FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 460: Spm. om, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. procentpoint, til finansministeren

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
FIU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

8. april 2019

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 460 (Alm. del) af 12.

marts 2019 stillet efter ønske fra Joachim B. Olsen (LA)

Spørgsmål

Vil ministeren oplyse, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. pro-

centpoint fra det nuværende niveau ned til 0-20 pct.? I svaret bedes provenutabet

opgjort i umiddelbart provenutab, provenutab efter tilbageløb samt provenutab

efter tilbageløb og adfærd.

Svar

Efter gældende regler beskattes aktieindkomst (udbytter og realiserede aktieavan-

cer) op til en progressionsgrænse på 54.000 kr. (det dobbelte for ægtepar) i 2019

med 27 pct., mens aktieindkomst over progressionsgrænsen beskattes med 42 pct.

Spørgsmålet forstås sådan, at der ønskes en angivelse af provenuet ved en nedsæt-

telse af skatten på aktieindkomst, hvor det progressive trin fjernes og den propor-

tionale sats nedsættes til 20 pct. samt for hvert yderligere pct. point ned til 0 pct.

Der er tale om relativt store ændringer i ét isoleret element i kapitalafkastbeskat-

ningen, hvor gældende regler afspejler en række hensyn til balancen mellem be-

skatningen af forskellige indkomstarter. Isoleret set vil forslaget derfor give anled-

ning til en række ubalancer i erhvervs- og kapitalafkastbeskatningen, hvilket alt an-

det lige vil medføre et afledt mindreprovenu.

Det strukturelle provenu fra aktieindkomstskatten inkl. udbytteskat fra udenland-

ske investorer skønnes at udgøre ca. 18,8 mia. kr. (2019-niveau) svarende til 0,82

pct. af BNP.

Dermed skønnes en nedsættelse af skattesatserne for aktieindkomst

til 20 pct. af indebære et umiddelbart mindreprovenu på 8,3 mia. kr. svarende til

6,2 mia. kr. efter tilbageløb,

jf. tabel 1.

En nedsættelse af skattesatserne på aktieindkomst til et niveau på 0-20 pct. vil

have betydelige afledte virkninger, som vil have væsentlig betydning for mindre-

provenuet efter tilbageløb og adfærd.

Det lægges til grund, at udbyttekildeskattesatsen for udenlandske investorer sænkes fra de nuværende 27 pct. parallelt til

nedsættelsen af den lave aktieindkomstskattesats for danske personer.

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 460: Spm. om, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. procentpoint, til finansministeren

Side 2 af 7

I forbindelse med tidligere skøn for provenuvirkningerne af mindre justeringer af

aktieindkomstbeskatningen har Finansministeriet typisk anvendt en summarisk

selvfinansieringsgrad på 25 pct., som dels afspejler arbejdsudbudsvirkninger og

dels ændret opsparingsadfærd. Dette vil imidlertid ikke være et retvisende skøn for

de afledte provenuvirkning ved de meget store ændringer i skatten på aktieind-

komst, der her spørges til. Ved store og isolerede nedsættelser af skattesatsen for

aktieindkomsten må det således forventes, at ændret adfærd vedr. placering af op-

sparingen alt andet lige trækker i retning af et afledt mindreprovenu.

Det er forbundet med en betydelig usikkerhed at skønne over de afledte adfærds-

virkninger, som forstærkes af, at der spørges til meget store ændringer i skatten på

aktieindkomst. Usikkerheden vedrører såvel arbejdsudbudsvirkningerne som ef-

fekterne på opsparingens niveau og sammensætning samt omfanget af skattemæs-

sigt betinget indkomsttransformation fra hovedaktionærer.

Beskatningen af aktieindkomst skal ses i sammenhæng med det øvrige skattesy-

stem. Den nuværende satsstruktur for aktieindkomst og andre former for kapital-

afkast afspejler således en række hensyn til, at sammenlignelige indkomster så vidt

muligt bør beskattes ens, uanset hvad der er kilden til indkomsten. Det skal bl.a.

sikre mod indkomsttransformation, og at det ikke er skattereglerne, der afgør,

hvordan formue placeres.

