SUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 186: Spm. om, at ministeren oplyste på samråd om brugerbetaling på kommunale akutfunktioner, at der er benyttet ekstern juridisk bistand til vurdering af gældende regler. Ministeren bedes oversende dette notat, til sundhedsministeren

Sundheds- og Ældreudvalget 2018-19 (1. samling)
SUU Alm.del
Offentligt

16. NOVEMBER 2018

4003313 LTC/mpj

Notat om egenbetaling ved ophold på de

kommunale akutpladser

INDLEDNING

Sundhedsministeriet har på et møde den 30. oktober 2018 anmodet Kammeradvokaten om at

vurdere, hvorvidt det er i overensstemmelse med bestemmelsen i sundhedslovens § 138, der

fastlægger, at hjemmesygepleje ydes vederlagsfrit, at en række kommuner i forbindelse med

borgeres ophold på kommunale akutpladser tager betaling for kost, linned, tøjvask m.m. eller

om disse ydelser helt eller delvist kan anses for at være reguleret i serviceloven, hvorefter

kommunerne i visse situationer kan opkræve betaling herfor.

Der er i forskellige sammenhænge rejst tvivl om kommunernes mulighed for at opkræve

egenbetaling for visse ydelser, der leveres af kommunerne i forbindelse med, at en borger

opholder sig på en kommunal akutplads i hjemmesygeplejen.

Sundhedsministeriet har på den baggrund drøftet problemstillingen med Kommunernes

Landsforening (”KL”).

KL har givet udtryk for, at ydelser som kost, linned, tøjvask m.m. ikke udgør en integreret

del af det sundhedsfaglige tilbud, som kommunerne er ansvarlige for at levere til borgerne i

medfør af bestemmelsen i sundhedslovens § 138. KL vurderer på den baggrund, at kommu-

nerne kan opkræve betaling for kost, linned, tøjvask m.m. hos borgere, der opholder sig på

en akutplads, i medfør af servicelovens regler om midlertidige ophold, jf. servicelovens § 84,

stk. 2.

Kammeradvokaten er på den baggrund blevet bedt om at vurdere, hvor langt den ”vederlags-

fri” hjemmesygepleje i sundhedsloven rækker, samt om og i givet fald i hvilket omfang kom-

munerne kan benytte bestemmelserne i serviceloven til at opkræve egenbetaling for ydelser,

der ligger ud over de sundhedsfaglige indsatser, som borgere modtager på en kommunal akut-

plads i hjemmesygeplejen.

København

Vester Farimagsgade 23

DK-1606 København V

Aarhus

Åboulevarden 49

DK-8000 Aarhus

Telefon +45 33 15 20 10

Fax +45 33 15 61 15

www.kammeradvokaten.dk

14904249_3

SUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 186: Spm. om, at ministeren oplyste på samråd om brugerbetaling på kommunale akutfunktioner, at der er benyttet ekstern juridisk bistand til vurdering af gældende regler. Ministeren bedes oversende dette notat, til sundhedsministeren

16. NOVEMBER 2018

SAMMENFATNING

Sammenfattende er det vores vurdering, at reglerne om hjemmesygepleje i sundhedsloven

ikke indeholder hjemmel for kommunerne til at opkræve egenbetaling hos borgere, der mod-

tager hjemmesygepleje og således heller ikke hos borgere, der opholder sig på en kommunal

akutplads. Tværtimod må det antages, at opkrævning af egenbetaling vil være i modstrid med

ordlyden af sundhedslovens § 138.

Et andet spørgsmål er, om begrebet ”hjemmesygepleje” i sundhedsloven ligeledes omfatter

ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask, der ydes til borgere, der opholder sig på de kom-

munale akutpladser.

Da de kommunale akutpladser udgør en del af det samlede tilbud om hjemmesygepleje, som

kommunerne i henhold til sundhedslovens § 138 er forpligtet til at levere vederlagsfrit til

borgerne, må det klare udgangspunkt efter vores vurdering være, at ydelser, som leveres af

kommunerne til borgere i kraft af deres ophold på en kommunal akutplads, skal leveres ve-

derlagsfrit. Vi kan i forlængelse heraf konstatere, at hverken ordlyden af §§ 138 og 139 i

sundhedsloven eller forarbejderne giver et sikkert grundlag for at fastlægge, hvilke konkrete

ydelser, der falder inden for og uden for begrebet ”hjemmesygepleje”.

Omvendt indikerer ordlyden af § 2, stk. 1, nr. 1, i bekendtgørelse om hjemmesygepleje, her-

under navnlig ordet

”omsorg”

og at sygepleje skal være

”afpasset efter patientens behov”,

at hjemmesygeplejeydelsen omfatter mere end blot den ”rene” sundhedsfaglige ydelse, som

består i at modtage behandling for en sygdom. Da der i øvrigt ikke er klar støtte for det mod-

satte i Sundhedsstyrelsens

”Kvalitetsstandarder for kommunale akutfunktioner i hjemmesy-

geplejen”,

er det efter vores vurdering svært at forestille sig, at den kommunale hjemmesy-

gepleje, som led i ansvaret for at yde pleje og omsorg til de omhandlede målgrupper, ikke

tillige skulle være ansvarlige for mere praktisk anlagte opgaver som f.eks. tilbud om kost,

skift af linned og tøjvask, der normalt må anses for at være en naturlig del af dét at yde pleje

og omsorg til patienter, når disse patienter opholder sig på en kommunal akutplads.

Vi kan samtidig konstatere, at der findes en vis støtte for, at tilbud, som varetages i de kom-

munale akutfunktioner, herunder de kommunale akutpladser, kan ydes til borgere i kombina-

tion med andre ydelser efter anden lovgivning. Da det ikke er klart, hvor grænsen i disse

situationer går mellem ydelser omfattet af begrebet ”hjemmesygepleje” og sådanne andre

ydelser, der potentielt kan opkræves egenbetaling for efter anden lovgivning, bør det overve-

jes at præcisere, at ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask ikke kan anses for ydelser, som

er omfattet af anden lovgivning, i hvert fald når de ydes til personer, der opholder sig på de

kommunale akutpladser.

