FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 42: Forudsætningerne bag regeringens fremskrivning, notat fra de økonomiske konsulenter

Finansudvalget 2018-19 (2. samling)
FIU Alm.del Bilag 42
Offentligt

Notat: Forudsætningerne bag regeringens

fremskrivning

Sammenfatning

Finansudvalget har bedt de økonomiske konsulenter i Folketinget beskrive

forudsætningerne bag den seneste lange fremskrivning, jf. ”Opdateret 2025-

forløb: Grundlag for udgiftslofter 2023 – teknisk fremsættelse”.

De økonomiske konsulenter beskriver nedenfor, hvordan der er stor forskel

på fremskrivningsprincipperne før og efter den mellemfristede fremskrivnings-

periode, der lige nu går til 2025. Blandt andet vil væksten i det offentlige for-

brug ikke nødvendigvis kunne dække det demografiske træk i den mellemfri-

stede fremskrivningsperiode (dvs. frem til 2025), mens det demografiske træk

derimod automatisk indarbejdes i det offentlige forbrug i perioden efter 2025.

18. september 2019

Indledning

Når regeringen skal vurdere, om de offentlige finanser er holdbare,

sker det på baggrund af en såkaldt lang fremskrivning af dansk øko-

nomi. Fremskrivningen må nødvendigvis basere sig på en række anta-

gelser, om hvordan udviklingen i antallet af ældre påvirker beskæfti-

gelsen – både målt i hoveder og i timer. Fremskrivningen baserer sig

således på antagelser, som der hersker stor usikkerhed om.

Finansudvalget (FIU) har bedt de økonomiske konsulenter skitsere de

antagelser, der ligger bag ved regeringens nuværende lange fremskriv-

ning, dvs. den fremskrivning, der er beskrevet i

”Opdateret 2025-for-

løb: Grundlag for udgiftslofter 2023 – teknisk fremsættelse”.

Frem-

skrivningen er lidt atypisk, idet den alene er af teknisk karakter og så-

ledes ikke afspejler regeringens nye politiske prioriteringer.

Regeringen vil i forbindelse med Folketingets åbning præsentere et

opdateret finanslovforslag for 2020, der afspejler regeringens økono-

miske politik og politiske prioriteringer. I den forbindelse vil regerin-

gen også præsentere en ny lang fremskrivning.

J.nr.: 18-001400-10

Det Internationale

Sekretariat

Kathrine Lange

(3323)

Økonomisk

chefkonsulent

Det skete i forbindelse med det oplæg, som de økonomiske konsulenter holdt for Finansudval-

get den 12. september.

Side 1 | 5

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 42: Forudsætningerne bag regeringens fremskrivning, notat fra de økonomiske konsulenter

Hvor kan man finde informationen?

Indledningsvis vil de økonomiske konsulenter gerne fremhæve, at FIU

har fået tilsendt de overordnede data bag fremskrivningen – dvs. for-

udsætningerne om udviklingen i befolkningen, beskæftigelse, BNP og

den offentlige saldo m.v. – i en mail den 27. august 2019.

Herudover er forløbet frem til 2020 beskrevet i ”Økonomisk Redegø-

relse, august 2019” mens den lange fremskrivning – frem til 2090 – er

beskrevet i publikationen

”Opdateret 2025-forløb: Grundlag for ud-

giftslofter 2023 – teknisk fremsættelse”.

Fremskrivningen i meget grove træk

Helt overordnet bygger regeringens lange fremskrivning på den sene-

ste befolkningsprognose fra Danmarks Statistik.

Samtidig indregner

regeringen virkninger af reformer og tiltag, der er fundet flertal for i

Folketinget.

Det skal i den sammenhæng fremhæves, at aftalen om le-

vetidsindeksering af pensionsalderen og efterlønnen er indarbejdet i

fremskrivningen – også selv om det vil kræve konkrete lovændringer

efter 2030.

Det skal også fremhæves, at fremskrivningen bygger på en antagelse

om, at renten gradvis stiger til 4,5 pct. på sigt. Den 10-årige rente på

De figurer, der indgår i såvel faktaark som oplægget til FIU den12. september, trækker på disse

data. Det betyder også, at såvel faktaark som figurer i oplægget vil blive opdateret med den

fremskrivning, som regeringen vil offentliggøre i forbindelse med Folketingets åbning.

