvikling og eksport

Det er ikke kun i Danmark, vi står over for en grøn

omstilling af energisektoren. Mange andre lande står

overfor tilsvarende omlægninger af deres energisekto-

rer til vedvarende energi, så de kan indfri Paris-aftalens

målsætninger og verdensmålene.

Danske mål om CO

-neutral fjernvarme og fjernvar-

mens bidrag til omstilling af andre energisystemer

indebærer, at der skal forskes i og udvikles en række

nye tekniske løsninger, som kan understøtte den grøn-

ne udvikling. Det vil skulle ske i tætte samarbejder og

partnerskaber mellem fjernvarmeselskaber, industri-

virksomheder og rådgivere.

DER ER IKKE NOGEN OVERORDNET

PLAN I ØJEBLIKKET

De politiske initiativer på fjernvarmeområdet går i øjeblik-

ket i forskellige retninger. Det tydeliggør behovet for en klar

plan for, hvor fjernvarmen skal hen, og hvilke mål der skal

nås på fjernvarmeområdet i løbet af de kommende år.

Denne pointe er illustreret i følgende figur, hvor de forskel-

lige reguleringer og initiativer er indplaceret afhængigt af,

om de på den ene side lægger op til konkurrence eller mo-

nopolregulering og på den anden side lægger op bureau-

kratisk regulering eller afvikling af reglerne.

Bureaukrati

Indtægtsrammer

& benchmarking

Når fjernvarmen i Danmark går forrest i denne grønne

omstilling, giver det derfor også de danske industri- og

rådgivningsvirksomheder, der udvikler de nye tekniske

løsninger – og kan afprøve dem i storskala på det dan-

ske marked – gode muligheder for at kunne eksportere

løsningerne til nogle af de andre lande, som står foran

tilsvarende grønne omstillinger.

Hvile-i-sig-selv

Konkurrence

Ophævelse af forbrugerbindinger

Ingen regulering

Monopol-

regulering

På nuværende tidspunkt er fjernvarmeselskaberne om-

fattet af en hvile-i-sig-selv regulering. Det er en monopol-

regulering, som hverken er meget bureaukratisk eller det

modsatte.

Målene om grøn om stilling i Danmark frem mod 2030

kan derfor også forventes at medvirke til markante

stigninger i den danske eksport af fjernvarmeløsninger,

som i 2018 var på 6,7 mia. kr.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

klimatiltag fremfor at smide varmen i sø og bælt. Derfor

arbejder vi fortsat for en maksimal udnyttelse af over-

skudsvarme. Men vi arbejder også for, at udledningerne

herfra minimeres.

Mål om CO

-neutral fjernvarme i 2030 er ambitiøst men

realistisk, hvis vi sætter en række initiativer i gang. For

at nå målet skal fjernvarmeselskaberne i de kommende

år for det første selv omstille produktionsanlæggene

og investere i især store varmepumper, solvarme, over-

skudsvarme og geotermisk energi. For det andet skal

der tages initiativer til at sikre, at de store energileveran-

dører til fjernvarmen (især overskudsvarmen fra affalds-

forbrænding og elektriciteten til varmepumperne) bli-

ver CO

-neutrale frem mod 2030. Og for det tredje skal

fjernvarmens reserve- og spidslastanlæg omstilles til at

anvende elkedler, biogas og andre former for vedvaren-

de energi.

Fjernvarmen skal understøtte den grønne omstilling

af andre energisystemer frem mod 2030

Omstilling fra sort til grøn energi, teknologiudvikling

samt vækst og beskæftigelse går hånd i hånd. Når fjern-

varmeselskaberne går forrest og investerer i ny tekno-

logi, der understøtter den grønne omstilling, er de også

med til at styrke industriens teknologiudvikling og øge

mulighederne på eksportmarkederne.

Det tredje mål om, at fjernvarmen skal understøtte den

grønne omstilling af andre energisystemer, giver klare

samfundsmæssige gevinster. Frem mod 2030 vil fjern-

varmen i stigende grad spille en rolle i at understøtte den

grønne omstilling af elsektoren og afviklingen af natur-

gassen i Danmark.

Fjernvarmen kan på flere forskellige måder spille en af-

gørende rolle for den grønne omstilling af el-sektoren.

Det gælder både i produktionen af el og i udjævningen

af forbruget af el.

Fremover vil elproduktionen primært baseres på fluktu-

erende kilder som vind- og solkraft, men der vil fortsat

være behov for at kunne producere el på andre måder i

Danmark, når vinden ikke blæser, solen ikke skinner, og

der ikke er mulighed for at importere tilstrækkelig grøn

el fra udlandet. Fjernvarmeselskaberne råder her over en

betydelig produktionskapacitet, som kan anvendes til el-

produktion, når der er brug for det.

Samtidig bliver fjernvarmeselskaberne med forventeligt

op til 1.800 MW eldrevne varmepumper og forventeligt

mere end 1.000 MW elkedler en af de største elforbrugere

i Danmark. Selskaberne kan producere varme baseret på

el, når elproduktionen er høj, og herefter gemme varmen

i lagre, som selskaberne kan trække på, når elproduktio-

nen er lav. På denne måde kan fjernvarme medvirke til at

udjævne elforbruget på en omkostningseffektiv måde.

Fjernvarmen kan således medvirke til at begrænse elsek-

torens behov for produktionskapacitet og for udbygning

af kapaciteten i elnettene.

Fjernvarmen kan også spille en afgørende rolle i afviklin-

gen af naturgassen i Danmark. Det kan dels ske ved at

omstille den naturgasbaserede fjernvarmeproduktion til

vedvarende energi, dels ved at omstille naturgasfyrrede

områder til opvarmning med fjernvarme.

Disse tre mål for fjernvarmen frem mod 2030 understøtter

direkte og meget konkret verdensmålene, som Danmark

har forpligtet sig til, sådan som det fremgår af boksen.

En afgørende forudsætning for, at fjernvarmesektoren kan

løfte disse tre ambitiøse mål, er klare langsigtede rammebe-

tingelser for investeringerne. Det hænger sammen med, at

en fjernvarmeproducent, der har foretaget en stor investe-

ring, ikke kan finde et andet marked, hvis varmegrundlaget

udhules. Det kan en elproducent, da elektriciteten sælges

på et internationalt marked. Det kan en gasproducent, da

gassen sælges på et internationalt marked. En fjernvarme-

producent vil aldrig få et marked sammenligneligt med en

el- eller gasproducent. Transporten af varmen er for om-

kostningstung. Fjernvarme er derfor afhængigt af et lokalt

marked.

Store investeringer gennemføres kun, hvis de kan finansie-

res. En stor investering skal derfor enten spredes over man-

ge år eller have en kort tilbagebetalingstid for, at den bliver

foretaget. Den store usikkerhed, som der gennem de se-

neste år har været om fremtidens rammer og regulering af

fjernvarmen, har derfor givet usikkerhed om mulighederne

for at finansiere fremtidens investeringer. Dette er efter vo-

res vurdering den største barriere for en vellykket omstilling

til en bæredygtig og CO2-neutral fjernvarme.

De tre mål om forbedringer af selskabernes effektivitet,

grøn omstilling til CO2-neutral fjernvarmeproduktion og at

understøtte den grønne omstilling af andre energisystemer,

som er gennemgået ovenfor, er Dansk Fjernvarmes bud på

de mål, der bør sættes for fjernvarmen frem mod 2030.

Dansk Fjernvarme lægger således op til, at der fremover

skal være flere bundlinjer for fjernvarmeselskabernes resul-

tater, som omhandler dels deres økonomiske og klimamæs-

sige præstationer, dels deres muligheder for at bidrage til

samfundets samlede klimapræstation. Det vil desuden også

sikre en teknologiudvikling, der understøtter industrien og

muligheden for at eksportere danske løsninger, som kan

give yderligere bidrag i indsatsen mod klimaforandringer-

ne. Målene kommer på denne måde ikke blot til at omhand-

le selskabernes egne omkostninger men den størst mulige

værdi for samfundet.

Fjernvarmen bidrager til opfyldelse

af verdensmålene

Verdens stats- og regeringsledere vedtog i 2015 en række

verdensmål, som skal sætte verden på en kurs mod en

mere bæredygtig udvikling frem mod 2030. En række af

disse mål har samme fokus, som de mål Dansk Fjernvar-

me arbejder frem mod i 2030:

Mål 7: Bæredygtig energi - Sikre at alle har adgang til

pålidelig, bæredygtig og moderne energi til en over-

kommelig pris

7.1 Inden 2030 skal alle sikres adgang til pålidelig

og moderne energiforsyning til en overkommelig

pris.

7.2 Inden 2030 skal andelen af vedvarende energi i

det globale energimix øges væsentligt.

7.3 Inden 2030 skal den globale hastighed for for-

bedring af energieffektiviteten fordobles.

7.a Inden 2030 skal […] det internationale samar-

bejde udvides for at lette adgang til forskning i ren

energi og teknologi […] og for at fremme investe-

ringer i energiinfrastruktur og ren energiteknologi.

Mål 9: Industri, innovation og infrastruktur - Bygge

robust infrastruktur, fremme inklusiv og bæredygtig

industrialisering og understøtte innovation

9.4 Inden 2030 skal infrastrukturen […] opgraderes

for at gøre dem bæredygtige, med mere effektiv

udnyttelse af ressourcer og øget brug af rene og

miljøvenlige teknologier og industrielle processer

[…]

Mål 11: Bæredygtige byer og lokalsamfund

11.3 Inden 2030 skal byudvikling gøres mere in-

kluderende og bæredygtig og kapaciteten skal

øges til en inddragende, integreret og bæredygtig

boligplanlægning og styring i alle lande.

11.6 Inden 2030 skal den negative miljøbelastning

pr. Indbygger reduceres, herunder ved at lægge

særlig vægt på luftkvalitet og på kommunal og

anden affaldsforvaltning.

11.a Støtte positive økonomiske, sociale og miljø-

mæssige forbindelser mellem by, opland og land-

distrikter ved at styrke den nationale og regionale

udviklingsplanlægning.

LIGESTILLING

ANSVALIGT FORBRUG

OG PRODUKTION

BÆREDYGTIGE

BYER OG LOKALSAMFUND

BÆREDYGTIG

ENERGI

MELLEM KØNNENE

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

MARKEDS- OG

SELSKABSFORM

I dette kapitel sætter vi fokus på, hvilken markedsform og

tilhørende reguleringsform der bedst kan understøtte må-

lene om effektivitet og grøn omstilling af fjernvarme og af

andre energisystemer frem mod 2030. En mulighed er den

påtænkte regulering, hvor fjernvarmeområdet kan styres

politisk og reguleres som andre forsyningsmonopoler. En

anden mulighed er at fjerne reguleringen og i stedet skabe

et konkurrencemarked for rumopvarmning med lige vilkår

for alle produkter og aktører. Desuden kan der vælges mel-

lemløsninger, herunder den løsning om en moderne regule-

ring som vi foreslår i kapitel 5.

I forlængelse heraf ser vi sidst i kapitlet på, hvilke typer

af selskaber og tilhørende indtjeningsmuligheder der kan

vælges for fjernvarmeselskaberne frem mod 2030. En mu-

lighed er at arbejde videre med de nuværende selskabs-

strukturer med kollektive selskaber, som med højt sam-

fundsansvar er der for forbrugernes skyld. En mulighed i

den anden ende af spektret er at omdanne selskaberne til

kommercielle selskaber, hvis hovedfokus er at optjene og

udtrække overskud. I den påtænkte regulering for fjernvar-

men lægges der op til en mellemting, som sætter sig mel-

lem de to stole, og som derfor hverken er optimal for dem,

der er der for forbrugernes skyld, eller for dem, der er der

ønsker at maksimere overskuddet for deres investorer.

Det er branchens klare ønske at bevare mulighederne for, at

kollektive forsyningsselskaber kan levere billig grøn varme

til forbrugerne fremover, og at fjernvarmeselskaberne des-

uden kan spille en afgørende rolle ved også at understøtte

teknologiudviklingen og den grønne omstilling i andre sek-

torer.

i kapitel 2. Det ene yderpunkt er at lade fjernvarmen ind-

gå i et konkurrencemarked for rumopvarmning. Det andet

yderpunkt er at lade fjernvarme være en monopolydelse og

at regulere selskaberne gennem en monopolregulering, så-

dan som det sker for andre forsyningsmonopoler.

Mulighederne for at lave konkurrence på fjernvarmeområ-

det afhænger af, hvordan selskaberne er organiseret, og

hvilke markedsled der er tale om.

Fjernvarme er ikke et naturligt monopol på samme måde

som fx el, vand og spildevand.