Det er herudover vores vurdering, at i relation til den foreliggende problemstilling går sund-

hedslovens § 138 så at sige forud for servicelovens § 84, stk. 2, og regulerer således

Side 2/15

16. NOVEMBER 2018

udtømmende, hvorvidt personer, der opholder sig på kommunale akutpladser, skal betale for

ydelser, som de modtager under deres ophold. Servicelovens § 84, stk. 2, kan derfor ikke efter

vores vurdering antages at hjemle opkrævning af egenbetaling hos personer, der opholder sig

på en kommunal akutplads.

Endelig er det efter vores vurdering yderst tvivlsomt, om kommunerne på ulovhjemlet grund-

lag kan opkræve egenbetaling hos personer, der befinder sig på en kommunal akutplads.

BAGGRUND

3.1

Indledende bemærkninger

Den kommunale hjemmesygepleje er en integreret del af det samlede sundhedstilbud. Ansva-

ret for hjemmesygepleje ligger hos kommunerne, hvilket følger af sundhedslovens § 138.

Formålet med den kommunale hjemmesygepleje er at forebygge sygdom, fremme sundhed,

yde sygepleje og behandling, rehabilitering og palliation til patienter, der har behov for det.

Hjemmesygepleje ydes til patienter i alle aldre i tilfælde af akut eller kronisk sygdom, hvor

sygeplejefaglig indsats er påkrævet. Kommunale akutpladser udgør i den forbindelse en del

af den kommunale akutfunktion, som igen udgør en del af den kommunale hjemmesygepleje.

Selvom de kommunale akutfunktioner er organiseret forskelligt fra kommune til kommune,

består de som oftest af både akutpladser og akutteams.

Hvor den

sygeplejefaglige indsats i

akutteams sker i patientens eget hjem eller plejebolig, eller som sygeplejefaglig backup på kom-

munens midlertidige døgndækkede pladser, sker den sygeplejefaglige indsats på akutpladser på

en stationær plads på en kommunal institution.

En kommunal akutfunktion i hjemmesygeplejen er et tilbud til patienter, der ikke har behov

for en sygehusindlæggelse eller som er færdigbehandlet på et sygehus, men som fortsat har

særlige observations-, pleje- eller behandlingsbehov, som ikke kan varetages af den alminde-

lige kommunale hjemmesygepleje.

Formålet med akutfunktioner er dels at forebygge forværring af akut opstået eller kendt syg-

dom gennem en tidlig, proaktiv indsats og dermed forebygge indlæggelser, dels at følge op

på sygehusets pleje- og behandlingsindsats, hvis patienten efter udskrivelsen fortsat har kom-

plekse pleje- og behandlingsbehov.

Akutfunktionerne fungerer derfor i nogle situationer som et alternativ til at lade færdigbe-

handlede patienter forblive indlagt på sygehus, men hvor patienten har et fortsat komplekse

pleje- og behandlingsbehov, som kan håndteres i hjemmesygeplejen og hvor en læge derfor

Jf. således https://sum.dk/Sundhed/Sundhedsvaesnet/Kommunale-sundhedsopgaver/Hjemmesygepleje.aspx

Jf. Kvalitetsstandarder for kommunale akutfunktioner i hjemmesygeplejen, 2017, s. 15.

Ibid.

Side 3/15

16. NOVEMBER 2018

henviser borgeren til hjemmesygeplejen. Hertil bemærkes, at såfremt en kommune ikke kan

modtage en færdigbehandlet patient og patienten derfor må forblive indlagt, skal kommunen

betale en færdigbehandlingstakst, der udgør i alt 4.000 kr. for 1. og 2. færdigbehandlingsdag

og i alt 6.000 kr. for 3. færdigbehandlingsdag og frem.

3.2

Kvalitetsstandarder for kommunale akutfunktioner i hjemmesygeplejen

I overensstemmelse med § 2 i bekendtgørelsen er de nærmere retningslinjer for så vidt angår

de kommunale akutfunktioner, herunder de kommunale akutpladser, fastlagt i ”Kvalitetsstan-

darder for kommunale akutfunktioner i hjemmesygeplejen”,

som blev udgivet af Sundheds-

styrelsen i 2017. Kvalitetsstandarderne er ifølge det oplyste aftalt med KL og kommunerne.

Af kvalitetsstandardens kapitel 4, som beskriver målgrupperne for den kommunale akutfunk-

tion, fremgår, at de kommunale akutfunktioner, herunder de kommunale akutpladser, skal

kunne varetage følgende målgrupper:

”



lægehenviste patienter med akut opstået eller forværring af kendt sygdom med

behov for observation, pleje og/eller behandling, men uden behov for sygehus-

indlæggelse

lægehenviste patienter, der efter udskrivning fra sygehus fortsat har komplekse

pleje- og/eller behandlingsbehov, der kræver de særlige sygeplejefaglige kompe-

tencer, som er til stede i akutfunktionen

patienter, henvist fra hjemmesygeplejen, hvor der er behov for sparring med akut-

funktionens personale, med henblik på praktisk hjælp til vurdering eller indsats.”



VURDERING

Vurderingen af om kommunerne kan opkræve egenbetaling hos borgere, der opholder sig på

en kommunal akutplads, vil i det følgende blive foretaget på grundlag af reglerne i sundheds-

loven,

jf. afsnit 4.1, samt reglerne i serviceloven,

jf. afsnit 4.2.

Derudover skal det vurderes, om kommunerne, i fravær af en hjemmel i disse regelsæt, vil

kunne opkræve egenbetaling på ulovbestemt grundlag, jf. afsnit 4.3.

