MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 124: Spm. om afstandsbegrænsning på 750 m fra ejendom til recipient i forbindelse med udstedelse af påbud m.m., til miljø- og fødevareministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2018-19 (1. samling)
MOF Alm.del
Offentligt

overholdes. Hvis et anlæg vedvarende ikke kan overholde kravene, kan

kommunalbestyrelsen indskærpe, at forholdet lovliggøres, jf. lovens § 68-69 eller, hvis

der er tale om et forhold, der er lovligt, men det ikke fungerer miljømæssigt forsvarligt

mv., meddele påbud, jf. lovens § 30.

14.6 Forudsætninger for påbud om forbedret spildevandsrensning

Formålet er ”god

tilstand”

Spildevandsindsatsen overfor ukloakerede ejendomme i det åbne land gennemføres for

at opnå god tilstand i vandløb og søer. Indsatsen realiseres ved at påbyde forbedret

spildevandsrensning via installation af decentrale private renseanlæg på de berørte

ejendomme eller ved at kloakere de berørte ejendomme og aflede spildevandet til

spildevandsselskabets renseanlæg.

Forudsætningen for at give et påbud efter lovens § 30 er, at det eksisterende

spildevandsanlæg ikke fungerer miljømæssigt forsvarligt. Hvad der nærmere skal forstås

ved miljømæssigt forsvarligt, er fastlagt i den administrative praksis og ud fra

domstolsafgørelser om spørgsmålet. Bestemmelsen finder anvendelse på både

tilledninger til spildevandsanlæg og på særskilte udledninger til vandløb, søer eller

havet. For så vidt angår særskilte udledninger fra listevirksomheder, jf. lovens kapitel 5,

skal disse dog godkendes efter reglerne herom.

Da påbud om forbedret spildevandsrensning som nævnt gennemføres for at opnå god

tilstand i vandløb og søer, kan påbud ikke meddeles af hensyn til beskyttelsen af

grundvandet, jf. f.eks. utrykt dom af 1. maj 2017 fra Retten i Helsingør, hvor et påbud af

den nævnte grund blev fundet ugyldigt. Retten henviste til, at lovens § 30 fremgår af

lovens kapitel 4, der omfatter beskyttelse af overfladevand.

Med hensyn til baggrunden for forudsætningerne for påbud om forbedret

spildevandsrensning henvises til lovforarbejderne, se

link.

Ændring af

utilstrækkelige eller

uhensigtsmæssige

vilkår

Kommunalbestyrelsen kan ændre vilkårene i tidligere meddelte udledningstilladelser,

hvis det tidligere fastsatte vilkår må anses for utilstrækkelige eller uhensigtsmæssige.

Det kan ske i situationer, hvor en spildevandsudledning isoleret betragtet ikke medfører

miljømæssigt uforsvarligt forhold, men hvor en ændring af vilkårene er nødvendig for at

skabe plads i det berørte vandområde (recipienten) med henblik på at imødekomme en

anden berettiget ansøgning i afstrømningsområdet.

Ved meddelelse af påbud efter lovens § 30 om forbedret spildevandsafledning skal

følgende forudsætninger, jf. bekendtgørelsens § 35, være opfyldt:

1) Ejendommens afløbsforhold og udledning skal være fastlagt.

2) Ejendommens udledning skal bidrage til forurening af det omhandlede

nedstrøms liggende vandområde.

3) Der skal være dokumentation for, at det omhandlede nedstrøms liggende

vandområde er forurenet af spildevand i et omfang, der gør, at det miljømål for

3 betingelser

110

MOF, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 124: Spm. om afstandsbegrænsning på 750 m fra ejendom til recipient i forbindelse med udstedelse af påbud m.m., til miljø- og fødevareministeren

vandområdet, der er fastsat i bekendtgørelse om miljømål udstedt i medfør af lov

om vandplanlægning, ikke er opfyldt.

Ikke uhygiejniske

forhold

Det følger af bekendtgørelsens § 35, stk. 2, at nr. 2 og 3 i stk. 1 ikke finder anvendelse

ved meddelelse af påbud om forbedring af uhygiejniske forhold affødt af udledningen på

særskilte udledninger direkte til vandløb, søer eller havet.

