FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 11: Dansk resumé af evaluering af Danmarks støtte til privatsektorudvikling inden for landbruget i Tanzania 2000-2018

Finansudvalget 2018-19 (2. samling)
FIU Alm.del Bilag 11
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

JULI 2019

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Danmarks støtte til

privatsektorudvikling inden for

landbruget i Tanzania 2000-2018

Danmark har støttet privatsektor-

udvikling i landbruget i Tanzania

(PASS) siden år 2000. I starten

som en del af den danske støtte til

landbrugssektoren, og siden den

blev udfaset i 2008 som en del af

Danmarks støtte til erhvervssekto-

ren i Tanzania. Den samlede støtte

i perioden løber op i 326 mio. kr.

Støtten er primært gået til at sikre

bedre adgang til lån og kreditter for

landmænd og små og mellemstore

virksomheder i landbrugssektoren.

Denne evaluering, der er gen-

nemført af Carnegie Consult og

Royal Tropical Institute (KIT) i

2018, samler op på erfaringerne og

kommer med anbefalinger til næste

fase af støtten, der ventes sat i gang

i 2020.

landbrug, men landbruget bidrager

kun med mindre end 30 pct. af

landets bruttonationalprodukt. Tallene

illustrerer landbrugets centrale rolle

for Tanzanias vækst og jobs og for

at bekæmpe fattigdom. Blandt de

største barrierer for vækst i landbruget

er dårlig adgang til lån og kreditter.

Derfor tjener PASS et meget relevant

formål, og evalueringen konkluderer,

at PASS alt i alt er effektiv og virker.

På det tidspunkt, evalueringen blev

foretaget, nød ca. 166.000 landmænd

godt af den forbedrede adgang til

lån og kreditter, og dermed gavner

PASS direkte eller indirekte op mod en

million tanzanianere. Data viser også,

at de landmænd, der har fået støtte

af PASS, har øget deres udbytte og

indtjening mere end andre landmænd.

Så PASS har, konkluderer evalueringen,

haft den sociale virkning, som var et af

formålene.

Samtidig understreger evalueringen,

at effekterne af PASS – både de

direkte og de afledte – kan være langt

større. Men det datagrundlag, som

PASS indsamler, og evalueringen

bygger på, er mangelfuldt og usyste-

matisk. Hertil kommer, at de afledte

effekter af øgede investeringer i

landbruget, f.eks. bedre betalte jobs,

er svære at dokumentere. Derfor bør

PASS sætte turbo på digitaliseringen,

så dataindsamlingen systematiseres,

og sagsbehandlingen effektiviseres.

Endelig konstaterer evalueringen,

at PASS’s succes paradoksalt nok

er tegn på, at PASS ikke har opnået

sit egentlige formål, nemlig at gøre

sig selv overflødig ved at bane vejen

for at de kommercielle banker og

kreditinstitutioner øger deres udlån

til og servicering af landbruget. De

har ganske vist fået øjnene mere op

for landbruget, men slet ikke i det

fornødne omfang.

Baggrund

hvad er PASS?

Det helt overordnede mål for PASS er

at stimulere investeringer og fremme

vækst i kommercielt landbrug og

landbrugsvirksomheder i Tanzania.

Den danske støtte til privatsektorud-

vikling inden for Tanzanias landbrug

(PASS) blev indledt i år 2000 med det

formål at tilbyde finansielle ydelser –

dvs. lån og kreditter – og rådgivning

i forretningsplaner til små og mel-

lemstore kommercielle landmænd,

grupper af landmænd og virksomhe-

der inden for landbrug og fødevarer.

PASS blev etableret af Tanzanias

regering i samarbejde med Danmark

som en non-profit-organisation, der

opererer på kommercielle betingelser

og opkræver brugerbetaling for sine

Overordnede konklusioner

Det giver rigtig god mening, at

Danmark siden 2000 har støttet

forbedret adgang til lån og kreditter

for Tanzanias mange landmænd og

til små og mellemstore virksomheder

i landbrugssektoren. Næsten 70

pct. af Tanzanias befolkning lever af

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 11: Dansk resumé af evaluering af Danmarks støtte til privatsektorudvikling inden for landbruget i Tanzania 2000-2018

ydelser. I 2007 blev PASS registreret

som et selvstændigt selskab. PASS

skal økonomisk hvile i sig selv, og et

evt. overskud bruges til at udbrede

PASS til flere områder af landet. PASS

yder ikke landbrugsfaglig rådgivning.

De første år tilbød PASS traditionelle

garantier direkte til enkeltkunder, så

de kunne opnå lån hos traditionelle

banker og kreditinstitutioner. Det

ændrede sig fra 2012, hvor PASS gik

over til kun at udstede garantier til de

traditionelle banker og kreditinstitu-

tioner, der så selv står for at låne- og

kreditvurdere de enkelte låntagere.

