Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
L 95 Bilag 10
Offentligt
Kriminalisering af påvirkningsvirksomhed
–
kritik af lovforslag L 95
Af
Jørn Vestergaard, professor i strafferet ved Københavns Universitet
Folketinget behandler for tiden et lovforslag fra Justitsministeren, som vil gøre det strafbart at
samarbejde med en fremmed efterretningstjeneste om at
”udøve
påvirkningsvirksomhed med
henblik på at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse” (L 95).
Baggrunden for lovforslaget er bekymringen for påvirkningsoperationer, som kan true og
udfordre åbne demokratier og splitte det internationale samarbejde.
Ønsket om at modvirke påvirkningsvirksomhed, som foregår i ledtog med en fremmed
efterretningstjeneste, er i sig selv anerkendelsesværdigt nok. Problemet er bare, at en
kriminalisering vil skabe en kolossal retsusikkerhed og en risiko for at lægge bånd på den
frie, åbne og kritiske offentlige debat.
Formålet med lovændringen skal opnås ved en tilføjelse og præcisering af den såkaldte
”milde spion-paragraf” i straffelovens § 108.
Bestemmelsen gør det strafbart at foretage sig
noget,
”hvorved
fremmed efterretningsvæsen sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart
eller middelbart at virke inden for den danske stats område”. Ved læsning af paragraffen,
kunne man umiddelbart godt tro, at det allerede efter gældende lovgivning ville være strafbart
at virke som påvirkningsagent. Men ved indførelsen af paragraffen i 1952 afviste
lovgivningsmagten imidlertid, at den skulle omfatte den slags påvirkningsvirksomhed. Et
historisk tilbageblik kan derfor illustrere de grundlæggende problemstillinger.
I deres nuværende skikkelse stammer straffelovens bestemmelser om spionage og anden
ulovlig efterretningsvirksomhed fra den lov, hvormed Rigsdagen i 1952 reviderede
straffelovens kapitler om statsforbrydelser. Den indtil da gældende bestemmelse om spionage
mv. blev dengang opdelt i to selvstændige bestemmelser som § 107 og § 108.
Hovedansvaret for lovforberedelsen blev pålagt et fagkyndigt udvalg, som under en
socialdemokratisk regering i 1948 blev nedsat af justitsminister Busch-Jensen. Udvalget blev
symbolsk nok oprettet på datoen den 9. april. Lige knap et år senere havde udvalget en
betænkning færdig.
Bestemmelserne om statsforbrydelser blev affattet bredt med meget omfattende
gerningsbeskrivelser og rummelige strafferammer. På den måde ville man undgå igen at
komme i den situation, at der opstod behov for at gennemføre straffelovgivning med
tilbagevirkende kraft, hvilket der også fra politisk side var udtrykt klare ønsker om.
Man var helt på det rene med, at den bestemmelse, der senere indgik i straffeloven som §
108, var uden klare begrænsninger. Dette sådant fandt man imidlertid forsvarligt med
henvisning til en særlig påtaleregel om, at kun justitsministeren kan rejse tiltale, jfr. nu
straffelovens § 110 f.
Som ordfører for stillerne af det forslag til folketingsbeslutning, som i 1948 indledte den
politiske behandling af statsforbrydelsernes revision havde det konservative
folketingsmedlem Ole Bjørn Kraft ganske vist fremhævet det som værende af den allerstørste
betydning, at disse bestemmelser udformes på en sådan måde, at de er let forståelige:
"Formålet må nemlig efter min opfattelse ikke blot være det, at man bliver i stand til efter en
eventuel ny besættelse at kunne straffe de personer, der har forbrudt sig mod det danske folk
og den danske stat, men må måske først og fremmest være det at gøre befolkningen ganske
 L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 10: Henvendelse af 14/3-19 fra Københavns Universitet v/Jørn Vestergaard om kriminalisering af påvirkningsvirksomhed
klar over, hvorledes retstilstanden er på dette område, hvad der er tilladt, og hvad der er
forbudt for dermed også at give den almindelige mand klarhed over disse ting, således at han
kan undgå ved uforsigtighed eller ved manglende dømmekraft at begå disse forbrydelser, at
gå så vidt i arbejdet for et parti eller i arbejdet for en anskuelse, at han kommer indenfor det
strafbares grænse."
