Beskæftigelsesudvalget 2018-19 (2. samling)
BEU Alm.del Bilag 35
Offentligt
2072683_0001.png
KØBENHAVNS UNIVERSITET
DET JURIDISKE FAKULTET
Specialeafhandling:
Opholdskravet og den skærpede bevisbyrderegel
Fagområde: Socialret
Problemformulering:
Er opholdskravet i LAS § 11, stk. 3 og den skærpede bevisbyrderegel i LAS § 11, stk. 13 forenelig
med EMRK artikel 6, 14 og TP 1-1?
Navn
Anne Marie Nordby Michael
KU-brugernavn
Sxj479
Vejleder: Kirsten Ketscher
Antal tegn: 137.869
Må benyttes på Det Juridiske Fakultets bibliotek med karakter (sæt kryds).
Må ikke benyttes på Det Juridiske Fakultets bibliotek (sæt kryds).
Studerende på Cand. soc i jura (sæt kryds)
Studerende på Cand. jur (sæt kryds)
Afleveringsdato:
22. juli 2019
Karakter:
X
X
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Indholdsfortegnelse
1. INDLEDNING .................................................................................................................. 5
1.1. Abstract ...................................................................................................................................................................... 5
1.2. Introduktion til emnet ............................................................................................................................................... 6
1.3. Problemstilling ........................................................................................................................................................... 7
1.4. Afgrænsning ............................................................................................................................................................. 10
1.5. Metode ...................................................................................................................................................................... 12
1.6. Specialets opbygning ............................................................................................................................................... 15
2. GRUNDNORMEN .......................................................................................................... 17
2.1. Værdighedsprincippet ............................................................................................................................................. 17
2.2. Forbud mod forskelsbehandling ............................................................................................................................. 19
3. RETTEN TIL OFFENTLIG FORSØRGELSESHJÆLP ................................................. 20
3.1. Selvforsørgelsesprincippet ...................................................................................................................................... 20
3.2. Retten til et eksistensminimum ............................................................................................................................... 21
3.3. Sikringsprincippet og socialhjælpsprincippet ....................................................................................................... 22
4. UDVIKLINGEN I RETTEN TIL KONTANTHJÆLP FRA 1998 TIL I DAG. .................... 24
4.1. Lov om aktiv socialpolitik ....................................................................................................................................... 24
4.2. Sammenfatning ........................................................................................................................................................ 27
5. BETINGELSERNE FOR AT MODTAGE KONTANTHJÆLP ELLER
INTEGRATIONSYDELSE ................................................................................................. 28
5.1. Opholdskravet .......................................................................................................................................................... 28
5.2. Den øvrige personkreds og tildelingskriterier ....................................................................................................... 31
2
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
5.3. Afgørelse ................................................................................................................................................................... 34
6. EU-RETTENS INDFLYDELSE PÅ OPHOLDSKRAVET ............................................... 35
6.1. Fri bevægelighed ...................................................................................................................................................... 35
6.2. Arbejdstagerstatus ................................................................................................................................................... 36
6.3.Særlig tilknytning til Danmark ............................................................................................................................... 38
6.4. Sammenfatning ........................................................................................................................................................ 40
7. EJENDOMSRETTENS INDFLYDELSE PÅ OPHOLDSKRAVET ................................. 42
7.1. Sociale ydelsers beskyttelse som ejendomsrettigheder ......................................................................................... 42
7.2. Kan lovgiver fratage fremtidige ansøgere retten til kontanthjælp? .................................................................... 52
7.3. Kunne kontanthjælp fratages borgere, som allerede var tildelt kontanthjælp? ................................................ 52
7.4. Lovgivers motivation for ikke at inkludere eksisterende kontanthjælpsmodtagere i det forlængede
opholdskrav ..................................................................................................................................................................... 57
7.5. Sammenfatning ........................................................................................................................................................ 58
8. DEN SKÆRPEDE BEVISBYRDEREGEL OG RETTEN TIL VÆRDIGHED ................. 60
8.1. Den skærpede bevisbyrderegel i praksis ................................................................................................................ 60
8.2. En skærpet bevisbyrderegel overfor officialprincippet ........................................................................................ 61
8.3. Vidneerklæringer i socialretssager ......................................................................................................................... 69
8.4. Omfanget af vejledningspligten .............................................................................................................................. 73
8.5. Sammenfatning ........................................................................................................................................................ 78
9. DEN SKÆRPEDE BEVISBYRDEREGEL OG FORBUDDET MOD
FORSKELSBEHANDLING ............................................................................................... 80
9.1. EMRK artikel 6 om retten til en retfærdig rettergang ......................................................................................... 80
9.2. EMRK artikel 14 om forbuddet mod diskriminering .......................................................................................... 82
9.3. Den skærpede bevisbyrderegel og FOB 2018-31 i forhold til EMRK artikel 14, jf. artikel 6 ........................... 83
3
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
9.4. Sammenfatning ........................................................................................................................................................ 87
10. AFSLUTNING .............................................................................................................. 89
10.1. Konklusion ............................................................................................................................................................. 89
10.2. Perspektivering ...................................................................................................................................................... 93
10.3. Litteraturliste ......................................................................................................................................................... 95
4
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
1. Indledning
1.1. Abstract
The scope of this master thesis is to examine the rules of the Danish welfare legislation regarding the
right to claim social assistance benefits. In Denmark the welfare benefits is divided into two forms of
benefits, the first is the ordinary social assistance benefits (called kontanthjælp), the other is a lower
payment in form of integration welfare benefits (called integrationsydelse).
The purpose of this thesis is to examine the residency requirements that follows from the welfare
legislation and is used as a tool to determine, which citizen has a just claim to the ordinary social
assistance benefits and who should be granted integration welfare benefits.
The residency requirements orders the citizen to have had residency in Denmark combined 9 years
out of the last 10 years, in order to be granted the ordinary social assistance benefits. If the citizen
does not meet the residency requirement, they will instead be granted the lower integration welfare
benefits.
The rule of residency requirements entails an intensified burden of proof, after which it is up to the
citizen to prove that he or she meets the residency requirements. This intensified burden of proof goes
beyond the ordinary responsibility for finding and presenting documentation to the authorities. The
intensified burden of proof can sometimes be difficult for social vulnerable persons to meet, and as a
consequence of this, they are granted integration welfare benefits even though the fulfil the residency
requirement.
The intention of this thesis is to clarify the problems that comes from a lack of instructions on how
to interpret the intensified burden of proof opposite the fundamental principle of inquisitorial proce-
dure.
The discussion of this problem will mainly be based on the Danish welfare legislation, the Danish
Constitution and the European Human Rights Convention (EHRC).
The main purpose of this master thesis is to examine if the residency requirements and the intensified
burden of proof is inconsistent with the EHRC article 6, 14 and protocol 1, article 1.
5
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0006.png
1.2. Introduktion til emnet
”Hjemløse
John kunne ikke gøre rede for sit ophold i Danmark, og så røg han på integrationsydelse”,
sådan skrev Politiken på sin forside tirsdag d. 25. juni 2019
1
.
John havde i flere år modtaget kontanthjælp, men blev i 2016 i medfør af lov nr. 300 af 22. marts
2016 pålagt at dokumentere, at han havde opholdt sig i Danmark sammenlagt 7 år ud af de seneste 8
år. Da John ikke kunne dette, opfyldte han ikke længere betingelserne for at modtage kontanthjælp
og blev i stedet tilkendt integrationsydelse.
Københavns Kommune havde vejledt John om, hvordan han kunne dokumentere sit ophold i Dan-
mark, men John var ikke til stand til at fremskaffe den efterspurgte dokumentation. I forsøg på at
finde en anden form for dokumentation, spurgte John Ankestyrelsen, om han måtte dokumentere sit
ophold på baggrund af vidneerklæringer. John udtalte til Politiken,
”Jeg gik jo på værtshus 3-4
gange
om ugen. Nogle gange hver dag”.
Han mente, at hans venner fra værtshuset kunne bevidne, at han
havde opholdt sig i Danmark i hele perioden. Ankestyrelsen afslog at tage imod vidneerklæringerne
og fastholdte kommunens afgørelse om, at John skulle overgå til integrationsydelse. John havde bedt
om hjælp hos Settlementets Rådgivning
2
, der efter Ankestyrelsens afgørelse henvendte sig til Folke-
tingets Ombudsmand, der iværksatte en ombudsmandsundersøgelse.
Ombudsmanden fandt frem til tre problemstillinger i FOB 2018-31. Det ene var spørgsmålet, om lov
om aktiv socialpolitik (LAS) § 11, stk. 13
3
pålagde borgeren en skærpet bevisbyrderegel. Det andet
spørgsmål var, hvilken form for dokumentation borgeren kunne fremlægge for at opfylde den even-
tuelt skærpede bevisbyrderegel. Den sidste problemstilling omfattede spørgsmålet om omfanget af
en myndigheds vejledningspligt.
1
2
Politiken d. 25. juni 2019, Kirsten Nilsson.
Settlementets Rådgivning består af jurister og socialrådgivere, som giver råd og vejledning i forhold til forskellige ju-
ridiske problemstillinger. http://settlementet.dk/service/radgivning/
3
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik.
6
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0007.png
Efter Ombudsmanden havde udtalt sig i sagen, genvurderede Ankestyrelsen deres afgørelse. Hjem-
løse John fik tilladelse til at aflevere vidneerklæringerne, hvorefter Ankestyrelsen traf en ny afgørelse.
Denne afgørelse medførte, at John på baggrund af vidneerklæringerne havde påvist sit ophold i Dan-
mark, og han fik derfor tilkendt kontanthjælp.
For hjemløse John var det gode nyheder, da han nu fik en større ydelse end integrationsydelse. Spørgs-
målet bliver dog herefter, om Ombudsmandens udtalelse har gjort retsstillingen bedre for alle de sa-
ger, som følger efter Johns sag.
Jeg blev opmærksom på, og fattede interesse for emnet, igennem mit frivillige arbejde i Settlementets
Rådgivning, hvor jeg mødte både John og andre mennesker, der søgte råd for identiske problemstil-
linger. Fælles for sagerne er, at de omhandler etnisk danske borgere med sociale problemer, der ikke
har været uden for landet, men som i perioder lever uden for det almindelige samfund.
1.3. Problemstilling
Opholdskravet og dermed den skærpede bevisbyrderegel blev indført i 2015
4
. I 2016 fulgte en udvi-
delse af personkredsen, der blev omfattet af opholdskravet
5
. I januar 2019 fulgte den seneste æn-
dring
6
, hvor opholdskravet blev forlænget. Herefter skal en borger, ud over at opfylde de øvrige be-
tingelser
7
for kontanthjælp, have haft ophold i Danmark i sammenlagt 9 år ud af de seneste 10 år.
Dette medførte, at retsstillingen ændrede sig for både kontanthjælpsmodtagere og fremtidige kontant-
hjælpsansøgere.
Da det i STEC-sagen
8
er blevet afgjort, at sociale ydelser er omfattet af ejendomsretten og er beskyttet
i henhold til den Europæiske Menneskerettighedskonvention Tillægsprotokol 1, artikel 1 (EMRK TP
4
Lov nr. 1000 af 30. august 2015 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, inte-
grationsloven og forskellige andre love.
5
6
7
8
Lov nr. 300 af 22. marts 2016 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love.
Lov nr. 1526 af 18. december 2018 om ændring af lov om aktiv socialpolitik og forskellige andre love.
De øvrige betingelser for tilkendelse af kontanthjælp vil blive behandlet i afsnit 5.2.
STEC and others against the United Kingdom no. 65731/01 and 65900/01.
7
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0008.png
1-1)
9
, er det derfor interessant at se nærmere på, om lovgiver med de tre ændringslove uden videre
kan gøre indgreb i borgernes ejendomsrettigheder.
Ombudsmanden anerkendte i FOB 2018-31, at LAS § 11, stk. 13 pålagde borgeren en skærpet bevis-
byrderegel, men behandlede ikke spørgsmålet om, hvordan denne bevisbyrderegel skulle fortolkes.
Af bestemmelsen fremgår følgende:
”Kommunen træffer afgørelse om retten til integrationsydelse,
uddannelseshjælp eller kontanthjælp.
Personen har pligt til at bidrage med oplysninger, der er nødvendige for at afgøre, hvilken hjælp
personen er berettiget til. Kan personen ikke dokumentere, at opholdskravet i stk. 3 og beskæftigel-
seskravet i stk. 8 er opfyldt, yder kommunen
integrationsydelse. ”
10
Ud fra en ordlydsfortolkning ses det, at hvis en borger ikke kan dokumentere sit ophold i Danmark,
så yder kommunen integrationsydelse, og heri ligger den skærpede bevisbyrderegel. Den skærpede
bevisbyrderegel pålægger altså en borger at fremvise dokumentation for sit ophold i Danmark, før
myndigheden kan tilkende borgeren kontanthjælp. Spørgsmålet der opstår i den forbindelse er, hvor-
dan officialprincippet og den skærpede bevisbyrderegel harmonerer.
Værdighedsprincippet er en af de grundrettigheder, som er forankret i grundnormen, som sikrer den
enkelte borgers frihed, integritet og værdighed. Princippet fremgår i stigende grad i lovgivning, og
hvis dette ikke er tilfældet, så skal lovgivningen fortolkes i lyset af grundværdierne.
”Disse grundværdier virkeliggøres såvel gennem reglernes udformning som i fortolkningen. De har
et højt abstraktionsniveau og mangler derfor præcision. De kan ikke omsættes direkte som en detal-
jeret ret eller foreskrive et bestemt resultat af en fortolkning, men de er retssystemets underliggende
målestok også i forhold til sociale rettigheders udstrækning og udformning”.
11
9
Tillægsprotokol nr. 1 af 20. marts 1952 til Konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende
frihedsrettigheder.
10
11
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 13.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 118.
8
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0009.png
I sin behandling af FOB 2018-31 lagde Ombudsmanden vægt på nogle kendte forvaltningsretlige
principper som officialprincippet, fri bevisbedømmelse og vejledningspligt. Ombudsmanden tog
imidlertid ikke højde for retten til respekt for den enkeltes værdighed og integritet og forbuddet mod
diskrimination.
Hjemløse John havde ikke været ude af Danmark, men var ikke i stand til at løfte den skærpede
bevisbyrderegel. Dette medførte, at John på baggrund af sin sociale oprindelse ikke opfyldte betin-
gelserne for at modtage kontanthjælp og derfor i stedet modtog integrationsydelse, indtil Ankestyrel-
sen genvurderede sagen. Det er herefter nærliggende at overveje, om der forelå diskrimination på
baggrund af social oprindelse i henhold til den Europæiske Menneskerettighedskonvention
(EMRK)
12
artikel 14.
Herudover medfører Ankestyrelsens behandling af Johns sag, at det er relevant at undersøge, om der
er sket indgreb i retten til retfærdig rettergang i henhold til EMRK artikel 6.
På baggrund af ovenstående problemstilling bliver problemformuleringen herefter:
Er opholdskravet i LAS § 11, stk. 3 og den skærpede bevisbyrderegel i LAS § 11, stk. 13 forenelig
med EMRK artikel 6, 14 og TP 1-1?
12
Europarådets konvention af 4. november 1950 til beskyttelse af Menneskerettigheder og grundlæggende frihedsret-
tigheder.
9
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
1.4. Afgrænsning
Store dele af dette speciale vil blive udarbejdet med udgangspunkt i LAS § 11. Denne bestemmelse
indeholder reglerne om kontanthjælp og integrationsydelse, herunder hvilke betingelser en person
skal opfylde for at være berettiget til at modtage hjælpen. LAS § 11 omfatter også reglerne om, hvilke
personer der er berettiget til at modtage uddannelseshjælp, tilbud efter lov om en aktiv beskæftigel-
sesindsats og tilbud i medfør af integrationsprogrammet efter integrationsloven. Disse tre ydelser vil
ikke blive behandlet yderligere, da det ligger udenfor specialets område.
LAS § 11 omfatter også regler for, hvordan opholdstiden beregnes, når en person har deltaget i mili-
tære operationer i udlandet, eller når en person har begået strafbare forhold. Dette medtages ikke i
specialet, da formålet med gennemgangen er en mere generel klarlæggelse af opholdskravet og den
skærpede bevisbyrderegel.
Specialet vil tage udgangspunkt i lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik
§ 11, stk. 13. Ved gennemgang af gældende ret, vil det være denne version af lov om aktiv social
politik som behandles. Lovgivningen er ny er der endnu ikke relevant praksis, som har grundlag i
denne version af loven. De afgørelser og domme, som bliver præsenteret i specialet omhandler derfor
den tidligere lovgivning, herunder reglerne om starthjælp. Da forskellene i de relevante bestemmelser
i gældende ret og den tidligere version af lov om aktiv social politik er få, skulle det ikke skabe store
forståelsesproblemer.
I januar 2019 blev beskæftigelseskravet tilføjet i LAS. Beskæftigelseskravet vil kun kort blive be-
handlet i sammenhæng med de øvrige tildelingskriterier. I LAS § 11, stk. 13 pålægges borgeren også
en skærpet bevisbyrderegel i forhold til at dokumentere at borgeren opfylder beskæftigelseskravet.
Opholdskravet rammer en udsat borger, uanset om borgeren har opholdt sig i Danmark eller ej. Be-
skæftigelseskravet rammer en kun udsat borger, hvis borgeren ikke har haft beskæftigelse. Forskellen
er, at i det ene tilfælde opfylder borgeren ikke betingelsen (beskæftigelseskravet) og i det andet til-
fælde opfylder borgeren betingelsen (opholdskravet), men kan ikke dokumentere det. Da beskæfti-
gelseskravet ikke pålægger den udsatte borger en større byrde end andre borgere, vil beskæftigelses-
kravet ikke blive behandlet nærmere.
10
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Den socialretlige regelstruktur omhandler både personkreds, tildelingskriterier og udmåling. I dette
speciale behandles kun de første to. I U 2012.1761 H har Højesteret taget stilling til udmåling af
sociale ydelser, og hvad retten til et eksistensminimum indebærer, og i dette speciale tages udgangs-
punkt i dette.
Formålet med specialet er at klarlægge en borgers individuelle ret til sociale ydelser i et menneske-
retligt perspektiv og hvornår der gøres indgreb i denne ret. Overfor borgerens individuelle rettigheder
står spørgsmålet om finansieringen af disse rettigheder. Jeg vil i dette speciale ikke gå nærmere ind i
de samfundsøkonomiske konsekvenser af det danske velfærdssamfund, ud over det der kommer til
udtryk i lovgivers ret til at ophæve eller ændre forskellige forsørgelsesydelser.
11
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0012.png
1.5. Metode
Dette speciale tager udgangspunkt i en retsdogmatisk gennemgang af den valgte problemstilling.
Hensigten med opgaven er først at klarlægge gældende ret for tilkendelse af kontanthjælp og integra-
tionsydelse. Herefter vil specialets fokus være bestemmelsen i LAS § 11, stk. 3, som indeholder et
opholdskrav. Opholdskravet vil behandles, herunder EU-rettens forhold til optjeningsprincipper, og
derefter følger en analysere af konsekvensen af vedtagelsen af et opholdskrav.
Efter en klarlægning og diskussion af opholdskravet vender specialet sig mod den skærpede bevis-
byrderegel, som følger af LAS § 11, stk. 13. Det fremgår ikke af lovgivningen, at kravet skal kaldes
en skærpet bevisbyrderegel, men følger af en korrespondance mellem Folketingets Ombudsmand og
Ankestyrelsen i FOB 2018-31. For forståelsens skyld vælger jeg også at kalde det en skærpet bevis-
byrderegel, da jeg mener, at det er rammende for hensigten med reglen. Nemlig at pålægge en borge-
ren en videregående bevisbyrde i forhold til at dokumentere, hvor borgeren har opholdt sig i den
seneste årrække.
I gennemgangen af den skærpede bevisbyrderegel behandles også lov om retssikkerhed og admini-
stration på det sociale område (RL) § 11. I loven hører reglen under afsnittet, der hedder oplysnings-
pligt. I betragtning af at RL § 11, stk. 1 ikke længere pålægger borgeren en pligt
13
, har jeg i dette
speciale valgt at kalde bestemmelsen for en medvirken-regel. Dette har jeg valgt for tydeligt at de-
monstrere forskellen på LAS § 11, stk. 13 og RL § 11, stk. 1.
I hele specialet vil anvendes en retsdogmatisk metode, som indebærer en beskrivelse, systematisering
og analyse af relevante retskilder. Jeg vil herudover anvende en argumentativ fortolkningsstil, hvor
der ikke automatisk først lægges vægt på formel autoritet, men hvor det anerkendes at der eksisterer
både legale, traditionelle og karismatiske elementer, som danner grundlag for den måde man fortolker
lovgivning
14
.
13
Lovbekendtgørelse nr. 1064 af 21. august 2018 om retssikkerhed og administration på det sociale område, note 78
”For at understrege, at borgerens medvirken til sagens oplysning er frivillig, beskrives den ikke længere som en pligt”.
14
Kirsten Ketscher, Mod en argumentativ ret, (2000), s. 286.
12
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0013.png
Den primære retskilde vil som nævnt være LAS, hvor omdrejningspunktet er § 11. Herudover vil
andre relevante danske love blive inddraget, herunder Grundloven og Lov om retssikkerhed og ad-
ministration på det sociale område.
LAS´ bestemmelser er vedtaget med udgangspunkt i, at Danmark skal overholde de forpligtelser, som
følger af Danmarks medlemskab i EU. Derfor vil dette speciale også indeholde en beskrivelse af de
relevante bestemmelser i Opholdsdirektivet
15
, TEUF
16
og Rådets forordning nr. 1612/68
17
. Der vil i
specialet indgå domme fra EU-domstolen. Da EU-domstolen er fortolker af TEUF, vil flere sager,
hvor EU-domstolen er blevet forelagt præjudicielle spørgsmål blive behandlet i opgaven. Dette sker
for at beskrive, hvordan de danske regler om kontanthjælp skal udformes med respekt for blandt andet
unionsborgerskabet og retten til fri bevægelighed.
I specialet vil hovedvægten af praksis være Ankestyrelsens principafgørelser. Ankestyrelsen har siden
2013 været klageinstans for administrative afgørelser. Herefter kan borgere som ønsker at klage over
en kommunes afgørelse få sin sag behandlet gratis, hvis kommunen efter en genvurdering vælger at
fastholde en afgørelse. Klageadgangen ved Ankestyrelsen er som udgangspunkt hurtigere end ved de
almindelige domstole. Formålet med klageadgangen hos Ankestyrelsen er at give borgere en større
rettighedssikring
18
. Hvis Ankestyrelsen vurderer, at en sag kan have en generel eller principiel betyd-
ning, afgøres sagen med udvidet votering, jf. RL §§ 52 c og 55. Disse afgørelser offentliggøres på
Ankestyrelsens hjemmeside som principafgørelser.
Der vil også indgå domme afsagt af Højesteret. Disse medtages for bl.a. at belyse forståelsen af retten
til et eksistensminimum.
Folketingets Ombudsmands udtalelse i FOB 2018-31 vil også indgå som en vigtig del i en diskussion
om, hvorvidt LAS § 11, stk. 3 og stk. 13 uhensigtsmæssigt skaber en ringere retsstilling for hjemløse
borgere.
15
16
17
18
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF.
Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde.
Rådets forordning nr. 1612/68/EØF.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 351.
13
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0014.png
En vigtig faktor i dette speciale er domme fra Menneskerettighedsdomstolen (EMD). EMD er fortol-
ker af EMRK, og derfor er dommene med til at klarlægge omfanget af menneskerettighederne. På
baggrund af dette behandles flere EMD-domme for at beskrive, hvordan lovgiver i Danmark, må
udforme reglerne for bl.a. sociale ydelser med respekt for EMRK.
Specialet vil udarbejdes med grundlag i den menneskeretlige grundnorm, hvor retten til værdighed
og integritet og forbuddet mod forskelsbehandling er en vigtig faktor. Grundnormen eksisterer uaf-
hængigt af den positive ret, men indgår i stigende grad i lovgivningen
19
. Grundnormen vil ofte fremgå
af formålsbestemmelser, hvilket belyser vigtigheden af at fortolke bestemmelser med respekt for
grundnormen. I dette speciale har jeg behandlet to grundrettigheder, nemlig retten til værdighed og
forbud mod forskelsbehandling. Jeg har flere stedet i specialet helt eksplicit inddraget disse grund-
værdier. Andre steder indgår grundværdierne mere implicit, da de udtrykkes gennem socialretlige
principper. Dette omhandler især officialprincippet, som efter mange år som et grundlæggende prin-
cip i forvaltningsretten blev lovfæstet i RL. Officialprincippet er en fundamental del af sagsbehand-
lingsproceduren i socialretten. Princippet, som også kaldes undersøgelsesprincippet, sikrer den lig-
hed, som er forankret i grundnormen.
Et andet socialretligt princip, som er et udtryk for grundværdierne, er vejledningspligten. Vejled-
ningspligten pålægger myndigheder at fortage en helhedsvurdering af borgerens sag og at yde vej-
ledning med udgangspunkt i borgerens situation.
Slutteligt vil den juridiske litteratur og artikler også blive inddraget.
19
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 117.
14
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0015.png
1.6. Specialets opbygning
Dette speciale er inddelt i 10 dele.
Specialets første del er indledningen, som indeholder et abstract, en introduktion til emnet, en pro-
blemstilling hvoraf problemformuleringen fremgår, en afgrænsning, et metodeafsnit samt en beskri-
velse af opgavens opbygning.
Specialets anden del omhandler grundnormen, hvorfra grundværdierne kan udledes. Grundnormen
indgår i al lovgivning enten indarbejdet i bestemmelserne eller som fortolkningsgrundlag. Som de
væsentligste grundrettigheder for dette speciale behandles retten til værdighed og forbuddet mod for-
skelsbehandling.
I specialets tredje del vil der først redegøres for retten til offentlig forsørgelseshjælp. Her introduceres
selvforsørgelsespligten, som er socialrettens mest grundlæggende princip. Herefter redegøres for ret-
ten til et eksistensminimum og forskellen mellem socialhjælp og sikringsydelser.
Specialets fjerde del omhandler udviklingen i retten til kontanthjælp fra 1998 til i dag. I 1998 trådte
tre nye socialretlige lov i kraft som resultatet af en reformering af Bistandsloven
20
. Af disse tre love
har især lov om aktiv socialpolitik og lov om retssikkerhed og administration relevans for dette spe-
ciale.
Specialets femte del omhandler betingelserne for at modtage kontanthjælp eller integrationsydelse.
Gennemgangen af disse betingelser sker på baggrund af den socialretlige regelstruktur, hvor man
skelner mellem personkreds, tildelingskriterier og udmåling.
Specialets sjette del indeholder en behandling af EU-rettens indflydelse på Danmark ret til at råde
over, hvem der kan modtage sociale ydelser. Det ses, at opholdskravet i LAS § 11, stk. 3 ikke omfatter
EU/EØS-borgere, som er berettiget til hjælpen på baggrund af EU-retten.
20
Lovbekendtgørelse nr. 110 af 26. februar 1996 om social bistand.
15
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Specialets syvende del indeholder en diskussion om sociale rettigheders beskyttelse som ejendom.
Denne diskussion indgår i specialet for at undersøge, om lovgiver kunne fratage kontanthjælpsmod-
tageres ret til hjælpen ved at indføre et opholdskrav uden at gøre indgreb i deres ejendomsret.
I de første syv afsnit af specialet har jeg fokuseret på opholdskravet. I de følgende vil jeg fokusere på
den skærpede bevisbyrderegel i LAS § 11, stk. 13, som kan anses for et værktøj til at undersøge, om
borgeren opfylder opholdskravet.
Specialets ottende del indeholder en behandling af FOB 2018-31 på baggrund af de tre problemstil-
linger, Folketingets Ombudsmand opregnede i sagen. Dette omfatter en skærpet bevisbyrderegel, of-
ficialprincippet og vejledningspligten.