PASS udsteder også garantier til

mindre banker og kreditinstitutioner,

så de kan opnå lån hos større banker

med henblik på selv at låne penge ud

til landmænd og landbrugsvirksomhe-

der.

var den eneste donor, indtil svenske

SIDA i slutningen af 2017 udstedte en

garanti til PASS på 20 mio. dollars, der

gjorde det muligt for PASS at udvide

sine udlån og aktiviteter betragteligt.

PASS har hovedkontor i Dar es

Salaam og har siden 2011 åbnet

flere lokalkontorer og er nu til stede

i seks større byer i Tanzania. De nye

kontorer har betydet, at flere har fået

adgang til PASS-støtten, men konto-

rerne er dyre i drift, og evalueringen

anbefaler ikke yderligere spredning.

PASS omfatter også AIC, Agribusiness

Innovation Centre, der blev oprettet

i 2015 med det formål at understøtte

små og mellemstore fødevarevirk-

somheder i udvalgte værdikæder. Det

sker på en ”no cure, no pay”basis.

AIC viser flere lovende takter, særligt

konceptet med inkubationscentre på

f.eks. Sokoine Universitet, men det er

for tidligt at bedømme de konkrete

resultater, konkluderer evalueringen.

Og PASS gør det godt

Evalueringen dokumenterer, at

PASS-landmænd har opnået større

udbytter, produktivitet og indtjening

end ikke-PASS-landmænd. F.eks. viser

data, at PASS-landmænd i gennemsnit

har øget deres udbytte for en vigtig

afgrøde som ris med 25-35 pct. mere

end andre. Det er fuldt på højde med

– eller endda over – lignende låne- og

kreditprogrammer i regionen. Og selv

om de gebyrer og omkostninger, PASS

opkræver hos sine kunder, anses for

at være høje, er kunderne parate til at

betale dem.

PASS har da også i Tanzania ry for at

være en relevant organisation og er

anerkendt for sit bidrag til væksten

i udlån til landbruget, for sine inno-

vative metoder og for sin evne til at

udvikle sig i takt med ændrede behov

i markedet. F.eks. ved at yde lånega-

rantier til banker og kreditinstitutio-

ner, så de selv – ikke PASS – foretager

kreditvurderingen af låntagerne, og

ved at yde garantier for lån til den

forarbejdning af landbrugsvarer, der

er nødvendig for at skabe vækst og

udvikling i landbruget, og dermed

gavne landmændene.

Danmark den største donor

PASS har i alt modtaget 326 mio. kr.

i støtte fra Danmark, der i mange år

PASS dækker et reelt behov

OM EVALUERINGEN

Evalueringen er udført af

Carnegie Consult og Royal

Tropical Institute (KIT), begge

fra Holland. Den dækker hele

perioden fra etableringen af

PASS i år 2000 til 2018, men

med særligt fokus på tiden

efter 2008, hvor PASS blev en

selvstændig trust.

Evalueringsholdet besøgte

relevante myndigheder, banker

mm. i Dar es Salaam og fire

regioner i det centrale og

sydlige Tanzania: Morogoro,

Mbeya, Ruvuma og Mtwara.

Her blev der gennemført flere

interviews og stikprøveun-

dersøgelser med henblik på at

sammenligne PASS-landmænd

med ikke-PASS-landmænd

inden for fire afgrøder: ris,

majs, kaffe og cashewnødder.

Evalueringen havde til

formål at se på virkningen og

bæredygtigheden af PASS og

at komme med anbefalinger

til fremtidig støtte til PASS, hvis

næste fase ventes sat i gang i

2020.

Selv om landbruget spiller en helt

central rolle i Tanzania, er banker

og kreditinstitutioner ikke meget

for at yde lån til landbruget. De ser

landbruget som en høj-risiko-sektor,

der hyppigt rammes af uforudsigelige

fænomener som sygdomme og tørke.

Landmænd er typisk også dårligt

uddannede og har derfor svært ved at

lave overbevisende forretningsplaner.

Hertil kommer, at de sjældent har

skøder på deres jord eller dokumenta-

tion for det udstyr, de ejer, som f.eks.

traktorer, og de kan derfor ikke stille

med den nødvendige sikkerhed for

lån. Det betyder, at landmænd ofte er

henvist til at låne hos lokale pengeud-

lånere, familie eller bekendte, til høje

renter og med kort løbetid.

Dette bremser den vækst i og

omstilling af Tanzanias kommercielle

landbrug, som er helt afgørende.

Derfor, konkluderer evalueringen,

dækker PASS et hul i markedet, især

for mindre landbrug, som de eksiste-

rende banker og kreditinstitutioner

ikke betjener. Hjælp fra PASS sætter

landmændene i stand til at få udarbej-

det de forretningsplaner og få adgang

til de lån og kreditter, de har brug for.

