L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Retsudvalget 2018-19 (1. samling)
L 95 Bilag 1
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

14. november 2018

Task Force for Tværgå-

ende Beredskabsinitiativer

Mads Møller Langtved

2017-10-0114

835718

KOMMENTERET OVERSIGT

over

høringssvar vedrørende udkast til forslag til lov om ændring af

straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed)

1. Høringen

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 13. september 2018 til den 11.

oktober 2018 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisa-

tioner mv.:

Højesteret, Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolssty-

relsen, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Rigsombudsmanden på Færøerne,

Rigsombudsmanden i Grønland, Den Danske Dommerforening, Dommer-

fuldmægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbun-

det, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvoka-

ter, Amnesty International, Danske Regioner, KL, Det Kriminalpræventive

Råd, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, Landsforeningen KRIM,

Retspolitisk Forening, Dansk Institut for Internationale Studier, Forsvarsa-

kademiet, Tilsynet med Efterretningstjenesterne, Dansk Journalistforbund,

Dansk PEN, Danske Forlag, Danske Medier, Den Danske Helsinki-Komité

for Menneskerettigheder, Trykkefrihedsselskabet, Retssikkerhedsfonden,

Dansk Erhverv, DI, Politidirektørforeningen, Foreningen af Statsadvokater,

Københavns Universitet (Juridisk Fakultet), Aalborg Universitet (Juridisk

Institut), Aarhus Universitet (Juridisk Institut), Copenhagen Business

School (Juridisk Institut) og Syddansk Universitet (Juridisk Institut).

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Politiforbundet, Højesteret, Rigsombudsmanden i Grønland, Vestre Lands-

ret, Forsvarsakademiet, Østre Landsret, Københavns Byret, Advokatrådet,

Retspolitisk Forening, Dommerfuldmægtigforeningen, Tilsynet med Efter-

retningstjenesterne, Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen, Landsforeningen af

Forsvarsadvokater, Rigsadvokaten, Institut for Menneskerettigheder, Dansk

Journalistforbund, IT-Politisk Forening, Justitia og Amnesty International.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Justitsministeriets bemærkninger til høringssvarene er anført med kursiv.

2. Høringssvarene

2.1. Generelt om lovforslaget

Politiforbundet, Rigsombudsmanden i Grønland, Forsvarsakademiet,

Københavns Byret, Advokatrådet, Tilsynet med Efterretningstjene-

sterne, Rigspolitiet, Domstolsstyrelsen, Landsforeningen af Forsvar-

sadvokater

Rigsadvokaten

har ikke haft bemærkninger til lovforslaget.

Højesteret, Østre Landsret, Vestre Landsret

Dommerfuldmægtig-

foreningen

har ikke ønsket at udtale sig om lovforslaget.

2.2. Generelle bemærkninger til lovforslagets rækkevidde

Justitia

anfører i sit høringssvar, at lovforslaget medfører en betænkelig og

unødvendig vidtgående begrænsning af ytringsfriheden, og at det medfører

en høj grad af retsusikkerhed. På den baggrund anbefaler Justitia, at lovud-

kastet ændres således, at det alene skal være strafbart at hjælpe eller sætte

en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for den danske

stats område ved at udøve påvirkningsvirksomhed, hvis der er tale om akti-

viteter udøvet på grov, systematisk og vedvarende vis, og som kendeligt for

den pågældende kan medføre skade for danske eller fremmede samfundsin-

teresser eller enkeltpersoners liv eller sikkerhed.

Retspolitisk Forening

anfører, at lovforslaget må vække alvorlig bekym-

ring for ytringsfriheden, og at lovforslaget ikke bør fremsættes, da de fore-

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

slåede regler ikke hører hjemme i en retsstat. Derudover anføres det, at de-

finitionen på påvirkningsvirksomhed i lovforslaget har en åbenbar cirkulær

karakter, hvilket gør definitionen ubrugelig. Endelig anføres det, at præci-

seringen af selve lovteksten i lovforslaget inddrager en helt ubestemt kreds

af meningsdannere, og at en hvilken som helst avisartikel har til hensigt en-

ten at påvirke en beslutningstager eller den almene meningsdannelse, hvil-

ket betyder, at gerningsindholdet i bestemmelsen objektivt er realiseret, hvis

dette sker samtidig med, at en udenlandsk efterretningstjeneste samtidig

hjælpes til at virke inden for den danske stats område ved offentliggørelse

af oplysninger, som denne efterretningstjeneste måske eller måske ikke var

i besiddelse af i forvejen.

Dansk Journalistforbund

anfører, at lovforslaget indeholder en alt for stor

fare for en markant indskrænkning af borgernes i øvrigt helt legitime demo-

kratiske ytringer og udveksling af information, hvilket først og fremmest

skyldes, at lovforslaget indeholder en række uklare begreber. Derudover

fremhæves det, at journalisterne og uafhængige redaktionelle medier har en

meget lang tradition for både at imødegå urigtige oplysninger og at rumme

debatter med selv ganske modstridende synspunkter.