I forbrugerleddet er det muligt at lave konkurrence mel-

lem fjernvarme og andre former for rumopvarmning. Det

afgørende er her, om forbrugerne er bundet til at anven-

de fjernvarme, eller om de frit kan skifte til anden opvarm-

ningsform. Hvis det politiske besluttes, at der skal være

konkurrence mellem fjernvarme og andre former for rum-

opvarmning, skal de beslutninger, som kommunalpolitikere

har truffet om forblivelsespligter i de områder, der er udlagt

til fjernvarmeområder, ophæves.

En sådan beslutning vil på denne ene side betyde, at ru-

mopvarmning fremover bliver et konkurrencemarked, hvor

forbrugerne frit kan vælge mellem konkurrerende produk-

ter, som er underlagt samme vilkår og regler. På den anden

side vil det føre til en række markante ændringer for fjern-

varvarmen, sådan som det er skitseret i boksen på næste

side.

Det er betydeligt sværere at lave konkurrence i andre mar-

kedsled end forbrugerleddet.

I hovedstadsområdet og trekantområdet, hvor selvstæn-

dige transmissionsselskaber udgør et mellemled mellem

distribution og produktion, er det ikke muligt at skabe kon-

kurrence mellem konkurrerende transmissionsnet. Det gi-

ver ikke økonomisk mening at bygge konkurrerende trans-

missionsnet, som vil føre til strandede omkostninger.

I producentleddet er det muligt, men vanskeligt at skabe

KAPITEL 3

MARKEDS- OG

SELSKABSFORM

REGULERINGSFORM

Der kan vælges forskellige konkurrence- og reguleringsfor-

mer for fjernvarmen, sådan som det også fremgik af figuren

Kollektive

fjernvarmeselskaber kan

spille afgørende rolle for

teknologiudvikling og

omkostningseffektiv grøn

omstilling

Producentleddet

Mellemledet

Forbrugerledet

Produktion

Transmission

Distribution

Forbrugere

Transmission/distribution

Produktion og transmission/distribution

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

Konkurrencemarked for rumop-

varmning vil give mange æn-

dringer for fjernvarmen

Hvis der politisk træffes beslutning om at ophæve

kommunale beslutninger om udlægning af fjernvar-

meområder (i form af forblivelsespligter), så der bliver

konkurrence på rumopvarmning, vil det betyde følgen-

de ændringer for fjernvarmen:

For selskaberne giver det især udfordringer mht.

finansiering af investeringer:

Risikoen blive markant forøget ift. nye investe-

ringer i grøn omstilling, når forbrugerne kan

skifte til anden opvarmningsform dagen efter, at

investeringen er foretaget. Det giver ekstraom-

kostninger. Det bliver derfor både dyrere og mere

risikobetonet at investere i fx store langsigtede

geotermi- og overskudsvarmeprojekter.

Eksisterende investeringer for ca. 25 mia. kr. skal

refinansieres, når finansiering gennem Kommu-

neKredit ikke længere er mulig. Det vil give eks-

traomkostninger. Nogle selskaber i yderområder

vil kunne få svært ved at opnå refinansiering.

Kommunerne vil ikke længere have styringsred-

skaber ift. grøn omstilling (dvs. ikke længere skulle

godkende projekter og ikke have mulighed for at

pålægge forbrugerbindinger eller forsyningspligt).

En række lovgivninger skal ændres, så der bliver lige

konkurrencevilkår for fjernvarme og andre former

for rumopvarmning (ophævelse af kraftvarmekrav,

brændselsbindinger, krav om positiv samfundsøko-

nomi, den økonomiske regulering i varmforsynings-

loven og ændringer i regler om afgifter, bygnings-

reglementet osv.).

konkurrence. Hvis der skal være et effektiv konkurrencepres

mellem uafhængige konkurrerende varmeproducenter, skal

der etableres en betydelig overkapacitet. Det giver dog ikke

økonomisk mening, da en sådan overkapacitet også her vil

føre til strandede omkostninger. Uafhængige varmeprodu-

center vil derfor i praksis altid have en monopollignende

stilling i forhold til varmekøberne, som er tvunget til at af-

tage varmen for at kunne forsyne deres kunder. Mulighe-

den for at skabe et reelt konkurrencepres i producentleddet

ligger derfor primært på tidspunktet, hvor der skal laves

ny produktionskapacitet. Her kan varmekøberen sende op-

gaven i udbud, sådan som det fx sker ved det kommende

geotermiprojekt i Aalborg.

Det er er således muligt at lave et konkurrencemarked for

rumopvarmning i forbrugerleddet, mens mulighederne for

at skabe konkurrence i produktionsleddet især ligger på

etableringstidspunktet. Hvis der træffes politisk beslutning

om, at der fremover skal være konkurrence på rumopvarm-

ningen i Danmark, skal behovet for fortsat at regulere de

nuværende uafhængige producenter og transmissionssel-

skaber derfor overvejes.

Fordelen ved konkurrence på rumopvarmningen er, at alle

forbrugere får frit valg mht. opvarmningsform. Ulemperne

er især, at kommuner ikke vil have værktøjer til at sikre grøn

omstilling og sikre høj komfort med lave genevirkninger for

lokalområdet og de enkelte beboere. Det bliver desuden

betydeligt vanskeligere og dyrere for selskaberne at refi-

nansiere eksisterende investeringer og at gennemføre nye

investeringer i grøn omstilling. Når værktøjerne er frataget

kommunerne, betyder det også, at de ikke kan sikre en

bred fordeling af omkostningerne ved den grønne omstil-

ling. Den grønne omstilling bliver dermed unødvendig dyr,

og fjernvarmeprisen bliver højere end nødvendigt – også

selvom fjernvarmen effektiviseres. Den regning ender hos

fjernvarmeforbrugerne. I et konkurrencemarked kan nogen

slippe for regningen, fordi de har alternativer, mens an-

dre ikke har den mulighed. Dermed skabes stor risiko for

en skæv økonomisk fordeling af regningen for Danmarks

grønne omstilling.

Hvis der i stedet træffes politisk beslutning om, at kommu-

nerne fortsat skal have styringsredskaber til at sikre grøn

omstilling, vil fjernvarmen fortsat have karakter af monopol

i de områder, hvor forbrugerne har forblivelsespligt. I disse

områder vil selskaberne fortsat kunne opnå finansiering via

KommuneKredit og fortsat også have gode muligheder for

at kunne finansiere nye investeringer i fx udnyttelse af geo-

termi og overskudsvarme fra de kommende datacentre og

anden industri.

Hvis fjernvarmen frem mod 2030 ud over at forbedre ef-

fektiviteten også skal bidrage til bredere samfundsmål om

grøn omstilling af både fjernvarmen og andre energisy-

stemer, kan det bedst ske i en model, hvor kommunerne

fortsat råder over styringsredskaber, og hvor selskaberne

fortsat kan opnå finansiering via KommuneKredit.

le-i-sig-selv og nonprofit tankegangen.

Reguleringen er baseret på, at fjernvarmeselskaberne skal

tilskyndes til at blive mere effektive ved at give dem øko-

nomiske incitamenter i form af muligheder for forrentning

og for at udtage overskud. Tankegangen bag reguleringen

er således, at det er muligheden for at opnå økonomisk ge-

vinst, der skal motivere selskaberne.

I boksen er hovedpunkterne i Energi, Forsynings- og Klima-

ministeriets anbefalinger om økonomiske incitamenter i en

kommende indtægtsrammeregulering beskrevet.

SELSKABSTYPER OG

INDTJENINGSMULIGHEDER

Ud over disse politiske valg om markedsform er der også

forskellige muligheder mht. selskabstyper, forrentnings- og

indtjeningsmuligheder samt handel med selskaber.

I dag er langt de fleste fjernvarmeselskaber enten kommu-

nale selskaber eller forbrugerejede selskaber. De er kollek-

tivt ejede nonprofit selskaber, som ikke skal tjene penge,

men alene er sat i verden for at varetage forbrugernes in-

teresser. Forbrugernes interesser er især, at fjernvarmen er

billig, at den bliver produceret på en klimavenlig måde, og

at den bliver leveret hele tiden og uden problemer for for-

brugeren.

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

Fjernvarme

Individuel

Energi-, Forsynings- og Klimamini-

steriet om forrentning i ny regulering

I en analyse fra 2016 anfører ministeriet blandt andet

følgende om rammerne for forrentning i den nye regu-

lering på fjernvarmeområdet:

Enhver virksomhed har behov for, at kapitalen

forrentes.

Det bør sikres, at investorer i varmeforsyningsvirk-

somheder kan opnå et rimeligt, systematisk risikoju-

steret afkast af deres investerede kapital.

Det anbefales, at virksomhedernes forrentnings-

grundlag i fremtiden opgøres med udgangspunkt i

deres aktivbase.

Det anbefales, at fjernvarmesektoren i fremtiden

overgår til en indtægtsrammeregulering med mulig-

hed for at optjene og udtage et overskud som følge

af ekstraordinære effektiviseringer.

Muligheden for at optjene og udtage overskud

skal give virksomhederne incitament til løbende at

effektivisere på hele deres omkostningsbase.

Ton CO

pr. husstand

Derfor er de kollektivt ejede selskabers hovedfokus også på

netop målene om at sænke omkostningerne, gennemføre

grøn omstilling og have høj forsyningssikkerhed.

Det kollektive ejerskab giver desuden nogle muligheder,

som ikke er der ved individuel opvarmning. De kollektivt

ejede fjernvarmenet er således den afgørende forudsæt-

ning for selskabernes fokus på at opfylde klimamål og an-

dre samfundsmæssige målsætninger. De er derfor også

afgørende for selskabernes ønsker om at udnytte over-

skudsvarme fra industri, datacentre, affaldsforbrænding og

geotermi. Udnyttelse af overskudsvarme og andre klima-

hensyn er ikke i sig selv mål for selskaber, som har hoved-

fokus på at tjene penge, og det er desuden klimaløsninger,

som ikke kan udnyttes i individuel opvarmning.

Den nye økonomisk regulering med indtægtsrammer og

benchmarking, som de politiske stemmeaftaler lægger op

til (se mere herom i kapitel 4), indebærer et opgør med hvi-

Energi-, forsynings- og klimamini-

steren om forbrugerejede selskaber

Da politikerne i november 2018 besluttede at fritage

forbrugerejede vandværker fra benchmarkregulering,

udtalte Lars Chr. Lilleholt:

”De forbrugerejede vandværker er dygtige til at sikre

billigt og rent vand til lokalområdet, for det er i sidste

ende kunderne selv, der ejer og driver værkerne. Hvis

forbrugerne har tillid til, at frivillige lokale kræfter kan

sikre bedre og billigere vand, så mener jeg ikke, at vi

politikere skal blande os ved at pålægge dem en byr-

defuld regulering.”

Kilde: Pressemeddelelse fra Danske Vandværker 22. november 2018

Samtidig med, at politikerne lægger op til at indføre en ny

regulering, som er baseret på en tankegang med udgangs-

punkt i økonomiske incitamenter til forrentning og overskud

som i kommercielle virksomheder, aftalte de i den politiske

stemmeaftale fra 2017 at begrænse mulighederne for for-

rentning af indskudskapital i den eksisterende regulering.

Stemmeaftalerne lægger således op til at anvende incita-

menter, som vil fungere for kommercielle virksomheder,

men sætter samtidig en række begrænsninger i, hvor me-

get fjernvarmeforbrugerne kan komme til at betale til for-

rentning og overskud i selskaberne.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

Eksempel på forrentning

på elområdet

Radius Elnet A/S havde i 2018 et overskud på 1,7 mia.

kr. En stor andel af dette overskud skyldes, at tidligere

nedskrivninger blev tilbageført som følge af, at der nu

er mindre usikkerhed om reguleringen.

I 2017 var Radius overskud på knap 450 mio. kr., mens

det i 2019 forventes at lande på omkring 530 mio. kr.

Radius har en årlig nettosætning på knap to mia. kr.

Kilde: Artikel i Altinget 15. april 2019

tivitet, grøn omstilling til CO

-neutral fjernvarme og at un-

derstøtte den grønne omstilling af andre energisystemer,

kan umiddelbart bedst nås i selskaber, som selv ønsker og

har mulighed for at forfølge disse mål.

Hvis selskaberne omdannes til kommercielle selskaber, vil

de først og fremmest have fokus på deres indtjeningsmu-

ligheder. Der vil i givet fald kunne blive behov for at sætte

en række yderligere krav og rammer, som kan sikre, at de

kommercielle selskaber har lave forbrugerpriser, gennem-

fører grøn omstilling til CO

-neutral fjernvarme, etablerer

energilagring og udjævner energiforbruget.