Professor Mogens Fog gjorde som ordfører for kommunisterne ved førstebehandlingen i
Folketinget i 1950 opmærksom på,
”hvor
tilfældigt loven vil kunne anvendes, og i hvor stor
usikkerhed den lader landets borgere med hensyn til deres handlefrihed”. Han mente, at
”en
lov i forslagets form til enhver tid vil være et våben i hænderne på de øjeblikkeligt styrende,
et våben, som de vilkårligt kan bruge, når, i hvilken udstrækning og mod hvem de ønsker”.
Han fremhævede yderligere, at
”enhver
politisk virksomhed, organisatorisk, bladmæssig eller
personlig, som ikke er i overensstemmelse med en regerings politik, specielt dens
udenrigspolitik, vil stå i fare for at medføre straf”.
Ved førstebehandlingen af det i 1951 på ny fremsatte forslag havde Aksel Larsen overtaget
ordførerposten for kommunisterne. Han betegnede de foreslåede bestemmelser som
”en
diktaturlov og ikke noget andet” og
”et
frygtelig vilkårligt instrument i de til enhver tid
herskende myndigheders hånd”, der i tilfælde af vedtagelse ville forvandle Danmark til
”en
politi- og militærstat”,
”slå
demokratiet og retssikkerheden ihjel under påskud af at ville
forsvare demokratiet”.
"Praktisk talt alt i dette lovforslag er netop så uklart, at ikke alene domstolene må være i tvivl
og formodentlig desværre i de fleste tilfælde vil henholde sig til den siddende regerings
autoritative fortolkning af loven udtrykt der igennem, at regeringen har rejst tiltale, men at det
også er sådan, at den almindelige borger aldeles ikke kan vide, når han gør sig strafskyldig."
Uden begrænsninger i forhold til sin ordlyd er § 108 dog ikke. Det er i den forbindelse af
særlig vigtighed at være opmærksom på bemærkninger i de forarbejder, som Rigsdagen lagde
til grund.
Lovudvalget, justitsministeriet og Rigsdagen opfattede helt klart forholdet således, at § 108
kun omfatter ulovlig
efterretningsvirksomhed,
jfr. bestemmelsens ordlyd. Det betyder, at det
er helt afgørende for den strafferetlige bedømmelse af en kontakt med et fremmed
efterretningsvæsen, hvilken vej informationerne går. Paragraffen kom til alene at rette sig
mod videregivelse af oplysninger
til
udenlandske agent-organisationer. Til trods for sin
vidtgående ordlyd omfatter den gældende bestemmelse
ikke
modtagelse eller omgang med
oplysninger, som sådanne organisationer måtte forsyne nogen med.
Lovudvalgets udkast nævnte i øvrigt udtrykkeligt, at efterretningsvirksomhed, som falder ind
under
”sædvanlig
journalistisk virksomhed, eller som tjener rent erhvervsmæssige interesser”
ikke er strafbar. Denne del af bestemmelsen udgik for at undgå
”misforståelser”
med hensyn
til ulovlig efterretningsvirksomhed, der drives under dække af journalistisk eller
erhvervsmæssig virksomhed, men undtagelsen gælder rent faktisk, om end heller ikke den
kan betegnes som synderlig præcis.
Det fagkyndige lovudvalg havde i øvrigt efter svensk forbillede foreslået at indføre en
bestemmelse, der udtrykkeligt skulle gøre det strafbart at virke hemmeligt som betalt
meningsagent. Den foreslåede bestemmelse omfattede støtte til al politisk
propagandavirksomhed. Et lignende forslag kom til at indgå i regeringens første udspil.
