L 112 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

Miljø- og Fødevareudvalget 2018-19 (1. samling)
L 112 Bilag 1
Offentligt

Høringsnotat vedrørende udkast til forslag til lov om ændring af fi-

skeriloven (Indsats mod kvotekoncentration i dansk fiskeri)

Enhed:

Fiskeripolitisk kontor

Dato:

15-11-2018

Sagsnummer:

2018 - 16672

Bilag:

Udkast til forslag til lov om ændring af fiskeriloven har været i offentlig høring fra

den 13. september 2018 til den 12. oktober 2018.

I forbindelse med den offentlige høring, er der modtaget høringssvar fra følgende

eksterne parter:

- Advokatpartnerselskabet Kirk Larsen & Ascanius, advokat Morten Rosendahl

- Advokatsamfundet/Advokatrådet

- Danmarks Fiskeriforening Producentorganisation

- Danmarks Pelagiske Producentorganisation

- Danske Havne

- Datatilsynet

- Fiskeriets Arbejdsmiljøråd

- FSR

–

danske revisorer

Nedenfor følger resumé af høringssvarene samt Udenrigsministeriets kommentarer

hertil anført i

kursiv.

Danske Havne og Fiskeriets Arbejdsmiljøråd

har meddelt, at de ingen bemærk-

ninger har til lovforslaget.

Advokatpartnerselskabet Kirk Larsen & Ascanius, advokat Morten Rosendahl

bemærker, at forslaget om at indføre en pligt for erhvervsfiskere, erhvervsfiskersel-

skaber samt ejere af disse, til som udgangspunkt at oplyse om alle økonomiske mel-

lemværender, også selv om disse ikke har tilknytning til erhvervsmæssigt fiskeri, er alt

for vidtgående, og at forslaget dermed savner proportionalitet. Ligeledes findes defi-

nitionen af økonomiske mellemværende at være alt for vid og omfattende, som vil

føre til et system, som kun meget vanskeligt og i begrænset omfang vil komme til at

opfylde det påtænkte formål, samt at man med objektiviserede automatiske tilskriv-

ning af B-kvoter går alt for langt i forhold til, hvad der retssikkerhedsmæssigt er for-

svarligt. Synspunkterne understøttes af betragtninger om konsekvensen i en lang

række konkrete situationer. Advokat Morten Rosendahl finder, at rammerne og ret-

ningen for ministerens beføjelser og muligheder efter loven er alt for bredt defineret,

og at der omtales og sikres ikke med lovgivningen mod, at indberetningspligten og

registreringen af økonomiske mellemværender bliver alt for omfattende. Således ef-

terlyses også, at en bagatelgrænse for størrelsen af mellemværender, der vil skulle

blive undtaget oplysningsforpligtelsen, oplyses, før lovændringen gennemføres.

L 112 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

Udenrigsministeriet bemærker, at der ved udmøntningen af reguleringsmodellen ved bekendtgørelse

skal fastsættes nærmere grænser for, hvilke økonomiske mellemværender, der skal medregnes i opgø-

relsen af det samlede ejerskab af kvoteandele samt i oplysningsforpligtelsen, herunder ved en bagatel-

grænse og eksplicit undtagelse af visse typer af mellemværender. Afgrænsningen skal ske i en balance

mellem mulighederne for at reflektere intentionen i den politiske aftale om at sikre overholdelse af

kvotekoncentrationsreglerne, undgå omgåelse heraf og sikre gennemsigtighed i ejer- og magtstrukturen

i erhvervet på den ene side og på den anden side ønsket om så enkel og ikke bebyrdende regulerings-

model som mulig, der samtidig opfylder princippet om proportionalitet mellem mål og midler. Som

sædvanligt vil der ske en offentlig høring, forud for bekendtgørelsens udstedelse.

Advokat Morten Rosendahl retter også en kritik mod den foreslåede ordning, som

findes retssikkerhedsmæssigt betænkelig, da en debitors dispositioner, som foretages

efter at et økonomiske mellemværende er opstået, kan påvirke kreditors B-kvoter og

dermed eventuelt føre til en overskridelse af kvoteloftet, som udslag af en udefra-

kommende begivenhed.