En central balance i de nuværende regler er hensynet til at undgå

hovedaktionærers

indkomsttransformation.

Hovedaktionærer (aktionærer med bestemmende indflydelse

i et selskab) kan selv afgøre, om virksomhedens overskud udbetales som løn eller

udbytter (eller realiseres som værdistigning). Derved kan de påvirke deres egen

skattebetaling, og opnå en lavere beskatning af afkastet af deres arbejdsindsats end

tilsigtet i lovgivningen, ved at tage arbejdsindkomst ud som udbytte, hvis kombi-

nationen af selskabsskat og den højeste skat på udbytte er lavere end marginalskat-

ten på lønindkomst. En lavere kombineret beskatning af selskabsoverskud og ak-

tieindkomst end marginalskatten på lønindkomst kan desuden forvride valget mel-

lem et arbejdsliv som selvstændig eller lønmodtager samt forvride valget af organi-

sationsform for en virksomhed.

I den nuværende indkomstskattearkitektur er den højeste aktieindkomstskattesats

på 42 pct. for aktieindkomst fastsat med henblik på, at der skal være omtrent ba-

lance i beskatningen for hovedaktionærer, hvad enten de tager indkomsten ud

som selskabsoverskud og udbytte eller som løn til højeste marginalskat. Den høje-

ste aktieindkomstskattesats på 42 pct. er netop fastsat således, at kombinationen af sel-

skabsskat og aktieindkomstskat (22 pct. + (1-0,22)*42 pct. = 54,8 pct.) omtrent svarer

til den højeste marginalskat for lønindkomst (8 pct. + (1-0,08)*52,05 pct. = 55,9 pct.

ekskl. kirkeskat).

En nedsættelse af skattesatserne på aktieindkomst til et niveau på 0-20 pct. vil

–

givet niveauet for lønindkomstbeskatningen og selskabsskattesatsen

–

indebære

store forskelle mellem beskatningen af lønindkomst hhv. beskatningen af udbytte

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 460: Spm. om, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. procentpoint, til finansministeren

Side 3 af 7

med underliggende selskabsskat. Det vil således være en fordel for hovedaktionæ-

rer alene at udbetale lønindkomst indtil personfradraget og tage resten af aflønnin-

gen ud som selskabsoverskud og udbytte. Det må forventes, at give anledning til

et væsentligt omfang af indkomstransformation blandt hovedaktionærer og andre,

der har mulighed for at modtage aflønning gennem udbytte. Der er ikke taget

højde for dette i provenuberegningerne, hvilket isoleret set indebærer en under-

vurdering af mindreprovenuet.

En anden central balance er, at skattesystemet bør tilstræbe en rimelig

ensartet be-

skatning på tværs af anbringelsesformer

for husholdningernes opsparing. Husholdnin-

gerne kan overordnet set anbringe deres opsparing i aktiver, hvor afkastet beskat-

tes som nettokapitalindkomst (dvs. indskud på bankkonti, obligationer og gæld

mv.), i aktier, der beskattes som aktieindkomst, eller i ejerboliger eller pensionsop-

sparing.

Forskelle i den effektive beskatning af afkastet af forskellige formueplaceringer og

gæld kan føre til, at allokeringen af opsparingen på forskellige typer af aktiver afvi-

ger fra, hvad der er samfundsøkonomisk optimalt. Der vil være en tendens til, at

formuen placeres i de aktiver, hvor der opnås størst afkast

efter

skat, fremfor i de

aktiver, der har det største afkast

før

skat. Dette leder til et samfundsøkonomisk

tab, idet der alternativt med fordel kunne overføres kapital fra anbringelser med et

lavt før-skat-afkast til de anbringelser, der har det største afkast

før

skat (korrigeret

for investorerne præference vedr. risiko og likviditet).

Hovedaktionærproblemet taler imidlertid for, at den højeste sats for aktieind-

komst bør fastsættes ud fra hensynet til at sikre sammenhæng mellem beskatning

som lønindkomst og udbytte fra hovedaktionærselskaber, jf. ovenfor. Aktiver, der

beskattes som positiv nettokapitalindkomst henholdsvis aktieindkomst, er relativt

tætte substitutter, og beskattes derfor med samme skattesats på marginalen.