Finansministeriet har oplyst, at principperne og de vigtigste forudsætninger bag holdbarhedsbe-

regningen beskrives i de årlige konvergensprogrammer mv. Mere udførlige tekniske beskrivel-

ser af elementer i beregningen kan findes i ”Regneprincipper og modelanvendelse i Finansmini-

steriet”, Finansministeriet 2012, samt i ”Teknisk baggrundsrapport til 2015-planen”, Finansmini-

steriet 2007. Eventuelle metodeændringer, f.eks. ændringer i produktivitets- og renteantagelser

mv., beskrives løbende i de konvergensprogrammer eller andre fremskrivninger, hvor de foreta-

ges.

Jf. Oplysningerne om befolkningsprognosen findes på

www.dst.dk.

Når Danmarks Statistik ud-

arbejder en befolkningsprognose, tager de ikke bare stilling til fremtidige døds- og fødselsrater,

men også til den forventede fremtidige indvandring, se eventuelt variablen FRDK119 i Dan-

marks Statistiks statistikbank.

Det Økonomiske Råd skriver om dette: ” Med budgetloven er der indført et såkaldt forsigtig-

hedsprincip. Princippet skal understøtte, at al finansiering af højere udgifter eller lavere skatter

er “konkret og besluttet”. I praksis er det imidlertid ikke altid klart, hvad der menes med “konkret

og besluttet”, og der er derfor behov for en nærmere afklaring af, hvordan disse begreber skal

håndteres.” s.8 i https://dors.dk/files/media/rapporter/2015/f15/f15.pdf

Den første regulering af folkepensionsalderen i henhold til princippet om levetidsindeksering

blev besluttet i 2015. Her blev folkepensionsalderen forhøjet til 68 år med virkning fra 2030.

Men Finansministeriets nuværende fremskrivning forudsætter, at pensions- og efterlønsalderen

også levetidsindekseres efter 2030.

Side 2 | 5

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 42: Forudsætningerne bag regeringens fremskrivning, notat fra de økonomiske konsulenter

statsobligationer forudsættes således at stige fra -0,1 pct. i 2019 til 1,6

pct. i 2025 og derefter gradvis yderligere til 4,5 pct. i 2039 for derefter

at være uændret.

Der er stor forskel på antagelserne før og efter den mellemfristede

fremskrivning af dansk økonomi, der aktuelt går til 2025. Helt over-

ordnet kan man med fordel skelne mellem tre perioder, jf. nedenfor.

1. Konjunkturvurderingsperioden

Konjunkturvurderingsperioden er den periode, der er beskrevet i den

seneste økonomiske redegørelse, dvs. aktuelt til og med 2020. Rege-

ringen foretager alene en egentlig vurdering af, hvorledes de økonomi-

ske konjunkturer vil påvirke beskæftigelse, offentlig saldo mv. i denne

periode.

2. Resten af den mellemfristede fremskrivningsperiode

I perioden fra konjunkturvurderingsperioden til udløbet af den mel-

lemfristede periode (p.t. årene 2021- 2025) vil regeringen normalt

have indarbejdet prioriteringer vedrørende udgifter og indtægter. I

den forbindelse fastlægges det økonomiske råderum således, at den

strukturelle saldo er i balance i slutningen af den mellemfristede frem-

skrivning, dvs. i 2025.

I konvergensprogrammet fra april 2019 havde den forrige regering så-

ledes indarbejdet provenutabet fra skattestoppet i den mellemfristede

fremskrivningsperiode. Den forrige regering havde også prioriteret en

del af råderummet til vækst i det offentlige forbrug, mens en anden del

var afsat til en endnu ikke disponeret makroreserve.

I konvergensprogrammet fra 2019 og i den nuværende lange frem-

skrivning forudsættes økonomien i den mellemfristede fremskriv-

ningsperiode gradvis at nærme sig en situation, hvor der hverken er

høj eller lavkonjunktur. Den faktiske beskæftigelse svarer således til

den strukturelle beskæftigelse i 2025

. Finansministeriet har imidler-

tid oplyst de økonomiske konsulenter i Folketinget om, at dette ikke

nødvendigvis altid vil være tilfældet.