4.1

Sundhedsloven

Hjemmesygeplejeordningen er reguleret i §§ 138 og 139 i sundhedslovens kapitel 38 om

hjemmesygepleje.

Lovbekendtgørelse nr. 191 af 28. februar 2018.

Lovbekendtgørelse nr. 1114 af 30. august 2018.

Side 4/15

16. NOVEMBER 2018

Det følger af sundhedslovens § 138, at:

”Kommunalbestyrelsen

er ansvarlig for, at der ydes vederlagsfri hjemmesygepleje ef-

ter lægehenvisning til personer med ophold i kommunen.”

I forlængelse heraf bemyndiges ministeren i sundhedslovens § 139 til at fastsætte nærmere

regler om omfanget af og kravene til den kommunale hjemmesygepleje. Bemyndigelsen er

udnyttet til at fastsætte sådanne regler i bekendtgørelse om hjemmesygepleje (herefter ”be-

kendtgørelsen”).

Med afsæt i disse regler vil det i det følgende først blive vurderet, om bestemmelserne i sund-

hedsloven indeholder en hjemmel til at opkræve egenbetaling hos borgere, der modtager

hjemmesygepleje.

Er det tilfældet, vil det allerede af den grund være muligt for en kommune

at opkræve egenbetaling af borgere, der opholder sig på en kommunal akutplads i hjemme-

sygeplejen. Denne vurdering foretages nedenfor i afsnit 4.1.1.

Er der omvendt ikke hjemmel til at opkræve egenbetaling hos borgere, der modtager hjem-

mesygepleje, må det i stedet vurderes, om ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask, som i

dag ydes af kommunerne til borgere, der er henvist til en akutplads, falder udenfor den ydelse,

som omfattes af begrebet ”hjemmesygepleje” med den konsekvens, at der potentielt efter

andre regler alligevel kan opkræves egenbetaling herfor. Denne vurdering foretages nedenfor

i afsnit 4.1.2.

Ved vurderingen af begge spørgsmål indgår en række faktorer, herunder ordlyden af bestem-

melserne i sundhedsloven og bekendtgørelsen, forarbejderne til bestemmelserne, den hidti-

dige forståelse i praksis hos ressortministeriet, sammenhængen med de øvrige regler i sund-

hedsloven og betragtninger over formålet med bestemmelserne eller det regelsæt, de indgår

4.1.1

Hjemler reglerne om hjemmesygepleje opkrævning af egenbetaling?

Både ordlyden af § 138 i sundhedsloven samt § 1 i bekendtgørelsen slår fast, at kommunerne

er forpligtet til at levere hjemmesygepleje til borgerne vederlagsfrit. En naturlig sproglig for-

ståelse af disse bestemmelsers ordlyd, herunder navnlig af ordet

”vederlagsfrit”,

efterlader

efter vores vurdering ingen tvivl om, at kommunerne er forpligtet til at levere hjemmesyge-

pleje til borgerne gratis. Opkrævning af egenbetaling i forbindelse med levering af hjemme-

sygepleje er derfor efter vores vurdering ikke forenelig med bestemmelsernes ordlyd.

Det gentages i § 1 i bekendtgørelse nr. 1601 af 21. december 2007 om hjemmesygepleje, at hjemmesygeplejen skal leveres

vederlagsfrit. Bekendtgørelsen indeholder ikke herudover nogen indikationer på, at der kan opkræves nogen form for egen-

betaling.

Bekendtgørelse nr. 1601 af 21. december 2007 om hjemmesygepleje.

Det bemærkes i den forbindelse, at sundhedsloven ikke indeholder nogen generel hjemmel for kommunerne til at opkræve

egenbetaling for ydelser i den primære sundhedssektor, jf. afsnit 2.1.2.2 i forslag til lov om ændring af sundhedsloven og

lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet fremsat den 3. oktober 2013.

FOB. 2010.14-3.

Side 5/15

16. NOVEMBER 2018

En gennemgang af forarbejderne til sundhedslovens § 138 viser, at der heri heller ikke findes

støtte for, at kommunerne kan opkræve betaling for linned, kost mv.

Bestemmelsen i sundhedslovens § 138 blev indført i forbindelse med vedtagelsen af sund-

hedsloven i 2005. Forarbejderne til bestemmelsen indeholder ingen indikationer på, at der,

trods udtrykket

”vederlagsfrit”

i bestemmelsens ordlyd, kan opkræves nogen form for egen-

betaling hos borgere, der modtager hjemmesygepleje.

Det fremgår i stedet, at sundhedslo-

vens § 138 er en videreførelse af § 1 i den indtil da gældende lov om hjemmesygeplejerske-

ordninger.

§ 1 i hjemmesygeplejerskeordningen fastslår ligesom sundhedsloven, at hjemmesygepleje-

ydelsen leveres vederlagsfrit af kommunerne. Ligesom forarbejderne til sundhedsloven, in-

deholder forarbejderne til lov om hjemmesygeplejerskeordninger heller ingen støtte for, at

der, trods udtrykket

”vederlagsfrit”,

kan opkræves nogen form for egenbetaling hos borgere,

der modtager hjemmesygepleje.

Heller ikke af den betænkning, som blev udarbejdet i 1972,

og som dannede grundlag for

lov om hjemmesygeplejerskeordninger, findes der støtte for, at

kommunerne, som led i udmøntningen af deres forpligtelse til at levere hjemmesygepleje,

skulle være berettiget til at opkræve egenbetaling hos borgerne.

I modsætning til både sundhedsloven og

lov om hjemmesygeplejerskeordninger indeholdte

lov om hjemmesygepleje,

som indtil 1973 regulerede hjemmesygeplejen, hjemmel til at på-

lægge visse personer selv at betale for hjemmesygepleje.