 L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 10: Henvendelse af 14/3-19 fra Københavns Universitet v/Jørn Vestergaard om kriminalisering af påvirkningsvirksomhed
Ved rigsdagsbehandlingen mødte forslaget til en sådan kriminalisering stærk kritik. I
Folketinget fremhævede Johs. Christensen fra Det Radikale Venstre, at et demokrati må
kunne klare sig på anden måde end retsforfølgning mod politisk propaganda.
Det kommunistiske parti anlagde en ganske anden synsvinkel ved på skrømt at erklære den
foreslåede bestemmelse sin støtte. Aksel Larsen krævede bestemmelsen kontrolleret og
håndhævet, idet man derved angiveligt ville ramme socialdemokraternes modtagelse af
Marshall-penge og andre amerikanske midler! Denne linje gav anledning til voldsomme og
omfattende meningsudvekslinger mellem kommunistiske og socialdemokratiske medlemmer
af begge ting.
Da det til drøftelse af lovforslaget nedsatte folketingsudvalg afgav betænkning i 1952, gik
udvalget enstemmigt ind for at slette nævnte bestemmelse. Begrundelsen var, at den
”næppe
ville være et effektivt værn over for propaganda, og at dens virkninger ville være meget
usikre”. Justitsministeren tilsluttede sig udvalgets indstilling. Ved Folketingets afstemning
var kun kommunisterne demonstrativt for gennemførelsen af bestemmelsen, mens stort set
alle andre var imod. Virksomhed, som ville have været omfattet af den foreslåede, men
forkastede bestemmelse, kunne naturligvis ikke efterfølgende behandles som
ansvarspådragende ved, at man i stedet for den forkastede regel anvendte gummiparagraffen i
§ 108.
Lovgivningsmagten besluttede således i 1952, at påvirkningsagenters virke ikke skulle
kriminaliseres. Der er stadig gode grunde til at være forbeholden over for tanken om en sådan
retstilstand. Kriminalisering af påvirkningsvirksomhed i samarbejde med en fremmed
efterretningstjeneste har større ulemper end fordele.
I bemærkningerne til det aktuelle lovforslag nævnes der et eksempel med en bot- og
trollfabrik, og det viser jo noget om, hvad det er, man ønsker at bekæmpe. Men paragraffen
kommer til at dække et meget bredere område, og det bliver svært at vide, hvad man må og
ikke må.
Lovbemærkningerne er fulde af svævende begreber, f.eks. påvirkning af ”den
almene meningsdannelse/den
offentlige debat”. Strafansvaret omfatter ikke ”sædvanlig
journalistik”; men hvad betyder det?
Alt andet lige er det dog positivt, at ministeren hen ad vejen har strammet op på sit forslag. I
det første lovudkast kunne ”samarbejde eller kontakt” udgøre et
strafbart forhold. I selve
lovforslaget forudsættes der et egentligt ”samarbejde”, og der redegøres nærmere for, hvad
der skal til for at løfte anklagemyndighedens bevisbyrde.
I den sidste ende bliver det domstolenes opgave at lægge snittet på en fornuftig måde. Det er
imidlertid med rette, at Dommerforeningen i et høringssvar har gjort opmærksom på udsigten
til vanskelige grænsedragninger, herunder i forhold til ytringsfriheden. Det er bekymrende, at
der nu tegner sig et flertal for vedtagelse af Justitsministerens lovforslag. Det ville være bedre
at modarbejde udenlandsk påvirkningsvirksomhed med andre midler end de strafferetlige,
herunder ved at lade sandhedsværdien af tvivlsomme oplysninger stå deres prøve i den
offentlige debat.
*************
En indgående analyse af straffelovens bestemmelser om spionage og anden ulovlig
efterretningsvirksomhed er publiceret af forfatteren i tidsskriftet
Juristen
1994.154-169.
 L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 10: Henvendelse af 14/3-19 fra Københavns Universitet v/Jørn Vestergaard om kriminalisering af påvirkningsvirksomhed