Hovedparten af fjernvarmeselskaberne og deres ejere øn-

sker at bevare det kollektive ejerskab i selskaberne til gavn

for forbrugerne og klimaet. Det er således ikke branchen

selv, der presser på for en udvikling med forrentning af ri-

sikovillig kapital, udbetaling af udbytter og at gøre selska-

berne salgbare

Borgmestre ønsker frihed til at drive

den grønne omstilling

Borgmestrene i København, Aarhus, Odense, Aalborg og

Esbjerg, som tilsammen har i alt 1,4 mio. fjernvarmekun-

der, opfordrede i april 2018 regeringen til at rulle planer

om indtægtsrammer og benchmarking tilbage:

Forudsætningen for at udvikle selskaberne og drive

dem så effektivt som muligt er ikke at presse dem ind

i stram regulering, men derimod at sikre de nødvendi-

ge frihedsgrader

Vi opfordrer regeringen og myndigheder til at indstille

udrulningen af den meget ressourcekrævende regule-

ring med omkostningsrammer og benchmarking

Formanden for KL’s miljø- og forsyningsudvalg, Frede-

ricias borgmester Jacob Bjerregaard, fastslog ligeledes i

en artikel i Altinget i januar 2019, at frihedsgrader for det

kommunale selvstyre på forsyningsområdet står øverst

på dagsordenen:

Muligheden for at drive en bæredygtig og lokal

udvikling er en kommunal kerneopgave. Derfor skal

kommunerne have mulighed for at drive den grønne

omstilling og udvikling

Nyborgs borgmester Kenneth Muhs pegede i en artikel

i Fjernvarmen i februar 2019 på, at infrastrukturen skal

være et offentlig anliggende

Det er kritisk infrastruktur og dermed også velfærd –

vi skal have mulighed for selv at planlægge, hvordan

vi vil sikre det også i fremtiden

Rørerne skal være fælleseje, så vi ikke kommer til at

stå i en situation, hvor vi ikke har magt over det

Middelfarts borgmester Johannes Lundsfryd Jensen

skrev i et indlæg i Altinget i marts 2019 blandt andet:

Alle kommuner har ansvar for at løfte den grønne

omstilling. Og det er svært at se, hvordan vi kan løse

det, hvis vi ikke ejer eller bestemmer over energisel-

skaberne

Det er ideologi, der kører hårdt på fra centraladmini-

strationen, som har en tyrkertro på, at bare vi konkur-

renceudsætter ting, så bliver det automatisk billigere

og mere effektivt

Den økonomiske tankegang bag regulering er blevet kriti-

seret for at sætte sig mellem to stole

. Tankegangen fun-

gerer ikke i forhold til kollektivt ejede nonprofit selskaber,

som ikke går efter at maksimere deres økonomiske gevinst.

Muligheden for begrænset kapitalforrentning og overskud

er heller ikke attraktiv for kommercielle selskaber, som øn-

sker at kunne forrente risikovillig kapital, udbetale udbyt-

ter til deres ejere og kunne tjene penge på at sælge deres

selskaber uden restriktioner. Med andre ord forudsætter

den planlagte regulering, at nonprofit selskaber tilskyndes

af muligheder for at opnå økonomisk gevinst. Og selv om

incitamenterne er udformet til kommercielle selskaber, er

indtjeningsmulighederne ikke indrettet på kommerciel drift.

De tre mål for fjernvarmen frem mod 2030, som vi har

foreslået ovenfor om forbedringer af selskabernes effek-

Vægtet gennemsnit for fjernvarme 2017

13.500

13.000

12.500

12.000

115.000

11.000

Forbrugerejet

Kommunalt

Kommercielt

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

BENCHMARKING &

INDTÆGTSRAMMER

ER FORKERT VEJ AT GÅ

I dette kapitel ser vi på, om den påtænkte regulering af

fjernvarmeselskaberne med indtægtsrammer og bench-

marking er den rigtige vej at gå for at nå målene om effekti-

visering og grøn omstilling af fjernvarmen frem mod 2030.

Derudover kommer så yderligere, at indtægtsrammer og

benchmarking er en administrativ meget tung og byrde-

fuld reguleringsmetode, som mangedobler bureaukratiet

og kompleksiteten i reguleringen. Det gælder for regulator

og i høj grad også for selskaberne. I sidste ende skal denne

samlede regning betales af forbrugerne.

Der er derfor efter Dansk Fjernvarmes opfattelse en række

grunde til at overveje andre måder at nå målene frem mod

2030.

KAPITEL 4

BENCHMARKING &

INDTÆGTSRAMMER ER

FORKERT VEJ AT GÅ

Regulering med indtægtsrammer og benchmarking anven-

des typisk på monopolområder, hvor der ikke kan skabes

konkurrence, og hvor man derfor i stedet gennem regule-

ring presser selskaberne til at blive mere effektive. I prak-

sis sker det ved at tvinge selskaberne til gradvist at sænke

omkostningerne.

Indtægtsrammer og benchmarking har et ensidigt fokus på

effektivisering og tager ikke sigte på at understøtte andre

mål om fx grøn omstilling af fjernvarme og andre energi-

systemer. Tværtimod har nogle af erfaringerne med denne

reguleringsform været, at reguleringen har givet investe-

ringsincitamenter til at over- eller underinvestere eller til

alene at investere i fx den teknologi, som historisk set tidli-

gere viste sig at være den økonomisk mest effektive.

Det skyldes især, at indtægtsrammeregulering i sin natur

er en bagudskuende regulering, hvor indtægtsrammerne i

udgangspunktet sættes på baggrund af de omkostninger,

som selskaberne tidligere havde, da de benyttede sig af

de produktionsmetoder, som de i øjeblikket er ved at skifte

væk fra. På et tidspunkt, hvor fjernvarmen er i gang med

en fuldstændig omstilling af produktionen, og hvor den

fremtidige produktion skal ske på andre måder end i dag,

er en regulering, hvor man alene kigger i bakspejlet, ikke en

hensigtsmæssig vej at gå. Det vil i stedet give risiko for, at

selskaberne binder store mængder kapital i produktionsud-

styr og øvrige investeringer, der muligvis indfrier kortsigte-

de mål om effektivitet, mens det på længere sigt er ineffek-

tivt og modarbejder målene om grøn omstilling.

Hertil kommer, at det i praksis ikke vil være muligt at finde

en metode til benchmarking af fjernvarmeproduktionen i

Danmark, som er både fagligt tilfredsstillende, kan afspejle

virkeligheden og give retvisende resultater for de omfatte-

de selskaber. Det skyldes, at produktionen af varme sker på

mange forskellige måder, med mange forskellige brændsler,

i vidt forskellig skala og i varierende omfang af samproduk-

tion med andre ydelser. Disse store forskelligheder gør det

både meget svært at lave sammenligninger på tværs og at

opdele selskaberne i tilstrækkeligt store ensartede grupper,

der kan sammenlignes.

DEN PÅTÆNKTE MONOPOL-

REGULERING

Det fremgår af politiske stemmeaftaler fra 2016 og 2017,

at der skal indføres en benchmark- og indtægtsrammere-

gulering for at effektivisere fjernvarmesektoren i Danmark.

Denne form for regulering udspringer af new-public-mana-

gementtankegangen om effektiviseringer gennem blandt

andet kontrol, dokumentationskrav og målstyring. Det er

en velafprøvet reguleringsform, som gennem de seneste

20-25 år har været anvendt på monopolområder indenfor

forsyningssektoren. Indtægtsrammer og benchmarking har

især vist sig velegnet på områder, hvor der ikke sker større

teknologiske udviklinger og omstillinger, og hvor effektivi-

teten mellem ensartede infrastrukturer og produktionsfaci-

liteter derfor nemt kan sammenlignes.

Formålet med at indføre ny regulering af fjernvarmeselska-

berne er at sikre effektivisering på 0,5 mia. kr. i 2020 og

herefter yderligere effektivisering af det potentiale, som i

en undersøgelse er vurderet til at kunne være på 2,3 mia.

kr. i 2025.

Reguleringen skal omfatte selskaber, der leverer over 50 TJ

fjernvarme om året. Med denne grænse kommer regulerin-

gen til at omfatte de omkring 270 selskaber, som mindst

leverer en årlig mængde svarende til varmeforbruget i om-

kring 670 gennemsnitlige husstande.

Hovedprincippet i den påtænkte regulering er, at der skal

fastsættes indtægtsrammer for, hvor meget hvert enkelt

Indtægtsrammer og

benchmarking har

et ensidigt fokus på

effektivisering og

tager ikke sigte på at

understøtte andre mål

om fx grøn omstilling

af fjernvarme og andre

energisystemer.

Fakta

Grænsen på 50 TJ svarer til ca. 670 gennemsnitlige husstande.

I reguleringen af vand- og spildevands-selskaberne er grænsen

for at være omfattet af benchmark-reguleringen blevet sat op, så

den svarer til forbruget hos ca. 9.800 gennemsnitlige husstande.

fjernvarmeselskab må have i samlede indtægter hvert år –

og dermed også for, hvad de kan opkræve for levering af

fjernvarmen.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

Indtægtsrammerne skal bestå af:

En omkostningsramme for afskrivninger på investerin-

ger og driftsomkostninger. Denne ramme skal løbende

reduceres ved at pålægge selskaberne både generelle

og individuelle effektiviseringskrav. De individuelle

effektiviseringskrav skal fastsættes på baggrund af

benchmarking af selskabernes totalomkostninger

En forrentningsramme. Myndighederne har lagt op til, at

indførelsen af forrentningsrammen indebærer afskaffel-

se af hvile-i-sig-selv og nonprofit-selskaber, at forrent-

ningen kobles til størrelsens af investeringerne, og at

der bliver mulighed for at optjene og udtage overskud

For at kunne gennemføre en sådan økonomisk regulering

skal der foretages en standardisering af selskabernes om-

kostninger, afskrivninger, omkostningsfordeling og regn-

skabsår. Det indebærer blandt andet, at selskaberne skal

omlægge regnskabsår og kontere deres omkostninger på

andre måder. Der skal også udarbejdes et katalog over alle

de forskellige aktiver, der anvendes i forbindelse med pro-

duktion og levering af fjernvarme, og der skal fastsættes

standardiserede genanskaffelsespriser og levetider for alle

aktiverne i kataloget. Desuden skal der udarbejdes meto-

der til fordeling af fællesomkostninger for samproduktion

af fjernvarme sammen med elproduktion, affaldsforbræn-

ding, anvendelse af overskudsvarme eller fjernkøling, så

den økonomiske regulering alene kommer til at omfatte de

omkostninger, som vedrører fjernvarmeområdet. Når disse

standardiseringsmetoder er fastlagt, skal selskaberne lave

opgørelser og indberette detaljerede oplysninger om antal,

størrelser og placeringer af alle deres aktiver, og om alle de-

res omkostninger opgjort og fordelt efter meget detaljere-

de retningslinjer.

Stemmeaftalerne lægger op til, at baseline for indtægts-

rammerne fastsættes ud fra selskabernes gennemsnitlige

omkostninger i årene 2011, 2012 og 2013, dvs. i forhold til et

tidspunkt, hvor mange selskaber har haft anderledes regn-

skabsår og konteringspraksis, har produceret fjernvarme

på andre måder eller med andre brændsler, har anvendt

anderledes fordelingsnøgler for omkostningsfordeling ved

samproduktion osv.

Herudover skal der ifølge stemmeaftalerne også ske en af-

skaffelse af selskabernes muligheder for at foretage hen-

læggelser til fremtidige investeringer, skabes incitamenter

til konsolidering i sektoren og en selskabsgørelse af kom-

munale forsyninger.

Konkurrencemyndighedernes syn på

forskellige former for regulering

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen pegede i

en artikel i 2018 på blandt andet følgende

Indtægtsrammer er rettet mod at regulere den

markedsfejl, der er ved et naturligt monopol. De

skal derfor imitere det konkurrencepres, som kon-

kurrence ville give.

Indtægtsrammer kan give uhensigtsmæssige incita-

menter, blandt andet at investeringsindsatsen bliver

ineffektiv, og at selskaberne ikke i tilstrækkelig grad

tilskyndes til samfundsøkonomisk optimale investe-

ringer.

Aftalebaseret regulering

giver bedre muligheder

for at gennemføre store investeringer som følge

af politiske ønsker om mere vedvarende energi og

innovation.

Ved aftalebaseret regulering indgår hensyn til effek-

tiv drift ofte sammen med andre hensyn.