Udenrigsministeriet bemærker, at for at intentionerne i den politiske aftale kan honoreres ved imple-

menteringen af aftalen, vurderes det nødvendigt at indrette reguleringsmodellen således, at en bestem-

mende indflydelse i form af økonomiske mellemværender ikke efterfølgende kan udvides ved, at debi-

tor, efter det økonomiske mellemværendes opståen, kan erhverve betydelige kvoteandele i fiskerier-

hvervet, som kreditor i kraft af sin position får indflydelse på, uden at dette tæller med i opgørelsen

af kreditors koncentrationsregnskab. Der vurderes også, at kreditor og debitor i et vist omfang i af-

taler om lån eller sikkerhedsstillelse vil kunne tage højde for disse situationer, idet B-kvotereglerne i

flere tilfælde vil være en kendelig og relevant forudsætning for mellemværendet.

Advokat Morten Rosendahl bemærker om ind- og udleje af årsmængder/kvoter som

mellemværender, der skal indgå i opgørelsen, at denne pligt ikke kan opfattes som

blot en formalitet, og at det er uklart, hvordan disse ind- og udlån, der udgør økono-

miske mellemværender, skal indgå i beregningen af B-kvoter, hvis man politisk måtte

ønske det i 2021.

Udenrigsministeriet skal til dette bemærke, at kvotelejer i første omgang ikke vil blive en del af kvo-

tekoncentrationsreglerne, men at der er et politisk ønske om, at markedet for kvoteleje monitoreres

med henblik på evalueringen af ordningen i 2021. Hvordan en eventuel inddragelse teknisk vil blive

sat sammen, vil afhænge af resultatet af evalueringen.

Advokatrådet

bemærker til forslagets § 112, stk. 1, nr. 4, hvorefter kontrolmyndig-

heden vil kunne afkræve oplysninger om økonomiske mellemværender vedrørende

ejere eller medejere af kvoteandele udleveret fra disses rådgivere, herunder advokater,

at bestemmelsen anses som værende i strid med hensynet til det moderne retssam-

funds behov for, at borgere kan kommunikere med deres advokat i tillid til, at dette

kan foregå i fortrolighed. En fravigelse af det grundfæstede princip om advokaters

tavshedspligt bør derfor alene finde sted, hvor meget væsentlige modstående hensyn

tilsiger dette, der nævnes i den forbindelse terrorfinansiering. Advokatrådet påpeger

endvidere, at idet der er tale om økonomiske mellemværender hos erhvervsdrivende,

er disse data allerede underlagt en i øvrigt omfattende lovgivning om bogføringspligt

og om aflæggelse af regnskaber, skatte- og momslovgivning mv., hvorfor det synes

L 112 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

unødvendigt og ikke proportionalt at bryde advokaternes tavshedspligt. Advokatrå-

det opfordrer herefter til, at bestemmelsen ændres således, at advokater på grund af

tavshedspligten ikke bliver omfattet af forslagets § 112, stk. 1, nr. 4.

Udenrigsministeriet anerkender Advokatrådets argumenter og ændrer forslagets § 112, stk. 1, nr.

4, i overensstemmelse med det anbefalede, således at advokater undtages oplysningspligten.

Advokatrådet bemærker videre om forslagets til § 117, stk. 5, som udvider adgangen

til uden retskendelse at efterse dokumentation vedrørende økonomiske mellemvæ-

render og adgang til ethvert sted, hvor disse opbevares, at man i forslagets bemærk-

ninger savner en nærmere begrundelse for nødvendigheden af, at der skal være ad-

gang til privat beboelse. Advokatrådet finder således, at det på grundlag af lovforsla-

get ikke er dokumenteret, at en så vidtrækkende kontrolbestemmelse er nødvendig.