Desuden bemærkes, at den relativt lave skattesats på afkast af pensionsopsparing

(15,3 pct. lagerbeskatning) afspejler, at pensionsopsparing gennem modregning af

offentlige ydelser aflaster de offentlige finanser og indebærer en høj sammensat

beskatning, samt at pensionsopsparing ofte er obligatorisk og opsparingen bundet

i lang tid. Med

Aftale om lavere skat på arbejdsindkomst og større fradrag for pensionsindbe-

talinger

fra februar 2018 håndteres samspilsproblemet bl.a. gennem indførelse af et

ekstra fradrag for pensionsindbetalinger, således at den sammensatte marginalskat

på pensionsopsparing ikke er højere end for andre opsparingsformer.

En nedsættelse af skattesatserne på aktieindkomst til et niveau på 0-20 pct. vil øge

forskellene i beskatningen af husholdningernes kapitalafkast på tværs af anbringel-

sesformer. Det vurderes i væsentligt omfang at ville føre til en substitution væk fra

såvel pensionsopsparing som aktiver, der beskattes som personlig nettokapitalind-

komst, og over mod aktier. Da forslaget også indebærer en markant lavere beskat-

ning end den, der gælder for negativ nettokapitalindkomst (rentefradraget), vil der

endvidere opstå et skattebetinget incitament til at optage lån med henblik på at

placere midlerne i lavere beskattede aktier. Disse effekter vurderes isoleret set at

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 460: Spm. om, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. procentpoint, til finansministeren

Side 4 af 7

indebære et afledt mindreprovenu, da en aktieindkomstbeskatning i intervallet 0-

20 pct. er lavere end den effektive beskatning i de øvrige anbringelsesformer. Her-

til kommer, at der vil opstå incitament til at placere rent finansielle investeringer–

herunder lånefinansierede

–

i obligationer mv. i til formålet oprettede selskaber

for at få afkastet beskattet som udbytte frem for positiv nettokapitalindkomst.

Det er forbundet med betydelig usikkerhed at skønne over, i hvilket omfang por-

teføljesammensætningen ændres ved en isoleret nedsættelse af aktieindkomstskat-

tesatsen. De angivne provenuvirkninger efter tilbageløb og adfærd i tabel 1 har

derfor karakter af et regneeksempel baseret på en række antagelser,

jf. boks 1.

Efter tilbageløb og adfærd skønnes en nedsættelse af skattesatserne for aktieind-

komst til 20 pct. at indebære et mindreprovenu i størrelsesordenen 7,3 mia. kr.,

jf.

tabel 1.

I provenuet efter adfærd er medregnet et skøn for virkningerne af øget ar-

bejdsudbud samt ændret opsparingsniveau og porteføljesammensætning. Det be-

mærkes, at der ikke er indregnet skøn for afledte virkninger af øget indkomst-

transformation blandt hovedaktionærer. Hovedaktionærers indkomsttransforma-

tion må som nævnt forventes at øge mindreprovenuet væsentligt.

Ved en mindre nedsættelse af skattesatsen for aktieindkomst vurderes ændret por-

teføljesammensætning at medføre et afledt merprovenu, idet den omlagte formue

beskattes højere som aktieindkomst end afkastet af de alternative anbringelser,

som formuen flytter fra. Ved en nedsættelse af skattesatserne på aktieindkomst til

niveauer på 0-20 pct. vil porteføljeomlægning til aktieindkomstbeskattede anbrin-

gelser imidlertid betyde, at den omlagte formue beskattes lavere end under de al-

ternative anbringelser. Ændringerne i porteføljesammensætning vil derfor alt an-

det lige føre til et afledt mindreprovenu. Jo større nedsættelse af skattesatserne for

aktieindkomst, desto større vil det afledte mindreprovenu fra ændret portefølje-

sammensætning være.

Den skitserede nedsættelse af aktieindkomstskatten kan desuden påvirke

opsparin-

gens niveau.

