L 96 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
L 96 Bilag 1
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

Politikontoret

Martin Reinseth

2018-0092-0943

908642

KOMMENTERET OVERSIGT

over

høringssvar om forslag til lov om ændring af lov om politiets virksom-

hed (Frihedsberøvelse)

1. Høringen

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 5. oktober 2018 til den 2.

november 2018 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organi-

sationer mv.:

Østre og Vestre Landsret, samtlige byretter, Advokatrådet, Advokatsamfun-

det, Amnesty International, Copenhagen Business School, Juridisk Institut,

Danske Advokater, Danske Regioner, Den Danske Dommerforening, Det

Kriminalpræventive Råd, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Dommerfuld-

mægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Foreningen af Offentlige Anklagere,

Foreningen af Statsadvokater, Fængselsforbundet, HK Landsklubben, Dan-

marks Domstole, HK Landsklubben Kriminalforsorgen, HK Landsklubben

Politiet, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Kriminalforsorgsfor-

eningen, Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet, Landsforeningen

af Forsvarsadvokater, Landsforeningen KRIM, Politidirektørforeningen,

Politiforbundet Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsombudsmanden

i Grønland, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigspolitiet, Rigsrevisionen,

Syddansk Universitet, Juridisk Institut, Aalborg Universitet, Juridisk Insti-

tut, Aarhus Universitet, Juridisk Institut.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 96 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Advokatsamfundet, Byretterne, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstols-

styrelsen, Grønlands Selvstyre, Institut for Menneskerettigheder, Køben-

havns Universitet, Det Juridiske Fakultet, PET, Politiforbundet, Rigsadvo-

katen, Rigspolitiet, Rigsrevisionen, Sø- og Handelsretten, Vestre Landsret

og Østre Landsret.

Nedenfor er angivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i

kursiv.

2. Høringssvarene

2.1. Generelt

Byretterne, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Grøn-

lands Selvstyre, PET, Politiforbundet, Rigsadvokaten, Rigsrevisionen,

Sø- og Handelsretten, Vestre Landsret og Østre Landsret

har ikke be-

mærkninger til forslaget.

Advokatsamfundet

bemærker, at Advokatsamfundet ikke deler Justitsmi-

nisteriets opfattelse af, at det er uhensigtsmæssigt, at frihedsberøvelsesbe-

grebet i politiloven har et videre anvendelsesområde end frihedsberøvelses-

begrebet i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).

Institut for Menneskerettigheder

bemærker, at det er positivt, at Justits-

ministeriet har taget initiativ til at korrigere dansk lovgivning i overensstem-

melse med menneskeretten og den seneste praksis fra Den Europæiske Men-

neskerettighedsdomstol.

Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet,

bemærker, at lovforsla-

get må hilses velkomment, men anbefaler samtidig at lovforslaget tilpasses

sådan, at der med forslaget indsættes et nyt nr. 4 i politilovens § 5, stk. 2, §

8, stk. 3, og § 9, stk. 2, med ordlyden: ”omslutte og flytte persongrupper,

der giver anledning til faren (”optisk følge”).

Justitsministeriet noterer sig indledningsvis, at Institut for Menneskerettig-

heder og Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet, generelt har ud-

L 96 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

trykt opbakning til lovforslaget, mens det modsatte er tilfældet for Advokat-

samfundet.

Det fremgår af lovforslagets pkt. 1 og 2.2., at den forskel på frihedsberøvel-

sesbegrebet efter henholdsvis politiloven og EMRK, der fremgår af Højeste-

rets dom af 7. februar 2018, efter Justitsministeriets opfattelse er såvel util-

sigtet som uhensigtsmæssig. Det er denne forskel, lovforslaget har til for-

mål at udligne.

Det fremgår af lovforslagets pkt. 2.1.1., hvad der efter politilovens §§ 5, 8,

9, 10, 11 og 13 gælder om politiets adgang til at foretage frihedsberøvelse.