Udenrigsministeriet anerkender, at der i tilfælde af behovet for i kontroløjemed at få adgang til pri-

vat beboelse, savnes den nødvendige begrundelse der kan opveje hensynet til privatlivets fred, hvorfor

lovforslagets præciseres, således at der i kontroløjemed ikke vil være adgang til privatbolig uden for-

udgående retskendelse. Det bemærkes tillige, at hvis der i kontroløjemed vil være behov for at få ad-

gang til privatbolig, så kan kontrollen planlægges på en måde, så der er tilstrækkelig tid til at ind-

hente den fornødne retskendelse uden at øjemedet dermed forspildes.

Danmarks Fiskeriforening Producent Organisation (DFPO)

bemærker indled-

ningsvist, at den foreslåede reguleringsmodel vil reducere den ”interne” finansiering i

fiskerierhvervet, og at de forøgede krav til indberetninger vil medføre forøgede om-

kostninger for erhvervet. DFPO foreslår derfor, at reduktionen i låneaktiviteten bli-

ver imødegået ved, at Udenrigsministeriet genovervejer mulighederne for at introdu-

cere en institutionaliseret fastforrentet finansiering for fiskerierhvervet.

Udenrigsministeriet skal bemærke, at en eventuel reduktion i den ”interne” finansiering

vurderes at være en uundgåelig følge af det foreliggende lovforslag. Udenrigsministeriet har tidligere

sammen med Erhvervsministeriet overvejet mulighederne for institutionaliseret fastforrentet finansie-

ring for fiskerierhvervet, men ikke fundet en sådan nødvendig eller mulig. Der synes ikke at være

grundlag for en fornyet overvejelse af sagen.

DFPO bemærker videre, at det er afgørende, at reguleringsmodellen gennemføres, så

den bliver gennemsigtig og uden unødigt bureaukrati. Man anbefaler at anvende IF-

ROs beregningsmodel så tæt som muligt og at en IT-baseret beregningsmodel er på

plads ved reglernes indførelse, så fiskerne kan se, ”hvor de står”.

Foreningen påpeger

også, at det er vigtigt, at der sættes rammer for de ”økonomiske mellemværender”,

der indgår. Reguleringsmodellem skal derfor begrænses til alene at omfatte lån, kau-

tion og sikkerhedsstillelser, der relaterer sig til fiskeri. Leje/udleje af årsmængder ses

ikke at være relevant for en opgørelse af ejerskab.

Endelig påpeges det, at den udbredte praksis med, at fartøjsejere kautionerer dels for

hinanden dels for fartøjer, kan resultere i uheldige situationer, hvor samme kaution

reelt kommer til at tælle dobbelt.

L 112 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

Udenrigsministeriet skal til dette bemærke, at der ved udmøntningen af reguleringsmodellen vil blive

taget stilling til en nærmere afgrænsning af, hvilket økonomiske mellemværender, der skal medregnes.

Dog synes det ikke hensigtsmæssigt at undtage lån mv., som ikke relaterer sig fiskerivirksomhed,

idet en sådan undtagelse vil kunne anvende stil at omgå reglerne. Ved afgræsningen vil det blive til-

stræbt, at der tages højde for de forskellige typer økonomiske mellemværender og situationer, således

at der som udgangspunkt ikke kan tilskrives B-kvoteandele af en ejers egne kvoter (A-kvoteandele),

ligesom der vil skulle tages højde for solidariske hæftelser og andre situationer, hvor der kan være et

misforhold mellem B-kvoter og de ejerandele, som disse vedrører.

DFPO bemærker desuden, at overskridelser af de nye kvotekoncentrationsregler, der

forekommer som et udslag af udefrakommende begivenheder, ikke bør medføre

sanktioner (indefrysning af årsmængder, inddragelse af kvoteandele og bøde).

Udenrigsministeriet skal til dette bemærke, at det følger af den politiske aftale, at også i situationer,

hvor overskridelsen af kvotekoncentrationsreglerne skyldes udefrakommende begivenheder skal der

sanktioneres med indefrysning af årsmængder, påbud om afvikling af kvoteandele, bøde mv. Dog

skal forholdet behandles mere lempeligt end ved forhold, hvor overskridelsen skyldes ejerens egne

handlinger.