Specialets niende del omhandler forbuddet mod forskelsbehandling. I FOB 2018-31 fik en hjemløs
mand, som ikke havde været udenfor Danmark, tilkendt integrationsydelse på baggrund af den skær-
pede bevisbyrderegel. Det er derfor relevant at undersøge, om der er sket diskrimination på baggrund
af social oprindelse og om retten til retfærdig rettergang er imødekommet.
Specialets tiende del er afslutningen, som indeholder en konklusion, en perspektivering og en littera-
turliste.
16
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0017.png
2. Grundnormen
Dansk ret er forankret i det traditionelle lovpositivistiske udgangspunkt. Dette medfører, at de værdier
som retssystemet er bygget på ikke bliver anerkendt tilstrækkeligt. Disse værdier betegnes som grund-
normen og omfatter beskyttelse af værdighed, frihed, lighed og fællesskab mellem mennesker
21
.
Grundnormen indgår i al lovgivning enten indarbejdet i lovgivningen eller i fortolkningen af lovgiv-
ningen. Dette skal ses i lyset af, at grundnormen udtrykker retssystemets grundlæggende værdier.
Disse værdier udtrykkes som grundrettigheder, som kan synliggøres i lovgivning, men som hæver sig
over den positive ret og eksisterer forudsætningsvist.
Grundværdierne er udelelige og umistelige, hvilket manifesterer sig i, at lovgivning altid må fortolkes
i lyset af grundrettighederne
22
. Grundværdierne bliver i stigende grad udtrykt i lovgivning, hvor de
fremgår af formålsbestemmelser, traktaters præambler og EU-forskrifter.
Denne ret til respekt for det enkelte menneskes værdighed fremgår i stigende grad af positiveret ret,
særligt i internationale menneskerettighedsbestemmelser. Som de mest anerkendte eksempler på dette
ses Menneskerettighedskonventionen (EMRK)
23
og EU´s charter for grundlæggende rettigheder
(EUC)
24
.
I det følgende behandles den del af grundnormen, som er relevant for dette speciale, nemlig værdig-
hedsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling.
2.1. Værdighedsprincippet
I efterkrigstiden fra 1945 blev der mere fokus på grundværdierne og de deraf afledte grundrettigheder.
Dette skete som en reaktion på de overgreb, der var sket under krigen. Menneskeretten og herunder
21
22
23
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 117.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s.118.
EMRK blev ratificeret af Danmark i 1953 og blev inkorporeret i dansk ret i 1992 ved LBK nr. 750 af 19. oktober
1998.
24
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder 2000/C 364/01.
17
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0018.png
respekten for det enkelte menneskes værdighed kom tydeligt frem første gang, da FN´s Verdenser-
klæring fra 1948 beskrev,
at ”Alle
mennesker er født frie og lige i værdighed og rettigheder”
25
.
Værdighed kan beskrives som et princip, der i sin kerne skal beskytte ethvert menneskes værd. Peter
Vangsgaard formulerer det således;
”Princippet nægter altså at kende eller gøre forskel på menne-
sker efter deres køn, seksuelle orientering, etniske
baggrund, religiøse overbevisning m.v.”
26
Værdighed er derfor som begreb udifferentierbart og medfører, at alle mennesker har krav på respekt
for sit værd.
EU’s charter om grundlæggende rettigheder er et dokument,
som bygger på fælles værdier. I præ-
amblen til charteret fremgår det, at man har fundet det nødvendigt at styrke beskyttelsen af de grund-
læggende rettigheder på baggrund af samfundsudviklingen ved at gøre disse rettigheder mere synlige.
Retten til den menneskelige værdighed fremgår af charterets artikel 1, hvoraf det følger, at den men-
neskelige værdighed er ukrænkelig og skal respekteres og beskyttes.
Der ses en tendens til, at grundværdierne ligeledes kommer til udtryk i national ret i kraft af formåls-
bestemmelser til reviderede sociallove. I formålsbestemmelsen til LAS fremgår det bl.a., at formålet
med loven er
”(…)
at skabe et økonomisk sikkerhedsnet for enhver(...)
”,
som ikke kan forsørge sig
selv
27
. Her vises netop, at formålet med loven er at hjælpe borgeren med forsørgelse, hvis borgeren
står i en situation, hvor der er behov for dette. Peter Vangsgaard beskriver beskyttelsesværdien i vel-
færdsstaten som en sikring og beskyttelse af borgerens livsmuligheder
28
. Dette medfører, at der hvor
samfundets almindelige ordninger ikke slår til, er det de offentlige myndigheder, som skal sikre bor-
gerens rettigheder.
Herudover ses det bl.a. i LAS § 1, stk. 2, at
” Formålet med at give hjælp til forsørgelse er at sætte
modtageren i stand til at klare sig selv (…)
”.
I denne bestemmelse ses det, at formålet går ud over
25
26
27
28
FN´s verdenserklæring art. 1.
Peter Vangsgaard, Det socialretlige kompleksitetskort, (2017), s. 217.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 1, stk. 1, nr. 2.
Peter Vangsgaard, Det socialretlige kompleksitetskort, (2017), s. 216.
18
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0019.png
behovet for forsørgelse, men hviler på et hensyn til borgeren og dennes mulighed for fremover at
blive selvforsørgende.
Værdighedsprincippet anvendes ofte i tæt sammenhæng med integritetsprincippet, som følger af EU’s
charter om grundlæggende rettigheder artikel 3, hvori der bl.a. står, at alle mennesker har ret til re-
spekt for sin fysiske og mentale integritet. Værdigheds- og integritetsprincippet vil ofte overlappe
hinanden, men integritetsprincippet vedrører yderligere en beskyttelse af personens fysiske og psyki-
ske grænser
29
.
2.2. Forbud mod forskelsbehandling
På baggrund af grundnormen findes et forbud mod forskelsbehandling, hvilket kommer af ligheds-
kravet
30
. Herefter findes et forbud mod usaglig forskelsbehandling. Der foreligger usaglig forskels-
behandling, når en handling er baseret på et bestemt kriterium. Generaladvokat Maduro udtaler i et
forslag til afgørelse i C-303/06 (S. Coleman), at man ikke med henvisning til en formodningskvalifi-
kation kan fratage personer deres muligheder indenfor afgørende aspekter af deres liv
31
.
Kirsten Ketscher anfører, at forbud mod usaglig forskelsbehandling må anses for at være en måde at
sikre en beskyttelse af personers ret til værdighed og integritet
32
. Dette medfører, at grundrettighe-
derne bliver positiveret og indgår som enten en del af den nationale lovgivning eller som et fortolk-
ningsgrundlag til den nationale lovgivning.
Forbuddet mod forskelsbehandling fremgår først og fremmest af EU-retten og EMRK, hvorefter der
findes et forbud mod både direkte og indirekte forskelsbehandling. Da forbuddet kun omfatter usaglig
forskelsbehandling, må der i hvert tilfælde ske en vurdering af sagligheden af handlingen. For at
vurdere om en forskelsbehandling er saglig, må man se nærmere på, om diskrimineringen følger et
legitimt formål, om midlet til at nå dette mål er egnet og nødvendigt og om forskelsbehandlingen er
proportionel.
29
30
31
32
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s.121.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 125.
Forslag til afgørelse af C-303/06 fra Generaladvokat L.M. Poiares Maduro, fremsat den 31. januar 2008. pkt. 11.
Kirsten Ketscher, Diskriminationsretlige grundprincipper og grundbegreber, Tekst 1, Diskriminerings- og ligestil-
lingsret E 2017, afsnit 4.1.
19
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0020.png
3. Retten til offentlig forsørgelseshjælp
I dette afsnit introduceres en borgers ret til at modtage hjælp fra det offentlige, hvis borgeren ikke
længere kan forsørge sig selv eller sine. Denne ret er som udgangspunkt betinget af, at forsørgelsen
ikke kan dækkes af andre former for hjælp, eller hvis en anden person har forsørgerpligt overfor
borgeren. Dette er i overensstemmelse med Grundloven § 75, stk. 2
33
, som introducerer selvforsør-
gelsesprincippet.
I det følgende vil selvforsørgelsesprincippet behandles. Derefter redegøres for retten til et eksistens-
minimum på baggrund af U 2012.1761 H. Til sidst vil forskellen mellem sikringsydelser og social-
hjælp klarlægges.
3.1. Selvforsørgelsesprincippet
Selvforsørgelsesprincippet er socialrettens mest grundlæggende princip, og udgangspunktet er, at en-
hver er forpligtet til at forsørge sig selv og sine
34
. GRL § 75, stk.2 har følgende ordlyd:
”Den, der ikke kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, er berettiget
til hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtelser, som loven herom påbyder”.
35
I denne bestemmelse pålægges alle borgere over 18 år en pligt til selvforsørgelse
36
. Hvis borgeren
ikke kan løfte denne opgave, kan borgeren modtage hjælp fra det offentlige. Dette kræver, at alle
forsørgelsesmuligheder er opbrugt. Dette er et udslag af behovsprincippet, som betyder, at en borger
først og fremmest skal have opbrugt egne midler til at forsørge sig selv og sine, inden borgeren kan
få hjælp fra det offentlige.
33
34
35
36
Tidligere fremgik bestemmelsen af Danmarks Riges Grundlov nr. 169 af 5. juni 1953 § 89.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 64.
Danmarks Riges Grundlov nr. 169 af 5. juni 1953 § 75, stk. 2.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 2. Pligten omfatter også borgerens ægtefælle og
børn under 18 år.
20
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0021.png
Som følge af GRL § 75, stk. 2 pålægges staten at sørge for et forsørgelsesvæsen, som skal garantere
et eksistensminimum til alle borgere, som ikke er i stand til at opfylde selvforsørgelsespligten
37
.
GRL § 75, stk. 2 adskiller sig fra resten af grundrettighederne i GRL ved også at give borgeren en
positiv ret, nemlig retten til forsørgelse. De øvrige bestemmelser indeholder en negativ ret, som kan
beskrives som en beskyttelse mod indgreb fra staten. Årsagen til at man ved tilblivelsen af GRL gav
borgerne en positiv ret, var, at man ud fra et ordensprincip ville forsøge at undgå de problemer, der
kunne opstå, hvis borgerne ikke var i stand til at forsørge sig selv
38
.
3.2. Retten til et eksistensminimum
Som nævnt ovenfor pålægger GRL § 75, stk. 2 staten en positiv forpligtelse til sikre borgerne en
forsørgelseshjælp, hvis den enkelte borger ikke kan forsørge sig selv. GRL § 75, stk. 2 pålægger
imidlertid også staten en negativ forpligtelse, som medfører, at staten ikke kan gøre indgreb i borge-
rens ret til et eksistensminimum.
I den juridiske teori diskuteredes det, om GRL § 75, stk. 2 sikrer borgerne en individuel ret, som kan
håndhæves ved domstolene, eller om bestemmelsen kun skal anses som en politisk programerklæ-
ring
39
.
Alf Ross hævdede med henvisning til GRL § 75, stk. 2, at ”Heller
ikke
denne bestemmelse afgiver i
sig selv hjemmel for noget retskrav mod det offentlige”
40
. Ross var af den overbevisning, at GRL §
75, stk. 2 pålagde staten at have et offentligt forsørgelsesvæsen, men at bestemmelsen ikke nævnte,
hvordan hjælpen ydes.
Kirsten Ketscher er omvendt af den overbevisning, at GRL § 75, stk. 2 medfører en individuel ret-
tighed for den enkelte borger, og at denne kan håndhæves ved domstolene
41
. Henrik Zahle var enig
37
38
39
Socialministeriets vejledning nr. 39 af 5/3 1998. pkt. 8.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 222.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 224 og John Klausen, Offentlig forsørgelse,
(2002), s. 59.
40
41
Alf Ross citeret i John Klausen, Offentlig forsørgelse, (2002), s. 60.
Kirsten Ketscher, Offentlig børnepasning i retlig belysning, (1990), s. 71 og Kirsten Ketscher, Socialret- Principper,
Rettigheder, Værdier, (2014), s. 224.
21
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0022.png
med Ketscher og stillede spørgsmålstegn ved, hvorfor lovgiver ved bestemmelsens oprindelse ikke
skulle have til hensigt at give borgeren en prøvelsesadgang ved domstolene, når man med de øvrige
menneskerettigheder i GRL havde sikret borgerne en sådan prøvelsesadgang
42
.
I U 2012.1761 H tog Højesteret bl.a. stilling til dette spørgsmål. Højesteret udtalte, at GRL § 75, stk.
2
”må forstås således, at det påhviler det offentlige
at sikre et eksistensminimum for personer, der er
omfattet af bestemmelsen, og at de ved domstolene kan få prøvet, om kravet er opfyldt”
43
. Højesteret
bekræftede dermed, at GRL § 75, stk. 2 medfører en individuel rettighed for borgere, og at denne ret
kan prøves ved domstolene.
Højesteret undersøgte ikke omfanget af hjælpen nærmere, men anførte, at der ikke var noget der talte
for, at den hjælp som sagsøgeren modtog, ikke var i overensstemmelse med GRL § 75, stk. 2. Det
fremgår ikke af bestemmelsen, hvad dette eksistensminimum præcis er og i Danmark findes heller
ingen fattigdomsgrænse. Kirsten Ketscher anførte dog i sin Ph.d.-afhandling fra 1990, at man om
hjælpen kunne sige,
”at
grundloven beskytter det til enhver tid nødvendige til en forsørgelse. I vore
dage vil det sige mad, tøj og personlig omsorg”
44
.
3.3. Sikringsprincippet og socialhjælpsprincippet
I dansk ret kan sociale ydelser opdeles i sikringsydelser og socialhjælp
45
. Sikringsydelser er kende-
tegnet ved, at de giver ret til en kompensation uden hensyn til borgerens eksisterende økonomiske
forhold. Det er altså en kompensation for et tab. Det kan f. eks. være tab af en indtægt, hvilket kan
kompenseres med arbejdsløshedsdagpenge. Det kan også være tab af f.eks. førlighed, syn, hørelse,
hvilket kan kompenseres med sygedagpenge, pension eller forskellige former for omsorgsydelser som
hjemmehjælp.
42
U1991B31 (artikel om Offentlig børnepasning i retlig belysning, Kirsten Ketscher, Ph.d.-afhandling, Jurist- og Øko-
nomisamfundets Forlag, 1990.
43
44
45
U 2012.1761 H.
Kirsten Ketscher, Offentlig børnepasning i retlig belysning, (1990), s. 70.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 79.
22
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Socialhjælp er en ydelse, som borgere, der ikke længere kan forsørge sig selv, kan ansøge om. Soci-
alhjælp er altså, i modsætning til sikringsydelser, en ydelse, som er betinget af borgerens økonomiske
situation.
23
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0024.png
4. Udviklingen i retten til kontanthjælp fra 1998 til i dag.
Bistandsloven blev ophævet i 1998 og erstattet af lov om social service
46
, lov om retssikkerhed og
administration på det sociale område
47
og lov om aktiv socialpolitik
48
. Formålet med de tre nye love
var blandt andet at opdele sociallovgivningen i mere specifikke områder. Lov om retssikkerhed og
administration på det sociale område indeholdt regler, som var mere specialiserede end forvaltnings-
loven, men som kun omfattede det sociale område
–
f. eks. specifikke principper for myndighedens
sagsbehandling. Lov om social service samlede regler om ydelser, som en borger kan ansøge om. Det
kan f.eks. være dagtilbud til børn, hjemmehjælp m.m. Lov om aktiv socialpolitik indeholder den da-
gældende bistandslovs og lov om kommunal aktiverings bestemmelser om kontanthjælp, fleksjob,
skånejob med løntilskud og aktivering
49
.
I det følgende vil der fokuseres på lov om aktiv socialpolitik, da emnet for dette speciale er omfattet
af denne lovgivning.
4.1. Lov om aktiv socialpolitik
Formålet med loven er at skabe et sikkerhedsnet for de personer, som ikke kan rummes af den øvrige
sociallovgivning. Lovens tilbud udgør den økonomisk nødlidende borgers sidste mulighed for offent-
lig forsørgelse
50
.
I det følgende vil forsørgelseshjælpens udvikling fra lov om aktiv socialpolitiks ikrafttræden til i dag
behandles. Dette er relevant at undersøge, da det har udviklet sig fra, at alle som opfyldte betingel-
serne, kunne modtage kontanthjælp, til kun at være de personer, som ud over de oprindelige betin-
gelser og det nye beskæftigelseskrav, nu også opfylder opholdskravet. I stedet har lovgiver af to om-
gange indført en lavere ydelse til de borgere, som ikke opfylder opholdskravet. Disse to ydelser er
henholdsvis starthjælp, som blev afskaffet i 2012 og integrationsydelse, som stadig eksisterer.
46
47
48
49
50
Lov nr. 454 af 10. juni 1997 om social service.
Lov nr. 453 af 10. juni 1997 om retssikkerhed og administration på det sociale område.
Lov nr. 455 af 10. juni 1997 om aktiv socialpolitik.
Socialministeriets vejledning nr. 39 af 5/3 1998. pkt. 5.
Socialministeriets vejledning nr. 39 af 5/3 1998. pkt. 8.
24
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0025.png
4.1.1. Kontanthjælp
Formålet med kontanthjælp er, at en borger kan få hjælp til forsørgelse, hvis behovet for hjælp ikke
kan dækkes på anden måde. Hensigten er, at kontanthjælp skal kompensere for en lønindtægt. Dette
indebærer, at kontanthjælp er en subsidiær ydelse, som kun kan gives, hvis borgeren ikke kan få hjælp
efter anden lovgivning, eller hvis borgerens forsørgelse tilfalder en anden. Herudover er hensigten, at
det skal være en kortvarig hjælp
51
og der stilles krav til borgeren om, at både ansøgeren af hjælpen
og dennes ægtefælle skal udnytte eller udvikle deres arbejdsevne, så de hurtigst muligt bliver selv-
forsørgende
52
.
4.1.2. Starthjælp
I januar 2002 præsenterede den siddende regering deres nye strategi på udlændingeområdet under
navnet ”En
ny udlændingepolitik”,
som var baseret på tre grundlæggende mål. For det første skulle
den nye udlændingepolitik respektere Danmarks internationale forpligtelser. For det andet skulle an-
tallet af udlændinge, der kom til Danmark nedsættes, og de skulle i højere grad være selvforsørgende.
Det tredje mål med strategien var, at de flygtninge og indvandrere, som allerede boede i Danmark,
skulle integreres bedre, og dette skulle ske gennem arbejdsmarkedet
53
.
Et af redskaberne til at nå disse mål var vedtagelsen af et opholdskrav i LAS § 11. Det medførte, at
en person som ikke opfyldte opholdskravet, alene kunne modtage starthjælp, uanset at personen i
øvrigt opfyldte betingelserne for at modtage kontanthjælp. Starthjælp var en lavere ydelse end kon-
tanthjælp, og det var regeringens opfattelse, at starthjælp ville motivere flere til enten ikke at komme
til Danmark eller til at blive selvforsørgende igennem arbejdsmarkedet. Da Danmark var underlagt
internationale forpligtelser, som forbyder forskelsbehandling på baggrund af nationalitet, skulle op-
holdskravet omfatte både danske statsborgere, nyankomne flygtninge og indvandrere.
Med virkning fra januar 2012 blev starthjælp afskaffet. Dette medførte, at opholdskravet bortfaldt,
og alle som opfyldte de øvrige betingelser i LAS § 11, ville modtage kontanthjælp
54
. Formålet med
51
52
53
54
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 428.
Betingelserne for at modtage kontanthjælp behandles nærmere i kapitel 5 i dette speciale.
2001/2 LSF 126, 1. marts 2002, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven.
2011/1 LSF 36, 22. november 2011, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven, lov
om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om individuel boligstøtte og forskellige andre love.
25
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0026.png
afskaffelsen af starthjælp var, at regeringen ønskede at færre mennesker skulle leve i fattigdom. Re-
geringen mente ikke, at starthjælp havde haft den ønskede virkning, og at det i stedet havde haft den
konsekvens, at antallet af fattige mennesker i Danmark var steget
55
.
4.1.3. Integrationsydelse
I 2015 blev opholdskravet genintroduceret og er stadig gældende. Personer, som ikke opfylder op-
holdskravet, kan herefter modtage integrationsydelse. Formålet med integrationsydelsen er at gøre
det mindre attraktivt at søge asyl i Danmark
56
. Herudover er formålet, ligesom med starthjælp, at give
udlændinge et større incitament til at indgå på arbejdsmarkedet og dermed blive integreret i Danmark.
Dette mente regeringen, skulle ses i lyset af, at høje sociale ydelser kunne være en hindring for at få
udlændinge til at indgå på arbejdsmarkedet
57
.
Loven trådte i kraft d. 1. september 2015
58
og omfattede ikke borgere, som havde opnået lovligt
ophold inden lovens ikrafttræden, og borgere som allerede modtog kontanthjælp.
Året efter blev borgere, som allerede modtog kontanthjælp inden opholdskravet trådte i kraft, omfattet
af bestemmelsen og modtog herefter integrationsydelse, hvis de ikke opfyldte opholdskravet
59
. For-
målet med udvidelsen af målgruppen var et forsøg på at fremskynde integrationsprocessen, da stør-
stedelen af de kontanthjælpsmodtagere, som ville blive overflyttet til integrationsydelse, var borgere
med ikke-vestlig baggrund. Denne persongruppe havde en betydelig lavere tilknytning til arbejds-
markedet end danskere og indgik derfor ikke i de sociale fællesskaber, som der findes på arbejdsmar-
kedet, og som regeringen mente, var en vigtig del af integrationsprocessen. I lovforslaget nævnes i
55
2011/1 LSF 36, 22. november 2011, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven, lov
om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om individuel boligstøtte og forskellige andre love.
56
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelses-
indsats, integrationsloven og forskellige andre love.
57
58
Ibid.
Lov nr. 1000 af 30. august 2015 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats,
integrationsloven og forskellige andre love.
59
Lov nr. 300 af 22. marts 2016 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love.
26
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0027.png
fremsættelsestalen også, at det anses for rimeligt, at en modtager af kontanthjælp har levet og bidraget
til samfundet
60
.
Fra januar 2019 er opholdskravet blevet udvidet, og herefter skal en borger have haft ophold i Dan-
mark i sammenlagt 9 år ud af de seneste 10 år
61
.
4.2. Sammenfatning
Sammenfattende ses det, at kontanthjælp er en overlevering fra Bistandsloven. Formålet med ydelsen
er at sikre et forsørgelsesgrundlag til borgere, som af forskellige årsager ikke kan forsørge sig selv
længere. Kontanthjælp kan kun gives, hvis forsørgelsen ikke kan dækkes af andre ydelser.
Af to omgange har regeringen introduceret en ydelse, som er lavere end kontanthjælp. Denne ydelse
gives til borgere som ikke opfylder opholdskravet. Ordlyden i LAS § 11, stk. 3 om opholdskravet er
stort set identisk ved både vedtagelsen af starthjælp og integrationsydelse. Det eneste der har ændret
sig, er, at det nu ikke længere hedder starthjælp, men integrationsydelse, og at perioden for ophold er
blevet forlænget. Integrationsydelsen er et højere beløb end starthjælp, men perioden, hvor en borger
skal leve for en lav ydelse, er blevet forlænget. Dette kan muligvis motivere borgeren til at forsøge at
få tilknytning til arbejdsmarkedet. Det kan omvendt også være med til at fastholde borgeren i fattig-
dom over en længere periode end før.
60
2015/1 LSF 111, 29. januar 2016, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og for-
skellige andre love.
61
Lov nr. 1526 af 18. december 2018 om ændring af lov om aktiv socialpolitik og forskellige andre love.
27
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0028.png
5. Betingelserne for at modtage kontanthjælp eller inte-
grationsydelse
Alle bestemmelser om sociale ydelser i Danmark er underlagt en regelstruktur, som kan opdeles i tre
elementer. Personkreds, tildelingskriterie og en udmålingsregel. De to første beskriver retsfaktum og
den sidste retsfølgen
62
. Hvis en person er omfattet af personkredsen og opfylder tildelingskriterierne,
så er personen berettiget til at modtage den pågældende ydelse.
I det følgende vil der redegøres for personkredsen og tildelingskriterierne for kontanthjælp og inte-
grationsydelse. Dette sker i to afsnit, hvor først personkreds-kriteriet om opholdskravet gennemgås,
og herefter et afsnit, hvor den øvrige personkreds og tildelingskriterierne behandles. Slutteligt følger
et afsnit om myndighedens afgørelse om, hvilken ydelse en borger er berettiget til at modtage.
5.1. Opholdskravet
Retten til kontanthjælp er som udgangspunkt betinget af, at ansøgeren har opholdt sig lovligt i Dan-
mark i sammenlagt 9 ud af de seneste 10 år
63 64
. Det gælder dog ikke EU/EØS-borgere, som efter EU-
retten er berettigede til hjælpen
65
.
Opholdstiden beregnes på baggrund af to faktorer. Den ene er perioder, hvor personen har folkeregi-
steradresse i Danmark, med mindre særlige grunde fører til et andet resultat
66
. Den anden er perioder
på højst sammenlagt 2 måneder pr. kalenderår, hvor personen har haft ophold i udlandet i forbindelse
med f.eks. ferie eller studierejser
67
. Sidstnævnte periode ligestilles med ophold i Danmark, hvis per-
sonen har bibeholdt sin bopæl i Danmark.
62
63
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 59.
Indtil lovændringen i januar 2019 var det et krav at man havde opholdt sig i Danmark i sammenlagt 7 år ud af de se-
neste 8 år.
64
65
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 3.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 10, som behandles særskilt i kapitel 6 i
dette speciale.
66
67
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 3, 2. pkt.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 3, 3. pkt.
28
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0029.png
Herefter vil der følge en gennemgang af de to perioder, som indgår i beregningen af opholdstiden.
Denne gennemgang vil blive opdelt i tre afsnit. I det første afsnit behandles betingelsen om folkere-
gisteradresse i Danmark, og hvad dette indebærer. I det andet afsnit ses der nærmere på formulerin-
gen,
”med
mindre særlige grunde fører til et andet resultat”.
I det sidste afsnit
behandles den om-
stændighed, at ophold i udlandet i sammenlagt højst 2 måneder pr. kalenderår ligestilles med ophold
i Danmark.
5.1.1. Folkeregisteradresse
Ved beregningen af opholdstiden indgår som udgangspunkt perioder, hvor personen har haft folkere-
gisteradresse i Danmark
68
. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget
69
, at borgere kan blive
folkeregistret, hvis de opfylder betingelserne for indrejse. Det betyder som udgangspunkt, at borgeren
skal have lovligt ophold i Danmark, opholde sig her i landet i mere end tre måneder og have en bolig
eller et fast opholdssted
70 71
.
Det følger af CPR-loven
72
, at alle personer som skal være registreret i Danmark, skal folkeregistreres
på personens bopæl. I bestemmelsen beskrives en bopæl som værende det sted, hvor en person regel-
mæssigt sover, når personen ikke kortvarigt er fraværende på grund af ferie, forretningsrejse, sygdom
eller lignende. Derudover beskrives bopæl som et sted, hvor den pågældende person har sine ejen-
dele
73
. Det følger endvidere af loven, at en person, som ikke har en bopæl, skal registreres i CPR med
vedkommendes faste opholdssted i kommunen
74
.
68
69
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 3, 2. pkt.
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelses-
indsats, integrationsloven og forskellige andre love, bemærkninger til nr. 7.
70
71
Lovbekendtgørelse nr. 646 af 2. juni 2017 om Det Centrale Personregister § 16.
Personer, der flytter til Danmark fra et nordisk land, skal kun anmelde tilflytning, hvis opholdet i Danmark er planlagt
til at vare over 6 måneder. Dette gælder også for unionsborgere eller personer, der er statsborgere i Schweiz samt disse
personers familiemedlemmer, der er omfattet Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004,
men som tredjelandsstatsborgere.
