SUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 185: Spm. om, hvordan KL i forhold til brugerbetaling på akutfunktioner har forholdt sig til, hvorvidt der efter KL’s vurdering er tale om fortolkning af gældende regler, eller om der er tale om en praksis hos kommunerne, til sundhedsministeren

Sundheds- og Ældreudvalget 2018-19 (1. samling)
SUU Alm.del
Offentligt

NOTAT

Egenbetaling til kommunale akutpladser

Baggrund

Kammeradvokaten har i notat af 16. november 2018 vurderet de

lovgivningsmæssige rammer omkring egenbetaling til kommunale

akutpladser.

Kammeradvokaten vurderer bl.a., at:

- Indsatser som leveres af kommunerne til borgere i kraft af deres ophold

på en kommunal akutplads i regi af hjemmesygeplejen skal leveres

vederlagsfrit.

- Tilbud om kost, skift af linned og tøjvask anses for at være en naturlig

del af dét at yde pleje og omsorg til patienter, når disse patienter

opholder sig på en kommunal akutplads i regi af hjemmesygeplejen.

- Servicelovens § 84, stk. 2, kan ikke hjemle opkrævning af egenbetaling

hos personer, der opholder sig på en kommunal akutplads.

KL har en række bemærkninger til Kammeradvokatens vurderinger.

Herunder mener KL bl.a., at der er hjemmel i serviceloven til, at

kommunerne kan opkræve betaling for kost, linned og tøjvask, når borgere

opholder sig på kommunale akutpladser. Kammeradvokatens notat tager

ikke stilling til eventuelt tilbagebetalingsspørgsmål, men allerede fordi KL

mener at egenbetalingen efter de gældende regler er hjemlet, er det KL´s

opfattelse at der ikke er et tilbagebetalingskrav på baggrund af

kammeradvokatens vurderinger i notatet.

KL´s bemærkninger er beskrevet mere indgående nedenfor.

Det fremgår af regeringens aftale d. 30. november 2018 med Dansk

Folkeparti om Finanslovens for 2019 bl.a., at

"parterne er enige om, at det i

regelgrundlaget præciseres, at begrebet kommunal akutplads er en del af

hjemmesygeplejen, som alene er reguleret efter sundhedsloven.

Præciseringen indebærer, at kost, linned, tøjvask o. lign. indgår som en del

af det vederlagsfrie tilbud om hjemmesygepleje givet ved en akutfunktion,

der er organiseret som en kommunal akutplads."

KL bidrager gerne konstruktivt til fremadrettet at afgrænse målgruppen for

vederlagsfrie "tillægsydelser" som kost, linned, tøjvask o. lign. under ophold

på kommunale akutpladser. KL beskriver neden for en række hensyn, der

bør tages ved en præcisering i lovgrundlaget.

KL´s bemærkninger til Kammeradvokatens vurderinger

1. Spørgsmålet om hvilke indsatser som falder under (det vederlagsfri)

begreb "hjemmesygepleje"

Kammeradvokaten anfører side 7/8, at

Dato: 4. december 2018

Sags ID: SAG-2018-06702

Dok. ID: 2681527

E-mail: [email protected]

Direkte: 3370 3852

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 1 af 7

SUU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 185: Spm. om, hvordan KL i forhold til brugerbetaling på akutfunktioner har forholdt sig til, hvorvidt der efter KL’s vurdering er tale om fortolkning af gældende regler, eller om der er tale om en praksis hos kommunerne, til sundhedsministeren

NOTAT

"Det

ligger i den forbindelse fast, at de kommunale akutpladser udgør en del

af det samlede tilbud om hjemmesygepleje, som kommunerne i henhold til

sundhedslovens § 138 er forpligtet til at levere til borgerne. Henset hertil må

det klare udgangspunkt efter vores vurdering være, at ydelser, som leveres

af kommunerne til borgerne i kraft af deres ophold på en akutplads, skal

leveres vederlagsfrit".

KL skal i den sammenhæng understrege, at lægens henvisning til

hjemmesygepleje

ikke

definerer om indsatsen skal finde sted på en

akutfunktion eller ej.