DFPO bemærker videre om forslaget til § 117, stk. 5, som udvider adgangen til uden

retskendelse at efterse dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender og

adgang til ethvert sted, hvor disse opbevares, at man stærkt fraråder det meget vidtgå-

ende forslag om udvidelse af den nuværende hjemmel til kontrol til også at omfatte

adgang til private boliger. Foreningen anbefaler, at kontrolmyndighederne, hvis man

ønsker adgang til private boliger, henvises til at indhente retskendelse efter retspleje-

lovens regler, hvorefter politiet kan gennemføre ransagning efter kontrollens anvis-

ninger. Med den løsning finder man, at hensigten med loven fortsat kan opretholdes

og fiskernes retssikkerhed vil være væsentligt bedre tilgodeset.

Udenrigsministeriet bemærker hertil, at for at kunne sikre en effektiv kontrol bør kontrolmyndighe-

den have mulighed for efterse dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender og få adgang

til forretningslokaler, hvor disse opbevares. Som bemærket til Advokatrådets argumentation i for-

hold til bestemmelsen anerkender Udenrigsministeriet argumentationen og ændrer forslagets § 117,

stk. 5, i overensstemmelse hermed, således at adgang uden retskendelse til privat beboelse udgår.

DFPO tager forslaget til § 104, stk. 1, om ændring af sammensætningen af repræsen-

tationen i bestyrelsen for Fiskeafgiftsfonden til efterretning, idet det dog bemærkes,

at værdien af landringerne fra foreningens medlemmer udgør ca. 2/3-del af den

værdi, der danner grundlag for indbetalinger til fonden. Foreningen foreslår videre, at

der i fiskeriloven bør indsættes en bestemmelse, hvorefter der årligt afsættes 7,5 mio.

kr. af fondens midler til finansiering af fiskeriets lærlingeordning. Desuden foreslår

foreningen, at der også indsættes en bestemmelse om, at der årligt kan anvendes op

til 5% af fondens midler til dækning af omkostningerne ved drift og administration af

fonden. Hidtil har foreningen afholdt disse udgifter, men med de planlagte ændringer

i fondens sammensætning og differentiering af afgiftssatserne forventes en væsentlig

forøgelse af administrationsomkostningerne.

L 112 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

Udenrigsministeriet skal hertil bemærke, at der i juni 2018 er indgået en politisk aftale mellem alle

Folketingets partier om anvendelsen af Fiskeafgiftsfondens midler, hvorefter der afsættes 7,5 mio. kr.

årligt til fiskeriets lærlingeordning. I aftalen har parterne derimod ikke forholdt sig til spørgsmålet

om at afsætte midler til DFPOs administration af fonden. Spørgsmål om mulighederne for finansie-

ring af administrationen undersøges, men indgår ikke i nærværende lovforslag.

Danmarks Pelagiske Producentorganisation (DPPO)

bemærker indledningsvist,

at man kan tilslutte sig og støtter lovændringens overordnede formål. Dog finder for-

eningen, at lovændringen, som foreslået, er i strid med dansk og international lov, og

at lovændringen vil være administrativt umulig at overholde.

DPPO bemærker videre, at lovforslagets gennemførelse vil bevirke, at mulighederne

for generationsskifte samt udviklingen i sektoren og i fiskerisamfund væsentligt svæk-

kes, fordi lånemulighederne for fiskerne forringes og mulighederne for samarbejde

og medfinansiering minimeres grundet tilskrivning af B-kvoter. Det gælder for sam-

arbejdet fiskere imellem, på tværs af segmenter og i forhold til engagementer uden

for fiskeriet, der kan medvirke til at udvikle det kystnære Danmark, men som uforva-

rende medfører en risiko for den enkelte fiskers kvotegrundlag samt tunge admini-

strative byrder for erhvervet. Foreningen finder som følge heraf, at der parallelt med

lovforslaget bør præsenteres koncepter, der sikrer alternative finansieringsmuligheder

for fiskere.