IT-Politisk Forening

anbefaler, at lovforslaget forkastes, da den foreslåede

ændring af straffelovens § 108 efter foreningens opfattelse vil kriminalisere

helt almindelige borgeres udbredelse af synspunkter og information på so-

ciale medier, hvis der er tale om synspunkter eller information, som kan på-

virke den almene meningsdannelse i Danmark, og hvis der er en (blot indi-

rekte) forbindelse til en udenlandsk efterretningstjeneste. Det anføres, at

lovforslaget vil lægge en dæmper på danskernes lyst til at dele information

på de sociale medier, og at det baner vejen for, at staten mere aktivt kan

styre meningsdannelsen i det danske samfund, og at den slags initiativer

ikke hører nogen steder hjemme i et demokrati som det danske. Endelig an-

føres det, at lovforslaget arbitrært slår ned på en bestemt type påvirknings-

virksomhed, da det f.eks. ikke rammer påvirkningsvirksomhed fra nationale

aktører eller udenlandske private aktører.

Amnesty International

anfører, at lovforslaget rummer så mange løst for-

mulerede elementer, at det er vanskeligt at sige noget blot nogenlunde sik-

kert om den fremtidige retstilstand, og det kan frygtes, at beskyttelsen af

borgernes ytringsfrihed/retssikkerhed vil blive betydeligt svækket, hvis lov-

forslaget vedtages i sin nuværende form. Derudover anføres det, at man ud

fra lovforslagets bemærkninger om, hvilken vurdering der skal foretages

ved en eventuel tiltalerejsning, kan udlede, at det som udgangspunkt er et

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

krav for strafforfølgning, at der kan bevises et samarbejde mellem en

mistænkt og en fremmed efterretningstjeneste, men at bemærkningen om, at

tiltale ikke kan udelukkes i andre situationer, hvor der ikke er et samarbejde,

synes at indebære, at man fra sag til sag kan ændre det objektive gernings-

indhold, idet det ikke er et ufravigeligt krav, at det kan bevises, at påvirk-

ningsvirksomheden finder sted som resultat af et samarbejde mellem ger-

ningspersonen og en fremmed efterretningstjeneste. Det anføres, at dette fo-

rekommer uacceptabelt og i strid med den generelle forståelse af et demo-

kratisk retssamfunds løbende afvejning mellem hensynet til borgernes yt-

ringsfrihed og hensynet til statens sikkerhed og lov og orden. Der opfordres

til, at lovforslaget trækkes tilbage, så det kan afklares, i hvilke situationer

det ikke er strafbart for en dansk statsborger at offentliggøre holdninger el-

ler faktuelle oplysninger om et andet land – selv om den danske statsborger

har modtaget oplysningerne fra det andet lands ambassade i Danmark – fordi

oplysningerne er sammenfaldende med og støtter den danske statsborgers

politiske holdninger eller program.

Den Danske Dommerforening

har ikke haft bemærkninger til lovforslaget,

udover at det er anført, at de foreslåede ændringer ses at kunne give anled-

ning til vanskelige grænsedragninger på en række områder, herunder i for-

hold til ytringsfriheden, ved afgørelse af konkrete sager, hvor der måtte blive

rejst tiltale efter de foreslåede bestemmelser.

Der vil med lovforslaget ikke ske en indskrænkning af borgernes legitime

demokratiske ytringer og udveksling af information, ligesom der hverken vil

ske en kriminalisering af almindelige borgeres udbredelse af synspunkter

og information på sociale medier eller en svækkelse af borgernes retssik-

kerhed. Der bliver heller ikke tale om, at staten med lovforslaget aktivt kan

styre meningsdannelsen i det danske samfund.

Det fremgår af pkt. 3.1.6 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at der

efter gældende ret kan være en vis tvivl om, hvorvidt straffelovens § 108,

stk. 1, omfatter påvirkningsvirksomhed. Det er derfor efter Justitsministeri-

ets opfattelse nødvendigt at præcisere bestemmelsen, så dette bliver klart.

Med høringsudgaven af lovforslaget foreslås en præcisering af, at det er

strafbart (forsætligt) at hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstjeneste

i stand til at virke inden for den danske stats område, herunder ved udøvelse

af påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning el-

ler den almene meningsdannelse. Det er således hjælpen til fremmede efter-

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

retningstjenester og ikke bestemte ytringer eller meninger, som lovforslaget

retter sig mod.

Det fremgår videre af pkt. 3.3.8 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

at der ved vurderingen af, om tiltale skal rejses for udøvelse af påvirknings-

virksomhed, bl.a. bør lægges vægt på, hvilken karakter et eventuelt samar-

bejde eller kontakt mellem en mistænkt og en fremmed efterretningstjeneste

har haft, om der er sket en betaling, og om der har været en afhængighed

mellem parterne.

Justitsministeriet har ændret lovforslaget således, at indholdet af den

nævnte vurdering af, om der skal rejses tiltale, i stedet indgår som en del af

de objektive gerningsmomenter i den foreslåede ændring af straffelovens §

108, stk. 1. Denne justering skal ses i lyset af høringssvarene, som har vist,

at der kan være behov for yderligere at tydeliggøre i lovforslaget, at lovfor-

slaget ikke retter sig mod bestemte ytringer, men mod et samarbejde med en

fremmed efterretningstjeneste. Justitsministeriet finder det således rigtigst,

at en sådan afgrænsning af bestemmelsens nærmere rækkevidde i form af et

krav om et samarbejde mellem gerningsmanden og den fremmede efterret-

ningstjeneste bør ske i selve gerningsindholdet frem for i tiltaleovervejel-

serne.

Justeringen vil betyde, at det for så vidt angår påvirkningsvirksomhed alene

er strafbart at hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til

at virke inden for dansk område, hvis man samarbejder med efterretnings-

tjenesten om at udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke be-

slutningstagning eller den almene meningsdannelse.