At der således tidligere har været

udtrykkelig hjemmel til at opkræve egenbetaling hos visse borgere, der modtog hjemmesy-

gepleje, bestyrker efter vores vurdering, at der i dag – i fravær heraf – ikke gælder en tilsva-

rende mulighed.

At der i dag ikke er hjemmel til at opkræve egenbetaling hos borgere, der modtager hjemme-

sygepleje, understøttes endvidere af en række andre momenter:

For det første har sundhedsministeren ved flere lejligheder overfor Folketinget givet udtryk

for, at reglerne om hjemmesygepleje ikke indeholder mulighed for opkrævning af egenbeta-

ling. Senest i efteråret 2018, hvor ministeren udtalte, at ”det

aldrig har været den politiske

intention, at de ydelser og indsatser, som sker i hjemmesygeplejen, skulle være forbundet med

Forslag til sundhedsloven fremsat den 24. februar 2005 af indenrigs- og sundhedsministeren.

Lov nr. 408 af 13.juni 1973 med senere ændringer.

Betænkning nr. 648.

Lov nr. 79 af 29. marts 1957 med senere ændringer.

Jf. lovens § 3, hvorefter ”personer,

der ikke gennem medlemskab af en hjemmesygeplejeforening eller sygekasse havde

sikret sig ret til hjemmesygepleje, vil der, bortset fra trangstilfælde, jtr. lov om offentlig forsorg § 274, kunne kræves en

særlig betaling for ydelse af hjemmesygepleje. Størrelsen af den omhandlede betaling samt medlemskontingenterne til

hjemmesygeplejeforeningerne vil være at godkende af de i § 2 nævnte myndigheder”.

Side 6/15

16. NOVEMBER 2018

betaling for de borgere der, hjemme eller på et plejecenter, modtager indsatser fra hjemme-

sygeplejen

[…]”.

For det andet ville det stride mod sundhedslovens opbygning og struktur, hvis der i fravær af

udtrykkelig hjemmel eller bemyndigelse til ministeren alligevel kunne anerkendes en mulig-

hed for at kræve egenbetaling på området for hjemmesygepleje.

Sundhedsloven indeholder således i dag på indtil flere områder udtrykkelig hjemmel til, at

der kan opkræves egenbetaling for visse ydelser efter loven,

eller bemyndigelse til, at

sundhedsministeren kan fastsætte nærmere regler herom.

For det tredje

følger det af sundhedslovens § 250, at bopælskommunen afholder udgifterne

til hjemmesygeplejeydelser efter sundhedslovens § 138. Hverken ordlyden af sundhedslovens

§ 250 eller forarbejderne til bestemmelsen indeholder nogen indikationer på, at bestemmelsen

ikke skulle vedrøre de samlede udgifter til de ydelser, som kommunerne leverer i henhold til

sundhedslovens § 138.

En fortolkning af sundhedslovens § 138, som desuagtet tillader kommunerne at opkræve

egenbetaling for hjemmesygeplejeydelsen med den konsekvens, at en del af udgifterne ikke

bæres af kommunerne, ville derfor være i modstrid med sundhedslovens § 250.

Af disse grunde er det samlet set vores vurdering, at reglerne om hjemmesygepleje ikke in-

deholder hjemmel for kommunerne til at opkræve egenbetaling hos borgere, der modtager

hjemmesygepleje, og således som udgangspunkt heller ikke hos borgere, der opholder sig på

en kommunal akutplads. Tværtimod må det antages, at opkrævning af egenbetaling vil være

i modstrid med ordlyden i sundhedslovens § 138.

Falder ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask udenfor begrebet ”hjemmesyge-

pleje”?

Selvom der efter vores vurdering ikke er hjemmel til opkrævning af egenbetaling hos borgere

i medfør af hverken sundhedslovens eller bekendtgørelsens regler, må det i forlængelse heraf

overvejes, om ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask, der ydes til borgere, der er henvist

til en kommunal akutplads, falder udenfor begrebet

”hjemmesygepleje”

i sundhedslovens §

138.

Det ligger i den forbindelse fast, at de kommunale akutpladser udgør en del af det samlede

tilbud om hjemmesygepleje, som kommunerne i henhold til sundhedslovens § 138 er forplig-

tet til at levere vederlagsfrit til borgerne. Henset hertil må det klare udgangspunkt efter vores

4.1.2

Sundhedsministerens svar af 25. september 2018 på spørgsmål 1338 fra Sundhedsudvalget.

Jf. § 50, stk. 3, om tolkebistand til visse persongrupper.

Jf. § 64b, stk. 2, om tandlægehjælp.

Side 7/15

16. NOVEMBER 2018

vurdering være, at ydelser, som leveres af kommunerne til borgere i kraft af deres ophold på

en kommunal akutplads, skal leveres vederlagsfrit.

Hvorvidt visse ydelser alligevel vil kunne anses for at falde uden for begrebet ”hjemmesyge-

pleje”

beror derfor på en nærmere vurdering af, hvordan dette begreb er defineret i det retlige

grundlag for hjemmesygeplejeordningen.

Det kan i den forbindelse som det første konstateres, at hverken ordlyden af §§ 138 og 139 i

sundhedsloven bidrager til afgrænsningen af, hvad der forstås ved ”hjemmesygepleje”. Disse

bestemmelser giver derfor ikke et sikkert grundlag for at fastlægge, hvilke konkrete ydelser,

der falder inden for dette begreb. Det samme gælder forarbejderne til bestemmelserne samt

forarbejderne til den tidligere lov om hjemmesygeplejerskeordninger.