Dilemma 1

Gør PASS det så godt, at

bankerne holder sig væk?

Formålet med PASS var at sætte skub

i de traditionelle bankers og kreditin-

stitutioners lån til landbruget. Det er

lykkedes, men ideelt set skulle PASS’s

andel af lånene derefter falde som et

tegn på, at de traditionelle banker og

kreditinstitutioner gradvist tager over.

Det er ikke sket endnu. Tværtimod

er PASS-andelen af lån til landbruget

steget voldsomt de seneste år: Fra 4,1

pct. i 2012 til 11 pct. i 2016. Så de tradi-

tionelle bankers og kreditinstitutioners

afhængighed af PASS er fortsat stor og

ligefrem stigende. Det understreger på

den ene side den store tilfredshed med

PASS og den kredit- og lånevurdering,

PASS foretager. På den anden side er

det også tegn på, at de eksisterende

finansielle institutioner læner sig tilbage

og ikke gør nok for at opbygge egen

ekspertise. Det bliver de nødt til, hvis

PASS skal opnå sit oprindelige formål.

Evalueringen noterer det dog som

positivt, at de traditionelle banker

og kreditinstitutioner er blevet mere

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 11: Dansk resumé af evaluering af Danmarks støtte til privatsektorudvikling inden for landbruget i Tanzania 2000-2018

trygge ved landbrugssektoren og rent

faktisk har øget deres samlede udlån

til sektoren – også uden PASS-støtte.

Det ser evalueringen delvist som et

resultat af de lånegarantier, PASS

tilbyder de finansielle institutioner.

faler evalueringen, blive bedre til at

dokumentere.

For lidt styr på data

Evalueringsholdet blev overrasket

over, hvor få og begrænsede data der

var til rådighed til at bedømme effek-

ten af PASS’s indsats. Det kan meget

vel være, at PASS har gavnet mange

flere, end evalueringen konkluderer.

Det er der bare ikke dokumentation

Dilemma 2

Nye og bedre, men ikke nød-

vendigvis flere jobs

Umiddelbart skulle den øgede

landbrugsproduktion, evalueringen

dokumenterer at PASS har været

årsag til, føre til flere arbejdspladser,

men det kan evalueringen ikke påvise.

Dels fordi data om det er begræn-

sede, dels fordi effekten i direkte

og afledte jobs er svær at måle.

Evalueringen peger på, at de øgede

investeringer sagtens kan skabe nye

jobs og øget produktion, samtidig

med at de – isoleret set – fører til

tab af jobs, fordi øget mekanisering

erstatter manuel arbejdskraft.

Men det hører med til billedet,

understreger evalueringen, at de nye

jobs vil være langt bedre betalte end

de gamle. F.eks. tjener mekanikere

og chauffører typisk det tidobbelte

af en traditionel landarbejder, og

på den måde er den samlede effekt

positiv. De effekter skal PASS, anbe-

for. Evalueringen roser på den ene

side, at PASS-kontorerne følger deres

kunder tæt, har ugentlig telefon-

kontakt med større låntagere og

også overvåger de klienter, der ikke

betaler deres afdrag. På den anden

side kritiserer evalueringen den

ringe og usystematiske indsamling

og manglende digitalisering af data

om høstudbytter mm. Det gør det

ikke bare vanskeligt at bedømme

PASS OG RISBØNDER

Data indsamlet af evalueringsholdet viser, at risbønder, der får støtte fra

PASS – sammenlignet med risbønder, der ikke støttes af PASS:

• Hyrer mere ekstern arbejdskraft til markarbejdet

• Øger deres udbytte

• Oplever større fødevaresikkerhed

Risproduktion for udvalgte

risbønder i 2017, målt i kilo

pr. hektar, PASS- og ikke-

PASS-landmænd

2,500

Husstandens arbejdskraft

vs. ekstern arbejdskraft,

opgjort i dage, PASS- og ikke-

PASS-landmænd, 2018

2,000

1,500

1,000

STOR KAFFEPRODUCENT

HYREDE OG FYREDE

En stor kaffebonde fik med

støtte fra PASS adskillige lån, og

de blev stadig større. Alt sam-

men med det formål at udvide

produktionen og salget til

kunder i udlandet. Det lykkedes.

På få år gik kaffebonden fra at

levere en container med kaffe

om måneden til en container

om dagen. Lånene brugte han

bl.a. til at investere i et større,

mekaniseret sorteringsanlæg.

Det betød, at han i stedet for

at beskæftige ca. 100 kvinder

med at sortere kaffebønnerne

kunne nøjes med 30 kvinder til

sorteringsarbejdet + 4 bedre

uddannede – og bedre betalte

ansatte, der i øvrigt alle var

mænd.