En grundidé i aftalebaseret regulering er at give

selskaberne fleksibilitet, som kan skabe mulighed

for innovation, hensyntagen til særlige individuelle

forhold og kommunale/politiske ønsker om infra-

strukturudvikling mv.

gang med at gennemføre en gennemgribende grøn om-

stilling. Selskaberne skifter i øjeblikket væk fra de hidtidige

produktionsmetoder og fossile brændsler til i stedet især at

basere produktionen på geotermi, overskudsvarme og el-

drevne varmepumper. Selskaberne skal desuden understøt-

te den grønne omstilling af andre energisystemer, hvor der

kan forventes behov for massive investeringer i systemer til

lagring af energi og omstilling af naturgasområder til fjern-

varme. Derudover skal der gennemføres en digitalisering,

som kan forventes at give anledning til en række forskellige

former for optimeringer på fjernvarmeområdet.

ikke nødvendigvis de investeringer, som selskaberne ville

have foretaget, hvis de selv kunne bestemme ud fra egne

vurderinger af udviklingen i teknologier og brændselspriser,

set i forhold til deres konkrete behov og ønsker mht. omstil-

ling og udvikling af selskaberne og de lokale tekniske mulig-

heder. Og det er heller ikke nødvendigvis de investeringer,

som efterfølgende viser sig at have været de mest optimale

at foretage i forhold til at nå sektorens mål.

Forklaringen er, at reglerne om indtægtsrammer og bench-

marking i praksis vil blive meget komplekse og detaljerede.

Det skal fx klart defineres i reglerne, hvordan og i hvilken

grad bestemte investeringer og aktiviteter giver anledning

til justeringer i indtægtsrammen, hvordan benchmarkingen

skal vægte forskellige aktiviteter, hvordan effektiviserings-

krav skal udmøntes osv. Myndighedernes evne til at forud-

sige udviklingen og på forkant at foretage de nødvendige

regelændringer bliver afgørende for, hvilke investeringer

selskaberne tilskyndes til at foretage eller forhindres i at

foretage. Indtægtsrammer og benchmarking kan således

give tilskyndelser

Til overinvesteringer, hvis driftsomkostninger reguleres

hårdt

Til underinvesteringer, hvis kapitalomkostninger regule-

res hårdt

Til investeringer, som ikke er afpasset ift. selskabets

rammevilkår, hvis disse ikke ligner gennemsnittet

Til nye investeringer i bestemte eksisterende produkti-

onsmetoder, som historisk set har vist sig at have været

de mest effektive (fx pga. udviklingen i brændselspriser)

Til at investere i de metoder, der fremstår som mest

effektive i benchmarkingen alene pga. modellernes

antagelser (fx pga. forskelle i afskrivningsperioder)

Til ikke at investere i nye produktionsmetoder, hvor der

er risiko for uforudsete ekstraomkostninger, som ikke

kan afholdes inden for indtægtsrammen

Til at udskyde nødvendige investeringer i drift og vedli-

gehold

Osv.

Fakta om indtægtsrammer

Fastsættes ud fra omkostninger i foregående år

Krav om færre omkostninger

Anviser ikke virkemidler

Ikke egnet, når der skal omstilles og udvikles

BAGUDRETTET REGULERING MED FO-

KUS PÅ EFFEKTIVISERING

Indtægtsrammeregulering er i sin natur bagudrettet. Ind-

tægtsrammer fastsættes typisk ud fra, hvilke omkostninger

et selskab selv har haft i de foregående år. Omkostnings-

niveauet fra de foregående år reduceres herefter ved at

fratrække et generelt effektiviseringskrav og et individuelt

effektiviseringskrav.

Effektiviseringskravene fastsættes også ud fra oplysninger

fra de foregående år – det generelle krav typisk ift. produk-

tivitetsudviklingen de foregående år, det individuelle krav

ud fra sammenligninger af selskabernes relative effektivitet

i de foregående år.

Formålet med indtægtsrammeregulering er at reducere

selskabernes muligheder for at opnå indtægter og derigen-

nem tvinge selskaberne til at reducere deres omkostninger.

Indtægtsrammer sætter således loft over de fremtidige

omkostninger på baggrund af et kig i bakspejlet på de om-

kostninger, som selskaberne hidtil har haft – og ikke ud fra,

hvilke investeringer og omkostninger der vil være optimale

ift. at vedligeholde og udvikle selskaberne og deres ydelser

frem mod de mål, som skal nås i fremtiden.

Denne regulering påtænkes indført i en sektor, som er i

Dansk Fjernvarme mener

I Danmark har vi verdens mest moderne fjernvarmesystemer.

Det giver muligheder for udnyttelse af geotermi og overskuds-

varme, som man kun har få andre steder i verden. Det medvirker

hvert år til flere hundrede besøg fra virksomheder og myndig-

heder fra hele verden, som bliver inspireret af Danmark. Det

medvirker desuden til, at de danske myndigheder har indgået

samarbejde om udbredelse af den danske fjernvarmemodel med

lande som Storbritannien, Tyskland, Holland og Sydkorea.

Der er et politisk ønske om, at vi også skal have en mo-

derne regulering af fjernvarmen. Indtægtsrammer og

benchmarking er ikke en moderne regulering, men er ba-

seret på en gammeldags new-public-management-tan-

kegang, som man går væk fra på andre områder.

INDTÆGTSRAMMER BLIVER STYRENDE

FOR INVESTERINGERNE

Indtægtsrammer og benchmarking har på andre områder

været kritiseret for at have en række ulemper, som man

også kan forvente at se, hvis det indføres på fjernvarme-

området.

Den væsentligste ulempe er, at indtægtsrammer tilskynder

selskaberne til at foretage bestemte investeringer. Det er

Dansk Fjernvarme mener

Det bør være op til selskaberne og deres ejere, hvilke beslutnin-

ger om investeringer de vil foretage, ud fra deres egne vurderin-

ger og ud fra deres ønsker mht. udvikling og grøn omstilling.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

Når reguleringen tilrettelægges, bør myndighederne selv-

følgelig forsøge at begrænse disse ulemper, så der ikke gi-

ves tilskyndelser til nye investeringer i produktion baseret

på fx kul. Men uanset hvordan reguleringen tilrettelægges,

vil reguleringen ende med at have meget afgørende be-

tydning for, hvilke helt konkrete investeringer selskaberne

tilskyndes til at foretage.

En anden ulempe er, at indtægtsrammer har et kortsigtet

fokus, som står i modsætning til det langsigtede fokus ved

investeringer på fjernvarmeområdet. Forklaringen er, at

indtægtsrammer alene fastsættes for en kortere periode på

ét eller højst nogle få år. Selskaberne får således ikke sik-

kerhed for, hvilke rammer de vil have til at træffe de meget

langsigtede investeringer, som der er tale om på fjernvar-

meområdet, og som typisk omhandler afskrivninger over

25-30 årige perioder.

Det giver især problemer, når selskaber har foretaget de

langsigtede investeringer inden for rammer og vilkår, som

efterfølgende ændres i nye politiske beslutninger. Det kan

illustreres med den nuværende situation, hvor selskaberne

har været tvunget til at investere i kraftvarmeproduktion og

nu oplever en situation, hvor de ikke kan få dækket elsidens

andel af omkostningerne, blandt andet som følge af politi-

ske beslutninger om at udfase elproduktionstilskud. Selska-

ber bliver derfor i øjeblikket tvunget til at lade varmeforbru-

gerne betale for en andel af elsidens omkostninger i strid

med lovgivningens forbud mod krydssubsidiering.

Indtægtsrammernes kortsigtede fokus kan føre til, at sel-

skaber bliver tilbageholdende med eller helt afholder sig fra

at foretage de langsigtede investeringer, som de ellers ville

gennemføre.

En særlig problemstilling herom afhænger af, hvordan ind-

tægtsrammerne justeres fra år til år. I den politiske stem-

meaftale fra 2017 lægges der op til, at indtægtsrammerne

tilpasses til de faktiske omkostninger. Formålet med denne

tilpasning er at undgå, at selskaberne får ”luft” i indtægts-

rammerne. Problemet er dog, at det giver selskaberne inci-

tamenter til ikke at overpræstere i forhold til regulators krav.

Hvis selskabet overpræsterer i form af større effektiviserin-

ger end krævet, er resultatet for selskabet, at indtægts-

rammen det efterfølgende år bliver lavere, end den ellers

ville have været. Overpræstation ”belønnes” således med

en lavere indtægtsramme. Når reguleringen tilrettelægges

på denne måde, får selskaberne derfor uhensigtsmæssige

incitamenter til ikke at effektivisere mere end svarende til

det præcist krævede af regulator.

Erfaringerne fra andre områder peger således i retning af, at

den påtænkte indtægtsramme- og benchmark-regulering

kan forventes at få stor og styrende betydning for investe-

ringerne på fjernvarmeområdet fremover.

KAN MAN LAVE EN RETVISENDE

BENCHMARKING AF

VARMEPRODUKTION?

Det vil være uhyre vanskeligt at lave en benchmarking af

fjernvarmeselskaberne, som kan give retvisende resultater.

Det skyldes især, at produktionen af varme, som omhand-

ler ca. 80 pct. af de samlede omkostninger, sker på mange

forskellige måder, med mange forskellige brændsler, på an-

læg af meget forskellige størrelser og i varierende omfang i

samproduktion med andre ydelser.

Ifølge analysen fra McKinsey/Struensee

, som udgør grund-

laget for de politiske stemmeaftaler om indførelse af ind-

tægtsrammer og benchmarking, ligger hovedparten af

effektiviseringspotentialerne i fjernvarme i produktionsled-

det.

McKinsey/Struensee nåede frem til et samlet effektivise-

ringspotentiale på 2,3 mia. kr., fordelt på 1,9 i effektivise-

ringspotentiale og 0,4 mia. kr. i konsolideringspotentiale.

De klart største potentialer for effektiviseringer på fjernvar-

meområdet var ifølge McKinsey/Struensee analysen i pro-

duktionen af varme, hvor potentialet iht. analysen udgjorde

knap 1,5 mia. kr. ud af det samlede effektiviseringspotentia-

le på 1,9 mia. kr. McKinsey/Struensee vurderede desuden,

at de procentvise effektiviseringspotentialer også var størst

i produktionen – på 22 pct. af de samlede omkostninger-

ne ekskl. brændsler – mens potentialet for effektiviseringer

blev vurderet til at udgøre 10 pct. af omkostningerne i trans-

missions- og distributionsnettene.

Hovedparten af effektiviseringspotentialerne og omkost-

ningerne i fjernvarmen ligger således i produktionen, der

sker på mange forskellige måder. De meget store forskel-

ligheder gør det svært at sammenligne selskaberne i en

benchmarking.

I følgende boks er hovedpunkter fra to økonomiprofesso-

rers vurderinger om mulighederne for at indføre benchmar-

king på fjernvarmeområdet sammenfattet.

De to professorer udpeger hovedproblemerne ved at bruge

benchmarking på fjernvarmeområdet: Benchmarking kan

fungere, når selskaberne er sammenlignelige, men det er

de ikke på fjernvarmeområdet, særligt ikke i produktionen.

Produktionen af fjernvarme sker på mange forskellige må-

der. Blandt de væsentligste forskelle kan nævnes:

Der anvendes mange forskellige produktionsmetoder

og teknologier, og anlæggene er desuden ofte blevet

Økonomiprofessorer om

benchmarking

Professor Jens Leth Hougaard og professor Thomas

Rønde anfører blandt andet følgende i en rapport om

Benchmarking af fjernvarmesektoren i november 2018:

Benchmarkmetoderne kræver, at alle enheder

opererer under de samme teknologiske og økono-

miske rammevilkår. Metoderne er mest robuste, når

selskaberne anvender samme teknologi og samme

inputs i nogenlunde ens forhold.

Fjernvarmeselskaberne er meget heterogene. I

distributionen er der store forskelle i befolknings-

tætheden. I produktionen er der 1954 produktions-

anlæg fordelt på 907 værker med 187 unikke kombi-

nationer af teknologier og primære brændsler.

På grund af den stærkt heterogen produktions-

struktur blandt fjernvarmeværkerne vil det være

nødvendigt at splitte værkerne op i mere sammen-

lignelige undergrupper. I en DEA-model vil det være

problematisk med færre en 50 sammenlignelige

værker. I en SFA-model er kravet til sammenligneli-

ge værker endnu større.

Datamaterialet bliver for nogle undergrupper for

tyndt til at kunne bruge benchmark-metoderne

meningsfuldt.

Det vil ikke være meningsfuldt at benchmarke alle

selskaberne i en samlet model baseret på en hypo-

tetisk hybridenhed, der med garanti ikke har rod

i faktiske teknologiske forhold. Problemerne om

manglende sammenlignelighed bliver i givet fald

indlejret i aggregeringen.

ombygget og optimeret for at opnå yderligere effek-

tivitet ift. de oprindelige anlæg, herunder fx med røg-

gaskondensering. Rent ingeniørmæssigt er der således

meget store forskelle på anlæggene. Hertil kommer, at

de fleste selskaber råder over flere forskellige typer af

produktionsanlæg samt yderligere typer af anlæg til

reserve- og spidslast.