Forudsætningerne i bekendtgørelsens § 35, stk. 1, nr. 1-3, skal ses i lyset af Højesterets

dom i UfR 2002.1820. Den første betingelse må ses som et udslag af officialprincippet,

idet et påbud forudsætter, at den konkrete sag er tilstrækkeligt oplyst. Den anden

betingelse er et krav om årsagssammenhæng mellem udledningen og forureningen af

vandområdet. Den tredje betingelse er kravet om, at der er fastsat en målsætning for

vandområdet, som er ikke opfyldt. De tre betingelser er kumulative, dvs. alle betingelser

skal være opfyldt ved meddelelse af påbud, jf. lovens § 30. I øvrigt skal et påbud også

være i overensstemmelse med det almindelige proportionalitetsprincip, dvs. at indgrebet

skal stå i rimeligt forhold til forureningen, ligesom det følger af almindelige

forvaltningsretlige principper, at der gælder et skærpet hjemmelskrav for udstedelse af et

påbud.

Udledninger fra den spredte bebyggelse er væsentligt anderledes end større

spildevandsudledninger. For større spildevandsudledninger kan der typisk konstateres en

påvirkning direkte ved udledningsstedet, hvis f.eks. vandkvaliteten måles op- og

nedstrøms i et vandløb. Det vil typisk ikke være muligt for enkeltejendomme, hvor det i

mange tilfælde vil være den summerede påvirkning fra flere små udledninger, der giver

forureningspåvirkningen i vandløb eller søer.

Det fremgår ikke af lovgivningen, hvem påbuddet skal rettes til, men normalt vil det

skulle rettes til ejendommes ejer. Det kan f.eks. blive relevant at tage stilling til i de

tilfælde, hvor der er tale om eget hus på lejet grund eller en lejer af en ejendom, som er

årsag til en given forurening, f.eks. en virksomhed. Efter omstændighederne kan

påbuddet i det tilfælde rettes til den, der er ansvarlig for forureningen. Påbuddet kan evt.

tinglyses på ejendommen, og det vil i givet fald kunne give evt. kommende ejere viden

om påbuddets eksistens, men tinglysningen er ikke en gyldighedsbetingelse for det

meddelte påbud. Hvis ejendommen skifter ejer, før fristen for påbuddet er udløbet, kan

kommunalbestyrelsen være nødt til over for den nye ejer at varsle og udstede påbuddet

igen, hvis grundlaget herfor fortsat er til stede.

14.6.1 De konkrete dokumentationskrav ved påbud

Det fremgår af bekendtgørelsens § 35, stk. 1, nr. 1-3, at kommunalbestyrelsen forud for

meddelelse om påbud om forbedret spildevandsrensning ved en decentral renseløsning

skal foretage en konkret vurdering af, om en ejendom udleder spildevand til et

vandområde, og om udledningen bidrager til forurening af det pågældende vandområde,

for hvilket der er fastsat en spildevandsindsats i de statslige vandområdeplaner.

Højesteretsdom

Udledninger fra

spredt bebyggelse

Adressat for påbud

Konkret vurdering

111

Fastlæggelse af

afløbsforhold: § 35,

stk. 1, nr. 1

Kommunalbestyrelsen beslutter, hvilken metode de vil anvende til at fastlægge

afløbsforholdene fra en ejendom, jf. bekendtgørelsens § 35, stk. 1, nr. 1, og nedenfor er

angivet nærmere retningslinjer herfor. Afløbsforholdene på den enkelte ejendom bør

allerede fremgå af de kommunale registre (BBR), men hvor disse mangler, kan

oplysningerne efter omstændighederne indhentes fra grundejerne med hjemmel i lovens

§ 72.

I U 1999 1444 er det dog antaget, at lovens § 72 ikke kan anvendes til at pålægge en

privat parcelhusejer undersøgelsespligt i forbindelse med olieforurening fra

ejendommens olietanksanlæg. Se ligeledes Peter Pagh i JUR 1992 80. Landsretten lagde

særlig vægt på en fortolkning af ordlyden af § 72, der efter en naturlig sproglig forståelse

ikke regulerer privatpersoners ansvar for forhold, der opstår i forbindelse med at de ejer

et parcelhus. I Miljøretten III, af Ellen M. Basse, s. 188, 2001, fremgår, at landsretten

fortolkede begrebet

”virksomhed”

restriktivt ud fra legalitetsprincippet. Dvs. at der efter

forfatterens opfattelse skulle være en klarere hjemmel, hvis ordet ”virksomhed” ikke

måtte forstås snævert, netop fordi der var tale om et indgreb overfor en borger.