72
73
74
Lovbekendtgørelse nr. 646 af 2. juni 2017 om Det Centrale Personregister § 6.
Lovbekendtgørelse nr. 646 af 2. juni 2017 om Det Centrale Personregister § 6, stk. 1, 2. pkt.
Lovbekendtgørelse nr. 646 af 2. juni 2017 om Det Centrale Personregister § 6, stk. 2. Opholdsstedet anses som et fast
opholdssted, når opholdet har haft en vis varighed.
29
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0030.png
Enhver person, som er flyttet ud af Danmark, skal som udgangspunkt registreres i folkeregisteret som
udrejst
75
. Dette medfører, at borgeren skal melde en fraflytning til sin bopælskommune, hvis opholdet
i udlandet forventes at vare længere end 6 måneder.
Da en borger kan have ophold udenfor Danmark i op til 6 måneder, uden at skulle opgive sin folke-
registeradresse, kan en folkeregisteradresse i sig selv ikke være nok til at dokumentere, at en borger
opfylder opholdskravet. Derfor må kommunerne foretage en konkret vurdering af, om en borgers
registrering i CPR-registeret er tilstrækkelig dokumentation for, at opholdskravet er opfyldt. Ifølge
bemærkningerne til forslag til lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik mv. vil en folkeregister-
adresse i mange tilfælde have væsentlig betydning for kommunens vurdering af sagen
76
.
5.1.2. Med mindre særlige grunde taler for et andet resultat
Ved beregningen af opholdstiden i Danmark indgår perioder, hvor personen har folkeregisteradresse
i Danmark, med mindre særlige grunde taler for et andet resultat
77
. I bemærkningerne til lovforslaget
78
fremgår det ikke nærmere, hvad
”med mindre særlige grunde fører til et andet resultat”
betyder, og
dette medfører, at bestemmelsen har en meget lav rettighedsnormering
79
. Regler med en lav ret-
tighedsnormering anvendes ofte som tildelingsregler, og dette er tilfældet med kontanthjælp. Dette
medfører, at bestemmelsen indeholder kriterier, som ikke er entydige, og som indebærer, at der må
ske et skøn for at afgøre om tildelingsreglen er opfyldt. Dette er tilfældet i bestemmelsen, hvor ud-
gangspunktet er, at der i beregningen af opholdstiden indgår perioder, hvor borgeren har haft folke-
registeradresse i Danmark. Undtagelsen til dette findes,
når ”særlige
grunde fører til et andet resul-
tat”,
hvilket betyder,
at bestemmelsen går fra en meget høj rettighedsnormering til en meget lav.
75
76
Undtagelserne til dette følger af CPR-lovens § 24, stk. 5-9 og § 26, stk. 2.
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelses-
indsats, integrationsloven og forskellige andre love, bemærkninger til nr. 7.
77
78
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik§ 11, stk. 3.
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelses-
indsats, integrationsloven og forskellige andre love.
79
Se mere om udtrykket rettighedsnormering i Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s.
82-84.
30
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0031.png
I FOB 2018-31
80
bemærkede kommunen, at personen ikke havde haft nogen indtægt i en årrække.
De valgte derefter at bede ham om at dokumentere, at han opfyldte opholdskravet. De lagde ikke
vægt på, om han havde folkeregisteradresse i Danmark, men på den omstændighed at han ikke havde
haft nogen indtægt. Den omstændighed at en kommune på baggrund af en manglende indtægt kan
stille spørgsmålstegn ved, om en person opfylder opholdskravet, kan være baseret på en mistanke
om, at personen har opholdt sig i et andet land og haft en indtægt der.
5.1.3. Ophold i udlandet på sammenlagt højst 2 måneder pr. kalenderår
Ophold i udlandet på sammenlagt højst 2 måneder pr. kalenderår kan ligestilles med ophold i Dan-
mark, hvis der er tale om ferie, studierejser, tjeneste- og forretningsrejser m.v.
81
. Dette kræver dog,
at borgeren har beholdt sin bopæl i Danmark. Dette medfører, at en borger stadig opfylder opholds-
kravet, hvis borgeren har haft ophold i udlandet i op til 4 måneder i træk, hvis borgeren udrejser i
starten af november og er indrejst til Danmark inden slutningen af februar det følgende år
82
.
Det er vigtigt at bemærke, at betingelsen for at udlandsophold på højst 2 måneder pr. kalenderår
ligestilles med ophold i Danmark, er, at der er tale om ferie, studierejser, tjeneste- og forretningsrejser
m.v. Borgeren skal ikke kun kunne dokumentere, at der højst har været ophold i udlandet på sam-
menlagt 2 måneder pr. kalenderår, men også hvad formålet med opholdet har været.
5.2. Den øvrige personkreds og tildelingskriterier
I dette afsnit følger en gennemgang af den anden del af personkreds-kriteriet og tildelingskriterierne.
I forhold til personkredsen ses det, at de to kriterier, kravet om lovligt ophold og opholdskravet, fun-
gerer som en to-trins-procedure, hvorefter man først klarlægger, hvem der er berettiget til hjælp, og
derefter hvilken hjælp personen er berettiget til at modtage.
80
81
82
FOB 2012-31 behandles særskilt i kapitel 8 i dette speciale.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 3.
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelses-
indsats, integrationsloven og forskellige andre love, bemærkninger til nr. 7.
31
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0032.png
5.2.1. Personkreds
Personkredsen for modtagere af kontanthjælp og integrationsydelse fremgår af LAS § 3, stk. 1, hvor-
efter alle der har lovligt ophold i Danmark, har ret til hjælp efter loven. Dette gælder uanset, hvilken
nationalitet personen har. Dette betyder, at danske statsborgere, men også udlændinge, som søger
opholdstilladelse, og som har ret til at opholde sig i landet, indtil ansøgningen er afgjort, er omfattet
af personkredsen i lov om aktiv socialpolitik
83
.
Personkredsen defineres også af opholdskravet LAS § 11, stk. 3, som opdeler personkredsen yderli-
gere. De personer som opfylder opholdskravet, er omfattet af personkredsen, som er berettiget til
kontanthjælp, hvis de i øvrigt opfylder tildelingskriterierne. De personer som ikke opfylder opholds-
kravet, er omfattet af personkredsen, som er berettiget til at modtage integrationsydelse, hvis de op-
fylder tildelingskriterierne.
5.2.2. Tildelingskriterier
Tildelingskriterierne ved pengeforsørgelse er i den sociale lovgivning ofte et ændringskriterie, hvilket
betyder, at en ansøger til hjælpen skal have været ude for en ændring i sit liv
84
.
Det første overordnede tildelingskriterie i LAS viser, at formålet med at give hjælp til forsørgelse er
at sætte personen i stand til at klare sig selv
85
. Dette indebærer, at personen skal gøre alt, hvad der
står i dennes magt, for at blive selvforsørgende. Modtageren af hjælpen og dennes ægtefælle har
derfor pligt til at udnytte og udvikle deres arbejdsevne.
For at være berettiget til modtage kontanthjælp skal en kontanthjælpsansøger have været ude for en
ændring i sit liv
86
. Dette betegnes som en social begivenhed. En social begivenhed kan f.eks. være,
at personen er blevet ramt af sygdom, har været ude for samlivsophør eller har mistet sit arbejde.
83
Socialministeriets vejledning nr. 39 af 5/3 1998, pkt. 11-12, hvorefter alle der har lovligt ophold, uanset nationalitet
som udgangspunkt har ret til alle former for hjælp efter LAS, bortset fra vedvarende hjælp, jf. LAS § 3, stk. 2. For at en
person kan få hjælp, skal den pågældende i øvrigt opfylde de tildelingskriterier, der gælder for de enkelte ydelser.
84
85
86
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 62.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 1, stk. 2.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 2, nr. 1.
32
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0033.png
Den sociale begivenhed kan både være en udefrakommende, forudset eller en uforudset ændring, og
der må foretages en konkret vurdering i de enkelte sager for at afgøre, om den sociale begivenhed
kan give ret til hjælp
87 88
.
Det er en betingelse for at modtage hjælpen, at den sociale begivenhed bevirker, at ansøgeren ikke
kan forsørge sig selv og sine
89
. En person er dermed kun berettiget til at modtage kontanthjælp eller
integrationsydelse, hvis den sociale begivenhed, som personen har været udsat for, har sat personen
i en sådan situation, at personen ikke længere kan forsørge sig selv
90
.
Det er endvidere en betingelse for at modtage hjælpen, at behovet ikke kan dækkes gennem andre
ydelser
91
. Det medfører, at det skal vurderes, om personen reelt har behov for en korttidsydelse. En
person som har mistet sit arbejde, kan være berettiget til arbejdsløshedsdagpenge og en person, der
er syg, kan være berettiget til sygedagpenge. Disse ydelser skal være udelukket, inden en person kan
være berettiget til at modtage kontanthjælp
92
. Hjælp efter LAS § 11 er derfor en subsidiær ydelse i
forhold til andre private og offentlige muligheder for hjælp
93
. Konsekvensen af dette er, at social-
hjælp, som i dette tilfælde kontanthjælp, først kan bevilges, hvis en person ikke er berettiget til nogen
form for sikringsydelse.
87
88
Socialministeriets vejledning nr. 39 af 5/3 1998, pkt. 47.
I principafgørelse O-8-95 har Ankestyrelsen taget stilling til, hvornår en begivenhed kan anses for at være en udefra-
kommende begivenhed, der er skyld i forsørgelsessvigtet. Sagen omhandlede spørgsmålet om, hvornår en persons opsi-
gelse i forbindelse med en flytning, kan anses for at være en udefrakommende begivenhed.
89
90
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 2, nr. 2.
I Ankestyrelsens principafgørelse A-15-08 havde ansøgeren været ude for en social begivenhed i form af en opsi-
gelse. De offentlige myndigheder og Ankestyrelsen konkluderede dog, at den sociale begivenhed ikke havde bevirket,
at han ikke kunne forsørge sig selv. Det var derimod hans forbrug og uforsvarlige forvaltning af hans økonomi, som var
skyld i at han ikke længere kunne forsørge sig selv.
91
92
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 2, nr. 3.
Dette ses i Ankestyrelsens principafgørelse A-23-01, hvor en borger ikke kunne modtage supplerende kontanthjælp
på trods af, at hun ikke modtog fuld udbetaling af arbejdsløshedsdagpenge. Årsagen til hun ikke modtog fuld arbejds-
løshedsdagpenge, var, at hun ikke var berettiget til dette, da hun stadig havde en selvstændig virksomhed. Hvis hun af-
viklede denne, ville hun have ret til fuld arbejdsløshedsdagpenge og ville derfor ikke have behov for kontanthjælp.
93
Socialministeriets vejledning nr. 39 af 5/3 1998, pkt. 48.
33
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0034.png
Herudover er det en betingelse for at få hjælp efter LAS § 11, stk. 1, at ansøgeren ikke har et rimeligt
arbejdstilbud, at ansøgeren aktivt søger efter et arbejde
94
og at en ansøger ikke har en formue over kr.
10.000
95 96
.
Det nyeste tildelingskriterie trådte i kraft d. 1. januar 2019, hvorefter retten til kontanthjælp er betinget
af, at ansøgeren har haft ordinær beskæftigelse i Danmark i sammenlagt 2 år og 6 måneder inden for
de seneste 10 år
97 98
. Dette sidste krav gælder dog ikke for EU/EØS-borgere, som efter EU-retten er
berettigede til hjælpen
99
.
5.3. Afgørelse
Det er kommunen, der træffer afgørelse om, hvorvidt en person har ret til kontanthjælp eller integra-
tionsydelse
100
. Hvis det kan konkluderes, at en ansøger er omfattet af personkredsen for kontanthjælp,
og tildelingskriterierne er opfyldt har ansøgeren som udgangspunkt ret til hjælp efter LAS § 11, stk.
1. Det er dog opholds- og beskæftigelseskravet, der afgør, hvilken hjælp der kan gives. Hvis ansøge-
ren enten er undtaget eller opfylder både ophold- og beskæftigelseskravet, er personen berettiget til
at modtage kontanthjælp. Hvis ansøgeren derimod ikke er undtaget eller opfylder enten opholdskravet
eller beskæftigelseskravet, eller begge krav, er ansøgeren berettiget til at modtage integrationsydelse.
94
95
96
97
98
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 13, stk. 1.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 14, stk. 1.
For ægtefæller gælder det en samlet formue på over kr. 20.000.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 8.
Dette finder anvendelse for udlændinge, der på baggrund af indrejse fra udlandet er blevet folkeregistreret i Danmark
med virkning fra 1. januar 2008 eller senere, og som ikke har været registret i landet tidligere. Det gælder tillige perso-
ner, der er blevet folkeregistreret som indrejst med virkning fra 1. januar 2008 eller senere efter udlandsophold i mere
end 12 på hinanden følgende måneder. Omvendt finder beskæftigelseskravet ikke anvendelse for førtidspensionister,
som ikke modtager fuld førtidspension eller personer, der har nået folkepensionsalderen i henhold til lov om social pen-
sion.
99
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 10.
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 13.
100
34
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0035.png
6. EU-rettens indflydelse på opholdskravet
Kravet om at en borger skal have opholdt sig i Danmark sammenlagt 9 år ud af de seneste 10 år
101
,
omfatter ikke EU-/EØS-borgere, i det omfang de efter EU-retten er berettigede til hjælpen. I det føl-
gende vil der ses nærmere på, hvorfor lovgiver ved opholdskravets tilblivelse valgte, at det ikke skulle
omfatte disse borgere.
6.1. Fri bevægelighed
Alle unionsborgere har ret til at bevæge sig og opholde sig frit på EU-medlemsstaternes område
102
,
og i unionen er der fri bevægelighed for arbejdskraften
103
. Dette medfører, at alle medlemsstater har
forbud mod at diskriminere personer på baggrund af nationalitet.
6.1.1. Marie D´Hoop
104
I sagen tog EU-domstolen stilling til, om det var i strid med EU-retten, at belgisk lovgivning forhin-
drede en studerende i at være kandidat til at modtage ungdomsledighedsydelse. Den studerende havde
færdiggjort sin uddannelse på en uddannelsesinstitution i en anden medlemsstat end Belgien og søgte
sit første arbejde.
EU-domstolen anførte, at den omstændighed at national lovgivning ikke må være til hinder for den
fri bevægelighed for arbejdstagere, kun kan påkaldes af ansøgeren, hvis ansøgeren på ansøgnings-
tidspunktet havde haft status som arbejdstager. Da D´Hoop fik sin bacheloruddannelse i Frankrig,
gjorde hun ikke brug af retten til fri bevægelighed for arbejdstagere.
D´Hoop anførte, at hun som følge af sit unionsborgerskab og TEUF artikel 20
105
havde ret til at færdes
og opholde sig frit i medlemsstaterne. Hun mente, at hendes brug af denne ret medførte, at hun blev
stillet ringere end andre personer i hendes hjemland Belgien, og at dette var diskrimination som følge
af nationalitet.
101
102
103
104
105
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 10.
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), artikel 21.
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), artikel 45.
C-224/98.
Tidligere TEUF artikel 8.
35
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0036.png
En unionsborger, som anvender sin fri bevægelighed, skal ligestilles med personer i samme situation
i den medlemsstat, personen vælger at rejse til. EU-domstolen udtalte i sagen, at det samme må være
gældende, hvor en statsborger har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed, men som senere er vendt
hjem igen. Hvis en statsborger i en medlemsstat, som gør brug af sin fri bevægelighed som unions-
borger, bliver behandlet anderledes end sine medstatsborgere, når vedkommende kommer tilbage til
hjemlandet, så er retten til fri bevægelighed illusorisk. Det må altså ikke lægges en unionsborger til
last i vedkommendes hjemland, at unionsborgeren har gjort brug af sin fri bevægelighed.
Af EU-dommen kan det udledes, at årsagen til at EU-/EØS-borgere ikke er omfattet af opholdskravet
i LAS § 11, stk. 3, er, at det ville være i strid med unionsborgeres ret til fri bevægelighed. En unions-
borger skal kunne rejse til en anden medlemsstat uden at bekymre sig om sin retstilling, når unions-
borgeren vender hjem igen.
Hvis en EU-/EØS-borger ikke var undtaget opholdskravet, ville det have den konsekvens, at en dansk
statsborger, som har opholdt sig i en anden medlemsstat, kunne blive ramt af opholdskravet, hvis
borgeren søgte kontanthjælp ved sin hjemkomst. Dette kunne have den virkning, at en unionsborger
ikke ville gøre brug af sin fri bevægelighed.
6.2. Arbejdstagerstatus
På baggrund af EU-retten kan en unionsborger i op til 3 måneder opholde sig i en anden medlemsstat.
Dette følger af Opholdsdirektivet og stiller kun den betingelse, at unionsborgeren skal have et gyldigt
pas eller id
106
. Hvis unionsborgeren tager ophold i en anden medlemsstat med henblik på at søge
beskæftigelse, har unionsborgeren ret til at opholde sig i medlemsstaten i mere end tre måneder
107
.
Unionsborgeren har ret til at blive, så længe det kan dokumenteres, at unionsborgeren søger efter
106
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlem-
mers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, artikel 6, stk. 1.
107
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlem-
mers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, artikel 7, stk. 1, litra a.
36
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0037.png
beskæftigelse og reelt har mulighed for at finde dette. Dette gælder også for selvstændigt erhvervs-
drivende
108
.
Hvis en unionsborger, som har ophold i en anden medlemsstat, ikke vedbliver at være arbejdstager
eller selvstændig erhvervsdrivende, kan vedkommende bevare sin arbejdstagerstatus, hvis unionsbor-
geren ikke selv er skyld i sin arbejdsløshed. Dette kræver dog, at unionsborgeren skal have haft lønnet
arbejde i opholdsstaten i mere end et år og har meldt sig ledig hos arbejdsformidlingen
109
.
Det samme gælder for en unionsborger, som ikke selv er skyld i sin arbejdsløshed efter mindre end
12 måneders beskæftigelse, hvorefter unionsborgeren bevarer sin arbejdstagerstatus i mindst 6 må-
neder
110
.
Som følge af ligebehandlingsprincippet i Opholdsdirektivet artikel 24 har en unionsborger, som har
arbejdstagerstatus, ret til sociale ydelser på lige fod med opholdsstatens egne statsborgere. Dette med-
fører, at en unionsborger, som har arbejdstagerstatus, kan søge om kontanthjælp på samme vilkår som
danske statsborgere, hvilket betyder, at det ville være i strid med EU-retten, hvis de var omfattet af
opholdskravet.
Ankestyrelsens principafgørelse 34-06
I principafgørelse 34-06 har Ankestyrelsen behandlet spørgsmålet om arbejdstagerstatus. I sagen var
en dansk kvinde vendt hjem til Danmark, efter hun havde boet 21 år i Tyskland, hvor hun havde været
hjemmegående husmor. Da kvinden efter et års tid søgte kontanthjælp, fik hun afslag med den be-
grundelse, at hun ikke var undtaget opholdskravet, da hun ikke havde været arbejdstager i Tyskland.
108
Det følger endvidere Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og
deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, artikel 7, stk. 1, litra b, at
unionsborgere der råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver
en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værts-
medlemsstaten, her ret til ophold i en anden medlemsstat i mere end 3 måneder.
109
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlem-
mers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, artikel 7, stk. 3, litra b.
110
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlem-
mers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, artikel 7, stk. 3, litra c.
37
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0038.png
Det sociale nævn ændrede myndighedens afgørelse og anførte, at da kvinden havde opnået arbejds-
tagerstatus efter hun vendt hjem til Danmark, var hun på baggrund af EU-retten, ikke omfattet af
opholdskravet. Ankestyrelsen behandlede også sagen og anførte, at den omstændighed at hun ikke
havde haft arbejde, da hun boede i Tyskland, ikke var væsentlig. Det afgørende var, at kvinde havde
opnået arbejdstagerstatus efter hun var hjemvendt til Danmark.
En borger, som gør brug af sin fri bevægelighed, behøver derfor ikke at have brugt sin fri bevægelig-
hed, som vandrende arbejdstager. Det væsentlige er, at borgeren som udgangspunkt skal have opnået
arbejdstagerstatus i Danmark efter at være vendt hjem til landet.
6.3.Særlig tilknytning til Danmark
Det er i ovenstående konstateret på baggrund af Opholdsdirektivet, at en unionsborger er berettiget
til at modtage sociale ydelser, når personen har ophold i Danmark og har opnået arbejdstagerstatus
på det danske arbejdsmarked. Af praksis fra EU-domstolen ses det, at en unionsborger, som ikke har
opnået arbejdstagerstatus i Danmark, også kan være undtaget opholdskravet. Dette følger af Prinz og
Seeberger-sagen
111
, hvor to studerende havde fået afslag på at modtage uddannelsesstøtte til uddan-
nelsesophold i en anden medlemsstat end den, de var statsborgere i.
6.3.1. Prinz og Seeberger
112
I sagen fulgte det af national lovgivning, at ansøgere om uddannelsesstøtte skulle opfylde et opholds-
krav på 3 år. EU-domstolen anførte, at national lovgivning, som sætter medlemsstatens egne stats-
borgere i en ringere situation end andre statsborgere i samme medlemsstat, som følge af at de har
gjort brug af deres fri bevægelighed, er i strid med hensigten med unionsborgerskabet, som er lovfæ-
stet i TEUF artikel 20 og 21.
EU-domstolen vurderede, at den omstændighed at en ansøger om uddannelsesstøtte skal opfylde et
opholdskrav på 3 sammenhængende år, medfører en begrænsning i retten til fri bevægelighed for alle
unionsborgere. De anerkendte dog, at et opholdskrav kan have et legitimt formål, som f.eks. at sørge
for at en medlemsstat ikke bliver pålagt en unødvendig stor økonomisk byrde. EU-domstolen anførte,
111
112
C-523/11 og C-585/11
Ibid.
38
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0039.png
at midlet til at opnå det legitime formål ikke må være for ekskluderende og mekanisk, da der ikke
nødvendigvis er sammenhæng mellem et opholdskrav på 3 år og en persons integration i et samfund.
EU-domstolen anerkendte, at opholdskravet kan være en måde at sikre, at en studerende, som søger
uddannelsesstøtte, er integreret i medlemsstaten, men at man ikke kan udelukke, at der er andre må-
der, man kan sikre, at den studerende er integreret. EU-domstolen afgjorde, at de nationale domstole
i hvert tilfælde skal vurdere, om der er faktorer, der taler for, at den studerende har en særlig tilknyt-
ning til landet, selvom den studerende ikke opfylder opholdskravet. Ved denne vurdering skal der ses
på forskellige faktorer, som f. eks. om den studerende har modtaget skolegang i medlemsstaten, fa-
milie, haft arbejde i medlemsstaten, taler sproget og/eller har et socialt og/ eller økonomisk netværk
i medlemsstaten
113
.
Sagen medfører, at en medlemsstat ikke uden videre kan opstille et mekanisk opholdskrav, men at
det i den enkelte sag må vurderes, om der er grunde, der taler for, at en borger ikke skal omfattes af
opholdskravet.
6.3.2. Prinz og Seeberger-sagens indflydelse på dansk administrativ praksis
I et orienteringsbrev af 24. november 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet til
kommuner, jobcenter m.fl. vejledes sagsbehandlere, der skal træffe afgørelse i sager om hjælp til
forsørgelse, om hvordan graden af tilknytning til Danmark vurderes. Det fremgår af orienteringsbre-
vet, at det har væsentlig betydning for vurderingen af tilknytningen, at se på hvor længe en person
har opholdt sig i Danmark i forhold til andre EU-/EØS-lande. Udover at en person skal have tilbragt
væsentlig mere tid i Danmark end i et andet EU-/EØS-land, lægges der især vægt på, hvor mange år
en person har opholdt sig i Danmark forinden opholdet i et andet EU-/EØS-land. Dette kriterie svarer
godt overens med kriteriet om grundskoleuddannelse i Danmark. Når en person har tilbragt en god
del af sine første leveår i Danmark, antager man, at personen taler sproget, kender kulturen og har et
socialt netværk.
113
Kirsten Ketscher argumenterede ved vedtagelsen af starthjælp, at man ikke kunne opstille mekaniske krav uden at
tage højde for borgerens individuelle tilknytning til Danmark. EU-retten som indvandrende ven, Catherine Jacqueson
og Martine Stagelund Hvidt, i Ketsch me if you can, 1.udgave/ 1. oplag, 2017.
39
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Ankestyrelsens principafgørelse 103-16
I principafgørelse 103-16 har Ankestyrelsen taget stilling til, hvordan det vurderes, om en person har
tilstrækkelig tilknytning til Danmark. Principafgørelsen beror på tre sager, hvor det skulle afklares,
hvornår danske statsborgere, som ikke havde opnået arbejdstagerstatus, kunne være berettiget til kon-
tanthjælp efter EU-retten.
I to sager lagde Ankestyrelsen vægt på, at personernes samlede ophold i Danmark langt oversteg
deres ophold i udlandet. Borgerne havde ikke opnået arbejdstagerstatus, efter de var hjemvendt til
Danmark. Ankestyrelsen lagde vægt på, at personerne ikke havde haft ophold udenfor Danmark i hele
grundskolealderen, og de havde derfor var undtaget opholdskravet på baggrund af deres særlige til-
knytning til landet.
I den sidste sag lagde Ankestyrelsen vægt på, at personen havde været udrejst til en anden medlems-
stat i 24 år. Borgeren havde kun boet de første 5 år af sit liv i Danmark og havde derfor ikke gået i
folkeskole i landet. Borgeren havde siden sin indrejse i Danmark i 2013 modtaget kontanthjælp, men
da opholdskravet trådte i kraft i 2016, opfyldte personen ikke længere betingelserne for at modtage
kontanthjælp. Borgeren opfyldte ikke opholdskravet og havde ikke opnået arbejdstagerstatus eller
tilstrækkelig tilknytning til Danmark og var derfor alene berettiget til integrationsydelse.
De tre sager viser blandt andet, at det er væsentligt, om borgeren samlet set har haft hovedvægten af
sine leveår i Danmark. Derudover viser sagerne, at myndighederne ved vurderingen af om der er
tilstrækkelig tilknytning til Danmark, lægger betydelig vægt på, om ansøgeren har modtaget grund-
skole-undervisning i Danmark.
Sammenfattende ses det, at en dansk statsborger, som er hjemvendt til Danmark efter længere tids
ophold i en EU-/EØS-stat, kan være undtaget fra opholdskravet. Dette beror på en konkret vurdering
af om personen har en særlig tilknytning til Danmark.
6.4. Sammenfatning
EU-/EØS-borgere er ikke omfattet af opholdskravet, da dette ville være i strid med retten til fri be-
vægelighed. Hvis en unionsborger ikke kan rejse og opholde sig i alle medlemsstater, uden at det får
40
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0041.png
negative konsekvenser, når denne vender hjem, er retten til fri bevægelighed illusorisk. Dette medfø-
rer ikke, at borgeren automatisk får ret til at modtage sociale ydelser i den medlemsstat, unionsbor-
geren befinder sig i. Unionsborgeren må dog ikke sættes i en ringere situation end andre statsborgere
i samme situation, når unionsborgeren vender hjem til sin hjemstat.
Herudover følger det af ligebehandlingsprincippet
114
, at en unionsborger, som har opnået arbejdsta-
gerstatus, har ret til at modtage sociale ydelser på lige fod med opholdsstatens egne borgere. Derfor
ville det være i strid med EU-retten, hvis de var omfattet af opholdskravet i LAS § 11, stk. 3.
Det følger af Prinz- og Seeberger-sagerne, at en medlemsstat ikke må opstille et mekanisk opholds-
krav, som er for ekskluderende i sin natur. Myndigheden må i hver enkelt sag, hvor en unionsborger
ikke har opnået arbejdstagerstatus, vurdere om unionsborgeren har en særlig tilknytning til medlems-
staten. For danske statsborgere, som har gjort brug af deres fri bevægelighed, men ikke har opnået
arbejdstagerstatus, medfører dette, at de kan undtages opholdskravet, hvis de har en særlig tilknytning
til Danmark.