Følgende beskrivelse af hjemmesygeplejens opgaver fremgår dog af den betænkning om

hjemmesygepleje, der som nævnt ovenfor lå til grund for den tidligere lov om hjemmesyge-

plejerskeordninger:

”Sygeplejerskens opgaver består - uanset om de udføres inden for eller uden for syge-

hussektoren - dels i sygeplejemæssige opgaver, afpasset efter den enkelte patients be-

hov for pleje, observation og omsorg i videste forstand, dels i tekniske funktioner i for-

bindelse med iværksættelse og udførelse af undersøgelser og behandlinger efter læge-

lig ordination.”

(vores understregning)

Beskrivelsen ovenfor indikerer, at udvalget bag betænkningen gik ind for en afgrænsning af

hjemmesygeplejens opgaver, som tog sigte på den enkelte patients behov for pleje og omsorg

”i videste forstand”.

Efter vores vurdering støtter beskrivelsen, at der ikke skal foretages en

for snæver afgrænsning af begrebet

”hjemmesygepleje”.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at vi hverken i de efterfølgende forarbejder til lov om

hjemmesygeplejerskeordninger eller i forarbejderne til sundhedsloven har fundet indikationer

på, at udvalgets beskrivelse af hjemmesygeplejens opgaver siden skulle være blevet fraveget

eller indskrænket.

Selvom der heller ikke i bekendtgørelsen findes en definition af begrebet ”hjemmesygepleje”,

følger det dog af bekendtgørelsens § 2, stk. 1, nr. 1, at:

”Hjemmesygeplejen

skal efter nærmere retningslinier fastsat af Sundhedsstyrelsen

omfatte:

Betænkning II om hjemmesygeplejen, s. 61.

Side 8/15

16. NOVEMBER 2018

1. Sygepleje, herunder omsorg og almen sundhedsvejledning, afpasset efter patien-

tens behov […].”

(vores understregning)

Selvom bekendtgørelsens § 2, stk. 1, nr. 1, ikke siger noget om omfanget af den sygepleje,

som hjemmesygeplejen skal omfatte, indikerer bestemmelsens ordlyd, herunder navnlig ordet

”omsorg”

og at sygepleje skal være

”afpasset efter patientens behov”,

efter vores vurdering,

at hjemmesygeplejeydelsen omfatter mere end blot den ”rene” sundhedsfaglige ydelse, som

består i at modtage behandling for en sygdom.

En naturlig sproglig forståelse af ordlyden af bekendtgørelsens § 2, stk. 1, nr. 1, taler derfor

efter vores opfattelse for, at begrebet

”hjemmesygepleje”

ikke afgrænses snævert med den

konsekvens, at ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask, der indgår som en del af den pleje,

som ydes til borgere, der opholder sig på de kommunale akutpladser, falder udenfor begrebet.

I fravær af klar støtte for det modsatte i Sundhedsstyrelsens

”Kvalitetsstandarder for kom-

munale akutfunktioner i hjemmesygeplejen”,

jf. ovenfor pkt. 3.2, er det efter vores vurdering

svært at forestille sig, at den kommunale hjemmesygepleje, som led i ansvaret for at yde pleje

og omsorg til de omhandlede målgrupper, ikke tillige skulle være ansvarlige for mere praktisk

anlagte opgaver som f.eks. tilbud om kost, skift af linned og tøjvask, der normalt må anses

for at være en naturlig del af dét at yde pleje og omsorg til patienter, når disse patienter op-

holder sig på en kommunal akutplads.

Samtidig kan det dog konstateres, at beskrivelsen af de opgaver, der skal varetages i de kom-

munale akutfunktioner, og som fremgår af kvalitetsstandardens kapitel 5, ikke indeholder

klare indikationer på, at sådanne opgaver hører ind under de opgaver, som skal kunne vare-

tages i den kommunale akutfunktion, herunder på de kommunale akutpladser.

Endvidere fremgår det af kvalitetsstandardens pkt. 3.2, at patienter i akutfunktionen, herunder

på de kommunale akutpladser, ofte vil have behov for en bred rehabiliterende indsats, og at

sådanne indsatser bør indtænkes og koordineres tæt med akutfunktionens indsatser. I forlæn-

gelse heraf fremgår det i en fodnote, at sådanne indsatser blandt andet kan ske efter service-

lovens § 83 a om rehabiliteringsforløb.

Kvalitetsstandarden understøtter således opfattelsen af, at man som patient kan modtage

hjemmesygeplejehjælp samtidig med, at der modtages andre tilbud, f.eks. tilbud efter service-

loven. Disse andre tilbud har dog karakter af selvstændige ydelser med rehabiliterende sigte,

som i modsætning til ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask ikke normalt indgår som en

naturlig del af en pleje- og omsorgsydelse til patienter i forbindelse med sundhedsfaglige

ydelser.

Jf. s. 19 i kvalitetsstandarden, hvor der skelnes mellem indsatser vedrørende ”Sygeplejefaglig

vurdering og kommunika-

tion”

og ”Instrumentelle

indsatser”.

Side 9/15

16. NOVEMBER 2018

Ser man endelig på den opfattelse af reglerne om hjemmesygepleje, som skiftende sundheds-

ministre selv har givet udtryk for i de senere år, tegner der sig ikke et helt entydigt billede af,

hvilke ydelser, der kan anses for omfattet af de kommunale akutfunktioner.

Følgende besvarelse i 2016 synes således at indikere en bred afgrænsning af de opgaver, som

borgere vederlagsfrit kan modtage som en del af hjemmesygeplejen:

”Den sygepleje og behandling, der varetages i kommunale akutfunktioner, herunder

på akutfunktioner, er således en del af den vederlagsfrie, kommunale hjemmesygepleje.

Der kan også varetages andre opgaver i en kommunal akutfunktion, fx træning og re-

habilitering. Mens retten til vederlagsfri sygehusbehandling også omfatter den medi-

cin, som indgår i undersøgelse og behandling, som finder sted på et sygehus, er det

således, at patienter, der behandles uden for sygehusvæsenet, køber medicinen på et

apotek og modtager tilskud til medicinen efter sundhedslovens regler.”