Lovens

anvendelse af ordet ”virksomhed” er herefter ikke entydig, og det vil derfor bero

på en konkret vurdering af de kompetencer, som er fastlagt i lovens enkelte kapitler, om

begrebet virksomhed kan bruges om alle aktiviteter, eller om det alene kan anvendes i

relation til de erhvervsaktiviteter, der foregår på en fast ejendom. På trods af klare

forarbejder til lovens § 2, stk. 1, nr. 1, vedr. lovens anvendelse af ”virksomhed”, er den

gældende retstilstand på dette punkt til en vis grad usikker, hvorfor

kommunalbestyrelsen i den enkelte sag må foretage en konkret vurdering.

Retspraksis om

undersøgelsespligten

Oplysninger og

dokumentation

I tilfælde af, at en ejendom udleder til et drænsystem, hvor spildevandet transporteres til

det forurenede vandområde, kan påbuddet, for så vidt angår fastlæggelse af

drænsystemet, baseres på kommunalbestyrelsens oplysninger dvs. ved hjælp af BBR,

eksisterende kortmateriale og hydrologiske oplande med vandskel.

Kommunalbestyrelsen skal dog være opmærksom på, at hvis der er angivet et forkert

vandområde (recipient) i et påbud om forbedret spildevandsrensning, vil

forudsætningerne for påbuddet bortfalde. Er der usikkerhed om oplysningernes kvalitet,

bør oplysningerne suppleres med en selvregistrering af grundejeren, og det er

kommunalbestyrelsen, som anmoder grundejeren om at berigtige oplysningerne.

Hvis der efter denne registreringsproces alligevel er tvivl om udledningen, f.eks. via et

drænsystem, og om den har forbindelse til det forurenede vandområde, kan det blive

nødvendigt at gennemføre en egentlig kortlægning af udledningen på stedet, herunder vil

også sporstofundersøgelser kunne anvendes til at påvise til, hvilket vandområde der

udledes. Ejendommens udledning skal alene bidrage til faktisk forurening af et

nedstrømsliggende vandområde. Det er i den forbindelse underordnet, om det er det

vandområde, der umiddelbart er modtager af spildevandet, eller et vandområde, der i

sidste ende bliver modtager af spildevandet. Der kan f.eks. være tale om umiddelbar

112

udledning til et vandløb, der opfylder målsætningen, men hvor vandløbet løber ud i en

sø, der er forureningspåvirket, og hvor målsætningen ikke er opfyldt.

§ 35, stk. 1, nr. 2:

Ingen har ret til at

forurene

Med hensyn til § 35, stk. 1, nr. 2, er det ikke afgørende for meddelelse af påbud, om

ejendommens bidrag til forureningen af et vandområde er stort eller lille, herunder om

forureningen sker gennem lange drænstræk eller kun en del af året, idet ingen ejendom

har krav på en ret til at forurene i et eller andet ubestemt, mindre omfang, jf. bl.a. Vestre

Landsretsdom fra 18. maj 1995, der er en stadfæstelse af utrykt dom af 14. december

1994 fra Retten i Skanderborg. Det er efter § 35, stk. 1, nr. 2, alene et krav, at

ejendommens udledning påvirker (forurener) et nedstrøms liggende vandområde, der

ikke lever op til målsætningen på grund af spildevandsforurening.

I praksis kan det vise sig vanskeligt via målinger at afgøre, om en ejendoms spildevand

på et tidspunkt over året bidrager til forurening af det nedstrøms liggende vandområde,

der ikke lever op til målsætningen på grund af spildevandsforurening. At der ikke kan

konstateres en spildevandsbelastning fra en ejendom jævnt over hele året, men kun dele

af året, har ikke betydning for meddelelse af påbuddet. Det samme gælder et lavt

forbrug, begrænset anvendelse af ejendommen eller andre forhold, som kan give et

begrænset behov for afledning af spildevand.

Vurderingen af forholdene, jf. § 35, stk. 1, nr. 2,

kan ske ”bag skrivebordet”. Modtageren

af påbuddet kan således ikke stille krav om, at ejendommens bidrag til forurening er

dokumenteret gennem konkrete målinger eller analyser. Et generelt krav om

spildevandsrensning af en vis mindste effektivitet må betragtes som sagligt begrundet og

antages i domstolspraksis at være hjemlet i loven uden nærmere analyse af spildevandet,

jf. Vestre Landsretsdom fra 18. maj 1995. Det er beskrevet yderligere i betænkning fra

Miljøstyrelsen, nr. 3 fra 1996, se

link.