Udenrigsministeriet skal hertil det ovenfor anførte bemærke, at forslaget i sig selv er en bemyndigelse

til at blandt andet at afkræve oplysninger om økonomiske mellemværender og på baggrund af disse

beregne B-kvoter, for så vidt angår økonomiske mellemværender mellem aktører i erhvervet. Det er

forudsat, at udnyttelsen af bemyndigelsen skal ske under iagttagelse af national såvel som internatio-

nal lovgivning, herunder retsprincipper om proportionalitet m.v. Derfor gives der hjemmel til, at der

ved udmøntningen af ordningen kan fastsættes bagatelgrænser og undtagelser således, at der kun vil

blive afkrævet oplysninger i det omfang disse vedrører økonomiske mellemværender, der potentielt

kan give fiskere indflydelse på dispositioner i øvrige dele af erhvervet.

DPPO har i forbindelse med høringen indhentet et responsum fra professor, dr. Jur.

Erik Werlauff (EW), Aalborg Universitet. Foreningen gengiver og henholder sig til

responsummets konklusioner i sit høringssvar. Responsummet indeholder for det

første en

skarp kritik af anvendelsen af begrebet ”bestemmende indflydelse” som

dækkende over forhold, der afviger fra begrebets sædvanlige juridiske betydning i sel-

skabsretlige og regnskabsretlige sammenhænge. Anvendelsen vurderes at medfører,

at fiskeriloven, hvis lovforslaget vedtages som foreslået, ikke blot er uhensigtsmæs-

sigt, men tillige retsstridig (”ulovligt”) i forhold til de normer, som lovgivningsmagten

skal iagttage.

Udenrigsministeriet skal bemærke, at begrebet ”bestemmende indflydelse” ved sædvanlig

juridisk an-

vendelse kendes fra navnlig selskabsretlige, regnskabsretlige og selskabsskatteretlige, om end begrebet

defineres særskilt og ikke ens i særlovgivningen. Definitionen af begrebet i fiskeriloven er også en

særskilt definition, hvilket fremgår af selve lovteksten såvel som af bemærkningerne til lovforslaget.

Begrebet adskiller sig især fra den øvrige anvendelse af begrebet ved, at anvendelsen ikke forudsætter

forvaltningsmæssige eller økonomiske beføjelser som følge af en bestående ejendomsret, men derimod

L 112 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

forudsættes blot en potentiel indflydelse, som knytter sig til en fordringsret eller sikkerhedsstillelse.

Definitionen af begrebet ”bestemmende indflydelse” i fiskeriloven vurderes at være i overensstemmelse

med intentionen og ordlyden i den politiske aftale. I tillæg kan bemærkes, at anvendelsen af det ens-

lydende begreb i øvrig lovgivning ikke vurderes af få betydning for anvendelsen i fiskerilovens for-

stand.

I responsummet vurderes, at anvendelsen af begrebet som foreslået, vil medføre, at

fiskerilovens regler kommer i strid med juridiske normer, som lovgivningsmagten har

pligt til at respektere. Lovforslaget vurderes især at være i strid med proportionalitets-

princippet, idet der i den forbindelse bemærkes, at indførelsen af bagatelgrænser m.v.

efter forfatterens opfattelse ikke vil være nok til at opfylde kravet om proportionali-

tet. Desuden bemærkes betænkeligheder ved, om lovforslaget honorerer øvrige rets-

lige principper, herunder retssikkerhedsprincippet i EU-retten, beskyttelsen af ejen-

domsretten i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), Grundlo-

vens beskyttelse af erhvervsfriheden i § 74, samt forbuddet mod objektivt strafansvar

i EMRK. Som et alternativ til den foreslåede reguleringsmodel peges der på den af

Kammeradvokaten i

september 2017 foreslåede ”udbyttemodel”, der med visse æn-

dringer findes at kunne opfylde samme formål som foreslåede reguleringsmodel.

Udenrigsministeriet skal hertil bemærke, at selve lovforslaget er en bemyndigelseslov og at der ved ud-

møntningen af ordningen forudsættes, at ordningen er inden for rammerne af ovennævnte principper.