Kammeradvokaten anfører endvidere på side 9 følgende om spørgsmålet:

"En naturlig sproglig forståelse af ordlyden af bekendtgørelsens § 2, stk. 1,

nr. 1, taler derfor efter vores opfattelse for, at begrebet ”hjemmesygepleje”

ikke afgrænses snævert med den konsekvens, at ydelser som f.eks. kost,

linned og tøjvask, der indgår som en del af den pleje, som ydes til borgere,

der opholder sig på de kommunale akutpladser, falder udenfor begrebet."

Kammeradvokaten anfører imidlertid også, at beskrivelsen af de opgaver,

som varetages i akutfunktionen

"ikke indeholder klare indikationer på, at

sådanne opgaver hører ind under de opgaver, som skal kunne varetages i

den kommunale akutfunktion, herunder på de kommunale akutpladser".

Kammeradvokaten anfører videre, at "Kvalitetsstandarden

understøtter

således opfattelsen af, at man som patient kan modtage

hjemmesygeplejesamtidig med, at der modtages andre tilbud f.eks. tilbud

efter serviceloven…"

Endelig anfører kammeradvokaten, at "ser

man endelig på den opfattelse af

reglerne om hjemmesygepleje, som skiftende sundhedsministre selv har

givet udtryk for i de senere år, tegner der sig et ikke et ikke helt entydigt

billede af, hvilke indsatser, der kan anses for omfattet af de kommunale

akutfunktioner.

Af Sundhedsstyrelsens "Kvalitetsstandarder for kommunale akutfunktioner i

hjemmesygeplejen – krav og anbefalinger til varetagelse af særlige

sygeplejeindsatser", fremgår det endvidere af pkt. 3.2, at der også kan

varetages andre opgaver såsom rehabilitering,

ligesom det fremgår af

kvalitetsstandardens pkt. 2, at

indsatsen skal koordineres med andre

kommunale indsatser,

og senere i samme punkt, at indsatsen skal være en

helhedsvurdering af forhold omkring patienten, herunder andre kommunale

indsatser.

Herudover kan det anføres, at Sundhedsstyrelsen i beskrivelsen i gældende

vejledning om hjemmesygepleje af indholdet i den kommunale

hjemmesygepleje på intet tidspunkt refererer til de omhandlede opgaver som

del af den kommunale hjemmesygepleje.

Det fremgår derimod flere steder i vejledningen, at der skal sikres

sammenhæng i forhold til sociale ydelser, og vedrørende

hjemmesygeplejens tilrettelæggelse, at

"hjemmesygeplejens tilrettelæggelse

bør skabe basis for løbende koordinering med dels ydelser af personlig og

Dato: 4. december 2018

Sags ID: SAG-2018-06702

Dok. ID: 2681527

E-mail: [email protected]

Direkte: 3370 3852

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 2 af 7

NOTAT

praktisk hjælp efter den sociale lovgivning dels sygehusvæsenet og andre

dele af social- og sundhedssektoren".

Endelig fremgår det af vejledningen, at formålet med den kommunale

hjemmepleje er i øget omfang at skulle løse komplekse og specialiserede

sundhedsopgaver i et tæt samspil med sygehusene og almen praksis,

hvilket må betyde, at der ikke med hjemmesygeplejen er tænkt på

varetagelse af basale praktiske opgaver som kost, skift af linned og vask

m.m.

Endelig synes der også i litteraturen at være en skelnen mellem opgaverne,

da hjemmesygepleje her karakteriseres som egentlig patientbehandling

På baggrund af ovenstående uklarhed om indholdet af hjemmesygeplejens

opgave, som kammeradvokaten er enig i, er det KL´s vurdering, at der

ikke

er grundlag for at konkludere, at de beskrevne opgaver er en del af

hjemmesygeplejens opgaver.

Dette følger efter KL´s vurdering også af de ministersvar, som der henvises

til i Kammeradvokatens notat bl.a. sundhedsministerens svar d. 18.

september 2017 på spørgsmål nr. 1106 hvor det bl.a. fremgår, at

"kommunen kan derfor i visse tilfælde opkræve egenbetaling ved ophold på

en kommunal akutfunktion eller for ydelser, der leveres i borgeren eget

hjem. Dette gælder fx i forhold til madservice", hvilket Kammeradvokaten

synes at anerkende (side 10).