Efter Miljøstyrelsens erfaring støtter kommunerne

sig normalt til den dokumentation, der følger af den statslige overvågning af kvaliteten i

vandområderne, men kommunerne kan vælge at supplere den statslige viden med egne

undersøgelser. Se

link.

Med hensyn til § 35, stk. 1, nr. 3, skal forureningen af vandområdet (recipienten) være

dokumenteret ved en bedømmelse af miljøkvaliteten i relation til den aktuelle

målsætning for vandområdet, jf. bekendtgørelse nr. 795 af 24. juni 2016 om miljømål for

overfladevandområder og grundvandsforekomster.

Efter fast administrativ praksis er det tilstrækkeligt, at det modtagende vandområde er

udpeget i vandområdeplanerne 2015-2021 som forurenet af spildevand, idet der således

normalt ikke forudsættes at blive foretaget konkrete målinger vedr.

spildevandsbelastningen for det konkrete vandområde forud for meddelelsen af det

enkelte påbud. Det skal bl.a. ses i lyset af Højesterets dom i UfR 2002.1820, hvoraf det

fremgår, at det (blot) er en (af 3) betingelse(-r), at der er fastsat en målsætning for

vandområdet, som er ikke opfyldt. Det er således ikke Miljøstyrelsens hensigt, at

kommunerne ved meddelelse af påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 30 særskilt skal

Om målinger

Ikke krav om konkrete

måling eller analyser

Dokumentation for

bidrag til forurening,

jf. § 35, stk. 1, nr. 3.

113

dokumentere, at spildevand er årsag eller medvirkende årsag til manglende

målopfyldelse i vandløbet eller søen.

Retspraksis er på det seneste bekræftet i flere domme: I utrykt dom af 15. juni 2017 fra

Retten i Aarhus vedr. påbud om forbedret spildevandsrensning, hvor manglende

efterkommelse af påbud medførte en bøde på 2500 kr., hvortil kom tvangsbøder pr. uge

indtil påbuddets opfyldelse. Tilsvarende henvises til utrykt dom af 31. oktober 2017 fra

Retten i Holstebro om undladelse af at efterkomme påbud efter lovens § 30, stk. 1, idet

ejeren af en ejendom blev straffet med bøde på 5000 kr. og tvangsbøder på 2500 pr.

måned, indtil en forbedret spildevandsrensning etableres. Ligeledes henvises til utrykt

dom af 23. november 2017 fra retten i Herning, hvor samme straf blev idømt for

manglende opfyldelse af påbud, jf. lovens § 30. I alle tre domme fandt retten således, at

der var udstedt et gyldigt påbud, jf. lovens § 30.

Det bemærkes dog, at Retten i Roskilde i en straffesag ved utrykt dom af 21. november

2017 frifandt en tiltalt for manglende opfyldelse af påbud om forbedret

spildevandsrensning, jf. lovens § 30. Retten begrundede sit resultat med, at der under de

foreliggende omstændigheder i denne sag ikke fandtes at være dokumentation for, at det

var spildevand, der havde forurenet det pågældende vandløb i et omfang, så miljømålet

for vandområdet ikke var opfyldt. Derved fandt retten, at bekendtgørelsens § 35, stk. 1,

nr. 3, ikke var opfyldt. Anklagemyndigheden har anket den pågældende dom fra Retten i

Roskilde med påstand om domfældelse.

I en dom 6. marts 2018 havde en grundejer rejst påstand om, at Faxe kommunes påbud

om forbedret spildevandsrensning for en enkeltejendom var ugyldigt. Domstolen frifandt

Faxe kommune. Domstolen fandt at kommunen havde dokumenteret, at det pågældende

vandløb var forurenet i et omfang, der gjort at vandløbet ikke opfyldte målsætningen for

vandkvaliteten som fastlagt i vandområdeplanen, og at dette blandt andet skyldes

udledning af spildevand fra ikke-kloakerede ejendomme i området.

Særlig problemstilling

Som følge af, at et påbud skal varsles over for den enkelte grundejer, jf. lovens § 75, og

da kommunalbestyrelser typisk fastsætter en lang tidsfrist for efterkommelse, som f.eks.

1-3 år, kan der i praksis opstå den situation, at målsætningen for vandområdet opfyldt,

inden udløb af påbudsfristen, fordi de øvrige grundejere i oplandet har efterkommet

kommunalbestyrelsens påbud, evt. alene på baggrund af varslingen.