Omvendt synes følgende besvarelser fra 2017 at pege i den modsatte retning og anerkende en

mulighed for, at der i visse tilfælde kan opkræves egenbetaling for ydelser, som en borger

modtager gennem de kommunale akutfunktioner:

”Den sygepleje og behandling, der varetages i kommunale akutfunktioner, herunder

på kommunale akutfunktioner, er en del af den vederlagsfrie, kommunale hjemmesyge-

pleje, som kommunen efter sundhedsloven er forpligtet til at levere. Der vil i nogle

tilfælde også kunne varetages andre opgaver i en kommunal akutfunktion, som for ek-

sempel personlig og praktisk hjælp og madservice, træning og rehabilitering. Om der

kan opkræves egenbetaling for hjælpen, vil afhænge af hjemmelsgrundlaget for den

hjælp, som borgeren modtager i akutfunktionen. Der kan fx opkræves egenbetaling for

madservice efter servicelovens § 83.

Ud over hjemmesygepleje kan den enkelte borger også modtage anden kommunal

hjælp. Kommunens mulighed for at opkræve egenbetaling fra borgeren vil afhænge af,

hvilken hjælp borgeren modtager, og om der er hjemmel i lovgivningen til at opkræve

egenbetaling for denne hjælp. Kommunen kan derfor i visse tilfælde opkræve egenbe-

taling ved ophold på en kommunal akutfunktion eller for ydelser, der leveres i borgeren

eget hjem. Dette gælder fx i forhold til madservice.”

(Vores understregning)

Endelig fremgår det af sundhedsministerens besvarelse på spørgsmål fra Folketinget fra ok-

tober i år, at der efter ministerens opfattelse er behov for en dialog med KL, så der kan blive

bragt klarhed over, om det skal tydeliggøres, hvad det vederlagsfrie tilbud efter

Svar af 29. februar 2016 på spørgsmål 247 fra Sundheds- og Ældreudvalget.

Svar af 18. september 2017 på spørgsmål 1105 og 1106 fra Sundheds- og Ældreudvalget.

Side 10/15

16. NOVEMBER 2018

sundhedsloven omfatter.

I forlængelse heraf nævnes det dog, som ligeledes nævnt ovenfor,

at det efter ministerens opfattelse:

”[…]aldrig har været den politiske intention, at de ydelser og indsatser, som sker i

hjemmesygeplejen, skulle være forbundet med betaling for de borgere der, hjemme el-

ler på et plejecenter, modtager indsatser fra hjemmesygeplejen. Heller ikke for bor-

gere, der har komplekse behandlingsbehov, som kræver særlig sygeplejefaglige kom-

petencer og derfor henvises til en kommunal akutfunktion.”

Sammenfattende er det vores opfattelse, at begrebet

”hjemmesygepleje”

i sundhedsloven li-

geledes omfatter ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask, der ydes til borgere, der er henvist

til de kommunale akutpladser.

Dette baserer vi navnlig på, at der hverken i loven, forarbejderne hertil eller i bekendtgørelsen

er støtte for en snæver afgrænsning af de opgaver, som falder indenfor dette begreb.

I mangel af klare indikationer for en sådan afgrænsning af begrebet

”hjemmesygepleje”,

da ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask efter vores vurdering samtidig må antages at

indgå som en naturlig del af den samlede pleje- og omsorgsydelse, som kommunerne er for-

pligtet til at yde til borgere i medfør af reglerne om hjemmesygepleje, finder vi, at sådanne

”tillægsydelser” ligeledes skal leveres vederlagsfrit.

Samtidig kan vi dog konstatere, at der både i kvalitetsstandarden og i ministerens svar til

Folketinget synes at være lagt op til, at borgere, der opholder sig på kommunale akutpladser,

samtidig hermed kan modtage andre ydelser efter anden lovgivning.

Henset hertil, og da det ikke er helt klart ud fra hverken kvalitetsstandarden eller ministerens

svar, hvor den præcise grænse i så fald går mellem ydelser omfattet af begrebet ”hjemmesy-

gepleje”

og sådanne andre ydelser, bør det overvejes at præcisere, at ydelser som f.eks. kost,

linned og tøjvask skal ydes vederlagsfrit af kommunerne til borgere, der opholder sig på de

kommunale akutpladser.

Det bemærkes i den forbindelse, at en sådan præcisering må antages at ligge klart inden for

den bemyndigelse, som sundhedsministeren er givet i medfør af sundhedslovens § 139, hvor-

efter ministeren bl.a. kan fastsætte nærmere regler om ”omfanget

af og kravene til”

den kom-

munale hjemmesygeplejeordning. Præciseringen kunne dermed eksempelvis foretages i be-

kendtgørelsen om hjemmesygepleje.

Svar af 17. oktober 2018 på spørgsmål 1434 fra Sundheds- og Ældreudvalget.

Ibid.

Side 11/15

16. NOVEMBER 2018

4.2

Serviceloven

Hvis ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask falder udenfor den ydelse, som er omfattet af

begrebet

”hjemmesygepleje”

med den konsekvens, at borgere, der opholder sig på en kom-

munal akutplads, ikke har krav på vederlagsfri levering af sådanne ydelser, kan det overvejes,

om der med hjemmel i anden lovgivning kan opkræves egenbetaling herfor.

Konkret har KL peget på, at der med hjemmel i servicelovens regler om midlertidige ophold

kan opkræves egenbetaling hos borgere, der opholder sig på en kommunal akutplads. Ifølge

KL er opdelingen mellem anvendelsesområderne for henholdsvis sundhedsloven og service-

loven, at den sygeplejefaglige indsats skal leveres vederlagsfrit til borgere på kommunale

akutpladser i henhold til førstnævnte, mens kommunerne i henhold til sidstnævnte kan op-

kræve egenbetaling for ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask.