2. Spørgsmålet om forholdet mellem serviceloven og sundhedsloven

Det fremgår af Kammeradvokatens notat (side 12), at idet sundhedsloven og

serviceloven varetager forskellige og adskilte formål er der ikke i

servicelovens § 84, stk. 2 hjemmel til, at der kan opkræves egenbetaling for

kost, vask m.v. ved ophold på akutpladser. Kammeradvokatens belæg (side

14) er, at "det

efter vores opfattelse ikke [er] oplagt, at en borger på én og

samme tid skulle kunne befinde sig på to forskellige kommunale tilbud

reguleret i to forskellige lovgivninger med samme formål, og som

administreres af forskellige ressortområder".

Kammeradvokaten refererer i notatet (s. 13) til et eksempel i forarbejderne til

servicelovens § 84, stk. 2, hvor et midlertidigt ophold vil være den bedste

løsning, konkret

"en ældre med en dobbeltsidig lungebetændelse af en

karakter, der ikke nødvendiggør hospitalsindlæggelse, men hvor den ældre

føler sig utryg ved at være hjemme".

Kammeradvokaten konkluderer på den

baggrund, at "forarbejderne

indeholder således ikke udtrykkelige

tilkendegivelser om, at bestemmelsen omfatter personer, der opholder sig

på en kommunal akutplads eller modtager hjemmesygepleje i øvrigt".

KL skal hertil anføre, at det, såfremt en kommune tilbyder en ældre borger

med dobbeltsidet lungebetændelse ophold på en midlertidig plads efter

servicelovens § 84, stk. 2, vil være normal praksis at inddrage borgerens

egen læge og den kommunale hjemmesygepleje, herunder evt. den

kommunale akutfunktion, i den indsats, borgeren skal modtage på den

Dato: 4. december 2018

Sags ID: SAG-2018-06702

Dok. ID: 2681527

E-mail: [email protected]

Direkte: 3370 3852

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 3 af 7

Mette Hartlev m.fl., Sundhed og Jura 1. udgave 2013, side 53

NOTAT

midlertidige plads. Det kan dreje sig om såvel håndtering af den

receptpligtige medicin, borgeren ordineres fra egen læge til behandling af

lungebetændelsen, som løbende observation af patientens tilstand, hvilket

vel at mærke begge er typiske opgaver for den kommunale

hjemmesygepleje, jf. Sundhedsstyrelsens vejledning om hjemmesygepleje.

KL er på den baggrund derfor heller ikke enig med Kammeradvokaten i, at

man på baggrund af de nævnte forarbejder til bestemmelsen kan udlede, at

der

ikke

er personsammenfald mellem målgrupperne for indsatser efter de to

bestemmelser.

KL skal herudover supplerende tilføje, at det er en etableret praksis, at

kommunale medarbejdere på en række områder samarbejder på tværs af

ressortområder og hyppigt leverer indsatser parallelt efter forskellig

lovgivning. Det er fx tilfældet, når hjemmesygeplejen leverer sygepleje i

borgerens hjem parallelt med, at der ydes personlig og praktisk hjælp efter

serviceloven. Det er også fast praksis, at hjemmesygeplejen varetager

sygeplejefaglige indsatser efter sundhedsloven på de kommunale

plejecentre, som er reguleret efter serviceloven og at hjemmesygeplejen har

et tæt samarbejde med hjemmeplejen om tidlig opsporing af tidlig sygdom

hos borger, der modtager personlig og praktisk hjælp efter serviceloven.

Denne praksis er ligeledes anbefalet af Sundhedsstyrelsen, jf. vejledning om

hjemmesygepleje.

Det fremgår også af Kammeradvokatens notat,

at "servicelovens § 84, stk.

2, adskiller sig grundlæggende fra sundhedslovens § 138 ved, i modsætning

til denne bestemmelse, ikke at pålægge kommunerne en forpligtelse til at

tilbyde midlertidige ophold".

KL skal hér gøre opmærksom på, at kommunerne ikke er forpligtet til efter

sundhedslovens § 138 at tilbyde midlertidige ophold til borgere i forbindelse

med varetagelse af indsatser i akutfunktionen.

Akutpladser ikke er nævnt i hverken sundhedsloven eller bekendtgørelse om

hjemmesygepleje og kommunerne kan ifølge Sundhedsstyrelsens

kvalitetsstandard vælge at tilrettelægge indsatsen i akutfunktionen

enten

som akutteam

eller

som akutplads.