Der anvendes mange forskellige input i anlæggene

i form af brændsler, energikilder og varmekilder. Fx

anvendes der i øjeblikket affald, flis, halm, træpiller,

naturgas, olie, kul, el, solvarme, geotermi, overskudsvar-

me samt yderligere en række forskellige varmekilder i

fjernvarmeproduktionen.

På mange anlæg produceres varme i samproduktion

med andre ydelser. Det gælder især samproduktion af

el og varme på kraftvarmeværkerne og produktionen

af varme og evt. el ved affaldsforbrænding. Desuden er

der samproduktioner med fjernkøling og procesvarme.

Fordelingen af omkostningerne ved disse samprodukti-

oner er historisk set sket på mange forskellige måder.

Anlæggenes størrelser er meget forskellige og spænder

lige fra produktionsanlæg, som forsyner få hundrede

husstande, til anlæg, der står for produktionen til hund-

rede tusinde. Mulighederne for skalafordele i produktio-

nen er således meget forskellige.

Anlæggene er blevet opført på forskellige tidspunkter

og dermed også under forskellige politisk fastsatte

rammebetingelser. De forskellige rammebetingelser

omhandler især

Politisk fastsatte produktionsbindinger i form af

kraftvarmekrav, brændselsbindinger til hhv. naturgas

og varmepumper samt krav om positiv samfunds-

økonomi – disse bindinger har det til fælles, at formå-

lene med (opretholdelsen af) bindinger omhandler

andre hensyn end hensyn til fjernvarmen, og at de

desuden er fordyrende for fjernvarmeselskaberne

Politiske fastsatte afgifter, som gennem årene er

blevet justeret og omlagt en række gange, og som

derfor har påvirket de relative omkostninger ved de

forskellige brændsler

Politiske mål om fx samproduktion, elforsyningssik-

kerhed og grøn omstilling til vedvarende energi, som

løbende er blevet ændret og udviklet gennem årene.

Når man skal benchmarke selskaber, som er så forskellige

som på fjernvarmeområdet, er der to muligheder:

Den ene er at lave en samlet model for alle selskaberne. Her

vil der ske en sammenligning af de mindste selskaber med

de største, af varmeproduktion på fx naturgas med biomas-

se og solvarme, af ingeniørmæssigt vidt forskellige værker

osv. Modellen kan således ende med at finde ”effektive” for-

billeder i form af produktioner, der ikke er ingeniørteknisk

mulige eller hensigtsmæssige i andre sammenhænge. Mo-

dellen løser ikke problemerne med at sammenligne meget

forskellige selskaber, men indlejrer blot problemerne om

manglende sammenlignelighed og mister sammenhængen

med virkelighedens verden. Det er derfor ikke en mulig-

hed, som det giver mening at anvende til benchmarking på

fjernvarmeområdet i Danmark.

Den anden mulighed er at opdele selskaberne i mindre

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

grupper af sammenlignelige selskaber, der så kan sammen-

lignes. For at det kan blive en retvisende sammenligning,

skal der være tilstrækkeligt mange selskaber i hver grup-

pe, fx mindst 50 selskaber sådan som det påpeges af de to

professorer i boksen ovenfor. Det er dog ikke realistisk at

finde 50 selskaber med sammenlignede produktionsanlæg

på fjernvarmeområdet i Danmark.

Det er således i praksis ikke muligt at finde en metode til

benchmarking af fjernvarmeproduktionen i Danmark, som

er fagligt tilfredsstillende, kan afspejle virkeligheden og

give retvisende resultater for de omfattede selskaber.

zoner, oplysninger til brug for fastlæggelse af costdrivere i

benchmarkmodellen, indberetninger af oplysninger om sel-

skabernes faktiske omkostninger og afskrivninger til brug

for indtægtsrammerne og reguleringsregnskaber osv. Ud

over, at selskaberne vil skulle bruge betydelige personale-

mæssige ressourcer til at fremskaffe og dokumentere disse

oplysninger, vil det også give betydelige økonomiske eks-

traomkostninger til revisorer og til at betale for elektroniske

data om zoneindelinger mv.

Disse byrdefulde krav og betydelige ekstraomkostninger

pålægges selskaberne i en ny regulering, og vil, såvel som

øgede omkostningerne hos regulator, ende hos forbruger-

ne. Der vil desuden være en betydelig risiko for, at regulerin-

gen kan blive opfattet som en urealistisk skrivebordsøvelse,

som selskaberne ikke kan se sig selv eller virkeligheden i.

Der er således en række grunde til at overveje andre måder

at nå mål om effektivisering og grøn omstilling frem mod

2030.

ADMINISTRATIVT TUNG OG

BYRDEFULD REGULERING

Ud over de udfordringer, som er nævnt i afsnittene oven-

for, er indtægtsrammer og benchmarking en administrativ

tung og meget byrdefuld reguleringsmetode, som kan for-

ventes at give meget betydelige administrative ekstraom-

kostninger for selskaberne.

Indtil nu er der brugt mange ressourcer i processerne om

forberedelse af en kommende regulering i en række sel-

skaber, i brancheorganisationer og hos myndigheder, som

blandt andet har fået nye årsværk og tilknyttede eksterne

konsulenter til at bidrage til flere af opgaverne. Dette ar-

bejde har indtil videre især handlet om standardiseringer af

selskabernes omkostninger, afskrivninger, omkostningsfor-

deling og regnskabsår.

Ved indførelse af den konkrete regulering vil selskaberne

blive pålagt meget betydelige administrative byrder til ind-

beretninger af oplysninger om alle selskabernes aktiver, de-

res respektive alder og deres fysiske placering i forskellige

KAPITEL 5

MÅL KAN NÅS MED

MODERNE REGULERING

Selskaberne forpligter

til at anvendes samme

virkemidler for at blive

mere effektive og samtidig

at nå mål om grøn

omstilling.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

MÅL KAN NÅS

MED MODERNE

REGULERING

Indtægtsrammer og benchmarking giver ikke i sig selv re-

sultater, men sætter alene krav og rammer til selskaberne.

Reguleringen har således alene til formål at presse selska-

berne til at blive mere effektive, men den anviser ikke, hvor-

dan selskaberne rent faktisk kan blive mere effektive.

I praksis vil selskaberne kunne anvende en række forskellige

virkemidler til at blive mere effektive.

Dansk Fjernvarme foreslår, at man dropper reguleringen af

alle de grunde, der er omtalt i kapitel 4, men at man allige-

vel sikrer sig, at selskaberne anvender de samme virkemid-

ler til at blive mere effektive. Det kan ske, hvis den påtænkte

regulering erstattes med en moderne fremadskuende regu-

lering, hvor selskaberne samlet forpligter sig til at effekti-

visere fjernvarmesektoren ved at anvende de pågældende

virkemidler, samtidig med at selskaberne også indfrier de

andre mål om grøn omstilling.

Med moderne regulering mener vi en regulering, hvor man

først fastlægger de mål, som skal nås med reguleringen, og

derefter identificere de virkemidler, som kan understøtte

opfyldelsen af målene. Selskaberne forpligter sig i aftaler

til at anvende de virkemidler, som kan sikre målopfyldelsen.

Desuden kan det aftales, hvordan regulator løbende kan

monitorere, at aftaler overholdes og målene nås.

Mere konkret foreslår vi en moderne regulering, der inde-

holder følgende:

Konkrete tiltag, som skal sikre effektivitet. Fjernvarme-

selskaber forpligter sig til at foretage en række forskelli-

ge tiltag for at forbedre effektiviteten.

Mål om effektivitetsforbedringer: Der kan sættes mål

for selskabernes samlede effektiviseringsindsats, så

myndighederne løbende kan følge med i og sikre sig, at

reguleringen får den ønskede virkning.

Konkrete tiltag, som understøtter andre mål. Selskaber-

ne forpligter sig til at gennemføre konkrete tiltag, så de

kan opfylde mål om en CO2-neutral varmeproduktion i

2030 og at understøtte den grønne omstilling af andre

energisystemer frem mod 2030.

MODERNE REGULERING I STEDET FOR

INDTÆGTSRAMMER OG

BENCHMARKING

En moderne regulering kan udformes og tilrettelægges på

forskellige måder afhængigt af, hvad der skal opnås med

reguleringen, og hvordan det konkret bedst kan sikres. En

moderne regulering kan således skræddersyes til at omfat-

te netop det, som der er brug for i den konkrete situation.

Det grundlæggende udgangspunkt for tilrettelæggelse af

en økonomisk regulering er, at det først afklares, hvad der

skal opnås med reguleringen.

Dansk Fjernvarme opfordrer, sådan som det fremgår af

kapitel 2, politikere og myndigheder til at støtte op om tre

fælles mål om forbedringer af fjernvarmeselskabernes ef-

fektivitet, om grøn omstilling til CO

-neutral fjernvarme og

at understøtte den grønne omstilling af andre energisyste-

mer frem mod 2030.

Hvis det er disse mål, som fjernvarmen skal nå frem mod

2030, skal reguleringen derfor først og fremmest sikre, at

selskaberne har fokus på målene, og at de arbejder syste-

matisk og målrettet på at opfylde målene. Det afgørende er,

at selskaberne kommer til at bruge de virkemidler, som kan

sikre opfyldelse af målene. Efter Dansk Fjernvarmes opfat-

telse kan det bedst sikres ved, at selskaberne selv forpligter

sig til det i en aftale – ikke gennem krav og tvang, som alene

er rettet mod opfyldelsen af et af målene, sådan som det er

tanken med den påtænkte indtægtsrammeregulering.

En moderne regulering kan understøtte flere forskellige mål

på samme tid. Mens indtægtsrammer og benchmarking har

hovedfokus på at sænke omkostningerne, har en moderne

regulering bredere fokus på også at give selskaberne flek-

sibilitet til at kunne udvikle løsninger, som også forfølger

andre mål.

En moderne regulering kan udformes på flere forskellige

måder, sådan som det er beskrevet i boksen.

Parter i en moderne regulering

Parterne i en aftale i en moderne regulering kan re-

præsentere hhv. sælgere og købere af den pågælden-

de ydelse. Når køberne er slutbrugere, kan regulerings-

myndigheden indgå aftalen på vegne af slutbrugerne.

Fælles aftale mellem en gruppe af selskaber og

reguleringsmyndigheden. På fjernvarmeområdet

kan det fx være en form for brancheaftale mellem

Dansk Fjernvarme, fjernvarmeselskaberne (sælgere)

og Forsyningstilsynet (på vegne af forbrugerne).

Selskaberne forpligter sig hver især til at foretage

konkrete tiltag, og de forpligter sig samlet til at nå

fælles mål med aftalen.

Individuelle aftaler mellem selskaber og regulerings-

myndigheden. Det kan være individuelle aftaler

mellem fjernvarmeselskaber (sælgere) og Forsy-

ningstilsynet (på vegne af købere/forbrugere).

Individuelle aftaler mellem sælgere og købere, som

ikke er slutbrugere. På fjernvarmeområdet kan det

være aftaler mellem uafhængige varmeproducenter

(sælgere) og transmissions-/distributionsselskaber

(købere). Forsyningstilsynets rolle er her at sæt-

te overordnede rammer, som aftalerne skal ligge

indenfor, og at monitorere overholdelsen.

Det er Dansk Fjernvarmes vurdering, at langt størstedelen

af fjernvarmeselskaberne vil tilslutte sig en fælles aftale

med det indhold, som er skitseret nedenfor. For de even-

tuelle selskaber, der ikke måtte ønske at blive en del af en

sådan aftale, vil myndighederne kunne tilrettelægge en an-

den form for regulering, som kan sikre, at disse selskaber

også kommer til at opfylde målene for fjernvarmen frem

mod 2030. En sådan regulering kan tilrettelægges på flere

forskellige måder, herunder som mere traditionel og gene-

rel regulering med krav til selskaberne eller som individuelle

aftaler.

Et eksempel på moderne regulering i form af en fælles

brancheaftale fremgår af følgende boks.

Moderne regulering af

almene boliger

Brancheforeningen BL Danmarks Almene Boliger og

de relevante myndigheder på boligområdet indgik

i 2016 en aftale med mål om effektiviseringer og en

række forskellige tiltag, som skulle sikre målopfyldel-

sen.

Det konkrete indhold i aftalen blev fastlagt i samar-

bejde mellem myndigheder og brancheforeningen.

Aftalen fastlægger konkrete mål for hele sektorens

samlede effektiviseringer, men ikke måltal for den

enkelte boligafdeling.

Monitoreringen af målopfyldelsen sker ift. baseline

og fremskrivningsmodel.

Aftalen indeholder en række forskellige tiltag, som

skal gennemføres af hhv. boligafdelingerne, bran-

cheorganisationen, KL og myndighederne.

I aftalen tages der hensyn til boligafdelingernes

lokale forhold, herunder fx betydningen af be-

skæftigelsesfrekvensen og andelen af ikke-vestlige

indvandrere for boligafdelingernes driftsomkostnin-

ger pr. kvm.