Som det fremgår af lovforslagets pkt. 2.2., følger det således af politiloven,

at politiet efter en række nærmere angivne kriterier kan foretage frihedsbe-

røvelse af hensyn til den offentlige orden og sikkerhed, ligesom der kan ske

frihedsberøvelse af personer, der er til fare for sig selv eller andre. Friheds-

berøvelse må i alle tilfælde alene ske, når mindre indgribende midler ikke

findes tilstrækkelige.

Det fremgår videre af lovforslagets pkt. 2.2., at den foreslåede ændring af

politiloven vil indskrænke anvendelsesområdet for det eksisterende friheds-

berøvelsesbegreb i politiloven. Politiet vil derfor fremover kunne anvende

indgreb som optisk følge, uden at dette vil have karakter af frihedsberøvelse

efter politiloven, så længe indgrebet ikke (også) har karakter af frihedsbe-

røvelse efter EMRK.

Det vil således også fremover bero på en konkret vurdering i henhold til de

relevante bestemmelser i politiloven og EMRK, hvorvidt der med et bestemt

indgreb er tale om frihedsberøvelse eller indgreb i bevægelsesfriheden ef-

ter disse bestemmelser, eller dette ikke er tilfældet.

Hertil kommer, at også karakteren af andre indgreb end optisk følge vil

skulle bedømmes i henhold til lovændringen. Det bemærkes i den forbin-

delse, at det næppe vil være muligt udtømmende at opregne de forskelligar-

tede dispositioner, som politiet kan foretage i forbindelse med varetagelsen

af opgaver uden for strafferetsplejen, som efter omstændighederne vil kunne

udgøre et indgreb i medfør af politilovens kapitel 3.

Justitsministeriet finder på den baggrund ikke anledning til med lovforsla-

get at indsætte et nyt nr. 4 i politilovens § 5, stk. 2, § 8, stk. 3, og § 9, stk. 2,

hvorved optisk følge udtrykkeligt opregnes i disse bestemmelser som en ind-

L 96 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

grebsmulighed. Justitsministeriet har imidlertid fundet anledning til at fo-

retage en præcisering med henblik på at tydeliggøre, at lovforslaget ikke

alene tager sigte på optisk følge, men ligeledes på andre, tilsvarende ind-

greb.

Der henvises i øvrigt til pkt. 1, 2.1.1. og 2.2. i de almindelige bemærkninger

til lovforslaget.

2.2. Om optisk følge

Advokatsamfundet

anfører, at Advokatsamfundet stiller sig undrende over

for bemærkningerne i lovforslaget om, at politiet i en række situationer i ste-

det for at anvende optisk følge vil kunne være nødsaget til at tage andre

magtmidler i brug.

Advokatsamfundet anfører videre, at det efter Advokatsamfundets opfat-

telse vil være hensigtsmæssigt, at et indgreb som optisk følge også fremover

er underlagt politilovens betingelser for anvendelse af frihedsberøvelse.

Justitsministeriet deler ikke Advokatsamfundets opfattelse. Det fremgår af

lovforslagets pkt. 1 og 2.2., at den forskel på frihedsberøvelsesbegrebet ef-

ter henholdsvis politiloven og EMRK, der fremgår af Højesterets dom af 7.

februar 2018, efter Justitsministeriets opfattelse er såvel utilsigtet som

uhensigtsmæssig. Det er denne forskel, lovforslaget har til formål at ud-

ligne.

Af lovforslagets pkt. 2.2. fremgår det, at optisk følge er et centralt redskab i

politiets indsats for hurtigst og bedst muligt at gribe ind over for urolighe-

der og afværge den fare, der udgår herfra, herunder ved at flytte de perso-

ner, der giver anledning til faren, til et mere egnet sted.

Det fremgår videre af lovforslagets pkt. 2.2., at hvis optisk følge anses som

frihedsberøvelse, vil der påhvile politiet en pligt til at sikre fornøden identi-

fikation og registrering af de enkeltpersoner, der har været en del af det op-

tiske følge. Det må antages, at en sådan identifikation og registrering vil in-

debære, at indgrebet udstrækkes over (betydeligt) længere tid, end det el-

lers vil være tilfældet. Dette vil have den potentielle følgevirkning, at poli-

tiet i en række situationer i stedet for at anvende optisk følge vil kunne være

nødt til at tage andre magtmidler i brug for at afværge de konkrete urolig-

heder, herunder magtmidler, der sammenlignet med optisk følge, vil være

L 96 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

farligere og have større mulig skadevirkning, f.eks. brug af gas eller lig-

nende.