Sundhedsloven og serviceloven varetager forskellige og adskilte formål.

Hvor formålet med sundhedslovens regulering af det samlede sundhedsvæsen er at ”fremme

befolkningens sundhed samt at forebygge og behandle sygdom, lidelse og funktionsbegræns-

ning for den enkelte”,

jf. sundhedslovens § 1, er formålet med den hjælp, der ydes efter ser-

viceloven at ”fremme

den enkeltes mulighed for at udvikle sig og for at klare sig selv eller at

lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten”,

jf. servicelovens § 1, stk. 2. I mod-

sætning til sundhedsloven er udgangspunktet efter serviceloven endvidere, at personer, som

modtager hjælp efter loven, selv skal betale herfor, jf. servicelovens § 158, stk. 1.

Navnlig det forhold, at reglerne har helt forskellige formål, med den konsekvens, at hjælp og

ydelser efter begge regelsæt ydes med forskellige mål for øje, taler efter vores vurdering

imod, at der med hjemmel i serviceloven kan opkræves egenbetaling hos borgere for ydelser

forbundet med den pleje og omsorg, som borgerne modtager i kraft af deres ophold på en

kommunal akutplads i henhold til sundhedslovens regler om hjemmesygepleje.

Ikke mindst af hensyn til de berørte borgere forudsætter en sådan mulighed for opkrævning

af egenbetaling efter vores opfattelse derfor klar støtte i lovens tekst eller i det mindste i

forarbejderne hertil.

Reglerne om midlertidigt ophold fremgår af servicelovens § 84, som findes i lovens kapitel

16 om ”Personlig

hjælp, omsorg og pleje samt plejetestamenter”.

Det følger af servicelovens

§ 84, stk. 2, at:

Jf. det anførte ovenfor i fodnote 6.

Det er efter vores vurdering alene relevant at overveje, om der efter § 84, stk. 2, er hjemmel til opkrævning af egenbetaling

hos borgere, der opholder sig på en kommunal akutplads, idet den personkreds, der nævnes i § 84, stk. 1, således ikke

umiddelbart kan antages at omfatte personer, som ligeledes har modtaget hjælp efter reglerne om hjemmesygepleje.

Side 12/15

16. NOVEMBER 2018

”Kommunen kan tilbyde midlertidigt ophold til personer, der i en periode har et særligt

behov for omsorg og pleje.”

I forlængelse heraf fastsætter servicelovens § 161, stk. 1, at der kan opkræves betaling for

personaleomkostninger til hjælp hos borgere på midlertidigt ophold.

Ordlyden af servicelovens § 84, stk. 2, indeholder ikke udtrykkelige tilkendegivelser om, at

bestemmelsen tillige omfatter personer, som modtager ydelser efter reglerne om hjemmesy-

gepleje, herunder opholder sig på en kommunal akutplads.

Ordlyden af bestemmelsen viser endvidere, at servicelovens § 84, stk. 2, adskiller sig grund-

læggende fra sundhedsloven § 138 ved, i modsætning til denne bestemmelse, ikke at pålægge

kommunerne en forpligtelse til at tilbyde midlertidige ophold, jf. ordet ”kan” i bestemmelsen.

Dét indikerer efter vores opfattelse, at den personkreds, bestemmelsen vedrører, ikke er sam-

menfaldende med den personkreds, som opholder sig på en kommunal akutplads efter sund-

hedslovens § 138. Servicelovens § 84, stk. 2, synes omvendt efter sin ordlyd at være rettet

mod en bredere kreds af personer, idet det afgørende er, om der findes et ”særligt

behov for

omsorg og pleje”

i en periode.

Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår følgende om bestemmelsens målgruppe:

”Personer, der bor alene, kan komme i en situation, hvor et midlertidigt ophold vil

være den bedste løsning, hvis der skal ydes den optimale pleje og omsorg. For eksempel

kan ældre, der er udskrevet fra hospitalet efter et hoftebrud, have behov for lidt ekstra

opsyn de første par uger. Eller det kan være en ældre med en dobbeltsidig lungebetæn-

delse af en karakter, der ikke nødvendiggør hospitalsindlæggelse, men hvor den ældre

føler sig utryg ved at være alene hjemme. Det kan også være en ældre, der har været

udsat for en psykisk belastning i form af overfald eller andet.”

Forarbejderne indeholder således heller ikke udtrykkelige tilkendegivelser om, at bestemmel-

sen omfatter personer, der opholder sig på en kommunal akutplads eller modtager hjemme-

sygepleje i øvrigt. Forarbejderne understøtter endvidere, at servicelovens § 84, stk. 2, er rettet

mod en bredere kreds af personer end sundhedslovens § 138.

Det kan dog ikke udelukkes, at visse af de eksempler, som nævnes ovenfor, også kunne tæn-

kes at være modtagere af hjemmesygepleje. At der potentielt kan tænkes situationer, hvor en

borger modtager hjemmesygepleje efter sundhedsloven under et midlertidigt ophold efter

Forslag til lov om ændring af lov om almene boliger m.v. og lov om social service fremsat den 14. december 2005 af

socialministeren.

Side 13/15

16. NOVEMBER 2018

serviceloven, finder endvidere støtte i sundhedsministerens svar af 25. september 2018 på

spørgsmål 1338 fra Sundheds- og Ældreudvalget.

Ministerens svar ses dog ikke konkret at vedrøre borgere, der opholder sig på en kommunal

akutplads, men i stedet borgere, der generelt modtager hjemmesygepleje. Efter vores opfat-

telse kan svaret derfor ikke uden videre tages til indtægt for det synspunkt, at personer, der

efter lægehenvisning er blevet henvist til en kommunal akutplads efter sundhedslovens § 138

i sundhedsloven, samtidig kan siges at befinde sig på et midlertidigt ophold efter servicelo-

vens § 84, stk. 2.