Jf. konvergensprogrammet fra 2019.

I den nuværende fremskrivning svarer den faktiske beskæftigelse allerede til den strukturelle

fra 2023, hvor det såkaldte outputgab således er nul.

Side 3 | 5

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 42: Forudsætningerne bag regeringens fremskrivning, notat fra de økonomiske konsulenter

Efter den mellemfristede fremskrivningsperiode (dvs. p.t. efter 2026)

indregnes virkningen af gennemførte reformer og den forventede ud-

vikling i befolkningen, udtømning af olie- og gasressourcer mv. De of-

fentlige udgifter og indtægter følger beregningstekniske principper

med henblik på at vurdere om den politik, der planlægges frem mod

2025 kan videreføres uden, at gælden stiger uholdbart.

Det betyder blandt andet, at skatte- og afgiftsbelastningen – som ud-

gangspunkt – fastholdes uændret i pct. af BNP. Det sker, selvom det

kræver, at man vil skulle vedtage ny lovgivning. Eksempelvis fordi

mange punktafgifter (så som afgiften på chokolade og slik) ikke auto-

matisk følger med den generelle prisudvikling.

Særligt om det offentlige forbrug og det demografiske træk

Ifølge budgetloven skal folketinget på nuværende tidspunkt fastsætte

udgiftslofter til og med 2023. Udgiftslofterne er indarbejdet i frem-

skrivningen, hvorfor væksten i de offentlige udgifter er bestemt af ud-

giftslofterne til og med 2023.

I 2024 og 2025 fastsætter regeringen den offentlige forbrugsvækst i

overensstemmelse med dennes politiske prioriteringer herunder i

overensstemmelse med kravet om balance på den strukturelle saldo i

2025 samt budgetlovens krav om at underskuddet ikke må overstige

0,5 pct. af BNP.

Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at væksten i

det offentlig forbrug i den mellemfristede fremskrivning således ikke

pr. automatik dækker det såkaldt demografiske træk.

Dette er da også

grunden til, at

”Opdateret 2025-forløb: Grundlag for udgiftslofter

2023 – teknisk fremsættelse”

indeholder en vurdering af, om dette er

tilfældet.

Efter planlægningshorisonten, dvs. fra 2026, fremskrives de offentlige

udgifter til forbrug med det såkaldt fulde demografiske træk. I mod-

sætning til det demografiske træk (uden ”fulde”) indebærer det fulde

demografiske træk en forudsætning om, at ikke bare de offentlige løn-

3. Efter planlægningshorisonten (dvs. fra 2026 og frem)

Det demografiske træk er udtryk for den forbrugsvækst, der sikrer at de offentlige standarder

kan fastholdes, når nu andelen af ældre stiger, jf. også notatet ” Betydningen af delvis sund ald-

ring”, der omdeles til FIU samtidig med dette notat.

Jf. side 16 i ”Opdateret 2025-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2023 – teknisk fremsættelse”.

Side 4 | 5

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 42: Forudsætningerne bag regeringens fremskrivning, notat fra de økonomiske konsulenter

ninger, men også prisen på det offentlige varekøb stiger med lønudvik-

lingen.

Når der er produktivitetsvækst i de private erhverv, der leve-

rer til offentligt forbrug, vil produktionsomkostningerne og prisen på

disse leverancer stige mindre end lønstigningstakten. På denne måde

kan man sige, at forudsætningen om, at prisen på det reale offentlige

forbrug stiger med lønudviklingen indebærer, at Finansministeriet

indregner en løbende vækst i det reale varekøb og derigennem i de

samlede reale ressourcer til offentlig service pr. bruger.

Indregningen af det fulde offentlige forbrug efter 2025 indebærer, at

det offentlige forbrug efter 2025 vil udgøre en uændret andel af BNP,

såfremt befolkningssammensætningen ikke ændrer sig. På denne

måde, er der tale om en grov forudsætning, der matcher en tilsvarende

grov antagelse på indtægtssiden om, at skatteindtægterne også – som

udgangspunkt – følger BNP, jf. ovenfor.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 193 (Alm. del) af 5. februar 2018 stillet efter ønske fra

Pelle Dragsted (EL).

Side 5 | 5