I det følgende gennemgås først de konkrete tiltag, som kan

medvirke til at forbedre selskabernes effektivitet. I de ef-

terfølgende afsnit ses der på, hvordan monitoreringen af

målopfyldelsen kan tilrettelægges, og hvilke tiltag der kan

understøtte opfyldelsen af de andre mål for fjernvarmen

frem mod 2030.

Den enkleste måde at indføre en moderne regulering er den

første mulighed med en fælles aftale, hvor fjernvarmesel-

skaberne forpligter sig til at gennemføre konkrete tiltag i

de enkelte selskaber, som kan understøtte, at selskaberne

indfrier de ønskede mål.

Dansk Fjernvarme skitserer nedenfor, hvad en sådan fæl-

les aftale kan indeholde – både mht. hvilke konkrete tiltag

selskaberne kan forpligte sig til for at opfylde målene frem

mod 2030, og hvordan selskabernes fælles opfyldelse af

målene kan monitoreres.

En anden mulighed er, at der indgås skræddersyede indivi-

duelle aftaler om, hvad de enkelte selskaber hver især skal

gøre for at opfylde målene. Sådanne aftaler kan indehol-

de en række af de samme tiltag som en fælles aftale. Det

vil dog umiddelbart være en betydeligt tungere og mere

byrdefuld tilgang, hvis Forsyningstilsynet skal forhandle og

indgå individuelle aftaler med fx de samme ca. 270 fjern-

varmeselskaber, som ville skulle have været omfattet af den

påtænkte regulering med indtægtsrammer og benchmar-

king.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

KONKRETE TILTAG, SOM SKAL SIKRE

EFFEKTIVISERINGER

Det centrale i en moderne regulering er, at selskaberne an-

vender de virkemidler, der kan understøtte og sikre opfyl-

delsen af de mål, som er formålet med reguleringen.

De virkemidler, som kan medvirke til at gøre fjernvarmesel-

skaberne mere effektive, kan opdeles i forskellige typer af

tiltag:

Tiltag, som selskaberne hver især forpligter sig til selv at

gennemføre

Ordninger, som etableres i fællesskab for at understøtte

indsatsen i de enkelte selskaber

Forbedringer af rammebetingelser i samarbejde med

politikerne og myndigheder

Den første gruppe kan fx omhandle følgende tiltag, som

selskaberne hver især forpligter sig til at gennemføre i de-

res egne virksomheder:

Følge retningslinjer for styring af

aktiver (asset management)

Selskaberne forpligter sig til at følge retningslinjer for

styring af aktiver. Retningslinjerne udgør et ledelsessy-

stem, hvor selskabet kan fastsætte og arbejde efter at

nå flere forskellige mål på den økonomisk mest optimale

måde.

I nogle tilfælde kan et mål indebære højere omkostnin-

ger. Det kan fx være tilfældet, når et selskab sætter mål

om at omstille produktionen fra kulkraft til vedvarende

energi. Ved at følge retningslinjerne for styring af aktiver

sikres, at man opfylder målet på en effektiv måde gen-

nem en økonomisk optimering af antallet og sammen-

sætning af aktiver, graden af forsyningssikkerhed osv.

Når et selskab følger retningslinjerne for styring af akti-

ver, arbejdes der efter de samme mål og principper på

tværs af hele organisationen. Først skal der skaffes over-

blik over selskabets aktiver, deres tilstand, og hvilke data

selskabet har eller mangler. Dernæst skal det afklares,

hvilke risici man vil acceptere, hvad sandsynligheden og

konsekvensen er for forskellige hændelser, hvordan man

vil håndtere disse risici, hvordan man vil prioritere, hvor-

dan man vil tænke langsigtet i totaløkonomi osv.

Selskabernes forpligtelser til at indføre og følge ret-

ningslinjer for styring af aktiver kan tilrettelægges i en

proces, hvor selskaberne gradvist følger flere dele af ret-

ningslinjerne, og hvor de løbende forbedrer og forfiner

deres processer til styring af aktiver.

Deltage i procesbenchmarking og

skræddersyede erfagrupper

Selskaberne forpligter sig til i fællesskab at udvikle en

benchmarkingmodel, hvor processer om at producere,

transportere og levere fjernvarme kan sammenlignes.

Procesbenchmarking skal anvendes i selskaberne til at

identificere netop de processer, hvor de hver især har

potentiale for at forbedre deres effektivitet. Med pro-

cesbenchmarkingen får selskaberne således et bredere

og mere detaljeret overblik over, hvordan de klarer sig

sammenlignet med andre selskaber, og de får identifi-

ceret de forretningsprocesser, hvor de hver især har de

største forbedringspotentialer.

Ved at sammenligne omkostningerne til forskellige kon-

krete processer med omkostningerne i sammenligneli-

ge selskaber får man i første omgang identificeret de

processer, hvor der kan være potentialer for konkrete

forbedringer i effektiviteten. På baggrund af resultater-

ne etableres der dernæst skræddersyede erfagrupper,

hvor der ses nærmere på, hvordan processerne er i de

selskaber, som har opnået de bedste resultater i bench-

markingen, og hvad selskaber med dårligere resultater

kan lære af dem.

Udarbejde, drøfte og offentliggøre

konkrete effektiviseringsplaner

Selskaberne forpligter sig til hver især at udarbejde kon-

krete effektiviseringsplaner. Disse planer kan tage afsæt

i resultaterne fra procesbenchmarkingen og erfagrup-

perne, men de kan også baseres på en række af de an-

dre tiltag, som omtales i de øvrige afsnit i dette kapitel.

Selskaberne forpligter sig til at drøfte effektiviserings-

planerne i selskabernes bestyrelser og på deres general-

forsamlinger. Desuden kan selskaberne evt. forpligte sig

til efterfølgende at offentliggøre effektiviseringsplaner-

ne på deres hjemmesider.

Redegøre for konkurrencen om større opgaver

Fjernvarmeselskaberne udliciterer en stor del af opga-

verne. Det gælder ved etableringen af ny infrastruktur

og nye anlæg, hvor ordrerne lander hos rådgivere og

industrivirksomheder, men det gælder også for en stor

andel af de løbende drifts- og vedligeholdelsesopgaver.

Selskaberne forpligter sig til årligt at redegøre for, hvor-

dan alle opgaver af større økonomisk betydning er

Når der er mål for

selskabernes samlede

effektiviseringer,

kan myndighederne

løbende følge med i og

sikre sig, at aftalen får

den ønskede virkning.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

sendt i udbud eller anden form for konkurrenceudsæt-

telse. Forpligtelsen herom kan fx omfatte alle opgaver,

som overstiger en minimumsgrænse. Denne grænse

kan sættes som enten et minimumsbeløb eller som en

procentdel af selskabet omsætning.

I redegørelsen oplyser selskabet, om de enkelte opgaver

har været sendt i udbud eller har været konkurrenceud-

sat på andre måder, og hvordan det i så fald er sket. For

opgaver, som ikke har været konkurrenceudsat, redegø-

res for, hvordan selskabet har sikret konkurrencedygtige

priser uden konkurrenceudsættelse.

Følge retningslinjer for god selskabsledelse

Selskaberne forpligter sig til at overholde retningslinjer

for god selskabsledelse. Ved at følge retningslinjerne

sikres det, at der arbejdes struktureret, ensartet og med

samme retning i selskabernes daglige ledelser og i de-

res bestyrelser. Det bliver fastlagt, hvem der skal have

ansvar for de forskellige niveauer af strategiske, taktiske

og operationelle beslutninger. En langsigtet strategi, der

er brudt ned i delelementer, giver gode forudsætninger

for, at selskabets daglige ledelse og medarbejderne ar-

bejder i den samme og ønskede retning.

Efterlevelse af retningslinjerne sikrer gennemsigtighed,

uafhængighed, ejerskab og forventningsafstemning.

Det drejer sig fx om at fastsætte langsigtede mål på

overordnet selskabsniveau, men det drejer sig også om

fokus på at have de rette kompetencer hos medarbej-

derne, i ledelsen og i bestyrelsen til at nå målene.

Selskaber kan desuden forpligtes til hvert år at redegøre

for deres arbejde med at implementere retningslinjerne

for god selskabsledelse, fx i årsrapporten eller på deres

hjemmeside.

Den anden gruppe af tiltag kan omhandle ordninger, som

etableres i fællesskab for at understøtte indsatsen i de en-

kelte selskaber:

Udbredelse af nye initiativer mhp. at sikre

innovation og smartere løsninger

Der kan oprettes en ordning, som skal udbrede nye ini-

tiativer mhp. at sikre innovation og smartere løsninger i

fjernvarmesektoren, bl.a. i form af videndeling. Ordnin-

gen skal sikre, at fjernvarmeselskaberne kan drage nytte

af de erfaringer, der allerede eksisterer, når de skal op-

starte nye projekter for at gøre selskaberne mere effek-

tive.

Idéen med ordningen er, at videndeling af erfaringer fra

fx forsknings- og udviklingsprojekter kan understøtte

selskabernes arbejde med effektiviseringer. Videndeling

kan foregå gennem temadage eller oplæg, hvor erfarin-

ger og resultater bliver delt med andre fjernvarmesel-

skaber. Det kan også foregå i de erfagrupper, som der

allerede er blandt fjernvarmeselskaberne, og som der

desuden kan etableres flere af i tilknytning til forslaget

om procesbenchmarking (se ovenfor). Der er gode er-

faringer med erfagrupper på fjernvarmeområdet, som

har været præget af stort engagement fra gruppernes

medlemmer.

Ordningen kan evt. samtænkes med offentlige støtte-

ordninger til forskning og udvikling, så en del af støt-

temidlerne fx øremærkes til projekter med effektivise-

ringspotentiale, og så det sikres, at erfaringerne fra de

støttede projekter bliver delt mellem fjernvarmeselska-

berne.

Vejledning til selskabernes effektiviseringsindsats

Der kan oprettes en ordning, hvor selskaber kan få støt-

te og vejledning i det konkrete arbejde med effektivi-

seringsindsatsen. Vejledningen kan omhandle alle de

forskellige effektiviseringstiltag, som er nævnt ovenfor,

og det kan omhandle såvel økonomiske effektiviserin-

ger som mere strategiske beslutninger eller rådgivning

ift. tekniske forhold.

Baggrunden for dette tiltag er, at nogle af de især min-

dre selskaber har meget få ansatte, som har hovedfokus

på den daglige drift af selskaberne. Disse selskaber kan

derfor have svært ved at frigøre tilstrækkelige ressour-

cer til at få igangsat relevante effektiviseringstiltag, og

de kan derfor have god gavn af støtte, vejledning og

ekstra kompetencer til at kunne gennemføre en mere

gennemgribende effektiviseringsindsats.

Rådgivning og støtte ved afvikling

af fjernvarmeselskabet

Det kan være en overordentlig svær proces at overveje

og tage beslutningen om at lukke et fjernvarmeselskab.

Under sådan en proces bør der være mulighed for at

kunne få støtte og rådgivning.

Ordningen bør især være rettet mod selskaber, som ikke

har muligheder for at give kunderne en konkurrence-

dygtig fjernvarmepris indenfor en kortere tidsperiode,

og som fx på en generalforsamling har vedtaget at un-

dersøge mulighederne for at lukke selskabet.

Rådgivningen skal især sikre, at beslutningen om en

lukning af selskabet kan ske på et oplyst grundlag, hvor

både de økonomiske konsekvenser og processen for

lukningen er kendte. Lukningen bør ske på en kontrolle-

ret måde og med mindst mulige økonomiske og prakti-

ske konsekvenser for selskabets ejere og kunder.

Den tredje gruppe af tiltag omhandler mulighederne for at

forbedre fjernvarmeselskabernes rammebetingelser i sam-

arbejde med politikerne og myndigheder:

Bedre rammer for konsolideringer

og driftssamarbejder

Dansk Fjernvarme og myndighederne igangsætter ar-

bejde om at skabe bedre rammer for konsolidering og

driftssamarbejder. Baggrunden for dette tiltag er, at

konsolideringer og driftssamarbejder udgjorde næsten

en femtedel af det potentiale for effektiviseringer, som

tidligere er vurderet at være tilstede på fjernvarmeom-

rådet.

Det er derfor oplagt at sikre så optimale muligheder for

selskaberne til konsolideringer og driftssamarbejder, så

potentialerne kan indfris. Det vil her være relevant at se

på, hvilke regler der kan udgøre barrierer, og hvad der

kan gøres for at skabe stærkere incitamenter hos sel-

skaberne. Desuden kan der udarbejdes vejledninger og

værktøjer, som kan gøre det nemmere for selskaberne

at gennemføre de konkrete konsolideringer og drifts-

samarbejder.