En lempeligere beskatning af husholdningernes kapitalafkast fra aktier

forøger efter-skat-renten, der i princippet er prisen på forbrug i dag i forhold til

prisen på forbrug i fremtiden. Dette vil føre til øget opsparing (og isoleret set re-

ducere forbruget på kort sigt), hvis substitutionseffekten er større end indkomstef-

fekten. Empiriske studier indikerer, at den samlede effekt på opsparingsniveauet

er relativt beskeden.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 460: Spm. om, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. procentpoint, til finansministeren

Side 5 af 7

Tabel 1

Provenuvirkninger af en nedsættelse af skattesatserne for aktieindkomst til en proportional skat på 20 pct.

samt for hvert yderligere pct. point ned til 0 pct.

Mindre-

provenu

efter

tilbageløb

og adfærd

Sats

Pct.

Umiddelbart

mindre-

provenu

Mindre-

provenu

efter

tilbageløb

--------------------- Mia. kr. ---------------------

8,3

8,8

9,3

9,9

10,4

10,9

11,4

12,0

12,5

13,0

13,6

14,1

14,6

15,1

15,7

16,2

16,7

17,2

17,8

18,3

18,8

6,2

6,6

7,0

7,4

7,8

8,2

8,6

9,0

9,4

9,8

10,2

10,6

11,0

11,4

11,8

12,2

12,6

13,0

13,4

13,8

14,2

7,3

8,1

8,9

9,7

10,5

11,4

12,2

13,1

14,1

15,0

16,0

17,0

18,0

19,0

20,1

21,2

22,3

23,4

24,6

25,7

26,9

Anm.: De skønnede provenuvirkninger efter tilbageløb og adfærd er behæftet med betydelig usikkerhed og har

karakter af et regneeksempel. I provenuet efter adfærd er medregnet et skøn for virkningerne af øget arbejds-

udbud samt ændret opsparingsniveau og porteføljesammensætning. Der er ikke indregnet skøn for afledte

virkninger af øget indkomsttransformation blandet hovedaktionærer. Hovedaktionærers indkomsttransfor-

mation må forventes at øge mindreprovenuet væsentligt.

Kilde: Egne beregninger.

En lempelse af aktieindkomstskatten skønnes at øge

arbejdsudbuddet.

Det skyldes, at

en del af lønindkomsten spares op i de erhvervsaktive år med henblik på forbrug i

senere år. På denne måde belaster skat på afkastet af husholdningernes opsparing

også arbejdsindkomst, i det omfang der arbejdes med henblik på at spare op. Såle-

des vil en lavere aktieindkomstskat bidrage til et øget arbejdsbud og vil derved

have positive afledte virkninger på de offentlige finanser. Størrelsen af virkningen

på arbejdsudbuddet er usikker og afhænger af en række faktorer. Idet det overve-

jende er personer med forholdsvis høje arbejdsindkomster og dermed relativt høje

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 460: Spm. om, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. procentpoint, til finansministeren

Side 6 af 7

marginalskatter, der ejer aktier, vurderes virkningen af en lempet skat på aktieind-

komst at have en forholdsvis høj arbejdsudbudsvirkning. Arbejdsudbudsvirknin-

gen vurderes dog at være lavere end en provenuækvivalent lempelse af direkte

skatter på arbejdsindkomst. Det skyldes, at lempelsen også omfatter afkastet af ek-

sisterende formue på reformtidspunktet, samt at en væsentlig del af den frie for-

mue, der placeres i aktier, er arvet formue, hvor der alene er en indkomsteffekt på

arbejdsudbuddet, som isoleret set trækker i retning af lavere arbejdsudbud. Det er

skønsmæssigt lagt til grund, at arbejdsudbudsvirkningen indebærer en selvfinansie-

ringsgrad på ca. 15 pct.

Boks 1

Metode til beregning af afledte provenuvirkninger som følge af ændret opsparingsadfærd

Virkningerne på husholdningernes opsparingsadfærd beregnes i en partiel model.

Modellen for porteføljesammensætning indeholder to dele; en del vedrørende sammensætningen af den finansielle

bruttoformue (formue placeret i pensionsordninger, obligationer, aktier mv.), og en del for tilpasningen af hushold-

ningernes gældskvote og derigennem husholdningernes finansielle passiver (gæld). Størrelsen af boligformuen er

eksogen i modellen og der forudsættes ikke at ske substitution mellem formue anbragt i boliger hhv. finansiel for-

mue.