Justitsministeriet foreslår derfor, at det med lovforslaget fastslås, at friheds-

berøvelsesbegrebet i politiloven skal forstås i overensstemmelse med Dan-

marks internationale forpligtelser. Dette vil navnlig sige frihedsberøvelses-

begrebet i EMRK artikel 5.

Rigspolitiet

anfører, at Rigspolitiet er enig i lovforslagets definition af op-

tisk følge. Rigspolitiet peger dog samtidig på, at der i lovforslagets pkt. 2.2.

ikke skelnes mellem optisk følge uden omslutning og optisk følge med om-

slutning, hvor de pågældende er afskåret fra at forlade følget – såkaldt luk-

ket optisk følge.

Rigspolitiet anfører videre, at det derfor er Rigspolitiets umiddelbare vurde-

ring, at det vil være hensigtsmæssigt, at det i de almindelige bemærkninger

i lovforslaget konkretiseres, at den foreslåede lovændring får betydning for

det, der betegnes som lukket optisk følge.

Justitsministeriet anerkender behovet for de relevante steder i lovforslaget

at præcisere, hvornår der er tale om optisk følge med omslutning, sådan at

de omsluttede ikke kan forlade følget – et såkaldt lukket optisk følge. Justits-

ministeriet har derfor præciseret dette i pkt. 1, 2.1.4. og 2.2. i de alminde-

lige bemærkninger til lovforslaget.

Det bemærkes, at det som ligeledes anført ovenfor også fremover vil bero

på en konkret vurdering i henhold til politiloven og EMRK, hvorvidt der

med et bestemt indgreb – herunder optisk følge med eller uden omslutning

– er tale om frihedsberøvelse eller indgreb i bevægelsesfriheden.

2.3. Om frihedsberøvelsesbegrebet

Institut for Menneskerettigheder

noterer sig, at udkastet til lovforslag vil

indebære en direkte implementering af proportionalitetsvurderingen i EM-

RKs artikel 5 i politiloven.

Institut for Menneskerettigheder gør i den forbindelse opmærksom på, at

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i sin praksis (bl.a. med dom-

men

Austin m.fl. mod Storbritannien)

i forhold til et indgrebs proportionali-

tet konkret vurderer intensiteten af et specifikt indgreb, såsom en tilbage-

holdelse eller en frihedsberøvelse. Det anføres videre, at Menneskerettig-

L 96 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

hedsdomstolen vurderer intensiteten i forhold til den kontekst og person(er),

som indgrebet anvendes over for. Menneskerettighedsdomstolen har såle-

des i andre situationer, hvor der ikke har været samme ordens- og sikker-

hedshensyn som i sagen

Austin m.fl. mod Storbritannien,

fortolket konven-

tionens artikel 5 og definitionen af frihedsberøvelse mere restriktivt.

Institut for Menneskerettigheder bemærker videre, at et indgreb, som ligger

uden for konventionens frihedsberøvelsesbegreb i ét tilfælde, således ikke

nødvendigvis vil falde uden for samme frihedsberøvelsesbegreb i andre til-

fælde. Såkaldt optisk følge, hvor politiet følger og eventuelt omslutter de-

monstranter fra et sted til et andet, således at personerne ikke kan forlade

gruppen undervejs, vil derfor i nogle tilfælde ikke være en frihedsberøvelse,

hvorimod det i andre kan blive vurderet at være det. Dette kan f.eks. være

tilfældet, hvis det anvendes over for en person eller en mindre gruppe af per-

soner under andre ydre omstændigheder end dem, der f.eks. var tilstede i

forbindelse med demonstrationen ”Reclaim the Streets”.