Det vil således ikke være strafbart f.eks. at udbrede synspunkter eller infor-

mationer på sociale medier, som påvirker beslutningstagning eller den al-

mene meningsdannelse, selv om man derved – også med forsæt – hjælper

eller sætter en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke i Danmark,

hvis der ikke er tale om et samarbejde mellem den pågældende og den frem-

mede efterretningstjeneste. Det er uddybet nærmere i lovforslagets bemærk-

ninger, hvad der ligger heri, herunder at der som udgangspunkt vil være

tale om et samarbejde, hvis der f.eks. er sket betaling mellem parterne, el-

ler hvis der på anden måde består en afhængighed mellem parterne. Der vil

imidlertid også kunne være tale om et samarbejde, selv om der hverken er

sket betaling eller består en afhængighed mellem parterne. Der henvises til

pkt. 3.3.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Det bemærkes i den forbindelse, at der også vil kunne være tale om et straf-

bart samarbejde med en fremmed efterretningstjeneste, selv om der samar-

bejdes med en anden myndighed eller virksomhed mv., som ikke formelt kan

anses for at være en efterretningstjeneste. Dette vil kunne være tilfældet, når

den pågældende myndighed eller virksomhed mv. selv samarbejder direkte

eller indirekte med en fremmed efterretningstjeneste om at virke inden for

den danske stats område, eller hvis myndigheden eller virksomheden mv.

har fået som opgave at hjælpe efterretningstjenesten med at forfølge sine

mål eller omvendt. Det afgørende er således, om der er tale om samarbejde

med en myndighed eller virksomhed mv, der reelt må anses for at være en

efterretningstjeneste.

2.3. Begreberne påvirkningsvirksomhed og den almene meningsdan-

nelse mv.

Retspolitisk Forening

anfører i sit høringssvar, at der med de mange ud-

flydende og svært afgrænselige begreber som ”den almene meningsdan-

nelse” og ”den offentlige debat” åbnes for straffesager med risiko for fri-

hedsstraf mod personer, der deler kritiske opslag på Facebook f.eks. om

NATO eller om EU især op til en folkeafstemning om ophævelse af for-

svarsforbeholdet. Samtidig anføres det, at Retspolitisk Forening ikke går ud

fra, at dette ikke er tilsigtet med lovforslaget, og at der derfor mangler ud-

trykkelig tilkendegivelse derom i lovbemærkningerne.

IT-Politisk Forening

anfører, at påvirkningsvirksomhed i lovforslaget er

meget bredt defineret, og at danske borgere kan blive straffet for påvirk-

ningsvirksomhed for fremmede magter efter straffelovens § 108, hvis de bi-

drager til at udbrede den information eller de ytringer, som skal påvirke den

almene meningsdannelse i Danmark via internettet. Samtidig anføres det, at

dette kan ske ved helt banale handlinger som at dele indhold på sociale me-

dier, hvis dette indhold stammer fra udenlandsk påvirkningsvirksomhed, og

hvis borgeren har det fornødne forsæt for at hjælpe en fremmed efterretning-

stjeneste med påvirkning. Derudover anføres det, at der er ikke noget krav

om, at borgeren har et formelt samarbejde med en udenlandsk efterretning-

stjeneste og eksempelvis modtager betaling for indsatsen. På den baggrund

vurderes det, at rækkevidden af strafansvaret formentlig kan ramme en

række borgere, som af den ene eller den anden grund bevidst ønsker at ud-

brede kritik eller negative historier om den danske stat eller regeringen og

af den grund deler indhold på de sociale medier. Det anføres, at konsekven-

sen er, at hvis det i virkeligheden er en udenlandsk efterretningstjeneste, der

står bag, og hvis en domstol senere finder, at borgeren burde have vidst

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

dette, kan deling af det kritiske indhold på sociale medier straffes som ulov-

lig påvirkningsvirksomhed.

Med høringsudgaven af lovforslaget vil det ikke blive strafbart f.eks. at dele

kritiske opslag på Facebook f.eks. om NATO eller om EU.

Der henvises til Justitsministeriets bemærkninger under pkt. 2.2 ovenfor,

hvoraf det bl.a. fremgår, at ministeriet har justeret lovforslaget således, at

det for så vidt angår påvirkningsvirksomhed alene er strafbart at hjælpe el-

ler sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for dansk

område, hvis man samarbejder med efterretningstjenesten om at udøve på-

virkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den

almene meningsdannelse.

Det fremgår af pkt. 3.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at på-

virkningsvirksomhed skal forstås som virksomhed, der har til formål at få

nogen til at mene noget bestemt eller foretage en bestemt handling. Denne

påvirkning skal være rettet mod beslutningstagning eller den almene me-

ningsdannelse for at være strafbar. Videre fremgår det, at påvirkning af be-

slutningstagning vil omfatte alle typer beslutninger, der træffes i både den

private og den offentlige sektor, og der foreslås ingen bagatelgrænse for,

hvilke beslutninger, der kan være tale om, Endelig fremgår det, at påvirk-

ning af den almene meningsdannelse skal forstås som den øvrige påvirk-

ning, som ikke er rettet mod bestemte personer eller en bestemt beslutnings-

tagning, men som mere generelt går ud på f.eks. at påvirke den offentlige

debat. Denne påvirkning vil bl.a. kunne ske på internettet, f.eks. på de soci-

ale medier og andre digitale platforme, samt i pressen, herunder på tv, ra-

dio og aviser og øvrige trykte skrifter af enhver art. Det bemærkes at på-

virkning af meningsdannelsen hos en snævrere og nærmere bestemt person-

kreds, f.eks. under private sammenkomster eller på lukkede internetfora med

ganske få brugere, ikke vil være omfattet.