500

PASS-

landmænd

PASS

Ikke-PASS-

landmænd

Husstandens

arbejdskraft

PASS

ikke-PASS

Ekstern

arbejdskraft

non-PASS

Niveau af fødevaresikkerhed for

PASS- og ikke-PASS-landmænd, 2018

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Ofte eller altid mindre

end behovet

PASS

ikke-PASS

Til tider mindre

end behovet

Dækker akkurat

behovet

Større end

behovet

FIU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 11: Dansk resumé af evaluering af Danmarks støtte til privatsektorudvikling inden for landbruget i Tanzania 2000-2018

resultater og virkning af de forskellige

indsatser, men forringer også mulig-

hederne for at forbedre dem.

PASS har taget softwareprogrammet

Navision i brug for at digitalisere data,

men det bruges hverken konsekvent

eller systematisk. Det skal PASS gøre

noget ved.

PASS taber penge på sin

kerneforretning

PASS kan fremvise overskud de

seneste år, men det skyldes først og

fremmest, at PASS har tjent penge på,

at donormidlerne kommer i form af

fremmed valuta, som kan omveksles

til flere Tanzania-shillings i takt med,

at den lokale valuta daler i kurs.

På sin kerneforretning, udlån, har

PASS underskud, og evalueringen

konstaterer, at PASS har mange udlån,

der ikke tilbagebetales. Selv om det

er forventeligt for en institution, der

som PASS har et udviklingsformål, er

der for mange tabsgivende udlån set

i lyset af, at Tanzania de seneste år

generelt har oplevet pæn økonomisk

vækst. PASS skal, anbefaler evaluerin-

gen, sikre sin bæredygtighed ved at

gøre sig uafhængig af kurssving og

undgå underskud på sin drift ved at

holde sine omkostninger nede.

• At PASS ikke længere bør udstede

direkte lån til individuelle kunder

eller grupper, men udvide ved at

yde større garantier til banker og

kreditinstitutioner, der på den måde

kan øge deres udlån til slutbrugerne

• At PASS skal fortsætte sin meget

efterspurgte assistance til at

udarbejde forretningsplaner,

men samtidig arbejde på at få de

traditionelle banker og kreditinsti-

tutioner til at udvikle deres viden

på dette felt, så de efterhånden kan

overtage dette arbejde helt

• At PASS skal få gang i sin digitali-

sering af data- og sagsbehandling.

Både for at have bedre data til

rådighed og for at effektivisere sin

sagsbehandling og dermed undgå

at øgede aktiviteter skaber flere

flaskehalse

Ringe fokus på køn

og grøn vækst

PASS har et mål om, at kvinder skal

udgøre mindst 80 pct. af dem, der får

gavn af PASS-indsatserne, men PASS

har ikke en konkret plan for, hvordan

det mål skal nås. Og selv om det af

PASS-årsrapporter fremgår, at pro-

grammet når flere kvinder, er der ikke

data til at dokumentere det. PASS har

også et mål om at understøtte grøn

vækst, men også her gælder det, at der

ikke er udarbejdet en konkret plan for

at omsætte det i praksis og ej heller

data, der kan sige noget om, hvorvidt

PASS rent faktisk fremmer grøn vækst.

På begge områder skal PASS gå mere

konkret til værks og styrke sin dataind-

samling, anbefaler evalueringen.

Anbefalinger

Evalueringen rummer flere konkrete

anbefalinger. Blandt dem er:

• At PASS skal udvide sin aktivitet,

men uden at ansætte flere folk eller

åbne nye kontorer

Udenrigsministeriets kommentarer til evalueringen

Den danske ambassade i Tanzania

kommer i et fem sider langt svar

med detaljerede kommentarer til

evalueringens 10 konkrete anbefa-

linger. Overordnet er ambassaden

glad for evalueringsholdets indsats

og enig i de fleste af evalueringens

konklusioner og anbefalinger, men

udtrykker samtidig skuffelse over, at

den ikke siger noget mere konkret

om, hvordan PASS har bidraget til

at reducere fattigdom og forbedret

vilkårene hos dem, der både direkte

og indirekte har nydt godt af PASS.

Ambassaden finder det dog positivt,

at evalueringen konkluderer, at

166.000 landmænd direkte nød godt

af PASS på det tidspunkt, evalueringen

blev foretaget. Og at det – direkte

eller indirekte – hjælper 940.000

mennesker, idet en gennemsnitlig

husstand er på fem-seks medlemmer.

Ambassaden er også tilfreds med, at

evalueringen konkluderer, at PASS er

relevant og effektiv og gør en forskel.

Den er også enig i anbefalingen om

øget digitalisering af PASS og kon-

staterer, at de bestræbelser allerede

er i gang med øremærket støtte fra

ambassaden.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Jeppe Gudmundsen-Holmgreen/Danida

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]