Institut for Menneskerettigheder anfører desuden, at Justitsministeriet, som

følge af at politiet nu fremover skal følge Menneskerettighedsdomstolens

praksis vedrørende frihedsberøvelsesbegrebet i EMRKs artikel 5, i bemærk-

ningerne til lovforslaget bør redegøre for Domstolens praksis inden for om-

rådet. Instituttet gør endvidere opmærksom på, at en fysisk tilbageholdelse

desuden udgør et indgreb i bevægelsesfriheden efter EMRKs Tillægspro-

tokol 4, artikel 2.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at Justitsmini-

steriet i lovforslaget redegør for Menneskerettighedsdomstolens praksis

vedrørende frihedsberøvelsesbegrebet i EMRK artikel 5 og bevægelsesfri-

heden i EMRKs Tillægsprotokol 4, artikel 2, og at Justitsministeriet sørger

for at give politiet behørig vejledning i takt med, at Menneskerettigheds-

domstolens praksis udvikler sig.

Justitsministeriet er enig i, at det vil bero på en konkret vurdering af et gi-

vent indgreb, herunder af indgrebets intensitet, hvorvidt der har været tale

om frihedsberøvelse efter politiloven og EMRK.

I lovforslagets pkt. 2.1.3. redegøres der for indholdet af EMRKs artikel 5,

stk. 1, og for Menneskerettighedsdomstolens dom af 15. marts 2012 i sagen

Austin m.fl. mod Storbritannien. I lovforslagets pkt. 2.1.4. redegøres der for

Højesterets dom af 7. februar 2018 i sag 116/2017 om politiets indgreb over

for et arrangement i forbindelse med en gadefest (”Reclaim the Streets”).

L 96 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Det fremgår ligeledes af lovforslagets pkt. 2.2., at den foreslåede ændring

af politiloven vil indskrænke anvendelsesområdet for det eksisterende fri-

hedsberøvelsesbegreb i politiloven. Politiet vil derfor fremover kunne an-

vende indgreb som optisk følge, uden at dette vil have karakter af friheds-

berøvelse efter politiloven, så længe indgrebet ikke (også) har karakter af

frihedsberøvelse efter EMRK. På samme måde vil andre, tilsvarende ind-

greb efter en konkret vurdering således kunne anvendes, uden det vil have

karakter af frihedsberøvelse efter politiloven og EMRK.

Det vil som anført ovenfor således også fremover bero på en konkret vurde-

ring i henhold til de relevante bestemmelser i politiloven og EMRK – her-

under den relevante praksis på baggrund af bestemmelserne – hvorvidt der

med et indgreb er tale om frihedsberøvelse eller indgreb i bevægelsesfrihe-

den efter disse bestemmelser.

I lyset heraf finder Justitsministeriet ikke anledning til i lovforslaget at re-

degøre (yderligere) for Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende

frihedsberøvelsesbegrebet i EMRKs artikel 5 og bevægelsesfriheden i EM-

RKs Tillægsprotokol 4, artikel 2.

3. Lovforslaget i forhold til lovudkastet

I det fremsatte lovforslag er der foretaget følgende ændringer i forhold til

det udkast, der har været sendt i høring:

Der er af lovtekniske hensyn tilføjet et forslag til et nyt 3. pkt. i § 3 med

ordlyden ”Frihedsberøvelse forstås i denne lov i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser.” Det er præciseret i lovforslagets

almindelige bemærkninger, pkt. 2.2., at dette navnlig vil sige EMRK ar-

tikel 5. Tilføjelsen har ingen indholdsmæssig betydning.

Det er præciseret i henholdsvis pkt. 1, 2.1.4. og 2.2. i lovforslagets al-

mindelige bemærkninger, hvornår der er tale om et såkaldt lukket optisk

følge.

Der er foretaget en sproglig præcisering i lovforslagets pkt. 2.2. om den

foreslåede ordning med henblik på at tydeliggøre, at lovforslaget tager

sigte på såvel optisk følge såvel som andre, tilsvarende indgreb, idet det

fortsat vil bero på en konkret vurdering af det anvendte indgreb, hvor-

vidt det udgør en frihedsberøvelse i medfør af politiloven (og EMRK).

Herudover er der foretaget justeringer af sproglig og lovteknisk karakter.