Slutteligt konkluderes det, at undtagelsen i medfør af EU-retten er begrundet i, at et opholdskrav
ellers kan medføre, at unionsborgere ikke gør brug af deres fri bevægelighed.
114
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlem-
mers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, artikel 24.
41
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0042.png
7. Ejendomsrettens indflydelse på opholdskravet
Da integrationsydelse blev introduceret ved lov nr. 1000 af 30. august 2015, som trådte i kraft den 1.
september 2015, var det alene et krav, at nye kontanthjælpsansøgere skulle opfylde opholdskravet.
Da lov nr. 300 af 22. marts 2016 trådte i kraft den 1. april 2016, blev eksisterende kontanthjælpsmod-
tageres retsstilling imidlertid forringet, da de nu også blev omfattet af opholdskravet.
I dette kapitel vil det først blive undersøgt, om sociale ydelser kan anses som ejendom, der omfattes
af beskyttelsen i EMRK TP 1-1
115
, samt hvornår et indgreb heri kan retfærdiggøres.
I forlængelse heraf vil det blive undersøgt, om lovgiver med lov nr. 1000 af 30. august 2015 kan
fratage fremtidige ansøgere retten til kontanthjælp, under henvisning til at opholdskravet ikke er op-
fyldt.
Dernæst vil det blive undersøgt, om personer, som opfyldte betingelserne for at modtage kontanthjælp
på tidspunktet for vedtagelsen af ændringslov nr. 300 af 22. marts 2016, kan fratages kontanthjælp
som følge af, at de ikke opfylder opholdskravet.
Herefter diskuteres lovgivers motivation for ikke at inkludere eksisterende kontanthjælpsmodtagere
i det forlængede opholdskrav, som fulgte af lov nr. 1526 af 18. december 2018, og kapitlet afsluttes
med en sammenfattende konklusion.
7.1. Sociale ydelsers beskyttelse som ejendomsrettigheder
I EMRK TP 1-1 udtrykkes retten til beskyttelse af ejendom. Bestemmelsen lyder således:
”Stk. 1: Enhver fysisk eller juridisk person er berettiget til uforstyrret nydelse af sin ejendom. Ingen
må berøves sin ejendom undtagen i samfundets interesse og i overensstemmelse med de ved lov og
folkerettens almindelige principper fastsatte betingelser.
115
Tillægsprotokol af 20. marts 1952 til Konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende fri-
hedsrettigheder.
42
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0043.png
Stk. 2. Foranstående bestemmelser skal imidlertid ikke på nogen måde gøre indgreb i statens ret til
at håndhæve sådanne love, som den anser for nødvendige for at overvåge, at ejendomsretten udøves
i overensstemmelse med almenhedens interesse, eller for at sikre betaling af skatter, andre afgifter
og
bøder. ”
Det følger af Broniowski vs. Poland
116
, at EMRK TP 1-1 indeholder 3 individuelle bestemmelser.
Den første del indeholder en anerkendelse af, at enhver borger har ret til beskyttelsen af sin ejendom.
Den anden del af bestemmelsen omhandler under hvilke betingelser, en borger kan miste sin ejen-
domsret. Den tredje indeholder en konstatering af, at en stat lovligt kan gøre indgreb i en borgers
ejendomsret, hvis det er for at fremme samfundets interesser og ikke påfører borgeren en uforholds-
mæssig stor byrde.
Hvis der er sket et indgreb i en borgers ejendomsret, så skal indgrebet, for at kunne anses for at være
legitimt, være i samfundets interesse, have hjemmel i lov og indgrebet må ikke påføre borgeren en
uforholdsmæssig stor byrde
117
.
Det følger ikke direkte af EMRK TP 1-1´s ordlyd, om beskyttelsen også omhandler sociale ydelser.
For at afgøre om sociale rettigheder kan beskyttes af ejendomsretten, er det derfor indledningsvist
nødvendigt at undersøge, om sociale rettigheder kan betegnes som ejendom. Dernæst er det relevant
at undersøge, hvornår staten kan gøre indgreb i ejendomsretten med henvisning til, at det er i sam-
fundets interesse. Afslutningsvis undersøges det, hvad det indebærer, at staten kan gøre indgreb i
ejendomsretten ved at indføre nye love, som er
” (…)
i overensstemmelse med almenhedens interesse,
eller for at sikre betaling
af skatter, andre afgifter og bøder”
118
.
7.1.1. Kan sociale rettigheder betegnes som ejendom?
EMD tog i STEC and others against the United Kingdom
119
stilling til, om visse sociale rettigheder
er omfattet af ejendomsretten.
116
117
118
119
Bronoiowski vs. Poland, nr. 31443/96, 22. juni 2004, præmis 134.
Nikolaj Nielsen, Retten til et hjem, 1. udgave/ 1. oplag, Jurist- og Økonomisamfundets forlag, 2011, s. 86.
EMRK TP 1-1, stk. 2.
STEC and others against the United Kingdom no. 65731/01 og 65900/01.
43
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0044.png
I admissibilitetsafgørelsens præmis 54-55 udtaler EMD, at EMRK TP 1-1 ikke skaber en ret til en
fremtidig ejendom, at det ikke pålægges en medlemsstat at uddele sociale rettigheder samt at en med-
lemsstat selv vælger det økonomiske niveau, hvis staten vælger at uddele sociale rettigheder
120
. EMD
fandt dog, at hvis en medlemsstat vælger at give borgere en ret til at modtage sociale ydelser, så
omfattes denne ret af ejendomsbeskyttelsen i EMRK TP 1-1, for personer som opfylder betingelserne
for at modtage den sociale ydelse.
“If, however, a Contracting
State has in force legislation providing for the payment as of right of a
welfare benefit
–
whether conditional or not on the prior payment of contributions
–
that legislation
must be regarded as generating a proprietary interest falling within the ambit of Article 1 of Protocol
No. 1 for persons satisfying its requirements (ibid.)”
121 122
.
På baggrund af STEC-sagen anfører Kirsten Ketscher i Velferd og rettferd, at lovligheden af bortfald
og ændringer af sociale ydelser herefter må vurderes på baggrund af EMRK TP 1-1, samt at ejen-
domsbeskyttelsen kun omfatter allerede erhvervet ejendom og ikke retten til fremtidig ejendom
123
.
120
STEC and others against the United Kingdom no. 65731/01 og 65900/01
præmis 54 2. og 3. pkt. “In
particular, the
Article does not create
a right to acquire property. It places no restriction on the Contracting State’s freedom to decide
whether or not to have in place any form of social security scheme, or to choose the type or amount of benefits to pro-
vide under any such scheme (see, mutatis mutandis, Kopeck�½, § 35 (d)).”
121
STEC and others against the United Kingdom no. 65731/01 og 65900/01 præmis 54 4. pkt. Det bemærkes, at det
følger af præmis 54, at beskyttelsen i medfør af EMRK TP 1-1 også omfatter skattefinansierede ydelser, som en borger
ikke direkte har indbetalt til.
122
I Rasmussen v. Poland app. 38886/05 anføres ligeledes i præmis 71
at ”
The Court recalls that Article 1 of Protocol
No. 1 does not create a right to acquire property. It places no restriction on the Contracting States’
freedom to decide
whether or not to have in place any form of social security system, or to choose the type or amount of benefits to pro-
vide under any such scheme However, where a Contracting State has in force legislation providing for the payment as
of right of a welfare benefit
–
whether conditional or not on the prior payment of contributions
–
that legislation must
be regarded as generating a proprietary interest falling within the ambit of Article 1 for persons satisfying its require-
ment”.
123
Velferd og rettferd, Festskrift til Asbjørn Kjønstad, Kirsten Ketscher m.fl., 1. udgave, Gyldendal Juridisk, 2013, s.
318.
44
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0045.png
Helle Krunke anfører i en artikel med henvisning til både STEC-sagen og Salesi-sagen
124
, at det er
hensigtsmæssigt, at EMRK nu fortolkes som et hele, da sociale ydelser som borgeren ikke har indbe-
talt til, nu også er omfattet af beskyttelsen i EMRK. Dette medfører en bedre forståelse og gennem-
sigtighed af retssystemet og dermed en større retssikkerhed for borgerne
125
.
Ejendom eller forventet ejendom
I Kopecky v. Slovakia
126
beskrives ejendom som ikke kun at være eksisterende formuegoder, men
også krav som en person kan have en berettiget forventning om at modtage. Det fremgår af dommens
præmis 35, at
“ “Possessions” can be either “existing possessions” or assets, including claims, in
respect of which the applicant can argue that he or she has at least a “legitimate expectation” of
obtaining effective enjoyment of a property right.”
127
I Danmark har vi et skattefinansieret velfærdssystem, som sikrer borgere, som ikke kan forsørge sig
selv. Før i tiden sparede borgere op til uddannelse, alderdom, sygdomsperioder og perioder uden
arbejde. Der fandtes et sikringssystem, som man kunne indbetale til og dermed sikre sig selv forsør-
gelse under f.eks. sygdom, alderdom eller arbejdsløshed. Sikringsordninger i tilfælde af sygdom, al-
derdom og arbejdsløshed findes stadig i dag. Disse ordninger er dog blevet skattefinansierede, og selv
om der skal indbetales kontingent, kan denne indbetaling ikke danne basis for udbetalingen
128
. Her-
udover ville det både være meningsløst og økonomisk vanskeligt at sikre sig mod f.eks. sygdom og
arbejdsløshed, da vi har en skattefinansieret ordning, som gør det samme. Dette medfører ifølge
Ketscher en berettiget forventning om, at staten ved hjælp af denne skattefinansierede ordning sikrer
borgeren ved f. eks. sygdom, alderdom eller arbejdsløshed
129
.
124
125
Salesi vs. Italy, nr. 13023/87, afsagt 26. februar 1993.
Helle Krunke, Udviklingen i den ejendomsretlige beskyttelse af sociale ydelser og social pension i art. 1, 1. tillægs-
protokol, til EMRK, U.2007B.41.
126
127
128
129
Kopecky v. Slovakia [GC], no. 44912/98 præmis 35 litra (c).
Kopecky v. Slovakia [GC], no. 44912/98 præmis 35 litra (c), 2. pkt.
Kirsten Ketscher, Offentlig børnepasning i retlig belysning, (1990), s. 74.
Ibid.
45
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0046.png
Set i forhold til statens forsørgelsespligt kan denne forventning kun vedrøre en forventning om for-
sørgelse, men ikke om forsørgelsesniveauet, når blot dette sikrer et eksistensminimum. Det skyldes,
at i Danmark har alle borgere i medfør af GRL §75, stk. 2 en grundlovssikret ret til et eksistensmini-
mum, men bestemmelsen angiver ikke, hvordan støtten skal ydes, og heller ikke med hvilket beløb
en eventuel kontant støtte skal ydes. Bestemmelsen har sit eget ekspropriationsværn, da alle borgere
har ret til dette eksistensminimum, og denne ret kan ikke fratages uden en grundlovsændring. Dan-
mark har altså valgt at give landets borgere en ret til sociale ydelser, som er beskyttet som en ejen-
domsret efter EMRK TP 1-1.
Forventning eller berettiget forventning
Sondringen mellem på den ene side en forventning og på den anden side en berettiget forventning er
væsentlig. I kontekst af EMRK TP 1-1
blev begrebet ”berettiget forventning” første gang behandlet
i Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland
130
. I sagen havde Pine Valley Development
købt et stykke land, som de skulle bruge til bebyggelse. De nationale myndigheder afgjorde, at byg-
getilladelsen var ugyldig, da den var givet uden hjemmel. Da Pine Valley Development havde fået
tilladelsen, havde de købt jorden med den hensigt at bygge på den.
EMD udtalte, at “That
permission
amounted to a favourable decision as to the principle of the proposed development, which could not
be reopened by the planning authority (see paragraph 29 above). In these circumstances, it would be
unduly formalistic to hold that the Supreme Court’s decision did not constitute an interference. Until
it was rendered, the applicants had at least a legitimate expectation of being able to carry out their
proposed development and this has to be regarded, for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1
(P1-1),
as a component part of the property in question”
131
.
EMD anførte i sagen, at Irlands Højesteret foretog et indgreb i Pine Valley Developments ejendoms-
ret, da de trak byggetilladelsen. EMD lagde vægt på, at Pine Valley Development havde en berettiget
forventning om, at kunne bruge jorden til bebyggelsen, da de havde en byggetilladelse.
130
131
Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland, nr. 12742/87, præmis 51.
Ibid.
46
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0047.png
Det ses herefter, at en borger, som allerede modtager en social ydelse, kan have en berettiget forvent-
ning om at blive ved med at modtage ydelsen, når borgeren fortsætter med at opfylde de oprindeligt
opstillede betingelser for at modtage ydelsen.
En borger i Danmark kan altså have en beskyttet berettiget forventning om, at man kan modtage
kontanthjælp, hvis man en dag får behov for det. Dette er dog betinget af, at man på ansøgningstids-
punktet opfylder betingelserne for hjælpen. Ketscher forklarer, at man ikke kan påkalde sig en be-
skyttet ejendomsret, hvis man ikke opfylder de grundlæggende betingelser for at modtage ydelsen
132
.
Sammenfattende ses det, at sociale ydelser kan anses for ejendom, som er omfattet af EMRK TP 1-
1. Dette følger af STEC-sagen, hvorefter en stat selv afgør, om de vil tilbyde borgerne sociale ydelser,
men hvis de gør dette, så er retten til de sociale ydelser beskyttet af EMRK TP 1-1. Dette omfatter
både udbetalte ydelser, men også ydelser som en borger har en berettiget forventning om at modtage,
jf. Pine Valley sagen.
7.1.2. Er indgreb i ejendomsretten i samfundets interesse?
En borger ikke må fratages sin ejendom, medmindre indgrebet er i samfundets interesse og i overens-
stemmelse med de ved lov og folkerettens almindelige principper fastsatte betingelser
133
. Overordnet
set kan der gøres indgreb i ejendomsretten, når det findes at være i samfundets interesse, og det ikke
pålægger den berørte borger en uforholdsmæssig stor byrde.
I Iwaszkiewicz vs. Poland
134
havde EMD lejlighed til at tage stilling til, hvornår betingelserne for
indgreb i ejendomsretten var opfyldt. I sagen havde de polske myndigheder besluttet, at revurdere om
en borger fortsat havde ret til at modtage en særlig invaliditetsydelse. Myndigheden forklarede, at der
havde været omfattende snyd fra modtagere af ydelsen, og det var derfor i samfundets interesse at
klarlægge, om de personer som modtog ydelsen, rent faktisk var berettiget til den.
132
133
134
Velferd og rettferd, Festskrift til Asbjørn Kjønstad, Kirsten Ketscher m.fl., (2013), s. 319.
EMRK TP 1-1, stk. 1, 2. Pkt.
Iwaszkiewicz vs. Poland no. 30614/06.
47
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0048.png
EMD udtalte, at EMRK TP 1-1 medfører, at et indgreb i ejendomsretten skal være proportionelt, og
at der skal være en
”fair balance”
mellem stræben efter at imødekomme samfundets interesse og den
individuelle borgers fundamentale rettigheder
135
.
EMD fandt, at der var en rimelig balance mellem samfundets interesse i at sikre, at ydelserne kun
blev udbetalt til de rette personer og hensynet til borgerens ejendomsret, idet EMD lagde vægt på, at
han fik en anden social ydelse. Herudover skulle borgeren ikke tilbagebetale den ydelse, han havde
fået, og som det nu ved en domstol var afgjort, at han ikke havde været berettiget til at modtage.
Derudover lagde EMD også vægt på, at borgeren ikke var blevet sigtet for bedrageri som følge af
sagen, hvor der i flere tilfælde var blevet foretaget bestikkelse af de læger, som skulle diagnosticere
ansøgerne
136
.
EMD afgjorde på baggrund heraf, at der var en rimelig balance mellem samfundets interesse og hen-
synet til borgeren, som stadig modtog en ydelse. Borgeren skulle ikke tilbagebetale den tidligere
ydelse og blev ikke retsforfulgt for bedrageri. Borgeren var derfor ikke blevet pålagt en uforholds-
mæssig stor byrde, og indgrebet var derfor ikke i strid med EMRK TP 1-1
137
.
Ketscher bemærker
138
, at EMD bl.a. lagde vægt på at borgeren, hvis ejendomsret blev krænket, stadig
havde ret til offentlig forsørgelse, bare ved hjælp af en anden ydelse
139
.
Den omstændighed, at en borger kan miste en ydelse, men stadig har ret til forsørgelse ved hjælp af
en anden ydelse, må anses for at være med til at lette den byrde, som pålægges borgeren ved indgrebet.
Det kan medføre, at der er en ”fair
balance”
mellem samfundets interesse og borgerens rettigheder.
135
136
137
138
139
Iwaszkiewicz vs. Poland nr. 30614/06 uddrag af præmis 44.
Iwaszkiewicz vs. Poland nr. 30614/06, præmis 60.
Iwaszkiewicz vs. Poland nr. 30614/06, præmis 62-63.
Velferd og rettferd, Festskrift til Asbjørn Kjønstad, Kirsten Ketscher m.fl, (2013), s. 320.
Iwaszkiewicz vs. Poland nr. 30614/06 uddrag af præmis 59
”The
Court further notes that the social insurance au-
thorities, when delivering their decision of 5 March 2003, divested Mr. Iwaszkiewicz of his veteran status, but held that
from that date on he was entitled to an ordinary disability pension(…)”.
48
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0049.png
I Sporrong and Lönnroth vs. Sweden
140
afgjorde EMD, at der var sket et indgreb i borgernes ejen-
domsret, og at indgrebet havde pålagt borgerne en uforholdsmæssig stor byrde. I sagen havde en
svensk kommune fået tilladelse fra staten til at ekspropriere flere ejendomme i Stockholm. Kommu-
nen havde pålagt ejerne af ejendommene et byggestop, men blev ved med at udskyde ekspropriatio-
nen. EMD afgjorde, at kommunen havde gjort indgreb i ejernes ejendomsret, da byggestoppet havde
medført begrænsninger i ejernes rådighed over ejendommene. Kommunen havde forfulgt et legitimt
formål, da ekspropriationen skulle ske som led i et byfornyelsesprojekt i Stockholm, men borgerne
var blevet pålagt en uforholdsmæssig stor byrde, da ekspropriationen var trukket ud i flere år, og
dermed havde skabt en stor usikkerhed for ejerne af ejendommene
141
.
På baggrund af Sporrong and Lönnroth vs. Sweden ses det, at der kan ske betydelige indgreb i en
borgers ejendomsret, men at det må ske på en måde, hvor borgerens rettigheder på samme tid bliver
beskyttet, da indgrebet ellers kan være en krænkelse af TP 1 artikel 1.
Sammenfattende ses det, at der kan ske indgreb i ejendomsretten, når dette er i samfundets interesse,
og i praksis forekommer denne betingelse typisk opfyldt, hvis indgrebet har den virkning, at det retter
op på en tidligere forkert praksis, som i Iwaszkiewicz v. Poland, hvor myndigheden foretog et indgreb
på baggrund af omfattende svindel med ydelsen. Omvendt må indgrebet i borgerens rettighed ikke
pålægge borgeren en uforholdsmæssig stor byrde, som i Sporrong and Lönnroth vs. Sweden, hvor
ejerne af ejendommene i en årrække ikke kunne råde frit over deres ejendomme.
7.1.3. Lovgivers ret til at ændre sociale ydelser ved lov
I EMRK TP 1-1, stk. 2 fremgår det, at bestemmelsen ikke er til hinder for, at staten kan indføre nye
love eller lovændringer, når det er i almenhedens interesse
142
. Det betyder, at staten kan indføre nye
140
141
Sporrong and Lönnroth vs. Sweden, nr. 7151/75 og 7152/75, 23. september 1982.
I sagen var der en væsentlig dissens, 12-5. Joint dissenting opinion of judges Thór Vilhjálmsson, Lagergren, Walsh,
Sir Vincent Evans and Gersing,
“Therefore,
we do not agree that any basis exists for finding that financial loss was suf-
fered by the applicants”.
De dissenterende dommere mente ikke at indgrebet, havde medført en uforholdsmæssig stor
byrde på sagsøgerne og at det ikke var lykkedes dem, at bevise et tab.
142
EMRK TP 1 artikel 1 stk. 2
”Foranstående bestemmelser skal imidlertid ikke på nogen
måde gøre indgreb i statens
ret til at håndhæve sådanne love, som den anser for nødvendige for at overvåge, at ejendomsretten udøves i overens-
stemmelse med almenhedens interesse, eller for at sikre betaling af skatter, andre afgifter og
bøder. ”
49
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0050.png
regler, som griber ind i ejendomsretten, så længe indgrebet er nødvendigt og proportionelt jf. f.eks.
Iwaszkiewicz v. Poland, præmis 44.
I både Rasmussen vs. Poland og Iwaszkiewicz vs. Poland lagde EMD blandt andet vægt på, at sag-
søgerne på trods af indgrebet stadig modtog en ydelse, dog lavere end før. Ketscher anfører, at dette
demonstrerer, at EMRK TP 1-1 anerkender ejendomsretten til et eksistensminimum
143
.
Da staten har lov til at ændre ydelsens størrelse, når blot ydelsen bevarer et niveau, som sikrer mod-
tageren et eksistensminimum, er det relevant at se på, hvad et eksistensminimum er. Herefter er det
muligt at vurdere om indgrebet i ejendomsretten som følge af opholdskravet, opfylder betingelserne
i EMRK TP-1 artikel 1, stk. 2 og EMD´s praksis.
I U.2012.1761H behandlede Højesteret en sag om det grundlovsfastsatte eksistensminimum. Sagen
drejede sig om, hvorvidt det var i strid med GRL § 75, stk. 2, at en afghansk flygtning ikke kunne få
introduktionsydelse på kontanthjælpsniveau men i stedet på starthjælpsniveau.
Højesteret fandt, at der ikke i EMRK´s praksis er fastsat et bindende niveau for sociale ydelser. Det
medfører en bred skønsmargin til staterne ved udmålingen af sociale ydelser
144
.
I sagen anfører Hø-
jesteret, at GRL § 75, stk. 2 må forstås på den måde, at bestemmelsen medfører, at staten pålægges
at sikre et eksistensminimum til den personkreds, som er omfattet af bestemmelsen, og at denne ret-
tighed kan prøves ved domstolene
145
. Domstolene skal herefter i de enkelte sager forsøge at klar-
lægge, hvad et eksistensminimum er.
Højesteret vurderede på grundlag af en gennemgang af de sociale ydelser, som sagsøger havde mod-
taget i løbet af årene, at sagsøger modtog hjælp i overensstemmelse med retten til et eksistensmini-
mum, som det er sikret i GRL § 75, stk. 2.
143
144
145
Velferd og rettferd, Festskrift til Asbjørn Kjønstad, Kirsten Ketscher m.fl., (2013), s. 322.
U2012.1761H.
I Retten til eksistensminimum
–
og retten til ikke at blive diskrimineret, Juristen nr. 4, 2012, side 179 af Kirsten
Ketscher anføres det, at Højesteret med denne udtalelse cementerer, at GRL § 75, stk. 2 ikke kun kan anses som en pro-
gramerklæring for en politisk agenda, men at bestemmelsen sikrer en rettighed for borgere.
50
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0051.png
I U2012.1761H tog Højesteret dog ikke direkte stilling til, hvad et eksistensminimum er i kroner og
ører, og staten er hermed givet en bred skønsmargin til at vurdere, hvilket udmålingsniveau landets
sociale ydelser skal ligge på, men disse ydelser må ikke være lavere, end hvad der beskytter en borgers
værdighed og integritet
146
.
I Tysklands forfatning garanteres et eksistensminimum, som sikrer den enkelte borgers værdighed.
Dette medfører, at sociale ydelser skal udmåles i
” (…) en
sådan størrelse, at det opfylder de uom-
gængelige krav som danner grundlag for deltagelse i det sociale, kulturelle og politiske liv”
147
.
Denne beskrivelse af et eksistensminimum medførte i Hartz IV
148
, at Forbundsdomstolen fandt, at
den måde de offentlige myndigheder beregnede et eksistensminimum, var forkert. Forbundsdomsto-
len anførte, at der i beregningen måtte tages højde for alle de udgifter, som sikrer personens eksi-
stensgrundlag. Denne beregningsmetode skal være gennemskuelig og skal baseres på pålidelige tal
149
.
I modsætning til i Tyskland er den i Danmark grundlovssikrede ret til et eksistensminimum ikke
fastlagt i forhold til udmåling. Det betyder, at domstolene må vurdere udmålingen i de enkelte sager.
Sammenfattende ses det, at EMRK TP 1-1 ikke er til hinder for, at lovgiver kan ændre og afskaffe en
social ydelse, så længe behovet kan dækkes af en anden ydelse, som sikrer retten til et eksistensmi-
nimum. Det kan herefter konkluderes, at sociale ydelser er omfattet af EMRK TP 1-1. Hvis der sker
indgreb i ejendomsretten til sociale ydelser, skal det være i samfundets interesse, og indgrebet må
ikke medføre en uforholdsmæssig stor byrde for borgeren. Herudover kan indgrebet accepteres, hvis
baggrunden for indgrebet er lovgivers behov for at ændre eller afskaffe en ydelse, så længe borgeren
stadig får en ydelse, som sikrer det eksistensminimum, som følger af GRL § 75, stk. 2.
146
147
148
149
Kirsten Ketscher, Retten til eksistensminimum
–
og retten til ikke at blive diskrimineret, (2012), side 179.
Kirsten Ketscher, Retten til eksistensminimum
–
og retten til ikke at blive diskrimineret, (2012), side 180.
Hartz IV, BVerfG, 1 BvL 1/09, 9. februar 2010, sagsnr. 1-220.
Kirsten Ketscher, Retten til eksistensminimum
–
og retten til ikke at blive diskrimineret, (2012), side 180.
51
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0052.png
7.2. Kan lovgiver fratage fremtidige ansøgere retten til kontanthjælp?
I Danmark har lovgiver valgt, at borgere kan modtage hjælp, Hvis de ikke kan forsørge sig selv, og
hvis forsørgelse ikke tilfalder andre, eller kan dækkes af andre ydelser
150
. Med lov nr. 1000 af 30.
august 2015 indførtes et opholdskrav for fremtidige kontanthjælpsansøgere. Hvis en ansøger ikke
opfylder opholdskravet, tildeles ansøgeren integrationsydelse med mindre ansøgeren er undtaget op-
holdskravet.
I STEC-sagen udtalte EMD, at EMRK TP 1-1 ikke medfører en beskyttelse af fremtidig ejendom.
Det betyder, at lov nr. 1000 af 30. august 2015 ikke er i strid med EMRK TP 1-1. En borger kan
forvente, at hvis vedkommende får brug for det skattefinansierede sikkerhedsnet, så har borgeren ret
til et eksistensminimum. Borgeren kan dog ikke forvente, at ydelsen forbliver den samme altid, da
lovgiver har ret til at bestemme, hvilke ydelser der tilbydes og på hvilket økonomisk niveau, de ud-
betales.
Det vurderes hermed, at lov nr. 1000 af 30. august 2015 ikke er i strid med beskyttelsen af ejendoms-
retten i EMRK TP 1-1, for borgere som ikke modtog kontanthjælp på tidspunktet for lovens vedta-
gelse, da beskyttelsen ikke omhandler fremtidig ejendom.
7.3. Kunne kontanthjælp fratages borgere, som allerede var tildelt kontanthjælp?
Med ændringslov nr. 300 af 22. marts 2016 blev borgere, som allerede var tilkendt kontanthjælp,
omfattet af opholdskravet. I dette afsnit vil det blive undersøgt, om ydelsen for denne persongruppe
kan anses som ejendom, som er beskyttet af EMRK TP 1-1. Herefter følger en diskussion om, hvor-
vidt et indgreb er i samfundets interesse og dermed i overensstemmelse med lovgivers ret til at ændre
niveauet af ydelsen i medfør af EMRK TP 1-1, stk. 2.