Sammensætningen af den finansielle bruttoopsparing bestemmes ud fra disnytten af et nestet CES-aggregat af fri

opsparing og pensionsopsparing, hor den frie opsparing igen er et CES-aggregat af aktiver, der beskattes som ak-

tieindkomst (noterede og unoterede aktier), samt aktiver, der beskattes som kapitalindkomst (obligationer og inde-

ståender i pengeinstitutter). Ved ændringer i kapitalbeskatningen beregnes et nyt realafkast efter skat, og på bag-

grund af dette tilpasses formuesammensætningen i modellen. Substitutionselasticiteten mellem fri opsparing og

pensionsformuen fastsættes til 1,05. Substitutionselasticiteten mellem aktier og obligationer i frie midler fastsættes

til 2. Det nominelle afkast svarer til den langsigtede nominelle rente i de mellemfristede fremskrivninger.

Den finansielle nettoformues fordeling på henholdsvis bruttoopsparing og gæld bestemmes af forholdet mellem ef-

ter-skat omkostningerne ved låntagning samt efter-skat forrentningen af bruttoopsparingen. Initialt fastlægges en

gældskvote som forholdet mellem husholdningernes gæld og deres ejerboligformue. Derefter antages gældskvoten

at afhænge af forskellen mellem efter-skat omkostningerne ved låntagning samt efter-skat real forrentningen af den

finansielle bruttoopsparing. Det forudsættes, at gældskvoten reduceres med 15 pct. point, når forskellen mellem

efter-skat omkostningerne ved låntagning samt efter-skat forrentningen af finansielle aktiver reduceres med 1 pct.

point. Når gældskvoten ændres, ændres størrelsen af negativ nettokapitalindkomst som konsekvens. Det leder igen

til en tilsvarende ændring med samme fortegn i niveauet for bruttoopsparingen, således at den samlede finansielle

nettoformue er konstant.

Opsparingen forudsættes at stige med 0,5 pct. af BNP ved en stigning i realafkastet efter skat af finansiel opsparing

på 1 pct. point.

En lignende metode blev anvendt i Skattekommissionens rapport

Lavere skat på arbejdsindkomst

fra februar 2009.

Beskatning af aktieindkomst er som udgangspunkt en skat på afkast af opsparing

og ikke på investeringer. Aktieindkomstskatten er en bopælsbaseret skat, der beta-

les af danske opspareres afkast af aktier, uanset hvor i verden de selskaber, der har

udstedet aktierne, er hjemmehørende.

Nedsættelser af aktieindkomstskatten har

derfor som udgangspunkt ikke effekt på realinvesteringerne i markedshandlede

selskaber, der har adgang til de internationale kapitalmarkeder. I ikke-markeds-

Selskabsskatten er derimod en skat på investeringer i kildelandet, uanset hvilket land investoren er bosiddende.

FIU, Alm.del - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 460: Spm. om, hvad det koster at lette skatten på aktieindkomst pr. procentpoint, til finansministeren

Side 7 af 7

handlede selskaber, hvor den marginale investor er ejeren selv eller andre inden-

landske personer, kan aktieindkomstskatten og en evt. forskel mellem beskatnin-

gen af aktieindkomst og anden kapitalindkomst have betydning for

investeringsom-

fanget og tilskyndelsen til at starte iværksætteraktiviteter i selskabsform.

Desuden kan udbyt-

teskatten for udenlandske investorer i et begrænset omfang påvirke realinvesterin-

gerne i Danmark. I det omfang lavere aktieindkomstskat fører til øgede realinve-

steringer i Danmark, kan det have en positiv virkning på produktiviteten. Den af-

ledte virkning af evt. højere produktivitet på de offentlige finanser er dog relativt

beskeden.

Endelig bemærkes, at en nedsættelse af skattesatserne på aktieindkomst til ni-

veauer på 0-20 pct. vil øge de målte forskelle i disponible indkomster.

Med venlig hilsen

Kristian Jensen

Finansminister