Tværtimod er det efter vores opfattelse ikke oplagt, at en borger på én og samme tid skulle

kunne befinde sig på to forskellige kommunale tilbud reguleret i to forskellige lovgivninger

med forskellige formål, og som administreres af forskellige ressortområder.

Ministerens tidligere tilkendegivelse samt det forhold, at der (potentielt) kan være overlap

mellem de personkredse, som de to bestemmelser omfatter, ændrer derfor efter vores vurde-

ring ikke ved, at muligheden for opkrævning af egenbetaling efter servicelovens § 84, stk. 2,

jf. § 161, ikke kan udstrækkes til at gælde personer omfattet af sundhedslovens § 138, når der

ikke er klar støtte i ordlyden af servicelovens § 84, stk. 2, og forarbejderne.

Da en sådan støtte ikke foreligger, må det efter vores vurdering antages, at sundhedslovens §

138 i relation til den foreliggende problemstilling går forud for servicelovens § 84, stk. 2, og

udtømmende regulerer, hvorvidt personer, der opholder sig på kommunale akutpladser, skal

betale for ydelser, som de modtager under deres ophold.

Kan der opkræves brugerbetaling for hjemmesygepleje på ulovhjemlet grund-

lag?

Det kan endelig overvejes, om kommunerne på ulovhjemlet grundlag kan opkræve egenbe-

taling hos personer, der befinder sig på en kommunal akutplads.

Det bemærkes i den forbindelse, at det i den juridiske teori diskuteres,

og – i bekræftende

fald –

under hvilke omstændigheder

der kan kræves betaling for offentlige ydelser uden ud-

trykkelig hjemmel hertil.

Det er dog for nylig anført, at ”Man

må i øvrigt vente, at der i vid

4.3

Det fremgår blandt andet af svaret, at: ”Efter

servicelovens § 84 har kommunalbestyrelsen pligt til at sørge for tilbud om

aflastning til ægtefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passer en person med nedsat fysisk eller psykisk funk-

tionsevne fx i form af et aflastningsophold til personen med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Derudover kan

kommunalbestyrelsen tilbyde personer, der i en periode har et særligt behov for omsorg og pleje, tilbud om et midlertidigt

ophold fx i en almen plejebolig eller på en plejehjemsplads. Borgeren skal under opholdet tilbydes den hjælp, som borge-

ren har behov for efter serviceloven. Borgeren kan ligeledes modtage hjemmesygepleje efter sundhedsloven under et

aflastningsophold eller midlertidigt ophold.”

I flere tilfælde anerkendes det, at der under visse omstændigheder kan opkræves betaling for ydelser uden udtrykkelig

lovhjemmel, jf. Bent Christensen i ”Forvaltningsret – opgaver, hjemmel, organisation”, 2. udgave 1997, s. 268-270, Hans

Gammeltoft-Hansen m.fl. i ”Forvaltningsret”, 2. udgave 2003, s. 302-307, og Karsten Revsbech i ”Almindelige Emner”,

6. udgave 2016, s. 200-201. Omvendt er det også set anført, at ”

Egentlig lovhjemmel kræves efter teori og praksis, hvor

der ved den forestående afgørelse vil ske et indgreb i fysiske og juridiske personers integritet, det være sig deres personlige

Side 14/15

16. NOVEMBER 2018

udstrækning ved krav om brugerbetaling vil blive tilvejebragt en bemyndigelse fra lovgiv-

ningsmagten”.

Til illustration accepterede Højesteret i U.1983.871 H, at der kunne opkræves 2 kr. pr. elev i

forbindelse med en udflugt til Zoologisk Have, idet der ikke var tale om en udgift omfattet af

folkeskolelovens regler om vederlagsfrihed. Efterfølgende fremstillinger af Højesterets ræ-

sonnement har fremhævet, at det spillede en rolle for dommens resultat, at deltagelse i ud-

flugten var frivillig for eleverne, og at det beløb, som blev opkrævet, var ganske beskedent.

Et tilsvarende ”frivillighedsmoment” kan efter vores opfattelse ikke siges at foreligge i en

situation, hvor en person henvises til en kommunal akutplads af sin læge. Dertil kommer, at

de samlede udgifter, som en person, der opholder sig på en kommunal akutplads, kan ende

med at skulle betale – i modsætning til dommen i U.1983.871 H – kan være et ikke-ubetyde-

ligt beløb.

Endelig er der i udtalelser fra Ombudsmanden en vis støtte for at fortolke ydelser, som bor-

gere har krav på at modtage vederlagsfrit, udvidende.

Denne praksis støtter således også, at

ydelser som f.eks. kost, linned og tøjvask ligeledes er omfattet af de ydelser, som en person

har ret til vederlagsfrit i henhold til sundhedslovens § 138.

Det er på denne baggrund efter vores vurdering yderst tvivlsomt, om kommunerne på ulov-

hjemlet grundlag kan opkræve egenbetaling hos personer, der befinder sig på en kommunal

akutplads.

København, den 16. november 2018

Peter Biering

– Partner, Advokat (H)

eller økonomiske rettigheder, deres faste ejendom eller deres immaterielle rettigheder. […] En klar og utvivlsom lovhjem-

mel må således kræves, når det gælder forvaltningsmyndighedernes indgreb i de afgørende frihedsrettigheder, pålæggelse

af straf og opkrævning af skatter, afgifter og gebyrer.”,

jf. Per Byrge Sørensen i ”Forvaltningsret med et digitalt perspek-

tiv”, 1. udgave 2017, s.211.

Karsten Revsbech i ”Almindelige Emner”, 6. udgave 2016, s. 201.

Ibid.

FOB.1997.345 og FOB.2010.14-3.

Side 15/15