7.3.1. Er ydelsen omfattet af ejendomsretten?
Det følger af Kopecky v. Slovakia
151
, at krav, som en person har en berettiget forventning om at
modtage, også er beskyttet af EMRK TP 1-1. De borgere som modtog kontanthjælp, inden opholds-
150
151
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk.1
Kopecky v. Slovakia [GC], nr. 44912/98.
52
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0053.png
kravet blev introduceret, var på det tidspunkt de ansøgte om kontanthjælp vurderet til at opfylde be-
tingelserne for at modtage ydelsen. De opfyldte dermed betingelserne for en social rettighed, som
staten tilbyder
152
.
Dette medfører, at der er tale om ejendom, som er omfattet af beskyttelsen i EMRK TP 1-1.
7.3.2. Er indgrebet i ejendomsretten i strid med EMRK TP 1-1 og EMD´s praksis?
I dette afsnit undersøges det om statens mulighed for indgreb i eksisterende kontanthjælpsmodtageres
ejendomsret ved lov nr. 300 af 22. marts 2016, er i strid med EMRK TP 1-1 og EMD´s retspraksis.
For ikke at være i strid med EMRK TP 1-1 og EMD´s praksis skal lov nr. 300 af 22. marts 2016
opfylde to betingelser. Det er for det første en betingelse at det indgreb, der følger af loven, skal være
i samfundets interesse jf. EMRK TP 1-1, stk. 1, 2. pkt. Dernæst er det en betingelse, at indgrebet ikke
påfører berørte borgere en uforholdsmæssig byrde, jf. EMRK TP-1, artikel 1 og EMD´s praksis.
Da bestemmelsen
153
om opholdskrav blev udvidet til også at omfatte borgere, som allerede modtog
kontanthjælp, var begrundelsen, at man også ønskede at fremme integrationen af de udlændinge, som
allerede befandt sig i Danmark
154
.
For at udvidelsen af opholdskravet ikke er i strid med ejendomsretten i medfør af EMRK TP 1-1, er
det et krav, at det er i samfundets interesse, at integrere de borgere som allerede opholdt sig i landet
og modtog kontanthjælp, inden opholdskravet blev introduceret.
I 2018 søgte ca. 3.500 personer asyl i Danmark. Herudover blev omkring 10.000 familiesammen-
ført
155
. Integration af disse udlændinge må anses for at være i samfundets interesse, og der er også en
152
I Rasmussen v. Poland app. 38886/05 ses modsat, at en borger ikke har en beskyttet ejendomsret, hvis borgeren til at
starte med slet ikke var berettiget til ydelsen.
153
154
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 3.
2015/1 LSF 111, 29. januar 2016, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og for-
skellige andre love.
155
Nyt fra Danmarks Statistik, 27. marts 2019, nr. 116.
53
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0054.png
økonomisk gevinst i dette. Det ville i teorien medføre, at flere personer vil kunne indgå på arbejds-
markedet og færre vil have brug for sociale ydelser.
I et høringssvar til lovforslaget påpeger Kommunernes Landsforening
156
, at udvidelsen af opholds-
kravet vil skabe en stor administrativ byrde for kommunerne. Kommunernes Landsforening beskri-
ver, at kommunerne nu skal gennemgå 150.000 sager for at vurdere, om disse borgere er omfattet af
opholdskravet og skal overgå til integrationsydelse, hvis de ikke opfylder opholdskravet. Det må be-
tyde, at der på tidspunktet for opholdskravets udvidelse var 150.000 borgere på enten uddannelses-
hjælp eller kontanthjælp. Af disse 150.000 personer kan der være en stor del, som er undtaget op-
holdskravet. Det kan være som følge af EU-retten og undtagelsen i den dagældende LAS § 11, stk.
4.
Hvis man fratrækker denne gruppe borgere, må antallet af borgere som er berørt af opholdskravet,
være betydeligt lavere. Dette bekræftes i udvalgsbetænkningen
157
til lovforslaget, hvor Alternativet
anfører, at tal fra Udlændinge,- Integrations- og Boligministeriet indikerer, at den nye lov vil medføre,
at der i 2016 er ca. 21.000 personer, som vil få integrationsydelse. En del af disse borgere vil være de
borgere, som indtil indførelsen af opholdskravet modtog kontanthjælp.
Hvis man ser nærmere på den gruppe kontanthjælpsmodtagere, som herefter bliver omfattet af op-
holdskravet, er det også vigtigt at huske på, at hensigten er, at kontanthjælp skal være en kortvarig
ydelse
158
. Det betyder som udgangspunkt, at det kun er et spørgsmål om kort tid, inden de personer
som modtog kontanthjælp og ikke var undtaget opholdskravet, ikke længere modtager kontanthjælp.
Det indebærer, at gruppen af personer vil mindskes hurtigt over tid. I modsat fald indikerer det et
problem i kontanthjælpssystemet, som gør, at disse personer ikke bliver selvforsørgende på arbejds-
markedet. Årsagen til dette kan være, at personerne har brug for en anden indsats som f. eks. et res-
156
Høringssvar af 12. januar 2016 til lovforslag 2015/1 LSF 111 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrations-
loven og forskellige andre love.
157
Udvalgsbetænkning 2015/1 BTL 111 af 11. marts 2016 til lovforslag 2015/1 LSF 111 om ændring af lov om aktiv
socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love.
158
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 428.
54
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0055.png
sourceforløb. Dette kan muligvis være årsagen til, at tal fra Udlændinge,- Integrations- og Boligmi-
nisteriet indikerer, at det kun er 283 af de 21.000 personer, som bliver ramt af opholdskravet, som
kommer i beskæftigelse i 2016
159
.
At integrere herboende udlændinge er som nævnt utvivlsomt i samfundets interesse. Spørgsmålet må
være, om ønsket om at integrere 21.000 personer kan retfærdiggøre indgreb i en borgers ret til be-
skyttelse af sin ejendomsret.
På den ene side kan det ikke benægtes, at integration af 21.000 personer på det danske arbejdsmarked
er et ønskværdigt mål. På den anden side viser tal fra Udlændinge,- Integrations- og Boligministeriet,
at dette ikke forventes at ske i de første par år efter vedtagelsen af lov nr. 300 af 22. marts 2016
160
.
Som nævnt ovenfor er kontanthjælp og integrationsydelse kortvarige ydelser. Sigtet med integratio-
nen er, at denne skal ske igennem arbejdsmarkedet. Den gruppe personer som blev ramt af opholds-
kravet og overgik til integrationsydelse ved lov nr. 300 af 22. marts 2016, bliver med tid mindre og
mindre, og de der vedbliver at have behov for hjælpen, er muligvis borgere, som slet ikke har forud-
sætninger for at være på arbejdsmarkedet.
I Iwaszkiewicz v. Poland lagde EMD vægt på, at borgeren på trods af indgrebet i hans ejendomsret,
stadig havde ret til en social ydelse, og at borgeren dermed ikke stod uden et forsørgelsesgrundlag.
De kontanthjælpsmodtagere som overgår til integrationsydelse, vil også stadig modtage en ydelse,
som minimum skal svare til, hvad retten til et eksistensminimum indebærer.
Det konkluderes hermed, at det er i samfundets interesse at integrere de personer, som er omfattet af
loven. Om dette pålægger de borgere, som bliver ramt af opholdskravet, en uforholdsmæssig stor
byrde er vanskeligt at bedømme.
159
Udvalgsbetænkning 2015/1 BTL 111 af 11. marts 2016 til lovforslag 2015/1 LSF 111 om ændring af lov om aktiv
socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love.
160
Tal fra Udlændinge,- Integrations- og Boligministeriet viser, at 283 flere kommer i job i 2016, selv om 21.000 vil få
en lavere ydelse. I 2017 vil 19.500 få integrationsydelse, mens beskæftigelsen kun ventes at stige med 437 personer. I
2018 vil 291 komme i arbejde, mens 11.600 modtager integrationsydelse.
55
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
EMD´s praksis i Iwaszkiewicz v. Poland kan dog betyde, at den omstændighed at borgerne, som
bliver ramt af opholdskravet, stadig vil have ret til en ydelse, som dækker deres ret til et eksistensmi-
nimum, må medføre, at krænkelsen af borgernes ejendomsret kan retfærdiggøres med henvisning til,
at det er i samfundets interesse.
Indgrebet i borgernes ejendomsret som fulgte af lov nr. 300 af 22. marts 2016, var derfor ikke i strid
med EMRK TP 1-1.
7.3.3. Ejendomsretten i forhold til ny lovgivning
I ovenstående afsnit er det konkluderet, at indgrebet var i samfundets interesse og derfor ikke i strid
med EMRK TP 1-1. Trods dette vil der blive redegjort for det bestemmelsens sidste led, nemlig
ejendomsretten i forhold til ny lovgivning.
Da bestemmelsen om opholdskravet blev indført, ændrede det retsstillingen for de borgere, som over-
gik fra kontanthjælp til integrationsydelse. Årsagen til dette var som nævnt et ønske om at motivere
disse personer til at indgå på arbejdsmarkedet, og dermed blive integreret.
Om lovgiver med lov nr. 300 af 22. marts 2016 opnår en ”fair
balance”,
må bero på en konkret
vurdering. Hvis integrationsydelse kan anses at dække den grundlovssikrede ret til et eksistensmini-
mum, så er indgrebet ikke i strid med ejendomsretten. I U2012.1761H mente Højesteret ikke, at der
var noget der talte for, at de udbetalte sociale ydelser ikke svarede overens med GRL´s eksistensmi-
nimum.
Sammenfattende kan man konkludere, at om end sociale ydelser er beskyttet af ejendomsretten, så
gives staten en bred skønsmargin til at vurdere, hvordan ydelsen skal udmåles. Herudover skal denne
udmåling ske med respekt for statens øvrige lovgivning om et eksistensminimum, som i Danmark
følger af GRL § 75, stk. 2.
Sammenfatning af afsnit 7.3.
Det kan herefter konkluderes, at den ydelse de påvirkede borgere mistede retten til ved vedtagelsen
af lov nr. 300 af 22. marts 2016, var omfattet af EMRK TP 1-1´s beskyttelse af ejendomsretten.
56
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0057.png
Det vurderes imidlertid, at det er i samfundets interesse at integrere alle borgerne, og dette kan ret-
færdiggøre et indgreb i ejendomsretten, så længe borgeren er sikret et eksistensminimum ved en an-
den social ydelse. De borgere som mistede retten til kontanthjælp ved vedtagelsen af lov nr. 300 af
22. marts 2016, var i stedet berettiget til at modtage integrationsydelse.
Da lovgiver har ret til at ændre og afskaffe sociale ydelser, så længe borgeren er sikret et eksistens-
minimum, og da de personer, der mister kontakthjælpsydelsen, i stedet modtager integrationsydelse,
er indgrebet i ejendomsretten lovlig.
Det kan herefter konkluderes, at lov nr. 300 af 22. marts 2016 ikke er i strid med EMRK TP 1-1 og
EMD´s praksis.
7.4. Lovgivers motivation for ikke at inkludere eksisterende kontanthjælpsmodtagere
i det forlængede opholdskrav
Med virkning fra den 1. januar 2019 blev opholdskravet forlænget. Herefter skal en borger have op-
hold i Danmark i sammenlagt 9 år ud af de seneste 10 år for at opnå ret til kontanthjælp
161
. Skærpelsen
af opholdskravet omfattede ikke de personer, som allerede modtog kontanthjælp. Det er ellers ikke
utænkeligt, at en person kunne opfylde et krav om sammenlagt 7 år ud af de seneste 8 år, men ikke
når det blev hævet til sammenlagt 9 år ud af 10 år. Det fremgår ikke af forarbejderne, hvorfor kon-
tanthjælpsmodtagerne ikke blev inkluderet i det forlængede opholdskrav.
Årsagen til at kontanthjælpsmodtagerne ikke blev omfattet af det udvidede opholdskrav, kan være, at
det ville være betænkeligt i forhold til ejendomsretten. I ovenstående gennemgang om ejendomsretten
ses det, at det kun er allerede erhvervede rettigheder, som er beskyttet. Da kontanthjælpsmodtagerne
ved ændringen i 2019 allerede modtog kontanthjælp, var dette omfattet af ejendomsretten. I ovenstå-
ende ses det også, at lovgiver kan indføre lovændringer, som eventuelt kan medføre, at denne ret kan
blive formindsket til en betydelig lavere ydelse, så længe den ydelse ikke ligger under et ikke nærmere
defineret eksistensminimum. Dette kunne lovgiver også have gjort ved skærpelsen af opholdskravet.
161
Lov nr. 1526 af 18. december 2018 om ændring af lov om aktiv socialpolitik og forskellige andre love.
57
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0058.png
Formålet med lovændringen i 2016 var at flytte visse personer fra kontanthjælp til integrationsydelse
for derigennem at nå det ønskede mål om at integrere flere ved at motivere dem til at indgå på det
danske arbejdsmarked. Det må betyde, at de personer som i 2016 ikke blev flyttet til integrations-
ydelse, ansås for at være integrerede, da de opfyldte kravet om ophold i Danmark i sammenlagt 7 år
ud af de seneste 8 år. Dette må medføre, at det ville være problematisk igen at henvende sig til disse
borgere 3 år senere og meddele, at man ikke længere anser dem for at være integreret, på baggrund
af udlandsophold som kontanthjælpsmodtageren havde for mere end 8 år siden.
En anden årsag kan være, at lovgiver har vurderet at den byrde, der vil pålægges myndighederne, når
de skal gennemgå alle de eksisterende kontanthjælpsmodtageres sager, er for stor i forhold til den
forventede mængde af kontanthjælpsmodtagere, som skal overflyttes til integrationsydelse.
Det kan herefter konkluderes, at det er svært at vide, hvad der er årsagen til, at kontanthjælpsmodta-
gere ikke blev omfattet af det forlængede opholdskrav, som blev indført i januar 2019. På den ene
side kan det være, at lovgiver mener, at det ville være i strid med værdighedsprincippet, at påstå at en
borger har et integrationsbehov baseret på et udlandsophold, som borgeren har haft for mere end 8 år
siden. På den anden side kan lovgiver også have vurderet, at sagsbehandlingen ville pålægge myn-
dighederne en for stor administrativ byrde.
7.5. Sammenfatning
I ovenstående er det diskuteret om de tre ændringslove
162
, som kom i forbindelse med opholdskravet,
er i strid med EMRK TP 1-1 og EMD´s praksis.
Det kan konstateres, at lov nr. 1000 af 30. august 2015 ikke er i strid med bestemmelsen eller praksis,
da fremtidig ejendom ikke er omfattet af ejendomsretten.
Herudover kan det konstateres, at lov nr. 300 af 22. marts 2016 heller ikke er i strid med EMRK TP
1-1 eller EMD´s praksis, da indgrebet kunne retfærdiggøres, da integration er i samfundets interesse,
162
Lov nr. 1000 af 30. august 2015, lov nr. 300 af 22. marts 2016 og lov nr. 1526 af 18. december 2018.
58
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
og lovgiver ved hjælp af integrationsydelse stadig har sikret borgerens ret til et eksistensminimum,
samt at indgrebet ikke medførte, at de berørte borgere blev pålagt en uforholdsmæssig byrde.
Endeligt blev det konstateret, at det er uklart, hvad der var årsag til, at lovgiver i lov nr. 1526 af 18.
december 2018 valgte, at det udvidede opholdskrav ikke skal omfatte de borgere, som allerede mod-
tog kontanthjælp. Det kan dog tænkes, at lovgiver vurderede, at det ville pålægge myndighederne en
for stor administrativ byrde.
Dette medfører, at borgerne som ansøgte om kontanthjælp efter vedtagelsen af lov nr. 1000 af 30.
august 2015, og borgere som modtog kontanthjælp inden vedtagelsen af lov nr. 300 af 22. marts 2016,
er omfattet af opholdskravet, og at dette ikke er i strid med EMRK TP 1-1.
59
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0060.png
8. Den skærpede bevisbyrderegel og retten til værdighed
I afsnit 4.1.3. i dette speciale ses det, at formålet med integrationsydelse er at gøre det mindre attrak-
tivt for asylansøgere at komme til Danmark. Herudover er formålet, at motivere de personer som
kommer hertil til at indgå på arbejdsmarkedet og derigennem blive integreret i det danske samfund.
Rækkevidden af opholdskravet har imidlertid uhensigtsmæssige konsekvenser, da borgere som ikke
har været ude af Danmark, og som dermed ikke har behov for integration, er omfattet af opholdskra-
vet. Disse borgere er på baggrund af en ordlydsfortolkning af LAS § 11, stk. 13 omfattet på trods af,
at de ikke er omfattet af den personkreds, der beskrives i bemærkningerne til bestemmelsen.
I det følgende undersøges denne følgevirkning, og det diskuteres, hvordan anerkendelse af grundnor-
men i administrativ socialretlig praksis kan påvirke fortolkningen af lovgivningen.
8.1. Den skærpede bevisbyrderegel i praksis
I FOB 2018-31 behandlede Folketingets Ombudsmand en sag om en hjemløs etnisk dansk mand, som
var blevet pålagt at dokumentere, at han opfyldte opholdskravet. Manden havde i perioden op til
lovændringen i 2016 modtaget kontanthjælp
163
. I 2016 da opholdskravet blev udvidet til også at om-
fatte personer på kontanthjælp, som ikke opfyldte opholdskravet den 1. juli 2016, modtog manden en
agterskrivelse fra Københavns Kommune, hvoraf det fremgik, at han skulle dokumentere, at han op-
fyldte opholdskravet. Kommunen vejledte manden om mulige måder at dokumentere opholdskravet
på. Manden oplyste, at han ikke havde haft ophold uden for Danmark i hele den periode, som der var
tvivl om. Som dokumentation fik kommunen en kopi af mandens pas. Kommunen vurderede, at man-
den ikke havde løftet den skærpede bevisbyrde for, at han opfyldte opholdskravet, og afgjorde, at
manden derfor skulle overføres fra kontanthjælp til integrationsydelse.
Manden påklagede afgørelsen til Ankestyrelsen. Overfor Ankestyrelsen forklarede manden, at han
kunne dokumentere sit ophold i Danmark ved at få vidner til at underskrive erklæringer om, at han
163
Lov nr. 300 af 22. marts 2016 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love.
60
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0061.png
havde været i Danmark i hele den pågældende periode. Dette afviste Ankestyrelsen under henvisning
til, at personerne ikke repræsenterede en myndighed, en organisation eller en officiel instans, og fast-
holdt derfor kommunens afgørelse.
Folketingets ombudsmand gik senere ind i sagen og ved behandling af sagen opregnede Ombuds-
manden 3 afgørende problemstillinger. For det første spørgsmålet om hvorvidt en person som følge
af LAS § 11, stk. 13 bliver pålagt en skærpet bevisbyrderegel, og hvordan dette påvirker officialprin-
cippet. For det andet om Ankestyrelsen kunne afvise at indhente erklæringer fra de tre personer, som
kunne bevidne mandens ophold i Danmark. For det tredje om Københavns kommune havde vejledt
tilstrækkeligt om muligheden for at påvise ophold et andet sted i EU/EØS, og dermed stadig være
berettiget til at modtage kontanthjælp. Disse tre problemstillinger vil blive behandlet herunder.
8.2. En skærpet bevisbyrderegel overfor officialprincippet
Den første problemstilling som Ombudsmanden påpeger, er hvorvidt LAS § 11, stk. 13 pålægger
borgeren en skærpet bevisbyrderegel, og om dette fratager myndigheden fra at arbejde efter official-
princippet. I det følgende vil de to behandles hver for sig, hvorefter der følger en diskussion om,
hvorvidt de to pligter kan harmonere.
8.2.1. Officialprincippet
Officialprincippet er et forvaltningsretligt princip, som er lovfæstet i RL § 10
164
. Officialprincippet,
som også kaldes undersøgelsesprincippet, pålægger en myndighed, at undersøge en sag indtil der
foreligger tilstrækkelige oplysninger til at træffe afgørelse i en sag. Dette skal ske for at sikre, at alle
nødvendige oplysninger bliver fremlagt, og borgeren dermed får en korrekt afgørelse. Officialprin-
cippet er et eksempel på, at man i skabelsen af lovgivning har indarbejdet værdighedsprincippet. Of-
ficialprincippet løfter en byrde fra borgeren, som herefter kan medvirke til sagens oplysning efter sin
formåen, da ansvaret placeres hos myndigheden. Dette skaber lighed mellem de borgere, der ansøger
om hjælp, da de hver i sær kan medvirke i den udstrækning, som de er i stand til og stadig forvente
at få den rigtige afgørelse i overensstemmelse med loven.
164
Lovbekendtgørelse nr. 1064 af 21. august 2018 om retssikkerhed og administration på det sociale område.
61
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0062.png
Jon Andersen mfl. beskriver, at kravet til myndighedens pligt til at undersøge og dermed oplyse sagen
tilstrækkeligt skærpes, jo mere betydning afgørelsen har for borgeren
165
.
Ankestyrelsen skriver i en artikel, at det er Ankestyrelsens opgave at sikre, at kommuners afgørelser
er korrekte og dette medfører, at Ankestyrelsen i klagesager skal undersøge, om kommunen i sagen
har indhentet nok oplysninger til, at sagen kan anses for at være tilstrækkeligt oplyst
166
.
I Ankestyrelsens principafgørelse 102-16 har styrelsen behandlet 3 sager principielt for bl.a. at præ-
cisere myndigheders pligt til at oplyse sager tilstrækkeligt. I den ene af sagerne lagde Ankestyrelsen
vægt på, at kommunen valgte at tilsidesætte borgerens lægeerklæring uden først at indhente yderligere
lægeudtalelser
167
.
Dette, mente Ankestyrelsen, var problematisk, da kommunen for at afvise lægeerklæringen var pålagt
at oplyse sagen tilstrækkeligt, hvilket de kunne have gjort ved at hente udtalelser fra andre læger.
Dette medfører, at hvis der er tvivl om dokumentationens rigtighed, så må man som et led i at oplyse
sagen finde dokumentation på, om den foregående oplysning er sand eller falsk
168
.
I FOB 2018-31 påpeger Ankestyrelsen, at borgeren er pålagt en særligt bevisbyrderegel, men at der
ikke på baggrund af dette kan ses bort fra officialprincippet. Ombudsmanden er enig i denne opfat-
telse og henviser til, at der hverken i LAS § 11, stk. 13 eller forarbejderne til bestemmelsen er grund-
lag for at antage, at der i bestemmelsen har været hensigt til at fravige officialprincippet. Myndighe-
den har derfor, trods personens skærpede bevisbyrde, stadig ansvaret for at indhente alle de oplysnin-
ger, som kan have relevans for sagens oplysning, så myndigheden på baggrund af dette kan træffe en
korrekt afgørelse i sagen.
165
166
167
168
Jon Andersen, m.fl., Forvaltningsret, (2002), s. 453.
Rikke Koefoed Nielsen, Mere fokus på nye oplysninger i klagesager, Nyt fra Ankestyrelsen nr. 6., november 2015.
Sag nr. 3, j.nr. 2016-4029-48146 i Ankestyrelsens principafgørelse 102-16.
Dette bekræfter Folketingets Ombudsmand i FOB 99.140.
62
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0063.png
8.2.2. Den skærpede bevisbyrderegel
Under Ombudsmandens behandling af sagen sendte Ankestyrelsen en udtalelse til Ombudsmanden,
hvor de anførte, at det var deres opfattelse, at LAS § 11, stk. 13
169
pålægger personen en skærpet
bevisbyrderegel
170
.
Det fremgår af LAS § 11, stk. 13, 2. pkt., at en kontanthjælpsansøger er forpligtet til at levere de
oplysninger, som kan være nødvendige for at afgøre, hvilken hjælp ansøgeren har ret til at modtage.
Hvis borgeren ikke kan eller vil fremlægge dokumentation på sit ophold, så gives borgeren integrati-
onsydelse.
John Klausen anfører, at bevisbyrderegler uhensigtsmæssigt kan anvendes som en sanktion overfor
en borger, hvis der er hjemmel til det. Hvis borgeren enten ikke kan eller vil fremlægge den ønskede
dokumentation, kan det have den virkning, at faktum ikke anses for at være bevist. John Klausen
beskriver dette som en ”
(…)
mekanisk processuel skadevirkning eller skærpet processuel skadevirk-
ning, som indtræder uden bevisbedømmelse, blot som følge af ikke-udførelsen af visse bevishandlin-
ger”
171
.
Dette betyder, at fraværet af en bevishandling fra borgerens side medfører, at myndigheden
træffer en afgørelse på baggrund af, at de ikke har modtaget et bevis. Dette er tilfældet ved den skær-
pede bevisbyrderegel i LAS § 11, stk. 13, hvor hjemlen til denne sanktion også anses for at findes. I
RL findes denne hjemmel ikke, hvorfor der i den enkelte sag altid må foretages en bedømmelse af
alle de beviser, der kan indhentes uden borgerens medvirken, hvis borgeren ikke ønsker at deltage i
sagens oplysning.
I andre tilfælde, hvor en myndighed har brug for oplysninger fra borgeren, kan en myndighed bl.a.
efter RL § 11, stk. 1 bede ansøgere om hjælp om at medvirke til at finde de oplysninger, som er
nødvendige for at afgøre hvilken hjælp, borgeren har ret til
172
.
169
170
171
172
I den dagældende lovgivning fremgik det af lov om aktiv socialpolitik § 11, stk. 7.
FOB 2018-31, pkt. 4.2. side 11.
John Klausen, Offentlig forsørgelse, (2002), s.430.
Lovbekendtgørelse nr. 1064 af 21. august 2018 om retssikkerhed og administration på det sociale område.
63
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0064.png
I bemærkningerne til RL § 11, stk. 1 anføres det, at både modtageren og ansøgeren til hjælpen er
underlagt en oplysningspligt
173 174
. Hvad dette nærmere indebærer, beskriver bemærkningerne ikke.
I bestemmelsen fremgik det, at ”Personer,
der søger om eller får hjælp, har pligt til at medvirke få
de oplysninger frem, som er nødvendige for at afgøre, om eller hvilken hjælp de er berettiget til”
175
.
I dag er ordlyden i bestemmelsen anderledes, og det ses, at man er gået bort fra at pålægge borgeren
en pligt. ”Myndigheden
kan anmode personer, der søger om eller får hjælp, om 1) at medvirke til at
få de oplysninger frem, som er nødvendige for at afgøre, hvilken hjælp de er berettiget til, og 2) at
lade sig undersøge hos en læge eller blive indlagt til observation og behandling som led i sagsbe-
handlingen”
176
.
Myndighedens ønske om at få borgeren til at medvirke til sagens oplysning pålægger derfor ikke
længere borgeren en pligt
177
. Hvis borgeren ikke ønsker at medvirke, skal myndigheden selv fortsætte
med at oplyse sagen, indtil de har tilstrækkelig dokumentation til at træffe afgørelse. Denne nye for-
mulering i RL § 11, stk. 1 stemmer bedre overens med dialogprincippet, som følger af RL § 4. Her-
efter skal en borger have mulighed for at medvirke til behandlingen af sagen. I bemærkningerne til
denne bestemmelse fremgår det, at en væsentlig forudsætning for et godt samarbejde mellem kom-
munen og borgeren kræver en god dialog og en hensynsfuld behandling af borgeren
178
.
Der kan naturligvis være en begrænsning i mængden af dokumentation, som en myndighed kan frem-
skaffe, hvis en borger ikke ønsker at medvirke. Myndigheden må så indhente så meget dokumenta-
173
174
175
176
177
Ved RL´s oprindelse fremgik oplysningspligten af RL § 10.
LSF nr. L 228, 16. april 1997 Forslag til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.
Lov nr. 453 af 10. juni 1997 om retssikkerhed og administration på det sociale område, § 10.
Lovbekendtgørelse nr. 1064 21. august 2018 om retssikkerhed og administration på det sociale område, § 11, stk. 1.