Udenrigsministeriet vurderer dog ikke, at ovenstående principper og regler vil være til hinder for, at

de nye kvotekoncentrationsregler vil kunne udmøntes som forudsat i lovforslaget og i den politiske

aftale.

DPPO bemærker ligeledes, at den omtalt beregningsmodel fra IFRO ikke tager højde

for en række betydelige forskelle arter imellem, som anvendes i nogle af de anvendte

værdier, der indgår i beregningerne, hvilket kan føre til beregning af for store (eller

små) B-kvoter. Foreningen mener derfor, at det skal sikres, at anvendte værdier stem-

mer med værdier indberettet i forbindelse med overdragelse af kvoter. Foreningen

opfordrer også til, at der kun medtages et minimum af økonomiske mellemværender

i den foreslåede reguleringsmodel, og at en bagatelgrænse sættes højt. Endelig erin-

drer man om opsigelsesvarslet på 16 år, og henstiller til, at dette respekteres ved ind-

fasningen af loven.

Udenrigsministeriet vil nærmere overveje betragtningerne om IFROs beregningsmodel samt omfanget

af økonomiske mellemværender i forbindelse med implementeringen af reguleringsmodellen ved be-

kendtgørelse. Ved implementeringen vil der ligeledes blive fastlagt overgangsregler for situationer, hvor

den nye reguleringsmodel fører til, at kvotekoncentrationslofterne overskrides og ejerskab derfor skal

nedbringes. Disse regler vil blive udformet under hensyn til, at påbuddet om afvikling ikke får ka-

rakter af ekspropriation.

Endelig bemærker DPPO, at man er enig i Advokatrådets bemærkninger vedrørende

forslagets § 117, stk. 5, om adgang uden retskendelse.

Der henvises til bemærkningerne hertil ovenfor under Advokatrådet.

L 112 - 2018-19 (1. samling) - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra ministeren for fiskeri og ligestilling

Afslutningsvis tager DPPO forslaget til ændring af § 104, stk. 1, om ændring af sam-

mensætningen af repræsentationen i bestyrelsen for Fiskeafgiftsfonden til efterret-

ning, idet det dog bemærkes, at værdien af landringerne fra foreningens medlemmer

udgør ca. 1/3-del af den værdi, der danner grundlag for indbetalinger til fonden. For-

eningen foreslår videre tilføjelse af yderligere to bestemmelser om fiskeafgiftsfonden

på linje med de ovenfor nævnte forslag fra DFPO.

Der henvises til bemærkningerne hertil overfor under DFPO.

Datatilsynet

henleder opmærksomheden på databeskyttelseslovens § 28, hvorefter

der skal indhentes en udtalelse fra Datatilsynet ved udarbejdelse af lovforslag, be-

kendtgørelser, cirkulærer eller lignende generelle retsforskrifter, der har betydning for

beskyttelsen af privatlivet i forbindelse med behandling af personoplysninger. Data-

tilsynet forudsættes derfor hørt ved udarbejdelse af en bekendtgørelse på baggrund af

den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse.

Udenrigsministeriet skal hertil bemærke, at Datatilsynet vil blive hørt i forbindelse med udarbejdel-

sen af bekendtgørelse til gennemførelse af reguleringsmodellen.

FSR, danske revisorer

påpeger, at ifølge revisorlovens § 30, er revisorer underlagt

straffelovens bestemmelser om tavshedspligt, og at beføjelsen til at pålægge revisorer

oplysningspligt, bør indeholde en specifik undtagelse fra revisorers tavshedspligt i

henhold til revisorloven. Der henvises i den forbindelse til Finanstilsynets særlige be-

føjelser til at pålægge revisorer at indgive oplysninger.

Udenrigsministeriet skal til det ovenfor anførte bemærke, at bemærkningen tages til efterretning,

hvorved der i bemærkningerne til lovforslaget tydeliggøres, at pligten til på anmodning af kontrolmyn-

digheden at indgive oplysninger indebærer en fravigelse af udgangspunktet om revisorers tavshedspligt,

jf. revisorlovens § 30.

------ o -----