Med lovforslaget er det, for så vidt angår påvirkningsvirksomhed, alene

strafbart at hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at

virke inden for dansk område, hvis man samarbejder med efterretningstje-

nesten om at udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke be-

slutningstagning eller den almene meningsdannelse. I lyset af, at lovforsla-

get er blevet justeret, så det nu også fremgår, at der skal være et samar-

bejde, jf. nærmere herom i pkt. 2.2, finder Justitsministeriet, at de begreber,

der anvendes i lovforslaget, er tilstrækkeligt klart defineret.

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

2.4. Journalistisk virksomhed

Retspolitisk Forening

anfører i sit høringssvar, at udtrykket sædvanlig

journalistisk virksomhed er særdeles uklart, og at enhver aktiv skribent som

følge af lovforslaget vil være nødt til at overveje, hvorvidt skribentvirksom-

heden sandsynligvis vil kunne være til nytte for en udenlandsk efterretnings-

tjenestes arbejde her i landet.

IT-Politisk Forening

anfører, at lovforslagets skelnen mellem journalister

og ikke-journalister er helt ude af trit med den måde, som nyheder og anden

information formidles på i dag via internettet og sociale medier. Således an-

føres det f.eks., at nogle indlæg på sociale medier eller blog-indlæg har

umiddelbar journalistisk karakter og kvalitet, og at det er uklart, om undta-

gelsen for journalister også omfatter borgernes efterfølgende deling af jour-

nalistiske artikler på sociale medier.

Det fremgår af pkt. 3.3.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at det

fortsat ikke vil være strafbart for en journalist som led i sædvanlig journa-

listisk virksomhed at bringe historier om fremmede lande eller fremmede ef-

terretningstjenester, selv om disse historier principielt kan siges at hjælpe

den fremmede efterretningstjeneste med at udøve påvirkningsvirksomhed.

Desuden fremgår det af pkt. 4.2, at det ikke vil være strafbart for en journa-

list som led i sædvanlig journalistisk virksomhed at bringe historier om em-

ner, der er forbundet med en væsentlig samfundsmæssig interesse, som bi-

drager til den offentlige debat. Dette gælder uanset, om journalisten i øv-

rigt måtte have forsæt til at hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstje-

neste i stand til at udøve påvirkningsvirksomhed inden for den danske stats

område.

Justitsministeriet har bl.a. i lyset af høringssvarene præciseret i bemærk-

ningerne, at det ikke efter lovforslaget er et krav, at almindelig journalistisk

virksomhed skal udøves af en journalist. Det er således blevet præciseret, at

det ikke i sig selv er afgørende, om en person har en objektiv uddannelses-

status som journalist, og at f.eks. bloggere, debattører og forfattere også

kan udøve journalistisk virksomhed, i det omfang der er tale om emner, der

er forbundet med en væsentlig samfundsmæssig interesse, som bidrager til

den offentlige debat.

Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets bemærkninger under pkt. 2.2

ovenfor, hvoraf det bl.a. fremgår, at ministeriet har justeret lovforslaget så-

ledes, at det for så vidt angår påvirkningsvirksomhed alene er strafbart at

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden

for dansk område, hvis man samarbejder med efterretningstjenesten om at

udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning

eller den almene meningsdannelse. Det bemærkes i den forbindelse, at et

samarbejde, hvor en journalist f.eks. betales af en fremmed efterretningstje-

neste for at påvirke en bestemt beslutningstagning i Danmark, som ud-

gangspunkt ikke vil kunne betegnes som sædvanlig journalistisk virksom-

hed.

2.5. Definition af fremmed efterretningstjeneste

IT-Politisk Forening

anfører i sit høringssvar, at hvis en række organisa-

tioner, herunder statskontrollerede medier, tænketanke eller forskningsinsti-

tutioner, som ikke formelt er efterretningstjenester, efter lovforslaget kan

udgøre en ”ikke-statsligt organiseret efterretningstjeneste” i forhold til straf-

felovens § 108, bliver definitionen af efterretningstjeneste i forbindelse med

påvirkningsvirksomhed nærmest cirkulær. Det vurderes herefter, at hvis der

er tale om information eller synspunkter fra ikke-danske kilder, som kan på-

virke den almene meningsdannelse i Danmark, vil det kunne være påvirk-

ningsvirksomhed for en fremmed efterretningstjeneste i forhold til § 108.

Retspolitisk Forening

anfører, at påvirkningsaktioner gennem historien har

været udført af lande, som Danmark formelt er allierede med, og at det bør

fremgå af lovbemærkningerne, at efterretningstjenester fra disse lande også

er omfattet af de foreslåede regler.