Lovbekendtgørelse nr. 1064 21. august 2018 om retssikkerhed og administration på det sociale område,
note 78 ”For
at understrege, at borgerens medvirken til sagens oplysning er frivillig, beskrives den ikke længere som en pligt”
og
Vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område nr. 9330 af 21/03/2019, afsnit 100 og 138. Der er
dog en undtagelse i lov om retssikkerhed og administration på det socialområde § 11, stk. 2, hvorefter borgeren pålæg-
ges en pligt til at oplyse, hvis der sker ændringer i borgerens forhold.
178
LSF nr. L 228, 16. april 1997, Forslag til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, afsnit 3.2.
64
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0065.png
tion, de har mulighed for og herefter træffe afgørelse på det foreliggende grundlag. Dette kan med-
føre, at en borger får et afslag, som kan ses som en processuel skadevirkning på baggrund af den
manglende medvirken.
8.2.3. Kan officialprincippet forenes med den skærpede bevisbyrderegel?
Forskellen på en skærpet bevisbyrderegel og ønsket om at få en borger til at medvirke til sagens
oplysning er elementet af frivillighed. Ved en skærpet bevisbyrderegel skal ansøgeren fremlægge
dokumentation. Hvis borgeren hverken kan eller vil dette, gives der integrationsydelse
179
. Myndig-
heden arbejder efter officialprincippet, de starter med at se, om borgeren opfylder betingelserne i LAS
§ 11, stk. 3. Hvis myndigheden konkluderer, at de ikke på grundlag af tilgængelige oplysninger kan
afgøre, om personen opfylder betingelserne for kontanthjælp, så skal de bede borgeren om at bidrage
med de oplysninger, der er nødvendige for at afgøre sagen. Det er i dette led, at det kan opfattes som
om, at bevisbyrden overgår fra myndigheden til borgeren. Når borgeren bliver bedt om at dokumen-
tere ophold, pålægges der en skærpet bevisbyrderegel. Hvis borgeren ikke er i stand til at løfte bevis-
byrden, tilkendes der integrationsydelse.
Den skærpede bevisbyrderegel medfører dermed nogle beføjelser til myndigheden, som ikke stemmer
overens med officialprincippet. Dette synspunkt behandler John Klausen i Offentlig Forsørgelse, hvor
han anfører, at det er uklart, om der er behov for bevisbyrderegler, når officialprincippet gælder. Han
mener, at i de tilfælde hvor myndigheden ikke føler sig sikker, må de prøve at indhente nye oplysnin-
ger, indtil tvivlen er væk
180
. I principafgørelse 102-16 omhandlede det en lægeerklæring, hvis gyl-
dighed myndigheden var i tvivl om, men John Klausens udsagn synes at indikere, at det omfatter alle
beviser, som der er usikkerhed omkring.
I forarbejderne til den version af LAS, hvor starthjælp blev introduceret, fremgår det direkte, at be-
stemmelsen om den skærpede bevisbyrderegel medførte, at myndigheden skulle se bort fra official-
princippet
181
. Dette var dog ikke tilfældet ved vedtagelsen af integrationsydelse, hvor sætningen ikke
179
180
181
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 11, stk. 13, 3. pkt.
John Klausen, Offentlig forsørgelse, (2002), s. 417.
2001/2 LSF 126, 1. marts 2002, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven, Til nr.
8.
65
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0066.png
fremgår i bemærkningerne
182
. Lovgiver undlod dermed, at give myndigheden lov til at se bort fra
officialprincippet. Dette kan indikere, at man ved vedtagelsen af starthjælp anerkendte, at det ville
være vanskeligt, at få den skærpede bevisbyrderegel til at harmonere med officialprincippet. Det er
derfor bemærkelsesværdigt, at lovgiver ikke fritog myndighederne for officialprincippet ved vedta-
gelsen af integrationsydelse. Dette kan muligvis forklares ved den mangeårige anerkendelse af offi-
cialprincippet som et af de vigtigste principper i den sociale administration og forvaltningsretten.
Officialprincippets vigtighed afspejles af, at det blev lovfæstet i RL og er en garantiforskrift.
Lovgiver fritog ikke myndigheden for officialprincippet, da integrationsydelsen blev vedtaget, men
gav heller ikke myndighederne nogle instruktioner om, hvordan officialprincippet skulle harmonere
med den skærpede bevisbyrderegel.
I FOB 2018-31 forelå der derfor ikke hjemmel til at se bort fra officialprincippet. Ombudsmanden
har i en tidligere sag haft mulighed for at udtalelse sig om manglende hjemmel til at se bort fra sags-
behandlingsregler
183
. I den pågældende sag var spørgsmålet, om reglerne om partshøring kunne fra-
viges ved afgørelser om ophør af sygedagpenge
184
. Ombudsmanden fandt ikke, at der var hjemmel
til dette i sygedagpengeloven
185
og anførte, at en fravigelse fra en fundamental forvaltningsretlig regel
skal have hjemmel i en lov.
8.2.4. Værdighedsprincippet i forhold til den skærpede bevisbyrderegel
I formålsbestemmelsen til LAS fremgår det bl.a., at et af formålene med loven er, at modtageren til
hjælp skal have mulighed for at medvirke ved tilrettelæggelsen af hjælpen, men denne medvirken
skal ske med respekt for personens behov og forudsætninger
186
. Det positive krav i værdighedsprin-
cippet medfører, at borgerens værdighed skal indgå i den administrative socialretlige proces. Hvis
hensynet til den enkelte borgers værdighed ikke direkte fremgår af den relevante bestemmelse, skal
182
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelses-
indsats, integrationsloven og forskellige andre love.
183
184
185
186
FOB 2009-1-3.
Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 om bekendtgørelse af forvaltningsloven § 19, stk. 1.
Lovbekendtgørelse nr. 38 af 19. januar 2018 om bekendtgørelse af lov om sygedagpenge. (Historisk).
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik § 1, stk. 3.
66
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
bestemmelsen fortolkes i lyset af værdighedsprincippet. Dette synspunkt fremgår også af Ankesty-
relsens principafgørelse 82-12, hvor Ankestyrelsen bekræfter, at den konkrete bestemmelse må for-
tolkes sammenholdt med lovens formålsbestemmelse. Dette medfører, at der både lægges vægt på de
objektive kriterier i bestemmelsen og de subjektive kriterier i formålsbestemmelsen. Dette betyder,
at de objektive kriterier i LAS § 11, stk. 3 og 13, må fortolkes sammenholdt med de subjektive krite-
rier i formålsbestemmelsen, som har grundlag i værdighedsprincippet.
Nogle borgere bliver med LAS § 11, stk. 13 pålagt en byrde, som går ud over, hvad der i LAS normalt
pålægges en borger, som søger anden hjælp end kontanthjælp. Når en borger ansøger om en anden
ydelse i henhold til LAS eller den øvrige sociallovgivning, vil ønsket om en borgers medvirken følge
af RL § 11, stk. 1 som en ret men ikke en pligt. Som eksempel ses det, at der ved ansøgning af særlig
støtte i LAS § 34 og støtte til enkeltudgifter i LAS § 81 ikke pålægges borgeren en skærpet bevisbyr-
deregel, men sagens oplysning sker efter de almindelige betingelser efter RL § 11, stk. 1 og official-
princippet.
Den skærpede bevisbyrderegel er en god og ressourcebesparende foranstaltning, hvis man står over-
for en ressourcestærk borger, som har mulighed for at anskaffe den ønskede dokumentation. Herud-
over kan myndigheden selv finde den ønskede dokumentation ved at indhente oplysninger fra SKAT
og Folkeregisteret. Denne borger vil muligvis ikke opfatte LAS § 11, stk. 13 som en skærpet bevis-
byrderegel fremfor medvirkens-reglen i RL § 11, stk. 1. Det kan forekomme som det mest naturlige
for denne borger at medvirke med den dokumentation, som er let for borgeren at anskaffe. Dette vil
lette byrden hos myndigheden, som hurtigere kan træffe afgørelse i sagen.
Hos en ressourcesvag borger forholder det sig omvendt. Borgeren kan have meget svært ved at frem-
skaffe dokumentation, enten fordi borgeren simpelthen ikke har den, men også fordi borgeren ikke
formår at samle det sammen. En hjemløs person går sjældent til lægen, har intet telefonabonnement,
og nogle har ikke en bankkonto. De digitale spor efter dem er meget sparsomme, og dermed bliver
det nærmest umuligt at indsamle dokumentationen.
Officialprincippet er et udtryk for værdighedsprincippet, da det sikrer lighed for borgeren ved sagens
oplysning. Sagens oplysning er myndighedens ansvar, og hermed bliver afgørelsen ikke baseret på
67
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0068.png
borgerens evne til at løfte den skærpede bevisbyrderegel. Bestemmelsen om den skærpede bevisbyr-
deregel skal fortolkes i lyset af både værdighedsprincippet og formålsbestemmelserne til loven, men
det synes at være vanskeligt, når man har at gøre med en bestemmelse, som er svær at forene med
officialprincippet.
I FOB 2009-1-3 om den manglende hjemmel til at undlade at partshøre gjorde Ombudsmanden Be-
skæftigelsesministeriet opmærksom på det hjemmelsmæssige problem, som Sygedagpengeloven §
21, stk. 3 medførte. Beskæftigelsesministeriet ændrede herefter bestemmelsen, så det stod klart, at
borgerens skulle partshøres
187
. Dette kunne Ombudsmanden også gøre i forhold til FOB 2018-31 og
dermed bede dem om at instruere myndighederne i, hvordan den skærpede bevisbyrderegel skal væg-
tes i forhold til officialprincippet. Som alternativ kunne lovgiver, ligesom med Sygedagpengeloven
§ 21, stk. 3, ændre bestemmelsens ordlyd, eller fjerne bestemmelsen fra LAS, hvorefter RL § 11, stk.
1 ville være gældende.
Sammenfatning af afsnit 8.2.
LAS § 11, stk. 13 pålægger borgeren et skærpet bevisbyrderegel, som ikke harmonerer med hverken
værdighedsprincippet eller officialprincippet. Officialprincippet er netop et udtryk for værdigheds-
princippet, da officialprincippet medfører, at det er myndigheden, der har ansvaret for sagens oplys-
ning og sagens udfald. Hermed bliver afgørelsen ikke baseret på borgerens evne til at løfte den skær-
pede bevisbyrderegel.
Sammenfattende ses det, at den skærpede bevisbyrderegel, som kommunen pålægger borgeren som
følge af LAS § 11, stk. 13, er på kollisionskurs med værdighedsprincippet, og at dette ikke stemmer
overens med formålsbestemmelsen til LAS. Herudover er det vanskeligt at se, hvordan en skærpet
bevisbyrderegel skal kunne harmonere med officialprincippet. Dette synes også at have været lovgi-
vers bekymring ved vedtagelsen af starthjælp.
Den skærpede bevisbyrderegel er et udtryk for et systemhensyn, som pålægger en kontanthjælpsan-
søger en uforholdsmæssig stor byrde. I mine øjne vil man kunne opnå oplysning af sagen indenfor
187
John Klausen, Prøvelse af socialretlige sager, U.2018B.57, 2018.
68
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0069.png
rammerne af RL § 11, stk. 1, og dette vil harmonere bedre med officialprincippet. Herefter ville
borgeren blive behandlet på samme måde som alle andre, der søger hjælp efter LAS og andre social-
retlige love.
Slutteligt konkluderes det, at den skærpede bevisbyrderegel kan medføre en forringelse af en borgers
retssikkerhed, og Ombudsmanden bør gøre lovgiver opmærksom på, at bestemmelsen kan have denne
uheldige følgevirkning.
8.3. Vidneerklæringer i socialretssager
I dette afsnit ses nærmere på den anden problemstilling, som Ombudsmanden opregner i FOB 2018-
31. Det omhandler spørgsmålet om, hvorvidt Ankestyrelsen kunne afvise at modtage vidneerklærin-
ger som dokumentation på ophold.
I det følgende behandles problemstillingen ved at se nærmere på LAS § 11, stk. 13, 2.pkt, for at
vurdere hvilken form for dokumentation der kan anvendes. Det sker ved en undersøgelse af princippet
om fri bevisbedømmelse, da dette princip taler for, at myndigheden skal tage i mod alle former for
dokumentation. Herefter følger en diskussion om krav til bevisets objektivitet.
8.3.1. Princippet om fri bevisbedømmelse
Princippet om fri bevisbedømmelse indebærer, at en myndighed selv afgør, hvilke beviser der vægtes
højst, og hvilke der eventuelt ses bort fra, når myndigheden skal træffe en afgørelse. Bevisbedøm-
melsen beskrives som værende fri, fordi myndigheden kan vurdere beviserne, uden at de er bundet af
retsregler. Dette medfører, at myndigheden selv kan vurdere, hvilken styrke de forskellige beviser
skal tillægges
188
.
I FOB 2018-31 havde kommunen indhentet oplysninger fra SKAT og Folkeregisteret. Oplysningerne
viste, at borgeren ikke havde haft nogen indtægt. Der forelå ingen andre oplysninger, og borgeren
kunne ikke fremskaffe den dokumentation, som kommunen foreslog.
Den omstændighed, at Ankestyrelsen valgte at afvise at modtage vidneerklæringer, skaber et problem
i forhold til officialprincippet. Ankestyrelsen afviste at modtage vidneerklæringerne under henvisning
188
John Klausen, Offentlig forsørgelse, (2002), s. 416.
69
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0070.png
til, at personerne ikke repræsenterede en myndighed, organisation eller en anden officiel instans, og
at vidneerklæringer fra mandens venner ikke kunne udgøre den nødvendige dokumentation for op-
hold i Danmark.
Det fremgår ikke af LAS § 11, stk. 13, 2. pkt., hvilken form for dokumentation borgeren skal frem-
lægge, men blot at borgeren skal fremlægge den nødvendige dokumentation for at påvise sit ophold.
Dette er en bestemmelse med en lav præcision i den retlige normering, som medfører, at borgeren er
i fare for et rettighedstab. Når en myndighed vælger, at der er nogle former for dokumentation, de
gerne vil modtage, og andre former for dokumentation de ikke vil modtage, resulterer bestemmelsens
lave rettighedsnormering i et systemhensyn. Dette systemhensyn er ikke foreneligt med værdigheds-
princippet. Dette kunne være undgået, hvis bestemmelsen var blevet sammenholdt med formålsbe-
stemmelserne til LAS.
I bemærkningerne til LAS § 11, stk. 13 forslår lovgiver, at en borger kan dokumentere sit ophold ved
at aflevere dokumentation fra f.eks. ATP, SE-registrering, bankoplysninger og andet
189
.
Da LAS §
11, stk. 13 ikke har en udtømmende liste af, hvilke former for dokumentation borgeren kan frem-
lægge, bør det ikke resultere i et systemhensyn. Bestemmelsens lave rettighedsnormering kan også
tolkes som en ret til borgeren til at aflevere mange forskellige former for dokumentation. Dette ville
medføre, at bestemmelsen begrænser myndigheden i opstille krav om en særlig form for dokumenta-
tion.
Officialprincippet må medføre, at myndigheden tager i mod alt dokumentation, som en borger frem-
lægger til brug for sagen. Peter Vangsgaard skriver, at en myndighed på baggrund af officialprincip-
pet har mulighed for at afhjælpe den bevisusikkerhed, som et bevis kan have
190
. Dette sker ved, at
myndigheden kan indhente flere oplysninger for at enten af- eller bekræfte bevisets værdi
191
.
189
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelses-
indsats, integrationsloven og forskellige andre love, Til nr. 7.
190
191
Peter Vangsgaard, Det socialretlige kompleksitetskort, (2017), s. 186.
Se igen John Klausen, Offentlig forsørgelse, (2002), s. 417, om officialprincippet og bevisbyrdereglers samspil.
70
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Det er problematisk, at Ankestyrelsen i FOB 2018-31 valgte at se bort fra vidneerklæringerne. Offi-
cialprincippet må medføre, at myndigheden skal indhente alle de oplysninger, som kan have relevans
for sagen, og især dem som borgeren selv fremskaffer.
8.3.2. Bevisets objektivitet
Efter Ombudsmanden var gået ind i sagen, udtalte Ankestyrelsen sig i en skrivelse til Ombudsmanden
d. 16. april 2018. Her anførte Ankestyrelsen, at den omstændighed at et vidne ikke repræsenterer en
myndighed, organisation eller en anden officiel instans, ikke i sig selv er afgørende for om, hvorvidt
erklæringen skal indgå i oplysningsgrundlaget. Dette må bero på en konkret vurdering i den enkelte
sag. Ankestyrelsen udtalte ydermere i skrivelsen, at de ikke i sagen fandt det relevant at indhente
vidneerklæringer fra de tre personer, da de ikke mente, at det ville være et fyldestgørende grundlag
for en afgørelse, kun at lægge vægt på erklæringer fra tre personer. Dette begrundede de med, at den
skærpede bevisbyrderegel ikke kunne opfyldes blot ved vidneerklæringer fra 3 personer, som for
øvrigt muligvis ikke havde den tilstrækkelige grad af objektivitet.
LAS § 11, stk. 13, 2. pkt. opregner ingen liste over hvilken dokumentation, der kan bruges til at
dokumentere ophold, og derfor må det være ved hjælp af princippet om fri bevisbedømmelse og
officialprincippet, at man afgør om dokumentationen kan anvendes. Dette medfører, at en myndighed
må se på den dokumentation, som borgeren har fremskaffet, lige så vel som den dokumentation de
ved egen drift har fremskaffet.
I FOB 2018-31 burde Ankestyrelsen have anerkendt dette. Ankestyrelsens afvisning af vidneerklæ-
ringerne var ikke forenelig med værdighedsprincippet, da dette pålægger borgeren en byrde, som
tydeligvis ligger over borgerens reelle muligheder. I sagen handler det om en hjemløs mand, der som
følge af hans situation ikke er i besiddelse af den dokumentation, som myndigheden forlangte.
En hjemløs person er netop på baggrund af en lang social deroute ”meldt ud” af samfundet, og at
stille den slags restriktive krav til dokumentation er problematisk. I sagen burde myndigheden have
taget højde for hans særlige situation, og anerkendt at den skærpede bevisbyrderegel var i strid med
værdighedsprincippet. Derfor burde myndigheden have lagt vægt på hans ønske om at medvirke til
sagens oplysning og have taget i mod den dokumentation, han var i stand til at fremlægge.
71
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0072.png
Ankestyrelsens udtalelse om graden af objektivitet hos vidner er reel. Det kan sagtens tænkes, at en
person gerne vil hjælpe en ven i nød ved hjælp af en vidneerklæring. Det er dog ikke spørgsmålet om,
hvorvidt vidnet taler sandt eller falsk, som er afgørende. Det afgørende må være, at myndigheden på
baggrund af officialprincippet skal tage i mod den dokumentation, en borger fremviser og afgøre dets
grad af objektivitet på baggrund af både officialprincippet og princippet om fri bevisbedømmelse.
I forhold til princippet om fri bevisbedømmelse kan myndigheden, når de har set vidneerklæringerne,
vægtlægge beviserne, som de finder rigtigt. Ombudsmanden anfører i sin udtalelse i FOB 2018-31,
at en
myndighed ”i
relevant omfang må tage højde for de særlige bevisspørgsmål, der kan opstå i
forhold til hjemløse personer, således at disse personer ikke på forhånd afskæres fra at fremlægge de
former for mulig dokumentation, der i deres livssituation er mulig”
192
.
Jeg er enig i denne udtalelse fra Ombudsmanden, da den fri bevisbedømmelse netop giver en myn-
dighed en mulighed for at vurdere en sag ud fra mange forskellige beviser for derefter at lægge mest
vægt på de beviser, som virker mest reelle og aktuelle for sagen. Hvis en myndighed mener, at et af
beviserne som er fremlagt, har en svag karakter, så må myndigheden forsøge at få forholdet af- eller
bekræftet.
I FOB 2018-31 henviste Ombudsmanden til flere forskellige forvaltningsretlige principper, som han
mener, er relevante for myndigheder, når de skal vurdere en borgers dokumentation i forhold til op-
fyldelse af opholdskravet. Ombudsmanden lagde ikke vægt på borgerens ret til værdighed, som ellers
er en væsentlig faktor i fortolkningen af LAS § 11, stk. 13´s krav om dokumentation og al anden
lovgivning. Hvis dokumentationskravet var blevet fortolket med respekt for borgerens værdighed,
ville det være naturligt at tage imod al dokumentation, som borgeren var i stand til at frembringe.
Sammenfatning af afsnit 8.3.
Herefter kan det sammenfattes, at det er uklart, om vidneerklæringer indtil nu er blevet brugt som
dokumentation i sociale sager. I FOB 2018-31 var det ikke spørgsmålet om brugen af vidneerklærin-
ger, der var interessant, men nærmere om en myndighed kan afvise at tage imod vidneerklæringer og
192
FOB 2018-31, s. 13.
72
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0073.png
stadig opfylde officialprincippet. Det synes ikke at være tilfældet, da det er umuligt for en myndighed
at vurdere et bevis, hvis de afslår at tage imod det.
Herudover bør en myndighed gøre brug af sin ret til fri bevisbedømmelse til at afgøre den fremlagte
dokumentations retmæssighed.
Da LAS § 11, stk. 13, 2. pkt. ikke oplister en udtømmende liste for hvilken form for dokumentation,
der kan anvendes til at dokumentere ophold, skal myndigheden som udgangspunkt tage imod alle
mulige former for dokumentation.
Afslutningsvist konkluderes det, at Ankestyrelsen uden at have hjemmel til det fraveg officialprin-
cippet, da de afslog at tage imod borgerens vidneerklæringer. Herudover anses det for problematisk,
at Ombudsmanden i sagen ikke henviser til værdighedsprincippet, da dette ville medføre, at myndig-
heden og Ankestyrelsen i fremtidige sager vil være mere tilbøjelig til at vurdere den enkelte borger
situation og mulighed for at dokumentere sit ophold.
8.4. Omfanget af vejledningspligten
Den tredje problemstilling som Ombudsmanden påtaler er, at myndigheden i sagen burde havde vej-
ledt borgeren tilstrækkeligt om muligheden for at påvise ophold et andet sted i EU/EØS og dermed
stadig være berettiget til at modtage kontanthjælp.
8.4.1. Vejledningspligten
Myndighedens vejledningspligt følger af RL § 5, hvorefter myndigheden pålægges at vurdere de en-
kelte sager ud fra en helhedsvurdering. Dette indebærer, at myndigheden skal oplyse borgeren om de
forskellige muligheder for hjælp, der findes, og rådgive borgeren i den udstrækning borgeren har
behov for dette.
Hvis myndigheden ikke opfylder sin vejledningspligt, kan det medføre et rettighedstab for borge-
ren
193
. Ankestyrelsen afgjorde i principafgørelse 41-17, at råd og vejledning fra kommunen skal anses
som en ydelse, og hvis en myndighed afslår at yde en vejledning, kan denne afgørelse påklages hos
193
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 387.
73
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0074.png
Ankestyrelsen. Hvis borgeren har lidt et rettighedstab, som følge af en myndigheds mangelfulde op-
fyldelse af vejledningspligten, har borgeren et kompensationskrav
194
.
Kirsten Ketscher anfører, at myndighedens vejledningspligt må tilpasses problemstillingens omfang
og kan kun omfatte spørgsmål, som hører under RLs område. Intensiteten i vejledningen må tilpasses
det behov, der findes i den enkelte sag. Dette omfatter både borgerens behov for rådgivning, men
også det sociale problems karakter
195
. Det er derfor vigtigt, at vurdere borgerens egne ressourcer i
forhold til intensiteten af vejledning som tilbydes borgeren. John Klausen er enig i dette og henviser
til forarbejderne til RL
196
, hvoraf det følger, at vejledningen må tilrettelægges på baggrund af en
samlet vurdering af borgerens situation
197
. Michael Gøtze deler dette udgangspunkt om borgerens ret
til vejledning, men mener, at vejledningspligten må omfatte alle løsningsmuligheder, både dem som
gælder den sociale lovgivning, men også dem der ligger udenfor
198
.
Michael Gøtze anfører om vejledningspligten, at en borgers kendskab til sine rettigheder er afgørende
for, om borgeren kan påberåbe sig dem
199
. Dette viser vigtigheden i, at myndigheden overholder vej-
ledningspligten og sørger for, at en borger bliver præsenteret overfor alle sine muligheder.
Vejledningspligten i forhold til den mulighed for hjælp som følger af LAS, er specificeret i lovens §
7. Herefter skal en myndighed straks vurdere borgerens behov for vejledning om muligheder for for-
sørgelse.
194
195
196
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 387.
Kirsten Ketscher, Socialret- Principper, Rettigheder, Værdier, (2014), s. 386.
LSF nr. L 228, 16. april 1997, Forslag til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, bemærknin-
gerne til § 5.
197
198
John Klausen, Offentlig forsørgelse, (2002), s. 411.
Michael Gøtze, Effektiv rettighedsinformation, i Frit Valg, velfærd i den Europæiske Union, redigeret af Sune Troels
Poulsen og Stine Jørgensen, (2011). s. 21.
199
Michael Gøtze, Effektiv rettighedsinformation, i Frit Valg, velfærd i den Europæiske Union, redigeret af Sune Troels
Poulsen og Stine Jørgensen, (2011), s. 13.
74
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0075.png
I U2006.960 Ø blev en myndighed pålagt et erstatningsansvar, da de ikke havde informeret kommu-
nens førtidspensionister om muligheden for at få genoptaget deres pensionssager, efter der var kom-
met ny praksis som følge af en dom fra Højesteret. Dette medførte et rettighedstab for sagsøger, og
dette fandt Landsretten, var i strid med vejledningspligten. U2006.960 Ø viser vigtigheden af, at en
myndighed opfylder sin vejledningspligt efter RL § 5 og de forskellige sociale love. Borgeren har lidt
et tab, og dette må myndigheden kompensere for.
I en artikel beskriver Ankestyrelsen vejledningspligten på det sociale område som en skærpet vejled-
ningspligt
200 201
. De forklarer, at vejledningen skal indeholde information om både de ydelser, borge-
ren er berettiget til, men også at borgeren kan have ret til en større hjælp, end borgeren allerede mod-
tager. Dette synspunkt deler Michael Gøtze, som anfører, at vejledningspligten går ud over hvilken
ydelse eller hjælp, borgeren beder om, men pålægger myndigheden en pligt til at oplyse borgeren om
alle relevante tiltag, som borgeren kan være berettiget til
202
.
I principafgørelse 22-18 fandt Ankestyrelsen, at en myndighed ikke havde vejledt borgeren tilstræk-
keligt om muligheden for et personligt tillæg i forbindelse med en bevilling af en plejebolig. Kom-
munen havde vejledt borgeren om, at der var mulighed for at søge om et indskudslån, men ikke om
et personligt tillæg som kunne bruges til at dække omkostninger ved flytningen. Her ses et eksempel
på et rettighedstab, som ikke kun betyder, at borgeren får en mindre ydelse, men også pålægger bor-
geren en gæld i form af et lån. Hvis myndigheden havde opfyldt sin skærpede vejledningspligt, så
havde det ikke været nødvendigt for borgeren at optage et indskudslån.
8.4.2. Vejledningspligten i FOB 2018-31
Da manden i FOB 2018-31 havde oplyst, at han havde opholdt sig i Danmark i hele den pågældende
periode, mente myndigheden ikke, at der var nogen grund til, at klarlægge om han eventuelt havde
opholdt sig i et andet EU-/EØS-land.
200
Nanna Borggaard Rasmussen, Samspillet mellem vejledningspligten og pligten til opfølgning, , Nyt fra Ankestyrel-
sen, nr. 4, 2018.
201
Den skærpede vejledningspligt på det sociale område følger af lov om retssikkerhed og administration på det social-
område § 5.
202
Michael Gøtze, Effektiv rettighedsinformation, i Frit Valg, velfærd i den Europæiske Union, redigeret af Sune Troels
Poulsen og Stine Jørgensen, (2011), s. 21.