Der er således ikke efter sundhedsloven krav om, at kommunerne skal

tilbyde midlertidigt ophold, men alene at kommunerne skal tilbyde

hjemmesygepleje til personer, der opholder sig i kommunen.

Kommunernes tilbud er derfor også tilrettelagt forskelligt og indsatser

tilbydes som oftest i borgerens hjem, men også på sygeplejeklinikker, på

plejecentre m.v. koordineret med den indsats, der i øvrigt foregår efter

anden lovgivning.

Følgende fremgår endvidere af Kammeradvokatens notat "Tværtimod

er det

efter vores opfattelse ikke oplagt, at en borger på én og samme tid skulle

kunne befinde sig på to forskellige kommunale tilbud reguleret i to forskellige

lovgivninger med forskellige formål, og som administreres af forskellige

ressortområder."

Dato: 4. december 2018

Sags ID: SAG-2018-06702

Dok. ID: 2681527

E-mail: [email protected]

Direkte: 3370 3852

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 4 af 7

NOTAT

Det skal hertil bemærkes, at det netop følger af Sundhedsstyrelsens

"Kvalitetsstandarder for kommunale akutfunktioner i hjemmesygeplejen", at

der netop skal ske en sammenhængende indsats mellem hjemmesygeplejen

og kommunens øvrige indsatser efter den sociale lovgivning, herunder

indsatser efter den sociale lovgivning, som giver mulighed for eller stiller krav

om midlertidige eller permanente ophold for borgeren.

Der er således et krav om, at kommunens tilbud efter henholdsvis

sundhedsloven og serviceloven leveres i sammenhæng, hvilket

understreges af at medarbejderne på de nuværende akutpladser varetager

begge typer af opgaver.

Herudover og i forbindelse hermed følger det af vejledning om

hjemmesygepleje, at den skal skabe mulighed for, at patienten kan blive i

eget hjem, herunder plejebolig m.v. Det understreger pointen om, at

midlertidigt ophold på en akutplads tildeles som led i sociale foranstaltninger,

eksempelvis fordi borgeren på grund af hjemmets indretning ikke kan være i

hjemmet, mens den sundhedsfaglige indsats sker efter sundhedslovens

bestemmelser i regi af medarbejdere i den kommunale akutfunktion. Den

egenbetaling borgeren i sådanne tilfælde pålægges matcher den udgift,

borgeren alligevel ville have til kost, vask m.v. i eget hjem.

Konklusion

Det er KL´s vurdering, at der på baggrund af den betydelige usikkerhed, der

har været omkring hvilke opgaver, som er omfattet af den vederlagsfri

hjemmesygeplejeydelse, ikke er grundlag for at konkludere, at kommunerne

ikke har hjemmel til at opkræve betaling for kost, linned tøjvask m.m. i

forbindelse med akutpladser efter bestemmelser i serviceloven.

Det må her indgå med betydelig vægt, at Kammeradvokaten selv

konkludere, at der er usikkerhed vedrørende dette, og at forskellige ministre

har vurderet, at der i visse tilfælde er hjemmel til at opkræve betaling for

visse ydelser på akutpladser.

I den forbindelse indgår det endvidere med betydelig vægt, at kommunerne

ikke, som det fremgår af Kammeradvokatens notat, er forpligtet til at stille

midlertidige sengepladser til rådighed efter sundhedslovens § 138, og er

forpligtet til i deres tilbud til borgerne at levere ydelser efter både

sundhedsloven og den sociale lovgivning.

Det er på den baggrund også KL´s vurdering, at der allerede derfor ikke er

grundlag for et eventuelt tilbagebetalingskrav fra borgere, hvor kommunerne

har opkrævet betaling for ydelserne.