Med lovforslaget foreslås der ikke ændringer af gældende ret i forhold til,

hvilke efterretningstjenester der omfattes af bestemmelsen i straffelovens §

108. Der henvises til pkt. 3.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Når det fremgår af forarbejderne til den gældende bestemmelse, at den ram-

mer bistand til både en fremmed stats efterretningsvæsen og til fremmed ef-

terretningsvæsen, som ikke er statsligt organiseret, er det ikke Justitsmini-

steriets opfattelse, at bestemmelsen derved også omfatter f.eks. statskontrol-

lerede medier, tænketanke eller forskningsinstitutioner. Det bemærkes, at

informationer, som kan påvirke den almene meningsdannelse i Danmark,

ikke med lovforslaget vil blive anset for at være ulovlig påvirkningsvirksom-

hed, alene fordi informationen stammer fra ikke-danske kilder.

Det bemærkes desuden i forhold til hvilke landes efterretningstjenester, der

er omfattet, at det ikke er et krav efter den gældende bestemmelse, at der

f.eks. skal være tale om en fjendtlig fremmed efterretningstjeneste, for at den

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

omfattet af straffelovens § 108. Der kan i den forbindelse også henvises til

pkt. 2.9 nedenfor og til pkt. 3.3.8 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

hvor det fremgår, at påtalekompetencen for overtrædelser af bl.a. straffe-

lovens § 108 er henlagt til justitsministeren, jf. straffelovens § 110 f, hvilket

ifølge forarbejderne til denne bestemmelse bl.a. skyldes, at der kan være in-

ternationale hensyn, der vil kunne være bestemmende for påtaleovervejel-

serne.

2.6. Lovforslagets præcisering af retstilstanden

Amnesty International

anfører i sit høringssvar, at det ikke er rimeligt at

kalde lovforslaget en præcisering af de gældende regler, da lovforslagets

kriminalisering af påvirkningsvirksomhed ikke har sker gennem spionage

eller anden fremskaffelse og videregivelse af sikkerheds- eller militærpoli-

tisk følsomme oplysninger, som vil kunne skade Danmarks situation, hvis

de kom fremmede magter i hænde. Videre anføres det, at lovforslaget kri-

minaliserer ytringer, som ikke tidligere har været strafbare, og at det ikke

har været hensigten, at straffelovens § 108, stk. 1, i sin gældende form også

skulle omfatte den situation, hvor oplysninger strømmer fra et fremmed ef-

terretningsvæsen ind i Danmark for at påvirke beslutningstagningen eller

den almene meningsdannelse i landet, når spørgsmålet ikke er berørt i be-

stemmelsens forarbejder, og der hverken er rejst tiltale eller sket domfæl-

delse efter bestemmelsen.

Det fremgår af pkt. 3.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger, at Justits-

ministeriet samlet set er af den opfattelse, at der kan være en vis tvivl om,

hvorvidt straffelovens § 108, stk. 1, omfatter påvirkningsvirksomhed. Det

bemærkes, at den gældende lovtekst er formuleret på en måde, som ikke ude-

lukker, at bestemmelsen også omfatter den situation, hvor oplysninger

strømmer fra et fremmed efterretningsvæsen ind i Danmark for at påvirke

beslutningstagning eller den almene meningsdannelse, selv om bestemmel-

sens forarbejder ikke berører spørgsmålet.

Lovforslaget er derfor udtryk for, at denne tvivl imødegås ved en præcise-

ring, så det klart kommer til at fremgå af lovteksten, at påvirkningsvirksom-

hed er omfattet. Dette er i øvrigt i overensstemmelse med Vejledning om

Lovkvalitet, hvor det fremgår af pkt. 2.9, at ordet ”præcisering” bl.a. kan

anvendes i lovforslag, hvis der med lovforslaget rettes op på fortolknings-

tvivl, f.eks. ved præcisering af en bestemmelses anvendelsesområde, begre-

ber mv.

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

2.7. Forsæt mv.

Amnesty International

ønsker i sit høringssvar, at det udtrykkeligt kom-

mer til at fremgå af lovforslaget, at man ikke har gjort sig skyldig i ”kon-

spiratorisk påvirkningsvirksomhed”, hvis man sikrer sig, at det udtrykkeligt

fremgår, at det er repræsentanter for et fremmed land, der er kilden til de of-

fentliggjorte oplysninger, eller at artiklerne/tweets/Facebook-beskederne

etc. er lagt ud på nettet i samarbejde med eller på foranledning af denne

fremmede magt/tjeneste. Desuden opfordres der til, at det gøres klart, i

hvilke situationer en operatør kan lægge noget på nettet – ikke for at hjælpe

en fremmed efterretningstjeneste, men fordi vedkommende mener, at afgø-

rende samfundshensyn taler for offentliggørelse af oplysningerne mv., som

man har fået i hænde – også selv om de nævnte oplysninger mv. måtte hid-

røre fra en fremmed magt. Endvidere efterlyses der en nærmere redegørelse

for, i hvilken grad det skal have betydning for forsætsvurderingen, at der er

tale om almindelige, private borgere, som dagligt læser og deler meget store

antal ”kommunikationer” på diverse digitale platforme, og hvor det er efter

omstændighederne vil være urimeligt (og urealistisk) at forvente og kræve,

at private borgere (herunder ikke mindst unge mennesker) skal sidde og fo-

retage vurderinger af, hvornår der er grund til at mistænke, at et bestemt

indslag på YouTube eller Instagram hidrører fra en fremmed efterretnings-

tjeneste, og om delingen vil hjælpe den pågældende tjeneste med at virke i

Danmark.