75
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0076.png
Ombudsmanden anførte, at hvis kommunen og Ankestyrelsen i en afgørelse lægger vægt på, at en
person ikke har dokumenteret ophold i Danmark, så bør myndigheden forsøge at afklare hvor i ver-
den, personen så kan have været. Dette skal ses i lyset af LAS § 11, stk. 10
203
, hvorefter opholdskravet
ikke omfatter EU-/EØS-borgere, i det omfang de efter EU-retten er berettigede til hjælpen.
Ankestyrelsen anfører i sin udtalelse d. 5. oktober 2018 til Ombudsmanden, at det ville
”være en
vidtgående forståelse af vejledningspligten, hvis Ankestyrelsen er forpligtet til at yde vejledning om
forhold, som hverken på baggrund af borgers egen forklaring eller oplysningerne i sagen kan anses
for relevante”
204
.
Som beskrevet i ovenstående må en myndighed vurdere behovet for vejledning hos den enkelte bor-
ger. I FOB 2018-31 omhandlede det en hjemløs mand, som på baggrund af bl.a. sin sociale status,
havde svært ved at dokumentere ophold i Danmark. Myndigheden burde have anerkendt hans behov
for omfattende vejledning om LAS § 11, stk. 10 og muligheden for at blive undtaget opholdskravet
på baggrund af EU-retten.
Den omstændighed at myndigheden mener, at det ville være at strække vejledningspligten for vidt,
er baseret på mandens egne ord om, at han ikke har været ude af Danmark. Det virker betænkeligt, at
myndigheden på den ene side, på baggrund af den skærpede bevisbyrde, kan afgøre, at han ikke har
dokumenteret ophold i Danmark, men på den anden side mener, at de kan opfylde vejledningspligten
uden at oplyse manden om de rettigheder, han kunne have, hvis han havde opholdt sig i en anden
EU/EØS-stat.
Dette synspunkt deler Ombudsmanden, som anfører, at der må være en konsekvens, når det af en
myndighed vurderes, at en person ikke kan påvise ophold i Danmark. Konsekvensen må være at
myndigheden skal anerkende, at han har opholdt sig et eller andet sted. Med hensyn til vurdering
mellem om en person har ret til integrationsydelse eller kontanthjælp, tillægges det betydning, om
personen har opholdt sig i Danmark, et EU/EØS-land eller resten af verden. Derfor må myndigheden
203
204
På tidspunktet for sagen lov om aktiv socialpolitik § 11, stk. 6.
FOB 2018-31, side 14.
76
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0077.png
være forpligtet til at yde vejledning om, at retten til kontanthjælp kan følge af ophold i et EU-/EØS-
land.
Ombudsmanden har tidligere taget stilling til omfanget af vejledningspligt i en sag, der minder meget
om FOB 2018-31. I den pågældende sag havde udlændingemyndighederne ikke vejledt borgerne om
EU-rettens regler om arbejdstagerens fri bevægelighed og retten til familiesammenføring på bag-
grund af dette. Dette medførte et rettighedstab for borgeren, som kunne være undgået, hvis myndig-
heden havde opfyldt sin vejledningspligt
205
.
Ombudsmanden har ret i, at myndigheden i sagen ikke har opfyldt deres vejledningspligt. Dette skal
ses på baggrund af, at vejledningspligten skal sikre, at der ikke sker i rettighedstab. En myndighed er
nødsaget til at vurdere den pågældende borgers behov for at få klarlagt den relevante lovgivning, som
har betydning for borgerens sag. Det kunne have været af afgørende betydning for manden i sagen,
hvis han havde opholdt sig i en anden EU/EØS-stat. Det er kritisabelt, at myndigheden afviser deres
vejledningspligt med den forklaring, at manden selv havde forklaret, at han ikke havde været andre
steder end i Danmark. Hvis dette var tilfældet, ville det medføre, at det ikke er et spørgsmål om, hvor
manden rent faktisk har været, men om han var i stand til at bevise det. Dette ville medføre, at den
skærpede bevisbyrderegel handlede om opfyldelsen af en bevisbyrderegel, og ikke om hvor en borger
rent faktisk har opholdt sig.
Sammenfatning af afsnit 8.4.
Sammenfattende ses det, at vejledningspligten indebærer, at myndigheden har et ansvar for at vejlede
en borger i de forskellige relevante muligheder, der er for hjælp inden for det socialretlige område.
Myndigheden må i den enkelte sag vurdere, hvor stort borgerens behov for vejledning er. Dette sker
som følge af, at muligheden for hjælp i det sociale system er meget forskelligartet og indebærer både
hjælp i form af pengeydelser og omsorgsydelser. Hvis myndigheden ikke opfylder vejledningsplig-
ten, kan det medføre et rettighedstab for borgeren, som herefter skal kompenseres.
205
FOB 2008.238.
77
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
I FOB 2018-31 opfyldte myndigheden ikke sin vejledningspligt, da de ikke oplyste borgeren om, at
han kunne få ret til kontanthjælp, hvis han kunne påvise ophold i et EU/EØS-land. Den omstændighed
at myndigheden mente, at det ville være et strække vejledningspligten, da manden allerede havde
sagt, at han ikke havde været ude af Danmark, viser endnu engang uhensigtsmæssigheden ved den
skærpede bevisbyrderegel i LAS § 11, stk. 13. Bestemmelsen kommer til at handle om dokumentati-
onskravet og borgerens evne til at løfte bevisbyrden, og ikke om hvor borgeren rent faktisk har op-
holdt sig.
8.5. Sammenfatning
I det ovenstående er Ombudsmandens udtalelse i FOB 2018-31 behandlet ud fra de tre punkter, han
har opregnet i sagen.
Indledningsvist behandledes spørgsmålet om, hvorvidt borgeren bliver pålagt et skærpet bevisbyrde-
regel. Ved denne behandling konkluderedes det, at LAS § 11, stk. 13 pålægger borgeren en skærpet
bevisbyrderegel, som ikke synes at være forenelig med værdighedsprincippet, lovens formålsbestem-
melser og officialprincippet.
Ved behandlingen af det andet spørgsmål konkluderedes det, at en myndighed ikke kan opstille re-
striktive regler om, hvilken form for dokumentation de vil tage imod. Officialprincippet medfører, at
myndigheden må tage imod alle former for dokumentation og derefter vurdere det. Dette skal især
ses i lyset af, at LAS § 11, stk. 13 ikke indeholder en udtømmende liste over, hvilke former for do-
kumentation borgeren kan bruge til at dokumentere sit ophold.
Slutteligt konkluderedes det, at myndigheden og Ankestyrelsen i sagen ikke har overholdt sin vejled-
ningspligt. Vejledningspligten skal netop sikre, at borgeren ikke har et rettighedstab og dette sikres
ved, at myndigheden i hver sag vurderer borgerens behov for hjælp men også borgerens kompetencer.
Nogle borgere har brug for mere vejledning end andre, og dette skal medtages i vurderingen af, hvor-
når en myndighed har opfyldt vejledningspligten.
Efter en gennemgang af de tre problemstillinger som Ombudsmanden havde opregnet i FOB 2018-
31, konkluderes det, at LAS § 11, stk. 13 er i strid med værdighedsprincippet, og at bestemmelsen
kan afløses af RL § 11, stk. 1. Ombudsmanden bør gøre lovgiver opmærksom på, at den skærpede
78
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
bevisbyrderegel er vanskelig at forene med officialprincippet, og dette kan skabe en trussel mod bor-
gerens retssikkerhed.
79
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0080.png
9. Den skærpede bevisbyrderegel og forbuddet mod for-
skelsbehandling
Det følger af RL § 50, stk. 1, at Ankestyrelsen er klageorgan for klager over administrative afgørelser
foretaget af en offentlig myndighed, i det omfang at der er hjemmel til dette i en lov. Ankestyrelsen
skal, ud over den sociale lovgivning, inddrage almindelige retsgrundsætninger og relevante regler i
behandlingen af sager, og kan efterprøve retlige spørgsmål, jf. RL § 69. Ankestyrelsen skal også sikre,
at myndigheden overholder forvaltningsloven og de almindelige sagsgarantier.
I FOB 2018-31 overholdt Ankestyrelsen ikke officialprincippet og kritiserede ikke myndigheden for
ikke at have opfyldt deres vejledningspligt. Begge pligter er en garantiforskrift, hvilket medfører, at
en afgørelse kan tilsidesættes på baggrund af ugyldighed. Herefter kan sagen eventuelt genoptages
og fejlen rettes.
I det følgende vil undersøges det, om behandlingen af sagen i Ankestyrelsen levede op til retten til
retfærdig rettergang i EMRK artikel 6. I forlængelse af dette undersøges det, om den skærpede be-
visbyrderegel i sagen medførte diskrimination på baggrund af social oprindelse.
9.1. EMRK artikel 6 om retten til en retfærdig rettergang
I EMRK artikel 6 gives alle mennesker en ret til en retfærdig rettergang, når der træffes afgørelse i
en strid om personens borgerlige rettigheder eller forpligtelser, eller hvis personen er anklaget for en
forbrydelse.
Som udgangspunkt gælder retten til retfærdig rettergang ikke alle sager, og af EMRK artikel 6 frem-
går det, at det kun omfatter straffesager og sager vedrørende borgerlige rettigheder og pligter. Forstå-
elsen af disse borgerlige rettigheder og forpligtelser har siden EMRK´s oprindelse udviklet sig fra
kun at omhandle civilret til også at omhandle offentligretlige sager
206
.
206
Henrik Palmer Olsen, Sociale rettigheder, retfærdig rettergang og retten til ikke at blive diskrimineret: Udviklingsten-
denser i EMD´s praksis, i Socialretlige udviklinger & udfordringer, Stine Jørgensen og Jens Kristiansen, (2008), s. 83.
80
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0081.png
I 1993 tog EMD stilling til, om beskyttelsen i EMRK artikel 6 også omfatter socialretlige sager.
Dette ses i Salesi vs. Italy, hvor EMD henviste til to tidligere sager
207
, hvor det blev afgjort, at EMRK
artikel 6 fandt anvendelse, når det omhandlede sociale rettigheder som sikringsydelser. I Salesi vs.
Italy tog EMD stilling til, om EMRK artikel 6 også omfattede sociale ydelser, som borgeren ikke
havde indbetalt til. I sagen udtalte EMD,
at ”Certainly
there are differences between the two, but they
can not be regarded as fundamental at the present stage of development of social security law”.
208
EMD fandt altså, at man ikke kan skelne mellem socialhjælp og sikringsydelser, da udviklingen i den
sociale lovgivning i stigende grad ligestiller disse ydelser. Dette bekræftes i Schuler-Zgraggen vs.
Switzerland, hvor EMD udtalte, at ”…the
principle of equality of treatment warrant taking the view
that today the general rule is that Article 6 para. 1 (art. 6-1) does apply in the field of social insurance,
including even welfare assistance…”
209 210
.
EMD lagde i Salesi vs. Italy vægt på, om der var tale om en individuel rettighed, som ikke er baseret
på et skøn, som følger af en lov
211
. EMD havde imidlertid i en tidligere sag afgjort, at den omstæn-
dighed at en myndighed skal foretage et skøn, ikke er nok til at medføre, at der ikke findes en indivi-
duel rettighed
212
.
Dette medfører, at sociale rettigheder er omfattet af beskyttelsen i EMRK artikel 6. I sager hvor en
myndighed skal foretage et skøn, er det afgørende, om sagen omhandler en individuel ret for borge-
ren. Henrik Palmer Olsen anfører, at udviklingen går hen imod, at flere retsspørgsmål er omfattet af
beskyttelsen i EMRK artikel 6, og at dette medfører nye forpligtelser for staterne
213
.
207
Feldbrugge vs. The Netherlands, nr. 8562/79, afsagt 29. maj 1986 og Deumeland vs. Germany, nr. 9384/81, 29. maj
1986.
208
209
210
Salesi vs. Italy, nr. 13023/87, afsagt 26. februar 1993, præmis 19.
Schuler-Zgraggen v. Switzerland, 00014518/89, 24. juni 1993.
Dette bekræftede EMD i STEC and others against the United Kingdom, hvor EMD fandt, at beskyttelsen i medfør af
EMRK TP 1-1 også omfatter skattefinansierede ydelser, som en borger ikke direkte har indbetalt til
211
212
213
Salesi vs. Italy, nr. 13023/87, afsagt 26. februar 1993, præmis 19.
B, H, O, R and W vs. Great Britain.
Henrik Palmer Olsen, Sociale rettigheder, retfærdig rettergang og retten til ikke at blive diskrimineret: Udviklings-
tendenser i EMD´s praksis, i Socialretlige udviklinger & udfordringer, 1. udgave/1. oplag, Stine Jørgensen og Jens Kri-
stiansen, Jurist- og Økonomisamfundet, 2008, s. 86.
81
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0082.png
I Schuler-Zgraggen vs. Switzerland prøvede EMD, om der var sket et indgreb i sagsøgerens ret til
retfærdig rettergang, men kom frem til, at dette ikke var tilfældet. En dissenterende dommer, B.
Walsh, anfører dog,
at “The
dispute was undeniably important to the applicant and she is the party
whose protection was envisaged by that provision of the Convention. The private citizen is thus ena-
bled to pierce the bureaucratic veil or curtain.”
214
Dommeren lægger vægt på vigtigheden for bor-
geren i forhold til at blive hørt af myndighederne. Dommeren anfører endvidere, at den omstændighed
at borgerens individuelle ret stammer fra national lovgivning, gør EMRK artikel 6 endnu mere væ-
sentlig.
9.2. EMRK artikel 14 om forbuddet mod diskriminering
I EMRK artikel 14 beskrives det, at konventionens materielle rettigheder skal sikres uden forskels-
behandling på baggrund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, nati-
onal eller social oprindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert
andet forhold. Denne bestemmelse er bred og indeholder ikke en udtømmende liste. Udtrykket ”eller
ethvert andet forhold”
medfører, at bestemmelsen med tiden kan udvikle
sig til at omfatte flere for-
hold end dem, som allerede er nævnt i bestemmelsen.
EMRK artikel 14 kan kun anvendes sammen med en anden bestemmelse i EMRK, men det er ikke
afgørende, om der er sket indgreb i den materielle rettighed.
I Schuler-Zgraggen vs. Switzerland tog EMD stilling til, om der i sagen der var sket en krænkelse af
EMRK artikel 14, jf. artikel 6
215
. EMD slog i præmis 46 fast, at beskyttelsen i både EMRK artikel 6
og 14 også omfatter sociale ydelser.
I U 2001.1761 H tog Højesteret stilling til, om starthjælp var i strid med EMRK artikel 14, jf. artikel
6. De fandt, at der forelå indirekte diskrimination, men at denne var saglig.
214
215
Delvis dissenterende mening af Dommer Walsh, afsnit 2.
Schuler-Zgraggen v. Switzerland, 00014518/89, 24. juni 1993, præmis 46.
82
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
9.3. Den skærpede bevisbyrderegel og FOB 2018-31 i forhold til EMRK artikel 14, jf.
artikel 6
På baggrund af ovenstående behandling af EMRK artikel 6 om retten til retfærdig rettergang og artikel
14 om forbuddet mod diskriminering ses der herefter nærmere på den skærpede bevisbyrderegel i
LAS § 11, stk. 13.
Det er tidligere i denne opgave konkluderet, at den skærpede bevisbyrderegel harmonerer dårligt med
officialprincippet. Herudover ses det i FOB 2018-31, at den skærpede bevisbyrderegel rammer socialt
udsatte borgere hårdere end andre borgere, da de kan have vanskeligere ved at fremskaffe dokumen-
tation, som kan bekræfte, at de opfylder opholdskravet. Derfor er det relevant, at undersøge om dette
resulterer i et indgreb i EMRK artikel 14, jf. artikel 6.
9.3.1. EMRK artikel 14
Beskyttelsen i EMRK 14 omfatter et forbud mod forskelsbehandling på baggrund af social oprindelse.
I FOB 2018-31 ses det, at en hjemløs mand ender med at få integrationsydelse i stedet for kontant-
hjælp, da han ikke kan opfylde den skærpede bevisbyrderegel. Den omstændighed at mandens livs-
situation medfører, at han ikke er i stand til at opfylde den skærpede bevisbyrderegel, medfører der-
med, at han ikke får en fyldestgørende prøvelse af sin sag.
Dette indikerer, at det er borgerens sociale oprindelse, der hindrer ham i at løfte den skærpede bevis-
byrderegel. Som nævnt tidligere i dette speciale ville en ressourcestærk borger ikke have problemer
med at løfte bevisbyrden, da der ville være op til flere elektroniske spor efter ham.
Borgeren bliver derfor diskrimineret på baggrund af hans sociale oprindelse, hvilket medfører, at han
bliver pålagt en skærpet bevisbyrderegel, som gør, at Ankestyrelsen i nogle tilfælde ser bort fra offi-
cialprincippet, og dermed er retten til retfærdig rettergang også krænket.
Hvis man formoder, at der forelå diskriminering på baggrund af social oprindelse, er det herefter
relevant at undersøge hvilken form for forskelsbehandling, bestemmelsen om den skærpede bevis-
byrderegel medfører.
83
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0084.png
Der foreligger som udgangspunkt usaglig indirekte diskrimination, når en neutral bestemmelse med-
fører, at en person stilles ringere end andre personer i samme situation. Dette udgangspunkt kan fra-
viges, hvis bestemmelsen er objektivet begrundet i et legitimt formål, og midlerne til at nå dette for-
mål er egnede, nødvendige og proportionelle.
Borgeren i FOB 2018-31 mister på baggrund af sin sociale oprindelse og den skærpede bevisbyrde-
regel retten til kontanthjælp, hvilket medfører, at der foreligger indirekte diskrimination. I U
2012.1761 H anførte sagsøgeren, at bestemmelsen om opholdskravet medførte indirekte diskrimina-
tion på baggrund af etnisk oprindelse. I sagen anførte sagsøger, at bestemmelsen medførte, at flere
borgere med en anden etnisk baggrund end dansk, oftere end etnisk danske borgere, havde fået tildelt
starthjælp. I sagen vurderede Højesteret, at der var tale om indirekte diskrimination, men fandt at
formålet med diskriminationen var integration, og at dette var et legitimt formål. I sagen fandt Høje-
steret, at et optjeningsprincip som medførte, at både danske statsborgere og udlændinge først kunne
modtage kontanthjælp, efter de havde opholdt sig i Danmark i en vis periode, var et egnet middel til
at nå det legitime mål om integration.
På baggrund af U 2012.1761 H vurderes det, at integrationsydelse også har et legitimt formål, nemlig
integration.
Kirsten Ketscher gør i en artikel opmærksom på, at opholdskravet ved starthjælp også ramte danske
statsborgere, som vendte hjem efter udlandsophold på mere end et år. Disse borgere kan have haft en
væsentlig tilknytning til Danmark, men mister deres rettigheder på bekostning af et opholdskrav, som
også giver udlændinge dårligere vilkår
216
. I forhold til borgere som havde haft ophold i et EU/EØS-
land, blev der rettet op på dette. De danske statsborgere som har ophold i mere end et år udenfor EU,
er ikke undtaget opholdskravet.
Positiv særbehandling
I C-450/93 tog EU-domstolen stilling til, om et tysk universitet havde lov til at forfremme en kvinde-
lig medarbejder frem for en mand. En national bestemmelse gav universitet ret til automatisk at vælge
216
Kirsten Ketscher, Retten til eksistensminimum
–
og retten til ikke at blive diskrimineret, (2012), s. 181.
84
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0085.png
en kvinde til forfremmelse, hvis valget stod mellem en mandlig og kvindelig medarbejder, og de
begge var lige kvalificerede, på arbejdspladser hvor kvinder var underrepræsenteret.
EU-domstolen fandt, at bestemmelsen var i strid med Rådets direktiv 76/207/EØF artikel 2 (1) og
4
217
.
Den nationale bestemmelse havde den virkning at i et forsøg på at fremme ligestilling af kvinder og
mænd på arbejdsmarkedet, medførte det, at en mand blev diskrimineret på baggrund af sit køn. Be-
stemmelsen skulle fremme positiv særbehandling af kvinder med det formål at fremme ligestillingen
af kvinder og mænd på arbejdsmarkedet. Det problematiske ved positiv særbehandling er, at der sker
en krænkelse af andre borgeres rettigheder for at fremme ligestilling blandt den gruppe, man forsøger
at ligestille
218
.
Generaladvokat G. Tesauro udtalte sig om positiv særbehandling i C-450/93, hvor hun anførte, at
”Positive
action is, in particular, a means of achieving equal opportunities for minority or, in any
event, disadvantaged groups, which generally takes place through the granting of preferential treat-
ment to the groups in question. In taking the group as such into consideration, positive action more-
over marks a transition from the individual vision to the collective vision of equality”
219
.
Den omstændighed at opholdskravet også rammer etnisk danske borgere for at give udlændinge en
dårligere retsstilling
220
, kan næppe kaldes positiv særbehandling. Dette skal ses i lyset af, at opholds-
kravet ikke giver en minoritet en fordel, men i stedet bare sikrer, at både danske statsborger og ud-
lændinge bliver behandlet ens. Målet med positiv særbehandling er ikke i sig selv at behandle en
persongruppe bedre end andre men at fremme ligestilling mellem grupperne ved hjælp af den positive
særbehandling. Opholdskravet har dog den følgevirkning, at den skaber negativ særbehandling for
en borger med en anden social oprindelse.
217
Rådets direktiv 76/207/EØF af 9. februar 1976 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvin-
der for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkår.
218
Kirsten Ketscher, Uden titel, Diskriminering? Nej tak! i Europerisering av nordisk likestillingspolitikk, Cathrine
Holst og Mari Teigen (red), (2019), s. 82.
219
220
C-450/ 93, Kalanke vs. Bremen, Generaladvokat G. Tesauro, fremsat d. 6 april 1995.
Kirsten Ketscher, Retten til eksistensminimum
–
og retten til ikke at blive diskrimineret, (2012), s 181.
85
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Den afgørende forskel i FOB 2018-31 og U2012.1761H er, at i sidstnævnte anses opholdskravet for
at være et egnet middel til at nå det legitime formål. Optjeningsprincippet medførte, at man kunne
identificere de borgere, man mente havde et integrationsbehov. Dette inkluderede også danske stats-
borgere uden et egentligt integrationsbehov. Dette skete ved hjælp af den skærpede bevisbyrderegel,
som ramte alle borgere, der søgte om kontanthjælp. Årsagen til at sagsøgeren i U 2012.1761 H ikke
kunne løfte bevisbyrden, var, at han ikke opfyldte opholdskravet.
I FOB 2018-31 er det en hjemløs dansk mand, som aldrig har været uden for Danmark, som bliver
ramt af opholdskravet. Borgeren bliver ramt af opholdskravet, da han ikke kan løfte den skærpede
bevisbyrde. Her ses det, at midlet ikke er egnet, da årsagen til at han ikke opfylder opholdskravet,
ikke er et behov for integration men hans manglende evne til at løfte den skærpede bevisbyrderegel.
Borgeren bliver derfor negativt særbehandlet for at fremme ligestillingen mellem danske statsborgere,
som har haft ophold udenfor EU, og udlændinge.
På baggrund af ovenstående vurderes det, at midlet er egnet, og at opholdskravet kan medføre usaglig
indirekte diskrimination på baggrund af social oprindelse.
Hvis den skærpede bevisbyrderegel blev fjernet fra LAS § 11, stk. 13, så borgeren kun blev pålagt
RL § 11, stk. 1´s almindelige medvirkens-regel, mener jeg, at borgeren med anden social oprindelse
vil blive sat i samme situation som sagsøgeren i U 2012.1761 H. Forskellen her ville dog være, at
borgeren med anden social oprindelse, i samarbejde med myndigheden og i henhold til officialprin-
cippet, vil have samme mulighed som andre borgere, når det kommer til opholdskravet, og ville der-
med have lettere ved at dokumentere sit ophold.
Det konkluderes herefter, at hvis man fjerner den skærpede bevisbyrderegel, vil midlet være egnet,
og sagen skulle afgøres ligesom U 2012.1761 H, hvor Højesteret fandt, at der forelå indirekte diskri-
mination, men at diskriminationen var saglig.
9.3.2. EMRK artikel 6
I ovenstående er det vurderet, at der i FOB 2018-31 foreligger usaglig diskrimination på baggrund af
social oprindelse. Årsagen til, at jeg mener, at den skærpede bevisbyrderegel medfører diskrimination
på baggrund af EMRK artikel 14, jf. artikel 6, er, at den skærpede bevisbyrderegel i FOB 2018-31
86
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
medførte, at myndigheden og Ankestyrelsen ikke levede op til deres forpligtelser. De overholdt ikke
officialprincippet eller vejledningsprincippet, og dermed kan det være, at prøvelsen af borgerens sag
var i strid med EMRK artikel 6 og retten til retfærdig rettergang.
På den anden side gik Ombudsmanden ind i sagen, hvilket medførte, at Ankestyrelsen genoptog sagen
og rettede fejlen. Ankestyrelsen indhentede vidneerklæringerne og opfyldte dermed officialprincip-
pet. Dermed forelå der ikke krænkelse af EMRK artikel 6.
Hvis man ser bort fra sagen i FOB 2018-31 og kun ser på den skærpede bevisbyrderegel, kan det føre
til situationer, hvor der sker en krænkelse af EMRK artikel 6. Som konkluderet igennem dette speciale
kan den skærpede bevisbyrderegel medføre en usikkerhed for myndigheden om, hvordan de skal op-
fylde officialprincippet overfor den skærpede bevisbyrderegel. I Schuler-Zgraggen vs. Switzerland
anførte den dissenterende dommer netop vigtigheden af, at en borger kan blive hørt i en sag. Den
skærpede bevisbyrderegel medfører ikke i sig selv, at borgeren ikke bliver hørt. Det er den omstæn-
dighed, at den skærpede bevisbyrderegel for nogle borgere medfører, at de ikke kan fremlægge den
slags beviser, som myndigheden kræver, som medfører, at de ikke bliver hørt tilstrækkeligt i sagen.
Dette kan medføre indgreb i EMRK artikel 6 blot på baggrund af, at lovgiver ikke har givet en klar
instruktion om, hvordan LAS § 11, stk. 13 skal anvendes i sagsbehandlingen.
Som nævnt i ovenstående er det ikke afgørende for påberåbelse af EMRK artikel 14, om der er sket
en krænkelse af den materielle rettighed. Derfor er det ikke afgørende for spørgsmålet, om der har
foreligget diskrimination på baggrund af social oprindelse, om der er sket en krænkelse af retten til
retfærdig rettergang.
9.4. Sammenfatning
I ovenstående har jeg behandlet flere spørgsmål. Det første var, om der i FOB 2018-31 var sket indi-
rekte diskrimination på baggrund af social oprindelse, og om denne diskrimination var usaglig og
dermed i strid med EMRK artikel 14, jf. 6. Jeg fandt at midlet til at nå det legitime formål, som er
integration, ikke var egnet i sagen. Opholdskravet medførte, at borgeren var underlagt den skærpede
bevisbyrderegel, som han på grund af sin sociale oprindelse ikke var i stand til at løfte, på trods af at
han opfyldte opholdskravet.
87
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Det konkluderes herefter, at den skærpede bevisbyrderegel i FOB 2018-31 var årsag til, at der var
sket usaglig diskrimination på baggrund af social oprindelse. Det vurderes endvidere, at man ved
ophævelse af LAS § 11, stk. 13 vil sætte borgere med en anden social oprindelse i samme situation
som alle andre borgere. Herefter konkluderes det på baggrund af U 2012.1761 H, at opholdskravet
vil været egnet, og der vil ikke være sket en krænkelse af EMRK artikel 14, jf. artikel 6.