Afklaring af muligheder for større

effektivitet gennem digitalisering

Digitalisering og anvendelse af big data forventes at

kunne få meget stor betydning for udviklingen på fjern-

varmeområdet, ikke mindst ift. mulighederne for at op-

timere og effektivisere både produktionen og fjernvar-

menettene fremover.

Der kan derfor fx igangsættes et arbejde, hvor fjern-

varmeselskaber, myndigheder og leverandører af digi-

taliseringsløsninger samlet kan se på, hvordan digitali-

sering kan bidrage til optimeringer og effektiviseringer

på fjernvarmeområdet, hvilke rammer det kan og bør

ske indenfor, og hvad der kan understøtte udviklingen

herom. Dette arbejde kan fx tage udgangspunkt i an-

befalingerne fra vækstteamet for grøn energi- og mil-

jøteknologi.

Ud over at skabe klarhed om muligheder og barrierer for

digitalisering kan det her overvejes, om arbejdet fx i før-

ste omgang skal udmønte sig i et bindende samarbejde

med myndigheder, erhverv og udvalgte forsyningssel-

skaber om at udrulle digital transformation, og herefter

fx i et kodeks med anbefalinger ifm. digitalisering, som

alle de omfattede fjernvarmeselskaber kan forpligte sig

til at anvende.

Potentialer opgjort af konsulenter

Forsyningstilsynets direktør Carsten Smidt udtalte

følgende om McKinsey ’s regnemetoder i opgørelsen

af potentialer:

”Det er simpelthen helt ude i skoven at bruge McKin-

sey‘s regnemetode til at sige, at vores er forkert. Der

er ikke noget konsulenthus, der på noget tidspunkt

har skulle bruge en model til at træffe en afgørelse

om effektiviseringskrav. De har på ingen måde været

så langt nede i dybden, at det kan sammenlignes.

Man kan foretage alle mulige beregninger af tænkte

situationer, som Dansk Energi bl.a. har gjort. Vi har i

Forsyningstilsynet regnet på de faktiske selskaber, der

indgår i den økonomiske regulering, og det er det, vi

forholder os til”

Kilde: Artikel i EnergiWatch 12. april 2019.

MÅL OG MONITORERING AF MÅL FOR

SAMLEDE EFFEKTIVISERINGER

Aftalen kan indeholde mål for selskabernes samlede effek-

tiviseringsindsats, men uden at der sættes måltal for effek-

tiviseringerne i det enkelte selskab. Når der er mål for sel-

skabernes samlede effektiviseringer, kan myndighederne

løbende følge med i og sikre sig, at aftalen får den ønskede

virkning.

Fastsættelsen af målet og monitoreringen af opfyldelsen

kan fx ske således:

Mål for samlede effektiviseringer i fjernvarmebranchen.

Udgangspunktet for fastlæggelsen af målet kan fx være

en grundig opdatering og kvalitetssikring af datagrund-

laget og de opgjorte potentialer i de allerede forelig-

gende analyser fra Ib Larsen udvalget og McKinsey &

Struensee. Alternativt kan der laves nye opgørelse om

effektiviseringspotentialer (se argument i boksen). Der

kan evt. opstilles forskellige mål fordelt på produktion

(evt. yderligere opdelt på centrale og decentrale vær-

ker), transmission og distribution.

Tidsplan for målopfyldelse. Målene for de samlede

effektiviseringer skal indfris over en periode, hvor

selskaberne kan omstille og optimere deres produkti-

onsfaciliteter og deres fjernvarmenet. Der fastlægges en

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

tidsplan for en trinvis opfyldelse af målene.

Målopfyldelse opgøres ift. baseline og fremskrivnings-

model. For at kunne monitorere opfyldelsen af mål for

effektiviseringer, skal der fastlægges en metode for

opgørelse af omkostninger i baseline og tidspunktet

for baseline. Hvis målet for effektiviseringsindsatsen

skal ses ift. de skønnede potentialer i analyser fra Ib

Larsen udvalget og McKinsey & Struensee, bør baseline

forankres i tidspunktet for de data, der ligger til grund

for disse analyser (2011-2013). Der kan også vælges en

baseline, som svarer til selskabernes nuværende om-

kostninger, og i stedet foretage en ny vurdering af, hvad

målet skal være for effektiviseringsindsatsen.

Hvis baseline udgøres af data fra år, som ligger et stykke

tilbage i tiden, bør der fastlægges metode til fremskrivning

af data fra baselinetidspunktet frem til tidspunkterne, hvor

opfyldelsen af de konkrete mål skal vurderes.

Monitorering af målopfyldelsen. Det fastlægges konkret,

hvordan målopfyldelsen skal monitoreres. Det kan evt.

også fastlægges, hvilke sanktioner der skal være, hvis

målene ikke opfyldes, herunder fx at der i givet fald

indføres en anden form for regulering, som kan sikre

målopfyldelsen.

produktionsbindinger i form af kraftvarmekrav, brænd-

selsbindinger og krav i projektbekendtgørelsen om po-

sitiv samfundsøkonomi mv.

Fælles for disse bindinger er, at de opretholdes af an-

dre hensyn end hensyn til fjernvarmen. Den fortsatte

delvise opretholdelse af kraftvarmekravet er således

iht. energiaftalen knyttet til elforsyningssikkerheden.

Brændselsbindingen til naturgas er begrundet i hensyn

til afsætning af naturgas, mens den seneste brændsels-

binding til varmepumper er begrundet i et politisk øn-

ske om at begrænse decentrale værkers anvendelse af

biomasse. Projektbekendtgørelsens krav er begrundet i

planlægningshensyn.

Et andet fællestræk ved produktionsbindingerne er, at

de er fordyrende for fjernvarmen, da de kan hindre sel-

skaberne i at foretage investeringer i de produktionsfa-

ciliteter, som efter selskabernes vurderinger er optima-

le, når de skal gennemføre en omkostningseffektiv grøn

omstilling.

Energistyrelsen er i øjeblikket i gang med at gennem-

føre analyser, som skal tilvejebringe et politisk beslut-

ningsgrundlag for en evt. ophævelse af produktions-

bindingerne. Disse analyser kan give grundlag for at

understøtte mål om omkostningseffektiv CO

-neutral

fjernvarme i 2030.

Intelligente, dynamiske eltariffer

Et af hovedelementerne i at nå målet om CO2-neutral

fjernvarme i 2030 er, at fjernvarme fremover i langt hø-

jere grad skal elektrificeres, så en stor andel af produk-

tionen sker på elkedler og store eldrevne varmepumper,

som blandt andet anvender overskudsvarme og geoter-

misk energi som varmekilder.

For at det kommer til at ske, skal det være attraktivt at

investere i de store varmepumper og elkedler. De væ-

sentligste omkostninger til varmepumper og elkedler er

prisen for tilslutning til elnettet, den faste betaling og

prisen på elektricitet i driftssituationen. Derfor er en ny

model med intelligent dynamiske eltariffer og kostægte

priser for tilslutning afgørende for den samlede økono-

mi i investeringer i store varmepumper. Se mere om det-

te tiltag nedenfor i de tiltag, som skal understøtte grøn

omstilling af andre energisystemer.

Rammebetingelser, som begrænser

risiko ved store investeringer

En grøn omstilling af fjernvarmeproduktionen til i langt

højere grad at være baseret på fx geotermi- og over-

KONKRETE TILTAG, SOM

UNDERSTØTTER MÅL OM

-NEUTRAL FJERNVARME

De virkemidler, som kan medvirke til at understøtte må-

let om omstilling af fjernvarmeproduktionen til at være

CO2-neutral i 2030, kan opdeles i tre forskellige typer af

tiltag:

Tiltag, som understøtter investeringer i CO2-neutrale

produktionsanlæg.

Tiltag, som medvirker til, at overskudsvarme fra affalds-

forbrænding og industrien samt elektriciteten til varme-

pumperne bliver CO2-neutrale.

Tiltag, som kan understøtte omstilling af reserve- og

spidslastanlæg til at blive CO2-neutrale.

Den første gruppe af tiltag omhandler omstilling og udskift-

ning af alle de nuværende produktionsanlæg, som ikke er

baseret på vedvarende energi, så al grundlast er CO2-neu-

tral i 2030. Det kan understøttes af følgende tiltag:

Ophævelse af produktionsbindingerne

Fjernvarmen har gennem mange år været underlagt

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

skudsvarme forudsætter, at der foretages meget store

investeringer. Hvis de store investeringer skal foretages

af andre selskaber end fjernvarmeselskaberne, fx geo-

termiselskaber, vil disse selskaber kræve langvarige af-

taler med fjernvarmen, så de har sikkerhed for at få fi-

nansieret deres store investeringer over en lang periode.

Tilsvarende vil fjernvarmeselskaberne have behov for en

vis sikkerhed for at kunne afsætte den fjernvarme, som

er baseret på en sådan langvarig aftale om geotermisk

varme. Det samme behov for sikkerhed om finansierin-

gen gælder, hvis det er fjernvarmeselskaberne selv, som

foretager store investeringer i grøn omstilling af fjern-

varmen.

Indtil nu har systemet med kommunernes mulighed for

at udlægge fjernvarmeområder, hvor forbrugerne har

forblivelsespligt, givet fjernvarmeselskaberne denne sik-

kerhed. Siden årsskiftet har kommunerne dog ikke læn-

gere kunne træffe beslutninger om, at bestemte områ-

der skal forsynes med fjernvarme, og kommunerne har

derfor ikke længere denne mulighed for at understøtte

en udbygning af fjernvarmen i Danmark. Energistyrelsen

er desuden i øjeblikket i gang med at undersøge, om

også de eksisterende forblivelsespligter skal ophæves.

Status er derfor i øjeblikket, at der er usikkerhed om

de rammebetingelser, som indtil nu har medvirket til at

begrænse fjernvarmeselskaberne risiko ved at foretage

store investeringer.

Hvis der skal foretages store investeringer i grøn omstil-

ling af fjernvarmeproduktionen frem mod 2030, er der

derfor behov for rammebetingelser, som kan medvirke

til at begrænse risikoen ved investeringerne. Det kan fx

ske ved, at nye forbrugere, som vælger fjernvarme, kan

pålægges fx udtrædelses- eller forblivelsespligter, som

står i rimeligt forhold til de store investeringer. Selska-

bernes risiko ved store investeringer i grøn omstilling

kan formentlig også begrænses gennem andre tiltag,

som garanterer eller på andre måder skaber sikkerhed

for finansieringen.

Pligt til at redegøre for, hvordan man vil

sikre målopfyldelse i det enkelte selskab.

Selskaberne forpligter sig til at redegøre for, hvordan de

hver især vil sikre, at deres fjernvarme bliver CO2-neu-

tral i 2030. Det enkelte selskabs plan for deres grøn

omstilling af varmeproduktionen drøftes i bestyrelsen

og på generalforsamlingen. Desuden kan selskabet evt.

forpligte sig til efterfølgende at offentliggøre planen på

deres hjemmeside.

Andre tiltag

Dansk Fjernvarme og relevante myndigheder under-

søger, om der bør igangsættes andre initiativer end

de ovenstående mhp. at skabe optimale rammebetin-

gelser for fjernvarmeselskabernes grønne omstilling til

CO2-neutral fjernvarme i 2030. Det kan fx omhandle

ændringer i afgifter og rammer for investeringer i andre

former for vedvarende energi som fx solvarme.

Den anden gruppe af tiltag omhandler de store leverandø-

rer af energiinput til fjernvarmen, affaldsforbrændingsan-

læggene, industrien og elsektoren. Hvis fjernvarmen skal

være CO2-neutral i 2030, skal de energiinput, som indgår

i produktionen, derfor også være CO2-neutrale. Denne del

af målopfyldelsen er således delvist udenfor fjernvarme-

selskabernes kontrol, og målopfyldelsen herom må derfor

sikres i samarbejde med disse energileverandører, myndig-

heder og politikere. Vi forestiller os umiddelbart, at det fx

kan understøttes af følgende tiltag:

Grøn overskudsvarme

En kommende politiske aftale om rammerne for udvik-

lingen af affaldssektoren skal sikre, at affaldsvarmen

gradvist bliver grønnere. Målet er, at affaldsvarmen er

CO2-neutral i 2030. Tilsvarende bør der arbejdes for, at

også overskudsvarmen fra industrien bliver CO2-neutral.

Grøn elektricitet

Der igangsættes et arbejde, som skal sikre, at den elek-

tricitet, der anvendes til varmepumper og el-kedler i

fjernvarmen, er CO2-neutral i 2030. Fjernvarmeselska-

berne bidrager til en stor del af løsningen ved at sikre,

at de danske kraftvarmeværker er CO

-neutrale i 2030.