KL`s opmærksomhedspunkter til afgrænsning af målgruppen for

vederlagsfrie "tillægsydelser" under ophold på kommunale akutpladser

Kommunerne yder efter lov og bekendtgørelse hjemmesygepleje

vederlagsfrit efter lægehenvisning. Afgørelse om tildeling træffes af

kommunalbestyrelsen. Kommunerne tilrettelægger hjemmesygeplejen

således, at de behov for hjemmesygepleje, der opstår i lokalsamfundet kan

imødekommes. Der er ikke i lov og bekendtgørelse krav om, at

hjemmesygeplejen tilrettelægges på særlig vis, herunder krav om, at

Dato: 4. december 2018

Sags ID: SAG-2018-06702

Dok. ID: 2681527

E-mail: [email protected]

Direkte: 3370 3852

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 5 af 7

NOTAT

kommunerne tilbyder borgere midlertidigt ophold. Kommunernes tilbud er

derfor tilrettelagt forskelligt efter de lokale forhold og indsatser tilbydes som

oftest i borgerens hjem, men også på sygeplejeklinikker, på plejecentre og

botilbud og på midlertidige pladser, herunder aflastningspladser,

rehabiliteringspladser, akutpladser m.v.

Det er den enkelte kommune, der beslutter organiseringen, herunder om der

etableres "akutpladser". Udviklingen af de kommunale akutfunktioner er sket

ved knopskydning og de kommunale akutpladser er til dels vokset som en

del af serviceloven, hvor midlertidigt ophold på en kommunal plads tildeles

som led i sociale foranstaltninger, eksempelvis fordi borgeren har behov for

en særlig sygeplejefaglig indsats, men på grund af hjemmets indretning

midlertidigt ikke kan være i hjemmet. Den egenbetaling borgeren i sådanne

tilfælde pålægges matcher den udgift, borgeren alligevel ville have til kost,

vask m.v. i eget hjem.

Kommunens midlertidige pladser anvendes fleksibelt ift. borgernes behov.

Kommunerne råder fx ikke over et fast antal rehabiliteringspladser,

akutpladser, aflastningspladser m.v. men dimensionerer indsatsen efter

behovet, som kan variere fra uge til uge, og hvor indsatsen spænder over en

række forskellige faglige ydelser. En midlertidig plads kan den ene dag

fungere som fx en aflastningsplads og den næste som en akutplads, hvor

den eneste forskel er borgerens behov og de medarbejderkompetencer, der

matcher pladsen. Det kan ligeledes forekomme, at borgere på en

aflastningsplads kortvarigt får behov for en afgrænset indsats fra

kommunens akutfunktion eller hjemmesygepleje i øvrigt uden af den grund

at optage en akutplads.

Kommunernes adgang til at tilrettelægge hjemmesygeplejen efter lokale

forhold vil derfor gøre det vanskeligt at afgrænse i hvilke situationer og under

hvilke omstændigheder, kommunerne skal levere kost, skift af linned og

tøjvask vederlagsfrit som led i indsatsen på en akutplads og i hvilke

situationer, kommunerne kan opkræve egenbetaling for ophold på en

midlertidig plads efter servicelovens § 84, stk. 2.

KL lægger vægt på, at der i finanslovsaftalen alene nævnes kommunale

akutpladser. Efter ordlyden af aftaleteksten antager KL derfor, at fritagelsen

for egenbetaling til kost, m.v. ikke gælder borgere, der modtager indsatser

fra akutteam i eget hjem. KL antager i øvrigt også, at indsatsen til borgere,

der modtager hjemmesygepleje fortsat skal koordineres med ydelser efter

servicelovens § 83 om personlig og praktisk hjælp samt madservice således,

at borgeren selv afholder udgiften til kost, linned m.v., når indsatsen leveres

fra den almindelige hjemmesygepleje.

KL bidrager gerne konstruktivt til en nærmere afgrænsning af rammerne for

vederlagsfri ophold på kommunale akutpladser, herunder også til en

afklaring af de kommunale merudgifter en præcisering af lovgivningen vil

medføre.

KL noterer i øvrigt, at Sundhedsministeriet på møde d. 3. december oplyste,

at mens borgerens udgifter til medicin fremover fortsat vil være forbundet

med egenbetaling er det endnu uafklaret, hvorvidt de lovgivningsmæssige

Dato: 4. december 2018

Sags ID: SAG-2018-06702

Dok. ID: 2681527

E-mail: [email protected]

Direkte: 3370 3852

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 6 af 7

NOTAT

rammer for borgerens udgifter til befordring til og fra kommunale akutpladser

skal justeres.

Dato: 4. december 2018

Sags ID: SAG-2018-06702

Dok. ID: 2681527

E-mail: [email protected]

Direkte: 3370 3852

Weidekampsgade 10

Postboks 3370

2300 København S

www.kl.dk

Side 7 af 7