I gennemgangen så jeg også nærmere på retten til retfærdig rettergang jf. EMRK artikel 6. I FOB
2018-31 traf Ankestyrelsen en forkert afgørelse, bl.a. på baggrund af at de ikke havde opfyldt offici-
alprincippet. Da Ombudsmanden havde udtalt sig i sagen, ændrede Ankestyrelsen afgørelsen. Det
konkluderes herefter, at der ikke er sket en krænkelse af EMRK artikel 6.
Det bør dog bemærkes, at den skærpede bevisbyrderegel kan medføre en væsentlig tvivl hos Anke-
styrelsen om, hvordan officialprincippet skal anvendes overfor den skærpede bevisbyrderegel. Dette
kan skabe flere sager, hvor den skærpede bevisbyrderegel kan medføre, at der sker en krænkelse af
retten til retfærdig rettergang.
88
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
10. Afslutning
10.1. Konklusion
I denne specialeafhandling er opholdskravet og den deraf følgende skærpede bevisbyrderegel blevet
undersøgt. Formålet var at fastlægge den gældende retstilstand og hermed belyse de problemstillin-
ger, som kan følge af LAS § 11, stk. 3 og stk. 13. I det følgende vil specialets hovedkonklusioner
blive fremhævet.
En vigtig del af argumentationen i dette speciale tager udgangspunkt i grundnormen. Jeg har redegjort
for to grundrettigheder, nemlig retten til værdighed og forbuddet mod usaglig forskelsbehandling. Ud
fra disse grundværdier har jeg belyst problemstillingerne i FOB 2018-31.
Det første emne, som blev behandlet i dette speciale, var opholdskravet, og hvorvidt vedtagelsen af
dette var foreneligt med EMRK TP 1-1.
I specialet startede jeg ud med en introduktion af retten til offentlig forsørgelseshjælp. Herefter fulgte
en gennemgang af retten til kontanthjælp og integrationsydelse fra vedtagelsen af LAS i 1998 til i
dag. Denne gennemgang viste, at integrationsydelse er en gentagelse af starthjælpen, som fandtes fra
2002 til 2012.
På baggrund af forarbejderne til LAS kan det først konkluderes, at formålet med integrationsydelse,
er et ønske fra lovgiver om at gøre det mindre attraktivt for asylansøgere at komme til Danmark.
Herudover er formålet, at integrere de udlændinge der befinder sig i Danmark. Denne integration skal
ske gennem beskæftigelse, så borgeren på samme tid bliver selvforsørgende.
Det ses på baggrund af opholdskravet, at lovgiver er af den opfattelse, at et optjeningsprincip, hvor-
efter en borger skal have haft ophold i Danmark i sammenlagt 9 år ud af de seneste 10 år, er det rette
middel til at vurdere, hvilke borgere der har et integrationsbehov.
Herefter redegjorde jeg for den socialretlige regelstruktur for derigennem at klarlægge betingelserne
for tilkendelse af kontanthjælp eller integrationsydelse. I denne del af opgaven lagde jeg mest vægt
på personkreds-kriteriet, om at en borger skal have opholdt sig i Danmark i sammenlagt 9 år ud af de
89
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
seneste 10 år for at opfylde opholdskravet. Årsagen til at fokus var på dette kriterie, er, at opholds-
kravet og den medfølgende skærpede bevisbyrderegel er omdrejningspunktet for specialet.
De borgere, som har gjort brug af retten til fri bevægelighed, er som udgangspunkt undtaget fra op-
holdskravet. Dette medfører, at en unionsborger fra en anden medlemsstat og som har arbejdstager-
status, er undtaget opholdskravet.
Det følger af retspraksis fra EU-domstolen, at en unionsborger som har gjort brug af sin fri bevæge-
lighed, ikke må stilles ringere end andre med-statsborgere i samme situation. Dette medfører, at en
dansk statsborger som har arbejdstagerstatus, samt har opholdt sig i en anden medlemsstat, og som
er vendt hjem til Danmark, også er undtaget opholdskravet.
Det følger endvidere af retspraksis fra EU-domstolen, at en medlemsstat ikke kan opstille et opholds-
krav, som er for mekanisk og ekskluderende. Dette medfører, at der ved behandlingen af sager skal
vurderes, om en ansøger til hjælpen har en særlig tilknytning til Danmark. Ankestyrelsen har klarlagt
dette og fandt at danske statsborgere, som bl.a. har levet størstedelen af deres liv i Danmark og har
gået i folkeskole i landet, besidder denne særlige tilknytning.
Jeg har undersøgt, om vedtagelsen af opholdskravet og udvidelsen af dette var i strid med ejendoms-
retten, som følger af EMRK TP 1-1. EMD har i flere sager afgjort, at sociale ydelser er beskyttet af
ejendomsretten, og dette omfatter retten til kontanthjælp.
Praksis fra EMD viser dog også, at beskyttelsen ikke omfatter fremtidig ejendom. På baggrund af
dette konkluderes det, at lov nr. 1000 af 30. august 2015 ikke var i strid med EMRK TP 1-1, da
vedtagelsen af loven kun havde indflydelse på fremtidige kontanthjælpsansøgere, og der er derfor
ikke tale om ejendom, som hører under beskyttelsen.
Ved vedtagelsen af lov nr. 300 af 22. marts 2016 blev alle kontanthjælpsmodtagere omfattet af op-
holdskravet. Disse borgere havde en berettiget forventning til fortsat at modtage kontanthjælp, og
hermed skete der et indgreb i kontanthjælpsmodtagernes ejendomsret.
90
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Da integration er i samfundets interesse, og fordi de kontanthjælpsmodtagere som ikke kunne opfylde
opholdskravet, stadig havde ret til at modtage integrationsydelse, konkluderes det, at vedtagelsen af
lov nr. 300 af 22. marts 2016 ikke udgjorde et usagligt indgreb i ejendomsretten.
Det andet emne, som jeg har behandlet i dette speciale, er den skærpede bevisbyrderegel, som følger
af LAS § 11, stk. 13.
Behandlingen af den skærpede bevisbyrderegel tog udgangspunkt i FOB 2018-31, hvor Ombudsman-
den og Ankestyrelsen slog fast, at LAS § 11, stk. 13 pålægger en borger en skærpet bevisbyrderegel.
Efter en gennemgang af retsvirkningerne af LAS § 11, stk. 13 konkluderede jeg, at bestemmelsen
pålægger borgeren en byrde, som går ud over den almindelig medvirkens-regel, som følger af RL §
11, stk. 1. Dette kom jeg frem til, da jeg konkluderede, at LAS § 11, stk. 13 er svær at forene med
officialprincippet. Jeg fandt endvidere, at da officialprincippet er et udtryk for grundnormen, er LAS
§ 11, stk. 13 dermed svær at forene med retten til værdighed.
FOB 2018-31 er et eksempel på, at myndighederne og Ankestyrelsen har svært ved at afgøre, hvordan
den skærpede bevisbyrderegel skal forenes med officialprincippet. Ved en gennemgang af forarbej-
derne til lovforslaget om starthjælp ses det, at lovgiver gav myndighederne lov til at fravige official-
princippet. Dette fremgår dog ikke af forarbejderne til lovforslaget om integrationsydelse, hvilket
skaber en usikkerhed i forståelsen af LAS § 11, stk. 13.
På baggrund af dette konkluderes det, at LAS § 11, stk. 13 medfører en usikkerhed hos myndighe-
derne i forhold til, hvordan den skærpede bevisbyrderegel skal forenes med officialprincippet, og at
lovgiver burde have givet myndighederne en instruktion i, hvordan opholdskravet i forhold til inte-
grationsydelse skal forvaltes anderledes end i forhold til starthjælp.
Herudover er der redegjort for, at den skærpede bevisbyrderegel kan skabe en situation, hvor der er
usikkerhed om omfanget af vejledningspligten, jf. RL § 5. I FOB 2018-31 opfyldte myndigheden
ikke sin vejledningspligt med henvisning til, at de ikke havde nogen grund til ikke at tro på borgeren,
som havde sagt, at han havde opholdt sig i Danmark.
91
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Det konkluderes på baggrund af dette, at den skærpede bevisbyrderegel kan tolkes på den måde, at
det handler om, at en borger skal løfte bevisbyrden, og ikke om hvor borgeren rent faktisk har opholdt
sig.
I specialets sidste kapitel har jeg undersøgt, om den skærpede bevisbyrderegel medfører et indgreb i
EMRK artikel 14, jf. artikel 6. Denne undersøgelse er foretaget med afsæt i FOB 2018-31, hvor jeg
mener, at der er sket indirekte diskrimination på baggrund af social oprindelse. Dette er konkluderet
på baggrund af, at den skærpede bevisbyrderegel medfører en ringere retsstilling for socialt udsatte
borgere end andre borgere. Jeg har konkluderet, at midlet til at nå det legitime formål om integration,
ikke er egnet, da en socialt udsat dansker, som ikke har været ude af Danmark, ikke har et integrati-
onsbehov. Jeg har endvidere konkluderet, at den usaglige diskrimination kunne være undgået, hvis
den skærpede bevisbyrderegel ikke pålagde en socialt udsat borger en større byrde end andre borgere.
Jeg har endvidere undersøgt om Ankestyrelsens håndtering af sagen var i strid med EMRK artikel 6,
men fandt, at dette ikke var tilfældet. Ankestyrelsen genvurderede sagen efter Ombudsmandens ud-
talelse og i denne genvurdering respekteredes officialprincippet og vejledningspligten.
Afslutningsvist kan det konkluderes, at opholdskravet i sig selv ikke er i strid med de menneskeretlige
forpligtelser i EMRK. Den skærpede bevisbyrderegel skaber imidlertid så stor usikkerhed om for-
valtningen af reglen, at der kan opstå situationer, hvor en myndighed fejlagtigt fraviger officialprin-
cippet og vejledningspligten. Sammenfattende konkluderes det herefter, at opholdskravet og den
skærpede bevisbyrderegel ikke er i strid med EMRK artikel 6 og TP 1-1. Omvendt konkluderes det,
at den skærpede bevisbyrderegel kan medføre en situation som i FOB 2018-31, hvor der vurderes at
foreligge en krænkelse af forbuddet mod forskelsbehandling på baggrund af social oprindelse jf.
EMRK artikel 14, jf. artikel 6.
92
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0093.png
10.2. Perspektivering
Dette speciale omhandler opholdskravet og den skærpede bevisbyrderegel. Disse to foranstaltninger
anvendes for at afgøre, hvilken forsørgelseshjælp en ansøger skal tilkendes. Jeg har i analysen fore-
taget en sammenligning mellem den skærpede bevisbyrderegel og RL § 11, stk. 1 for at undersøge,
om man kunne ophæve den skærpede bevisbyrderegel for derefter at erstatte det med den almindelige
medvirken-regel, nemlig RL § 11, stk. 1.
I RL § 11, stk. 2 findes en bestemmelse, som pålægger borgeren en oplysningspligt, når først borgeren
modtager hjælp. Herefter har de personer, som modtager hjælp, som f.eks. kontanthjælp eller inte-
grationsydelse, pligt til at oplyse, hvis der sker ændringer i deres liv, som kan have indflydelse på den
hjælp, de modtager
221
.
Det forekommer nogle gange, at en borger ikke lever op til denne forpligtelse, og derfor har de fleste
kommuner efterhånden oprettet kontrolenheder, som arbejder på at nedsætte omfanget af socialt be-
drageri. Udover de specialiserede kontrolenheder har mange kommuner oprettet en ordning, hvor
borgere anonymt kan indberette, hvis de mistænker andre for socialt bedrageri.
KMD foretog i 2011 en analyse af omfanget af socialt bedrageri og konkluderede, at der hvert år blev
snydt med sociale ydelser for en værdi svarende til 3-5 % af de samlede udbetalte sociale ydelser
222
.
I januar 2019 offentliggjorde Justitia
223
en analyse af kommunernes kontrol med modtagere af sociale
ydelser, for at afdække den indsats de kommunale kontrolenheder foretager. Denne analyse viser, at
det kommunale kontrolarbejde er præget af en høj regelkompleksitet, som skaber uklare grænser, som
kan føre til regeloverskridende adfærd i kontrolenhedens arbejde
224
. Analysen viser også, at det er
221
Det er en betingelse, at myndigheden har givet borgeren skriftlig besked om, hvilke typer af ændringer, der kan have
betydning for hjælpen, jf. RL § 12, stk. 4.
222
223
Socialt bedrageri i Danmark-Omfang, adfærd og holdninger, KMD analyse, december 2011.
”Justitia
er Danmarks første uafhængige juridiske tænketank. Justitia har som formål at styrke fokus på og respekten
for grundlæggende retsstatsprincipper og frihedsrettigheder i offentligheden, blandt myndigheder, eksperter og beslut-
ningstagere i Danmark såvel som
internationalt. ”
Citat fra Justitias hjemmeside.
224
Birgitte Arent Eiriksson, Kommunernes kontrol med modtagere af sociale ydelser, Justitia, 2019.
93
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0094.png
svært for kontrolenhedernes medarbejdere at vurdere, hvordan overvågning og kontrol af borgere kan
foretages. Som eksempel ses det, at de fleste kontrolenheder overvåger borgeres sociale medier, hvis
de har en formodning om, at borgeren snyder med sociale ydelser.
Birgitte
Arent Eiriksson udtaler, at ”Selvfølgelig
er vi nødt til at have en vis form for kontrol, hvis
misbrug af offentlige ydelser og dermed borgernes skattekroner skal forhindres. Men det er afgø-
rende, at kontrollen sker på en retssikkerhedsmæssig forsvarlig måde, ligesom kontrollen ikke må
udhule borgernes rettigheder
”
225
.
Birgitte Arent Eiriksson mener, at for at sikre at borgerens retssikkerhed ikke bliver krænket, så må
det kræve en forenkling af det regelsæt, kontrolenhederne arbejder under
226
. Dette vil medføre, at
medarbejderne har klare linjer og en mere enkel arbejdsgang i forhold til, hvor langt de må gå for at
undersøge, om der foreligger socialt bedrageri, men det vil på samme tid sikre borgerens ret til pri-
vatliv m.m.
Justitia anbefaler, at lovgiver udarbejder en generel vejledning til kontrolenhederne, så borgernes
retssikkerhed sikres
227
. På samme tid bør der udarbejdes en pjece til borgerne, så der ikke er tvivl om
borgerens oplysningspligt. Det følger af RL § 12, stk. 4, at myndighederne skal give en borger en
skriftlig besked om, hvilke ændringer, der kan have indflydelse på hjælpen, og dette ville kunne følges
op med en pjece.
Justitias analyse viser endnu et eksempel på lovgivning, som er så kompleks, at en myndighed har
behov for en yderligere vejledning fra lovgiver. Samspillet mellem lovgivning, forvaltningsretlige
principper og de menneskeretlige rettigheder, kan være vanskeligt at fastlægge, og derfor vil en in-
struktion fra lovgiver, forhåbentlig kunne sikre borgerens retssikkerhed.
225
226
227
Birgitte Arent Eiriksson, Kommunernes kontrol med modtagere af sociale ydelser, Justitia, 2019.
Ibid.
Ibid.
94
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
10.3. Litteraturliste
10.3.1. Retsforskrifter m.m.
Lov om aktiv socialpolitik
-
-
-
-
-
Lovbekendtgørelse nr. 247 af 13. marts 2019 om aktiv socialpolitik.
Lov nr. 455 af 10. juni 1997 om aktiv socialpolitik.
Lov nr. 1000 af 30. august 2015 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv
beskæftigelsesindsats, integrationsloven og forskellige andre love.
Lov nr. 300 af 22. marts 2016 om ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og
forskellige andre love.
Lov nr. 1526 af 18. december 2018 om ændring af lov om aktiv socialpolitik og forskellige
andre love.
Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område
-
-
Lov nr. 453 af 10. juni 1997 om retssikkerhed og administration på det sociale område.
Lovbekendtgørelse nr. 1064 af 21. august 2018 om retssikkerhed og administration på det
sociale område.
Lov om Det Centrale Personregister
-
Lovbekendtgørelse nr. 646 af 2. juni 2017 om Det Centrale Personregister.
Grundloven
-
Danmarks Riges Grundlov nr. 169 af 5. juni 1953.
Lov om social service
-
-
Lovbekendtgørelse nr. 1114 af 30. august 2018 om social service.
Lov nr. 454 af 10. juni 1997 om social service.
Lov om social bistand
-
Lovbekendtgørelse nr. 110 af 26. februar 1996 om social bistand.
Forvaltningsloven
-
Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 om bekendtgørelse af forvaltningsloven.
Sygedagpengeloven
95
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
-
-
Lovbekendtgørelse nr. 38 af 19. januar 2018 om bekendtgørelse af lov om sygedagpenge.
(Historisk)
Lovforarbejder
-
-
-
-
LSF nr. L 228, 16. april 1997 Forslag til lov om retssikkerhed og administration på det sociale
område, E-folketingstidende, 1996-1997, tillæg A, 4855.
LSF nr. L 239 16. april 1997 Forslag om lov om aktiv socialpolitik, E-folketingstidende, 1996-
1997, tillæg A, 5009.
2001/2 LSF 126, 1. marts 2002, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik og
integrationsloven.
2011/1 LSF 36, 22. november 2011, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik,
integrationsloven, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om individuel boligstøtte og for-
skellige andre love.
-
-
2014/2 LSF 2, 8. juli 2015, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om
en aktiv beskæftigelsesindsats, integrationsloven og forskellige andre love.
2015/1 LSF 111, 29. januar 2016, Forslag til Lov om ændring af lov om aktiv socialpolitik,
integrationsloven og forskellige andre love.
Betænkninger
-
Udvalgsbetænkning 2015/1 BTL 111 af 11. marts 2016 til lovforslag 2015/1 LSF 111 om
ændring af lov om aktiv socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love.
Vejledninger
-
-
-
Socialministeriets vejledning nr. 39 af 5/3 1998.
Vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område nr. 9330 af 21/03/2019.
Orienteringsbrev af 24. november 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet til
kommuner, jobcenter m.fl.
Høringssvar
-
Høringssvar af 12. januar 2016 til lovforslag 2015/1 LSF 111 om ændring af lov om aktiv
socialpolitik, integrationsloven og forskellige andre love. Kommunernes Landsforening.
96
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
Direktiver
-
-
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og
deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
Rådets direktiv 76/207/EØF af 9. februar 1976 om gennemførelse af princippet om ligebe-
handling af mænd og kvinder for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse,
forfremmelse samt arbejdsvilkår.
-
Rådets direktiv 2006/54/EF af 5. juli 2006 om gennemførelse af princippet om lige mulighe-
der for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv.
Forordninger
-
Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed
inden for Fællesskabet.
EU Charters
-
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder 2000/C 364/01.
Konventioner
-
-
Europarådets konvention af 4. november 1950 til beskyttelse af Menneskerettigheder og
grundlæggende frihedsrettigheder.
Tillægsprotokol nr. 1 af 20. marts 1952 til Konventionen til beskyttelse af menneskerettighe-
der og grundlæggende frihedsrettigheder.
FN erklæringer
-
FN´s verdenserklæring af 10. december 1948
Traktater
-
Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF)
97
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
10.3.2. Afgørelser
Danske domstole
-
-
U 2012.1761 H
U 2006.960 Ø
Folketingets Ombudsmand
-
-
-
-
FOB 2018-31.
FOB 99.140.
FOB 2009.1.3.
FOB 2006.238.
Ankestyrelsen
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Principafgørelse 103-16
Principafgørelse A-15-08
Principafgørelse 34-06
Principafgørelse O-8-95
Principafgørelse A-23-01
Principafgørelse 22-18
Principafgørelse 41-17
Principafgørelse 102-16
Principafgørelse 82-12
EU-Domstolen
-
C-224/98, 11. juli 2002,
Marie-Nathalie
D’Hoop
vs. Office national de
l’emploi,
ECLI:EU:C:2002:432.
-
C-523/11 og C-585/11, 18. juli 2013,
Laurence Prinz vs. Region Hannover (sag C-523/11),
Philipp Seeberger vs Studentenwerk Heidelberg (sag C-585/11),
ECLI:EU:C:2013:524.
98
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
-
C-450/93, 17. oktober 1995,
Eckhard Kalanke vs. Freie Hansestadt Bremen,
ECLI:EU:C:1995:322
Forslag til afgørelse af EU-domstolens Generaladvokater:
-
C-303/06,
Colemann vs. Attridge law,
Generaladvokat L.M. Poiares Maduro,
fremsat d. 31. januar 2008,
ECLI:EU:C:2008:61.
-
C-450/ 93
Kalanke vs. Bremen,
Generaladvokat G. Tesauro,
fremsat d. 6 april 1995,
ECLI:EU:C:1995:105.
Den Europæiske menneskerettighedsdomstol:
-
STEC and others against the United Kingdom,
nr. 65731/01 og 65900/01, afsagt 12. april 2006.
-
Kopecky vs. Slovakia [GC],
nr. 44912/98, afsagt 28. september 2004.
-
Rasmussen vs. Poland,
nr. 38886/05, afsagt 28. juli 2009.
-
Iwaszkiewicz vs. Poland,
nr. 30614/06, afsagt 26. juli 2011.
-
Schuler-Zgraggen vs. Switzerland,
99
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0100.png
nr. 00014518/89, afsagt 24. juni 1993.
-
Salesi vs. Italy,
nr. 13023/87, afsagt 26. februar 1993.
-
Feldbrugge v. The Netherlands,
nr. 8562/79, afsagt 29. maj 1986.
-
Deumeland vs. Germany,
nr. 9384/81, 29. maj 1986.
-
Sporrong and Lönnroth vs. Sweden,
nr. 7151/75 og 7152/75, 23. september 1982.
-
Pine Valley Developments LTD and others v. Ireland,
nr.12742/87, afsagt 29. November 1991.
-
Bronoiowski vs. Poland,
nr. 31443/96, afsagt 22. juni 2004.
Tysklands domstole
-
Hartz IV, BVerfG, 1 BvL 1/09, 9. februar 2010, sagsnr. 1-220.
10.3.3. Undersøgelser
-
-
-
-
Nyt fra Danmarks Statistik, 27. marts 2019, nr. 116.
Socialt bedrageri i Danmark-Omfang, adfærd og holdninger, KMD analyse, december 2011.
Kommunernes kontrol med modtagere af sociale ydelser, Justitia, 2019.
10.3.4. Litteratur
Andersen, mfl., Jon:
100
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0101.png
Forvaltningsret, 2. udg.,
Jurist- og Økonomisamfundet, 2002.
Eiriksson, Birgitte Arent
-
Kommunernes kontrol med modtagere af sociale ydelser,
Justitia, 2019.
Gøtze, Michael:
Effektiv rettighedsinformation,
i Frit Valg, velfærd i den Europæiske Union,
redigeret af Sune Troels Poulsen og Stine Jørgensen,
1. udgave, 1. oplag, Jurist- og Økonomisamfundets Forlag, 2011.
Hvidt, Martine Stagelund og Jacqueson, Catherine
-
EU-retten som indvandrende ven,
i Ketsch me if you can-sociale rettigheder og ligestilling,
redigeret af Mette Hartlev, Stine Jørgensen, Helga Aune, Anne Hellum,
1.udgave/ 1. oplag, Karnov Group Danmark A/S, 2017.
Ketscher, Kirsten:
Socialret, Principper, Rettigheder, Værdier, Kirsten Ketscher,
4. udgave/1.oplag, Karnov Group A/S, København, 2014.
Offentlig børnepasning i retlig belysning, Ph.d.-afhandling,
Jurist- og Økonomisamfundets Forlag, 1990.
Diskriminationsretlige grundprincipper og grundbegreber,
Tekst 1, Diskriminerings- og ligestillingsret E 2017.
Mod en argumentativ ret,
Jussens venner, hefte 5-6, s. 272-287,
Universitetsforlaget, Oslo, 2000.
101
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0102.png
Ejendomsret til sociale ydelser,
i Velferd og rettferd, Festskrift til Asbjørn Kjønstad,
1. udgave, Gyldendal Juridisk, 2013.
Retten til eksistensminimum
–
og retten til ikke at blive diskrimineret,
Juristen nr. 4, s. 179-185, 2012.
Socialretlige dimensioner- nogle udviklinger i socialretten og social sikring,
i Socialretlige udviklinger & udfordringer,
1. udgave/1. oplag, Stine Jørgensen og Jens Kristiansen,
Jurist- og Økonomisamfundet, 2008.
Uden titel, Diskriminering? Nej tak!
i Europerisering av nordisk likestillingspolitikk,
Cathrine Holst og Mari Teigen (red),
Gyldendal Akademisk, 1. udgave, 1, oplagg, 2019.
Klausen, John, Schultz, Trine og von Hielmcrone, Nina:
Socialret, Forsørgelse og beskæftigelse,
1. udgave/ 1.oplag, Jurist- og Økonomisamfundets Forlag, 2015.
Klausen, John:
Offentlig forsørgelse, En analyse af retssikkerheden mellem skøn, ret og pligt,
1. udgave, Jurist- og Økonomisamfundets forlag, 2002.
Prøvelse af socialretlige sager,
U.2018B.57, 2018.
Krunke, Helle:
Udviklingen i den ejendomsretlige beskyttelse af sociale ydelser og social pension i art. 1, 1.
tillægsprotokol, til EMRK, U.2007B.41.
102
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0103.png
Nielsen, Nikolaj:
Retten til et hjem, Ejendomsret, privatliv og forsørgelse,
1. udgave/ 1. oplag, Jurist- og Økonomisamfundets forlag, 2011.
Nilsson, Kirsten:
Hjemløse John kunne ikke gøre rede for sit ophold i Danmark, og så røg han på integrations-
ydelse,
artikel i Politiken d. 25. juni 2019.
Olsen, Henrik Palmer:
Sociale rettigheder, retfærdig rettergang og retten til ikke at blive diskrimineret:
Udviklingstendenser i EMD´s praksis,
i Socialretlige udviklinger & udfordringer,
1. udgave/1. oplag, Stine Jørgensen og Jens Kristiansen,
Jurist- og Økonomisamfundet, 2008.
Rasmussen, Nanna Borggaard:
Samspillet mellem vejledningspligten og pligten til opfølgning,
Nyt fra Ankestyrelsen, nr. 4, 2018.
Ross, Alf:
Dansk statsforfatningsret II,
Nyt nordisk forlag, 3. gennemarbejde udgave, Ole Espersen.
Rytter, Jens Elo:
Individets grundlæggende rettigheder,
foreløbig udgave/1. oplag, Karnov Group A/S, København, 2012.
Vangsgaard, Peter:
Det socialretlige kompleksitetskort,
1. udgave, 1. oplæg, Jurist- og Økonomisamfundets forlag, 2017.
103
 BEU, Alm.del - 2018-19 (2. samling) - Bilag 35: Henvendelse af 3/9-19 fra Anne Marie Nordby Michael vedr. sit speciale om opholdskravet ift. kontanthjælp herunder dokumentationskravet
2072683_0104.png
Zahle, Henrik:
U1991B31
(artikel om Offentlig børnepasning i retlig belysning, Kirsten Ketscher, Ph.d.-afhandling, Ju-
rist- og Økonomisamfundets Forlag, 1990).
10.3.5. Hjemmesider
-
-
-
-
-
-
-
http://www.ombudsmanden.dk/ombudsmandensarbejde/ombudsmandens_sagstyper/klager/
(besøgt d. 16. juni 2019).
https://ast.dk/afgorelser/principafgorelser/find-principafgorelse
(besøgt løbende i hele speci-
aleperioden).
http://settlementet.dk/service/radgivning/
(besøgt 4. juli 2019).
https://www.dst.dk/da/Statistik/nyt/NytHtml?cid=28251
(besøgt 10.juli 2019).
https://beta.folketingstidende.dk/da/e_folketingstidende
(Tillæg A nr. 4855 og 5009) (besøgt
3. marts 2019).
http://publikationer.kmd.dk/Analyser/Socialtbedrageri_i_Danmark/?page=2
(besøgt 15. juli
2019)
http://justitia-int.org/analyse-kommunernes-kontrol-med-modtagere-af-sociale-ydelser/
(be-
søgt 15. juli 2019)
104