Den tredje gruppe af tiltag omhandler omstilling af selska-

bernes reserve- og spidslast til at anvende elkedler, biogas

og andre former for vedvarende energi. Det kan blandt an-

det understøttes af følgende tiltag:

Biogas

Gas er et brændsel, som nemt kan lagres og være til

rådighed som supplement til den vejrafhængige elpro-

duktion fra vind og sol. Den fossile naturgas skal er-

stattes af biogas og på sigt andre CO2-neutrale grønne

gasser. Danmark har en værdifuld gasinfrastruktur, der

uden vanskeligheder kan skifte naturgas ud med grøn-

ne gasser, ligesom potentialerne for effektiv lagring af

energi er stort. Gassen vil have flere vigtige anvendel-

sesmuligheder i den grønne omstilling. Transportsek-

toren og energiintensiv industri kan omstille fra fossile

brændsler til grønne gasser. I fjernvarme- og kraftvar-

mesektoren vil grønne gasser være oplagte brændsler

til spids- og reservelast for fjernvarme og elproduktion.

Kombinationen af solvarmeanlæg eller eldrevne store

varmepumper og gasenheder kan give optimale fleksi-

ble løsninger. Da mængden af biogas og andre grønne

gasser kun forventes at stige langsomt i de kommende

år, kan der argumenteres for, at grønne gasser kun an-

vendes til individuel opvarmning de steder, hvor der ikke

kan omstilles til fjernvarme.

Opfyldelse af målet om CO2-neutralitet i 2030 kræver

politiske aftaler om, at de grønne gasser skal priorite-

res til fx transport, industri og fjernvarme, så der er klare

rammer for investeringerne i den grønne omstilling. Så-

danne klare rammer kan fastlægges på baggrund af det

igangværende arbejde om at fastlægge en langsigtet

gasstrategi.

Investeringer i andre former for spids- og

reservelast baseret på vedvarende energi

Fjernvarmeselskaberne forpligter sig herudover til at

sikre, at alle øvrige reserve- og spidslastanlæg i 2030

vil være baseret på elkedler og andre former for vedva-

rende energi. Selskabernes planer for grøn omstilling af

reserve- og spidslastanlæg indgår som en del af deres

samlede plan for grøn omstilling af varmeproduktionen,

som skal drøftes i bestyrelsen og på generalforsamlin-

gen (se forslaget herom ovenfor).

KONKRETE TILTAG, SOM UNDERSTØT-

TER GRØN OMSTILLING AF ANDRE

ENERGISYSTEMER

De virkemidler, som kan medvirke til, at fjernvarmen under-

støtter den grønne omstilling af andre energisystemer frem

mod 2030, kan opdeles i følgende:

Tiltag, som understøtter den grønne omstilling af elsek-

toren.

Tiltag, som understøtter afviklingen af naturgassen i

Danmark.

Den første punkt om, at fjernvarmen skal understøtte den

grønne omstilling af elsektoren, handler for det første om at

opretholde en fleksibel elproduktionskapacitet på de dan-

ske kraftvarmeværker baseret på biomasse. Denne kapaci-

tet kan anvendes, når vinden ikke blæser, solen ikke skinner,

og der ikke er mulighed for at importere tilstrækkelig grøn

el fra udlandet. Det handler for det andet om, at fjernvar-

meselskaberne fremover bliver de største elforbrugere i

Danmark, og at selskaberne har muligheder også at blive

de mest fleksible elforbrugere, som kan udjævne forbruget

og dermed reducere behovet for udbygning af både pro-

duktionskapaciteten og kapaciteten i elnettene.

Det kan understøttes af følgende tiltag:

Model til sikring af produktionskapacitet

for CO2-neutral el

Fjernvarmeselskaberne råder allerede nu over en bety-

delig produktionskapacitet, som kan anvendes til elpro-

duktion, når der er brug for det. Der er både samfunds-

økonomiske og forsyningssikkerhedsmæssige fordele i

at bevare denne fleksible elproduktionskapacitet i Dan-

mark. Kombinationen af faldende elpriser og udfasning

af elproduktionstilskud har imidlertid nu ført til, at kraft-

varmeværkernes indtægter fra elproduktionen er faldet

så meget, at hovedparten af kapaciteten kan forventes

afviklet i løbet af de kommende år.

Hvis vi fortsat i Danmark ønsker at have en betydelig

fleksibel CO2-neutral elproduktionskapacitet, er der be-

hov for at finde en model, hvor selskabernes kan få dæk-

ket deres omkostninger til at opretholde og anvende

denne produktionskapacitet. Grundlaget for en sådan

model kan fx tilvejebringes i et samarbejde med delta-

gelse af Dansk Fjernvarme og Energinet.

MONITORERING AF MÅL OM CO2-NEU-

TRAL FJERNVARME I 2030

Aftalen kan evt. indeholde bestemmelser om, hvordan må-

let om omstilling til CO2-neutral fjernvarmeproduktionen

kan monitoreres, så myndighederne løbende kan følge med

i, at aftalen får den ønskede virkning.

Udgangspunktet for monitoreringen er, at 60 pct. af

fjernvarmen i dag er CO2-neutral.

Målet er, fjernvarmeproduktion i 2030 skal være 100

pct. CO2-neutral.

Der fastlægges metode og monitoreringsplan, som fx

kan tage udgangspunkt i, at der gennemsnitligt skal ske

en forbedring på omkring 4 procentpoint hvert år frem

til 2030.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

Intelligente, dynamiske eltariffer

Med udbredelsen af eldrevne varmepumper og elkedler

bliver fjernvarmeselskaberne de største el-forbrugere i

Danmark. Selskaberne kan desuden blive de mest flek-

sible elforbrugere, hvis de etablerer varmelagre. De kan

så producere varme, når det øvrige elforbrug er lavt, og

herefter gemme varmen i lagrene, som selskaberne kan

trække på, når elforbruget hos øvrige forbrugere er højt.

På denne måde kan fjernvarmeselskaber medvirke til

at udjævne elforbruget. Det giver klare samfundsøko-

nomiske fordele, fordi en udjævning af elforbruget be-

grænser elsektorens behov for produktionskapacitet og

for udbygning af kapaciteten i elnettene.

Disse muligheder forudsætter, at fjernvarmeselskaber-

ne foretager investeringer i varmelagre, herunder især i

akkumuleringstanke og damlagre. Det vil fjernvarmesel-

skaberne gøre, hvis der skabes et system, som giver de

rigtige prissignaler til det. Det kan der bl.a. gøres med

intelligente, dynamiske eltariffer, som tilskynder fjern-

varmeselskaberne til at producere varme, når elkapaci-

teten i nettene er meget højere end elforbruget.

Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet har i foråret

2019 nedsat en arbejdsgruppe, som skal undersøge, om

eltarifferne kan opkræves mere omkostningsægte. Det

må antages, at dette arbejde kan give grundlag for at

indføre intelligente, dynamiske eltariffer, som kan un-

derstøtte fjernvarmeselskabernes incitamenter til at in-

vestere i varmelagre, og som kan medvirke til at udjæv-

ne elforbruget i Danmark.

Den andre gruppe af tiltag omhandler fjernvarmeselskaber-

nes muligheder for at understøtte afviklingen af naturgas-

sen i Danmark. Det kan ske ved at omstille den naturgasba-

serede fjernvarmeproduktion til vedvarende energi gennem

nogle af de tiltag, som er nævnt ovenfor, og ved at omstille

naturgasfyrrede områder til opvarmning med fjernvarme.

Rammebetingelser, som understøtter omstilling

af naturgasområder til fjernvarme

Fjernvarmeselskaberne kan spille en afgørende rolle i at

omstille naturgasfyrrede områder til opvarmning med

fjernvarme. Hvis der er ønsker om, at fjernvarmeselska-

berne skal gøre det, skal der sikres de rette rammebe-

tingelser til det.

Gennem de seneste år har projektbekendtgørelsens reg-

ler om positiv samfundsøkonomi i praksis ofte været en

barriere for at omstille naturgasområder til fjernvarme.

Naturgasselskaberne (det nu statsejede DGD) har i en

række tilfælde indbragt afgørelse efter projektbekendt-

gørelsens regler for domstolene og på denne måde for-

sinket eller forhindret etableringen af fjernvarme i natur-

gasområder. Hvis der skal være gode rammer for grøn

omstilling af naturgasområder til fjernvarme, skal denne

barrierer fjernes.

Omstilling af naturgasområder til fjernvarme kræver

desuden betydelige investeringer i distributionsnet og

ofte også i udvidelse af kapaciteten i fjernvarmeproduk-

tionen. Disse investeringer skal finansieres, og der er der-

for også behov for sikkerhed for, at de naturgaskunder,

som vælger at tilslutte sig fjernvarmen, kommer til at

finansiere omkostningerne ved det. Det kan fx ske ved,

at nye forbrugere, som selv vælger fjernvarme, samtidig

accepterer fx udtrædelses- eller forblivelsespligter, som

står i rimeligt forhold til de store investeringer, der har

været ved at omstille fra naturgas til fjernvarme.

Konkret kan der nedsættes en arbejdsgruppen med

deltagelse af Dansk Fjernvarme, Energinet og relevante

myndigheder, som skal tilvejebringe gode rammer for

omstilling af naturgasfyrrede områder til fjernvarme.

MONITORERING AF MÅL OM AT UNDER-

STØTTE GRØN OMSTILLING AF ANDRE

ENERGISYSTEMER

Aftalen kan evt. indeholde bestemmelser om, hvordan må-

let om, at fjernvarmen skal understøtte den grønne omstil-

ling af andre energisystemer, kan monitoreres. Det kan sik-

re, at myndighederne løbende kan følge med i og sikre sig,

at aftalen får den ønskede virkning.

De konkrete tiltag, der skal understøtte fjernvarmeselska-

bernes indsats, afhænger især af, at der bliver gode ram-

mevilkår for fjernvarmeselskabernes opfyldelse af målene.

Monitoreringen kan derfor evt. gøres todelt, så første del

omhandler sikringen af de fornødne rammevilkår, mens an-

den del omhandler fjernvarmeselskabernes efterfølgende

opfyldelse af målene.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne

NOTER OG KILDER

1 De tre muligheder, som Energistyrelsen arbejder med, fremgik af regeringens oplæg til

energiforhandlinger Energi – til et grønt Danmark, april 2018, note 12, side 37.

2 Figuren er baseret på oplysninger om CO2-udledninger fra Klimarådets diskussionsoplæg

Udfordringer og muligheder på vej mod et klimaneutralt samfund (april 2019) og om antallet

af husstande med fjernvarme og individuel opvarmning fra Danmarks Statistiks statistikbank.

3 Analyse af reglerne for forrentning i varmeforsyningsvirksomheder – klare rammer for forrentning

og investeringer i fjernvarmesektoren, Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet, 3. november 2016

4 Regulering af forsyningstjenester, Lauritzen Consulting og analysechef Otto Brøns-Petersen,

CEPOS, 21. december 2018.

5 Fjernvarmepriser opdelt efter ejerskabstype, Energitilsynet december 2017.

6 Se note nr. 3. Ministeriet anbefaler i analysen blandt andet, at muligheden for at foretage

henlæggelser afskaffes, og at selskaberne får mulighed for at optjene og udtage overskud svar-

ende til forskellen mellem indtægtsrammen og de faktiske omkostninger – for at give incitament

til effektiviseringer. Ministeriet anbefaler videre, at indtægtsrammen justeres med udgangspunkt i

de faktiske omkostninger, når reguleringsperioden udløber.

7 Se https://efkm.dk/aktuelt/nyheder/2018/okt/danmark-styrker-og-udvider-eksportind-

satsen-for-energi-markant/

8 Aftalebaseret regulering i forsyningssektoren, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens artikelserie om

velfungerende markeder nr. 18-2018.

9 Aftalebaseret regulering ligner på flere områder den moderne regulering, vi foreslår i kapitel 5.

Se yderligere herom i note nr. 12.

10 Forsyningssektorens effektiviseringspotentiale, august 2016, McKinsey & Company/Struensee & Co.

11 Benchmarking af fjernvarmesektoren, udarbejdet af professor Jens Leth Hougaard og professor

Thomas Rønde for Dansk Energi i november 2018.

12 En moderne regulering efter disse principper kan på en række områder ligne de aftaler, der ind-

gås under såkaldt aftalebaseret regulering, men der vil dog også kunne være betydelige forskel-

le. Fx er aftalebaseret regulering typisk en meget byrdefuld/resourcetung reguleringsform, hvor

der efter lange forhandlinger indgås separate aftaler med de enkelte selskaber, og hvor der er ind-

bygget fall-back-mekanismer i form af en skyggeregulering baseret på benchmark og indtægts-

rammer eller lignende.

KEF, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 71: Henvendelse af 16/9-19 fra Dansk Fjernvarme om regulering af fjernvarmeselskaberne