Der kan henvises til Justitsministeriets bemærkninger under pkt. 2.2 oven-

for, hvoraf det bl.a. fremgår, at ministeriet har justeret lovforslaget således,

at det for så vidt angår påvirkningsvirksomhed alene er strafbart at hjælpe

eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for

dansk område, hvis man samarbejder med efterretningstjenesten om at

udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning

eller den almene meningsdannelse.

Det vil således ikke være strafbart at offentliggøre information på internet-

tet, fordi man mener, at afgørende samfundshensyn taler for offentliggørelse

af informationen, som man har fået i hænde, også selv om informationerne

måtte hidrøre fra en fremmed magt.

Det vil heller ikke være strafbart for private borgere f.eks. at dele et indslag

på YouTube eller Instagram, selv om det måtte hidrøre fra en fremmed ef-

terretningstjeneste, og selv om delingen vil hjælpe den pågældende tjeneste

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

med at ”virke” i Danmark, hvis der ikke eksisterer noget samarbejde mel-

lem borgeren og efterretningstjenesten.

2.8. Håndhævelse af den foreslåede bestemmelse

Justitia

anfører i sit høringssvar, at det i lovforslaget ikke med fornøden

præcision er angivet, hvornår man bør vide, om et budskab stammer fra en

fremmed efterretningstjeneste. Derudover anføres det, at i lyset af at der hel-

ler ikke kræves et åbenbart samarbejde mellem gerningsmanden og den

fremmede efterretningstjeneste, vil en overtrædelse af straffelovens § 108

være svær at bevise og dermed håndhæve. Videre anføres det, at det kan

blive problematisk at identificere de tilfælde, hvor der blot er tale om et sam-

menfald mellem gerningsmandens holdninger og den fremmede efterret-

ningstjenestes interesser.

Der henvises til Justitsministeriets bemærkninger under pkt. 2.2 ovenfor,

hvoraf det bl.a. fremgår, at ministeriet har justeret lovforslaget således, at

det for så vidt angår påvirkningsvirksomhed alene er strafbart at hjælpe el-

ler sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for dansk

område, hvis man samarbejder med efterretningstjenesten om at udøve på-

virkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den

almene meningsdannelse.

2.9. Påtalekompetencen

Amnesty International

anfører om påtalekompetencen i straffelovens §

110 f, i sit høringssvar, at det ikke er hensigtsmæssigt, at anklagemyndighe-

dens øverste påtalekompetence er henlagt til politisk valgte personer, og at

der ikke er grund til at antage, at politiet ikke vil kunne inddrage hensynet

til fremmede magter i sine overvejelser om tiltalerejsning på kvalificeret vis.

Der kan henvises til pkt. 3.3.8 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

hvor det fremgår, at påtalekompetencen for overtrædelser af bl.a. straffe-

lovens § 108 er henlagt til justitsministeren, jf. straffelovens § 110 f, hvilket

ifølge forarbejderne til denne bestemmelse bl.a. skyldes, at der kan være in-

ternationale hensyn, der vil kunne være bestemmende for påtaleovervejel-

serne. Således er det i Betænkning afgivet af Straffelovskommissionen

(1917), spalte 223, anført følgende:

»§ 114 [svarer til den gældende § 110 f] stiller som betingelse

for påtale af de i dette Kapitel omhandlede Forbrydelser, at

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

dette paabydes af Justitsministeren. Da særlige navnlig også in-

ternationale Hensyn ofte vil være bestemmende for, om Paatale

skal finde Sted, er det fundet naturligt, at Spørgsmålet om Paa-

tale i disse Tilfælde afgøres af den øverste Påtalemyndighed.«

Desuden skal påtalereglen sikre, at bestemmelserne i kapitel 12 og 13 ikke

får et videre anvendelsesområde end tilsigtet, jf. herved Betænkning afgivet

af udvalget til overvejelse af forslag til ændringer i borgerlig straffelov,

navnlig kapitel 12 og 13 fra 1949, side 41.

Da straffelovens § 108 omhandler hjælp til en fremmed efterretningstjene-

ste, og da lovforslagets præcisering af bestemmelsen ikke ændrer herpå, fin-

der Justitsministeriet ikke grundlag for at foreslå ændringer af påtalekom-

petencen.

2.10. PET’s efterforskning mv.

IT-Politisk Forening

anfører i sit høringssvar, at konsekvensen af lovfor-

slaget er, at danske borgere risikerer mere umiddelbart at blive efterforsket

af PET, hvis der er mistanke om, at de har delt indhold på sociale medier,

der har forbindelse til udenlandsk påvirkningsvirksomhed, og at dette kan

indebære langvarig registrering i PET’s databaser, videregivelse af disse op-

lysninger til andre staters efterretningstjenester og indgribende efterforsk-

ningsskridt som telefonaflytning (indgreb i meddelelseshemmeligheden).

PET’s muligheder for at indhente oplysninger ved brug af straffeprocessu-

elle tvangsindgreb (indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation, da-

taaflæsning, ransagning, beslaglæggelse mv.) fremgår af reglerne i retsplej-

eloven.

Lovforslaget ændrer ikke på de betingelser i retsplejeloven, som gælder for

at foretage disse straffeprocessuelle tvangsindgreb, herunder kravet om mi-

stankegrundlag og dommerkendelse. PET’s behandling af oplysninger vil

fortsat skulle ske efter reglerne og de deri liggende retssikkerhedsgarantier

i PET-loven og bekendtgørelsen om Politiets Efterretningstjenestes behand-

ling af oplysninger om fysiske og juridiske personer m.v.

Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets bemærkninger under pkt. 2.2

ovenfor, hvoraf det bl.a. fremgår, at ministeriet har justeret lovforslaget så-

ledes, at det for så vidt angår påvirkningsvirksomhed alene er strafbart at

hjælpe eller sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

for dansk område, hvis man samarbejder med efterretningstjenesten om at

udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning

eller den almene meningsdannelse.

2.11. Lovforslagets forhold til Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention (EMRK)

Institut for Menneskerettigheder

har noteret sig i sit høringssvar, at det er

en forudsætning for straf, at der er det fornødne forsæt, at der i lovforslaget

er redegjort for den foreslåede bestemmelse i lyset af EMRK artikel 10, og

at det følger af lovudkastet, at hensynet til ytringsfriheden i EMRK artikel

10 ud fra en konkret vurdering vil kunne føre til, at påvirkningsvirksomhed

omfattet af straffelovens § 108 ikke vil være strafbar. Det fremhæves i for-

længelse heraf, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fast-

slået, at hjemlen til at gøre indgreb i EMRK artikel 10 ikke blot skal være

til stede, men den også skal opfylde nogle kvalitetskrav, som bl.a. omfatter

tilgængelighed til hjemmelsgrundlaget og forudsigelighed med hensyn til

effekten af hjemmelens anvendelse. Derudover anføres det, at indgreb i

EMRK artikel 10 skal være proportionale, hvilket også gælder for strafud-

målingen.

Justitia

vurderer, at det kan give anledning til tvivl, om lovforslaget lever

op til kravet i EMRK artikel 10 om klar lovhjemmel i national ret, da æn-

dringen af straffelovens § 108 er formuleret i vage vendinger, og da det ikke

i nærmere omfang er muligt at identificere, hvilke ytringer der er omfattet

af bestemmelsen. Derudover stilles der spørgsmål ved, om et indgreb efter

straffelovens § 108 i forhold til kontroversielle, kritiske ytringer og ytringer

om ømtålelige emner vil forfølge anerkendelsesværdige formål efter EMRK

artikel 10, stk. 2.

Retspolitisk Forening

anfører, at det forekommer meget dristigt at hævde,

at indgreb, der skal imødegå en fremmed efterretningstjenestes udøvelse af

påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller

den almene meningsdannelse, falder ind under opregningen i EMRK artikel

10, stk. 2. I den forbindelse anføres det, at påvirkning af beslutningstagning

vedrørende sikkerhedspolitiske spørgsmål givetvis kan omfattes af konven-

tionstekstens ordlyd, men at generel påvirkning af den almene meningsdan-

nelse næppe kan falde ind under hensynet til den nationale sikkerhed, terri-

toriel integritet eller offentlig tryghed m.m.

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

IT-Politisk Forening

vurderer, at det er tvivlsomt, om lovforslaget lever op

til kravene efter EMRK artikel 10, stk. 2, om, at retsgrundlaget skal være

klart og præcist, og at anvendelsen heraf skal være forudsigelig for de per-

soner, som er berørt af lovens anvendelsesområde. Desuden betvivles det,

om et indgreb vil leve op til kravene om nødvendighed og proportionalitet,

da et indgreb potentielt rammer meget bredt mod en række budskaber, som

danske borgere kan modtage fra udlandet, og som de bliver forhindret i at

viderebringe eller gøre brug af i forbindelse med deres egne ytringer. Ende-

lig anføres det, at det på ingen måde er konkretiseret, hvordan statens sik-

kerhed kan trues af ytringer eller information i den generelle forstand, som

udgør påvirkningsvirksomhed efter lovforslaget.

Der henvises til Justitsministeriets bemærkninger under pkt. 2.2 ovenfor,

hvoraf det bl.a. fremgår, at ministeriet har justeret lovforslaget således, at

det for så vidt angår påvirkningsvirksomhed alene er strafbart at hjælpe el-

ler sætte en fremmed efterretningstjeneste i stand til at virke inden for dansk

område, hvis man samarbejder med efterretningstjenesten om at udøve på-

virkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den

almene meningsdannelse.

Efter EMRK artikel 10, stk. 1, har enhver ret til ytringsfrihed. Denne ret om-

fatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger el-

ler tanker. Ytringsfriheden kan ifølge artikel 10, stk. 2, underkastes sådanne

formaliteter, betingelser, restriktioner eller straffebestemmelser, som er fo-

reskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til

bl.a. den nationale sikkerhed.

Kravet om, at indgreb i ytringsfriheden skal være foreskrevet ved lov, inde-

bærer ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis bl.a., at

retstilstanden skal være forudsigelig. Retsreglerne skal være formuleret så

tilstrækkeligt klart, at de berørte har mulighed for at indrette sig efter reg-

lerne. Det indebærer, at borgeren skal have mulighed for – om nødvendigt

med passende juridisk rådgivning – at forudsige med en rimelig grad af sik-

kerhed, hvilke følger en given handling vil kunne få.

Bestemmelsen i straffelovens § 108 vil efter Justitsministeriets opfattelse

med lovforslaget, herunder den ovennævnte justering af lovforslaget i for-

hold til det udkast, der har været i høring, få et så tilstrækkeligt klart ind-

hold, at kravet om forudsigelighed er opfyldt. Det vil således fremgå tyde-

ligt af bestemmelsen, at det er strafbart at samarbejde med en fremmed ef-

terretningstjeneste om udøvelse af påvirkningsvirksomhed.