Spørgsmålet er her, hvordan denne situation skal håndteres af kommunalbestyrelsen.

Afgørelsen må træffes på grundlag af en konkret vurdering og under iagttagelse af de

almindelige forvaltningsretlige principper om f.eks. hjemmel, sagsoplysning,

proportionalitet og partshøringsreglerne. Vedr. princippet om proportionalitet henvises

til utrykt dom af 6. marts 2018 fra Retten i Næstved, hvor et meddelt påbud ikke fandtes

at stå i misforhold til den forventede rensning af spildevandet.

Alle betingelser skal

være opfyldt, når

påbuddet udstedes

Udgangspunktet er som nævnt, at ingen har en forureningsret, selvom forureningen må

114

anses for lille, jf. ovenfor. Men forudsætningerne i bekendtgørelsens § 35, stk. 1, nr. 1-3,

skal være opfyldt på tidspunktet for udstedelsen af påbuddet. Dvs. at forureningen af

vandområdet (recipienten) f.eks. skal være dokumenteret på tidspunktet for påbuddet.

Det bemærkes, at det er summen af en række små tilledninger, der giver effekten i det

modtagende vandområde, og det følger af den almindelige forvaltningsretlige

lighedsgrundsætning, at ensartede udledere som udgangspunkt skal behandles ens. I

visse tilfælde kan der på den anden side være forudsætninger, der har ændret forholdene

for vandområdet væsentligt, og som øver så stor indflydelse på opfyldelse af det berørte

vandområdes kvalitet, at der må tales om ændrede forudsætninger i grundlaget for

varslingen af påbuddet. Er afgørelsen truffet, kan principperne om administrativ kontrol

og håndhævelse medføre, at kommunalbestyrelsen efter en konkret vurdering i særlige

situationer må tilbagekalde afgørelsen.

Samtidige påbud

For om muligt at undgå problemet er det Miljøstyrelsens holdning, at

kommunalbestyrelsen så vidt muligt skal følge op på spildevandsplanlægningen ved at

meddele påbud om forbedret rensning til et helt område/opland på samme tid, og at

kommunalbestyrelsen i øvrigt hurtigst muligt efter fristen for opfyldelse af påbuddet skal

anvende lovens almindelige retshåndhævelsesmidler, jf. Miljøstyrelsens vejledning nr. 6,

2005,

“Håndhævelse af miljøbeskyttelsesloven”, se

link.

Om anvendelse af lovens § 30 i øvrigt henvises til utrykt dom af 8. november 2017 fra

Retten i Herning om manglende efterkommelse af påbud om frakobling af tag- og

overfladevand, hvilket blev straffet med bøde på 5000 kr. og månedlige tvangsbøder på

1000 kr. indtil påbuddets opfyldelse.

14.7 Hjælpeordning ved påbud om forbedret spildevandsrensning,

tilslutning til kloak

Hjælpeordning til

udsatte borgere

Bekendtgørelse nr. 108 af 29. januar 2015 om afdragsordninger, fristfastsættelse for

spildevandshåndtering og tilslutningsbidragets forfaldstidspunkt omfatter en

hjælpeordning, der skal lette byrden for de økonomisk mest udsatte borgere ved påbud

om forbedret spildevandsrensning og tilslutning til kloak.

Bekendtgørelsens regler og indholdet af hjælpeordningen er nærmere beskrevet på

Energistyrelsens hjemmeside

vedr. ”Støtteordning

for grundejere ved påbud’, se

link.

Her findes bl.a. en introduktion til bekendtgørelsens regler og hjælpeordningen,

ansøgningsblanketter og tilhørende vejledende notater, ofte stillede spørgsmål og svar

samt forslag til standardformuleringer til brug for kommunalbestyrelserne. Ansvaret for

bekendtgørelsen er delt mellem Miljøstyrelsen, der har ansvaret for de dele, der relaterer

sig til fristen for påbud, og Energistyrelsen, der har ansvaret for de dele, der handler om

tilslutningsbidragets forfald og afdragsordningen med spildevandsforsyningsselskabet.

14.7.1 Anvendelsesområde

Efter den pågældende bekendtgørelses § 1 finder den anvendelse ved påbud efter

miljøbeskyttelseslovens § 28, stk. 4, 2. pkt., og § 30, stk. 1, dvs. ved:

Bekendtgørelsen er

delt mellem

Miljøstyrelsen og

Energistyrelsen

Kun visse påbud

115