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Det er endvidere Justitsministeriets opfattelse, at den foreslåede ændring

varetager hensynet til statens sikkerhed, hvilket er et legitimt formål efter

EMRK artikel 10, stk. 2. Indgreb over for påvirkningsvirksomhed, som sker

for at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse – og

som udøves i samarbejde med en fremmed efterretningstjeneste – vil efter

Justitsministeriets opfattelse kunne ske med henvisning til beskyttelse af sta-

tens sikkerhed, uanset hvilket emne påvirkningen retter sig mod. Dette skyl-

des, at påvirkningen – uanset konkret emne eller kontekst – kan være sam-

fundsundergravende og skadelig for demokratiet, hvis det sker i samarbejde

med en fremmed efterretningstjeneste. Hensynet til statens sikkerhed er så-

ledes ikke begrænset til indgreb over for påvirkning af beslutningstagning

vedrørende f.eks. sikkerhedspolitiske spørgsmål.

Som det fremgår af pkt. 4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, føl-

ger det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at med-

lemsstaterne har en vid skønsmargin ved valget af de midler, der skal brin-

ges i anvendelse for at beskytte statens sikkerhed, jf. bl.a. dom af 26. marts

1987 i sagen Leander mod Sverige, præmis 59.

I afgørelsen M.S. og P.S. mod Schweiz fra den 14. oktober 1985 slog den

daværende Europæiske Menneskerettighedskommission fast, at det efter

EMRK artikel 8, stk. 2, om retten til privat- og familieliv var nødvendigt i et

demokratisk samfund af hensyn til statens sikkerhed at overvåge og aflytte

to schweiziske journalister, hvilket skete i overensstemmelse med de

schweiziske straffeprocessuelle regler. Baggrunden for klagen var, at de to

journalister var ansat på et pressebureau i Bern, der blev lukket af myndig-

hederne med henvisning til, at det var mistænkt for at udøve påvirknings-

virksomhed (”active measures”) på vegne af Sovjetunionen. Her var hensy-

net til statens sikkerhed således et legitimt hensyn til bekæmpelse af påvirk-

ningsvirksomhed, som kunne retfærdiggøre indgrebet over for de to journa-

lister.

Som der nærmere er redegjort for under pkt. 4.2 i lovforslagets almindelige

bemærkninger, er det endvidere Justitsministeriets vurdering, at den fore-

slåede præcisering af straffelovens § 108 ikke går videre, end hvad der er

nødvendigt for at varetage hensynet til statens sikkerhed.

2.12. Strafferammen

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Dansk Journalistforbund

vurderer i sit høringssvar, at strafferammen på

op til 12 års fængsel ikke kan undgå at afskrække borgerne og medierne fra

at offentliggøre kritiske synspunkter.

Justitia

vurderer, at den foreslåede strafferamme i lovforslaget kan give an-

ledning til betænkeligheder i forhold til proportionalitetsprincippet i EMRK

artikel 10.

Efter lovforslaget er strafferammen for ulovlig påvirkningsvirksomhed 6 år

efter straffelovens § 108, stk. 1, og 12 års fængsel efter § 108, stk. 2. Det be-

mærkes i den forbindelse, at strafferammen ikke er sammenfaldende med

den strafposition, som domstolene anlægger.

I den eksisterende retspraksis for overtrædelse af straffelovens § 108, stk. 1,

er der senest i en utrykt dom fra den 31. maj 2012 fra Retten i Glostrup ble-

vet idømt fængsel i 5 måneder i en sag, hvor en professor i statskundskab

havde overtrådt straffelovens § 108, stk. 1, ved at have udleveret diverse

materialer til en fremmed efterretningstjeneste. Der kan endvidere henvises

til Østre Landsrets dom af 23. januar 2002 (UfR 2002.936 Ø), hvor en tol-

dassistent blev idømt fængsel i 4 måneder for i 1989 at have givet oplysnin-

ger til DDR's efterretningstjeneste om det danske toldvæsens struktur mv.

Som det fremgår af pkt. 4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, vil

straffelovens § 108 under alle omstændigheder i de konkrete sager, hvor be-

stemmelsen er relevant, skulle anvendes inden for de grænser, som følger af

EMRK artikel 10, herunder kravet om, at indgrebet i ytringsfriheden skal

være proportionalt (nødvendigt i et demokratisk samfund).

3. Lovforslaget i forhold til lovudkastet

Der er foretaget følgende indholdsmæssige ændringer af lovforslaget i for-

hold til det udkast til lovforslag, som blev sendt i høring:

Lovforslaget er blevet justeret således, at det for så vidt angår på-

virkningsvirksomhed alene er strafbart at hjælpe eller sætte en frem-

med efterretningstjeneste i stand til at virke inden for dansk område,

hvis man samarbejder med efterretningstjenesten om at udøve på-

virkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning

eller den almene meningsdannelse. Med justeringen indsættes or-

dene ”samarbejde om at udøve” således i den foreslåede lovtekst.

L 95 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringssvar og høringsoversigt, fra justitsministeren

Desuden er der foretaget forskellige præciseringer mv. af lovforslagets be-

mærkninger i forhold til det udkast til lovforslag, som blev sendt i høring.

Der er også foretaget mindre ændringer af lovteknisk og korrekturmæssig

karakter.